LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS EN EL SUR DE EUROPA: LOS IMPACTOS... CRISIS FINANCIERA DESDE UNA PERSPECTIVA COMPARATIVA

LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS EN EL SUR DE EUROPA: LOS IMPACTOS DE LA
CRISIS FINANCIERA DESDE UNA PERSPECTIVA COMPARATIVA
Luís Capucha, CIES-IUL
João Sebastião, CIES-IUL
Susana da Cruz Martins, CIES-IUL
Ana Rita Capucha, CIES-IUL
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1649-026 Lisboa
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Atención: esta es una versión provisional. El texto se encuentra en revisión
linguística con respecto a al rigor en la lengua (Español)
Resumen
En este documento se analizan los impactos de la crisis financiera en los sistemas
educativos de los países del sur de Europa, especialmente si estos sistemas se han visto
afectados en su capacidad para proporcionar igualdad de oportunidades educativas. Para
ello se han obtenido un gran conjunto de indicadores cuantitativos de bases de datos
internacionales y datos cualitativos proporcionados por parte de cada equipo nacional
participante en el estudio "Retos educativos en el sur de Europa. Equidad y eficiencia en
tiempos de crisis ", desarrollado en el CIES-Instituto Universitario de Lisboa.
A partir de las características específicas y la evolución de los resultados y el rendimiento
de sus sistemas educativos en el contexto europeo hemos intentado responder si la crisis
económica / financiera ha tenido un impacto en la equidad y la calidad en los sistemas
educativos en el sur de Europa y de qué forma, cuales son las tendencias de cambio y si,
en consecuencia, dichos sistemas educativos se han vuelto cada vez más selectivos.
El análisis de las políticas educativas y de los principales resultados educativos, durante
el periodo de 2000 a 2013/ 2014, ha permitido identificar algunas tendencias específicas
en este periodo:
• Una clara vía de convergencia de los cuatro países hacia los niveles educativos
medios europeos, aunque con diferencias significativas entre ellos;
• La existencia de un conjunto limitado de medidas políticas específicamente para
hacer frente a los impactos presupuestarios de la crisis;
• El papel relevante de los ciclos políticos nacionales, lo que permitió la
implementación de políticas educativas distintas, sin vinculación clara con la
crisis;
• En general la tendencia a revertir el proceso de convergencia, aunque con
importantes variaciones nacionales.
Al final, una de las conclusiones de más peso es la de que la posición ideológica de los
gobiernos constituye un factor decisivo en la forma de considerar las medidas educativas,
la mayoría no relacionadas con el esfuerzo de control presupuestario, sino más bien
orientadas a la aplicación de medidas selectivas (Portugal y España), la mejora de los
procesos de inclusión educativa (Italia) y con poco impacto en la situación de la educación
antes de la crisis (Grecia).
Palabras-clave: sur de Europa, políticas de educación, proceso de convergencia, crisis,
austeridad.
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1. Políticas nacionales de educación en el contexto europeo
A lo largo de la década de 1990, un periodo positivo para la integración europea, hubo un
empuje evidente hacia la profundización de la Unión en materia económica y también
social y política, fuertemente impulsada por el comisario europeo Jacques Delors
(Comisión de las Comunidades Europeas, 1993). La cumbre de Lisboa en el año 2000 fue
el cenit de esta tendencia.
En el contexto de una economía global del conocimiento y una sociedad de la
información, una dimensión importante de la agenda política, tanto a nivel europeo como
de los Estados miembros de la UE, fue el objetivo de la expansión de las escuelas y el
aumento de las cualificaciones. Por un lado, esto supuso aumentar algún tipo de sentido
de "ciudadanía europea" que aún faltaba. Por otro, era una prioridad para abordar el
problema de la demanda de cualificaciones, la difusión de trabajos de alta complejidad
que requieren capacidades cada vez mayores, principalmente en países donde había trazos
visibles de selectividad social y mala calidad de la educación - por ejemplo, bajos niveles
de educación y cualificación; niveles menores en la participación de adultos en
actividades de formación permanente; las altas tasas de abandono escolar; bajos
resultados en la medición internacional de las competencias de los jóvenes y el fracaso
escolar extendido - como fue el caso del sur de Europa. Sin embargo ha habido una
entendimiento común sobre el papel de la educación en la consolidación de las
democracias y en el crecimiento económico sostenible (Barro y Lee, 2015). Este grupo
de países del sur aceptó el "desafío calificaciones" y los resultados fueron, como veremos,
alentadores (Sebastião et all, 2015).
Para el año 2005 el impulso hacia una Europa social y hacia la convergencia de las normas
sociales y educativas se había enfriado. La desaceleración del crecimiento económico y
el ascenso de los partidos liberales en toda Europa dieron lugar a un desplazamiento de
las preocupaciones dirigidas a las políticas sociales (empleo, inclusión social) hacia las
políticas económicas y monetarias. En la revisión intermedia de la estrategia de Lisboa
las dinámicas triangulares (económicas, crecimiento, cohesión social) se convirtieron en
bipolares - la vinculación de empleo al crecimiento económico – y las políticas sociales
abandonaron el programa básico. Pero el sur de Europa estaba aún marcando su ruta,
principalmente con Portugal uniéndose a países equivalentes.
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La crisis de 2007/2008 marcó el punto final del proceso. Inicialmente, las instituciones
europeas decidieron poner en marcha los "estabilizadores automáticos" y la educación se
vio beneficiada de ello. Sin embargo, desde 2010 la crisis de la deuda impulsó el consenso
sobre la orientación presupuestaria para poner en marcha programas de austeridad de
forma automática que tuvieron graves consecuencias, particularmente difíciles en el sur
de Europa e Irlanda. Esto tuvo un enorme impacto en las trayectorias de los países del sur
de Europa en sus logros educativos, y alimentó aún más el debate acerca de la relevancia
de las políticas educativas en Europa.
La forma en que cada país del sur reaccionó a la crisis y en cómo afectó a la educación
con las medidas de austeridad, varió extensamente. Esto era de esperar, dado que en las
últimas décadas estos países fueron capaces de fomentar y construir sistemas educativos
diferentes (Garrouste, 2010, Barro y Lee, 2015). De hecho, es evidente que a nivel de los
resultados de los sistemas educativos y las calificaciones de la población, el sur de Europa
queda retrasado en el contexto europeo, situación evidente en el caso de Portugal; pero
no se puede atribuir, al menos de una forma directa y lineal, a un modelo de estado social
típico del sur de Europa, según lo propuesto por Ferrera y Hemerijck y Rhodes (2000).
En su lugar, parece que las diferentes orientaciones políticas, economías e instituciones,
al igual que otros autores abogan (Moreno y Marí-Klose, 2013; Capucha et all, 2014), se
extienden a la modelización de los sistemas de educación y sus resultados, tales como los
encontrados en estudios realizados por Andy Green (2013, 2011, 2009, 2006).
Los déficits de cualificación de la población de los países del sur de Europa son atributos
estructurales que están asociados a procesos históricos (Capucha et al, 2014). Esto incluye
la industrialización tardía (aunque con muchas variaciones regionales), la especialización
económica basada en mano de obra barata, los altos niveles de desigualdad social, la
realización tardía de los sistemas de protección social universales y el aplazamiento de la
construcción de los sistemas educativos con vocación universal, debido en parte a la
extensión a mediados de la década de 1970 de dictaduras conservadoras, sobre la base de
los estados subdesarrollados con funciones restringidas. La plena integración europea de
estos países (a excepción de Italia, miembro fundador), siguiendo los procesos de ruptura
con las dictaduras, constituye una declaración absoluta de su intención de acoplarse a las
estructuras institucionales y políticas, así como a los niveles de vida europeos. El objetivo
de la "europeización" (Featherstone y Radaelli, 2003) es central para los gobiernos
nacionales hacia la convergencia en todos los ámbitos políticos, independientemente de
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la acción de las instituciones europeas. La educación, a pesar de las limitaciones
presupuestarias, fue uno de los principales ámbitos de la reforma, en todos los niveles y
modalidades, tales como la formación profesional y la aplicación de la Declaración de
Bolonia en 1999 y la Estrategia de Lisboa en el año 2000 (Featherstone y Kazamias,
2009).
Los "esfuerzos de convergencia" eran bastante compatibles con una alta diversidad de
modalidades y peculiaridades de los sistemas educativos, así como diferencias
significativas en su rendimiento, ya que están fuertemente condicionados por lo que ha
dado en llamarse " path dependency” (Nelson y Winter, 1982). Esta diversidad y
disparidad entre los sistemas educativos europeos es particularmente relevante cuando se
comparan los niveles educativos del norte, centro y sur de Europa.
No buscamos discutir todos los vectores de modernización que los esfuerzos de
convergencia y europeización desencadenaron en el sur de Europa. No obstante, somos
conscientes de que los efectos iniciados por este proceso condujo a estímulos importantes
en el campo de las orientaciones políticas, en los marcos institucionales, así como el
posicionamiento de los actores con respecto a los sistemas educativos. Moreno-Fuentes
y Klose (2013) informaron que los fenómenos de europeización, como un mecanismo de
referencia en las sociedades periféricas sometidas a procesos de modernización, generan
casi naturalmente diferentes procesos de convergencia, es decir, diferentes caminos y
tasas de convergencia, debido a algunas de las características estructurales básicas (e
indicadores respectivos) que ya eran distintos. Esto es más cierto cuando se analizan
varios indicadores dentro de un periodo diacrónico. Los elementos relevantes de este
proceso también se produjeron por la acción de los organismos internacionales que
activaron los programas de promoción de la educación (UNICEF) o iniciaron pruebas de
rendimiento de los sistemas educativos y su impacto en la competitividad económica
(como es el caso de la OCDE y el Banco Mundial) (Lemos, 2014). Otras iniciativas, como
el desarrollo de sistemas estadísticos europeos dedicados específicamente a la educación
(como por ejemplo, la Red Eurydice) también pusieron de relieve la necesidad de una
inversión sostenida en la reducción del retraso educativo y en su convergencia con la
media europea. Esta evidencia se basó también en las teorías del capital humano (Schultz,
T., 1961), en la creciente complejidad del contexto de la en la economía mundial basada
en el conocimiento (Drucker, 1993; Castells, 2003; Costa, 2003).
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Fue, por tanto, dentro de un marco complejo donde los países del sur de Europa fueron
capaces de modernizar de forma eficaz y desarrollar sus sociedades y sistemas políticos
mirando a de los países desarrollados de Europa. A pesar de haber empezado el proceso
de convergencia en condiciones estructurales claramente más desfavorables, como
consecuencia del fin de las condiciones excepcionales para el crecimiento y la justicia
social experimentada por Europa en el periodo de los "gloriosos treinta" (Therborn,
1995). La senda de convergencia estaba en curso, al menos en el campo de la educación
y la formación, cuando la crisis la interrumpió bruscamente.
2. Metodología
Este artículo, como se ha mencionado anteriormente, es uno de los resultados del proyecto
de investigación internacional "Desafíos educativos en el sur de Europa. Equidad y
eficiencia en tiempos de crisis "- Proyecto de ECSE, coordinado por un equipo portugués
del CIES-IUL ISCTE- y basado en la colaboración de equipos de investigación en
España, Italia y Grecia.
Los países del sur de Europa como referente empírico se justifica por varios factores: 1)
estos países comparten un fondo económico, social y político similar, incluyendo
experiencias autoritarias relativamente recientes y estados de bienestar recientes (Ferrera,
2000), así como las economías mermadas por la productividad y los problemas de
competitividad (Capucha, 2014; Niemeyer, 2007) la crisis económica ha sido
especialmente grave en estos países; y finalmente; 3) estos países tienen los mayores
déficits educativos en el contexto europeo (Martins, 2012).
El proyecto se centra en el periodo entre 2000 y 2014 con el fin de permitir un análisis
diacrónico, distinguiendo el periodo anterior a la crisis (en su mayoría, informando de los
logros educativos impulsados desde la Estrategia de Lisboa) y el reciente periodo dentro
de un contexto de crisis, representado por diferentes recortes presupuestarios y la
reestructuración de las políticas nacionales.
El enfoque metodológico se beneficia, por una parte de la análisis comparativo entre estos
cuatro países basado en según datos internacionales (de la OCDE, Eurostat, Red
Eurydice) y, por otra parte, en una profunda investigación aprofundado de base nacional
de acuerdo con un marco conceptual y metodológico para las comparaciones construido
principalmente a partir de la contribución de los investigadores de los cuatro países. Una
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de las fuentes esenciales de este trabajo está relacionado con los informes de los perfiles
nacionales. Estos tienen una cuadrícula analítica común que fue montada, discutida y
trabajada con todos los equipos. Con respecto a este recopilamos la información principal
de los datos internacionales (UNESCO, OCDE, Eurostat, Eurydice, SEEPROS y el
CEDEFOP) con el fin de garantizar la comparabilidad de los datos entre los cuatro países.
Estos datos se complementaron con otras informaciones recogidas por cada equipo,
especialmente en relación con las políticas nacionales de educación. Cada equipo realizó
un informe nacional, partiendo de las dimensiones principales y la producción de análisis
de fondo sobre ellos.
Así que en este artículo, el material empírico principal está formado por algunos de los
indicadores clave para las dinámicas de cualificación, la participación de segmentos
específicos de la población en la educación y la formación y las cualificaciones del
alumno y el análisis de las competencias; y la información sustantiva producida en estos
informes de perfiles nacionales.
3 - Dinámicas de Educación del sur de Europa
El análisis de la tendencia a la convergencia en los resultados de los países del sur de
Europa en el campo de la educación y la calificación sigue dos vectores analíticos:
(1) En primer lugar, estos países, en comparación con los países del centro, norte y este
de Europa y América del Norte, tienen debilidades estructurales persistentes en su
rendimiento. Esto se puede comprobar, por ejemplo, en la finalización de la
escolarización obligatoria (Martins, 2012), o la proporción de la mano de obra que exhibe
los niveles de formación más bajos (como aparecerá después).
(2) En segundo lugar, la entrada en la Comunidad Europea influyó en los procesos de
modernización de las estructuras sociales e instituciones de las economías y del estado,
incluyendo las políticas de educación. La afirmación de la convergencia de los cuatro
países del sur de Europa se apoya en el análisis de los cuatro indicadores relativos a la
educación en los objetivos de 2020: El abandono escolar; tasa de graduación en la
enseñanza superior; tasa de adultos inscritos en las acciones de educación y formación; y
tasa de estudiantes matriculados en la formación profesional.
Un simple examen de la estructura de cualificación de la población activa (de 25 a 64
años) en los cuatro países del sur de Europa en consideración en este documento pone de
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manifiesto un déficit estructural evident, con el predominio de la formación académica
más baja.
En 1994 las titulaciones equivalentes a la enseñanza primaria eran bastante significativas,
especialmente en Portugal con el porcentaje más alto (casi un 80%), seguido
inmediatamente de España (un 72,5%). Grecia e Italia, que también tenían porcentajes
elevados (un 58,6% y un 65,2% respectivamente), mostraban resultados más alentadores
con respecto a la población con el equivalente a la educación secundaria (un 27,5% y un
27,7% respectivamente). Después de haber entrado recientemente en la CEE (a excepción
de Italia), el sur de Europa aún mostraba claramente las consecuencias de un retraso
histórico en el desarrollo educativo, así como en un proceso de consolidación democrática
y la construcción del complejo institucional del sistema de educación. Se dio prioridad a
las reformas que fomentaban el acceso y la participación universal en los niveles
inferiores del sistema. En este momento las prioridades educativas del norte y centro de
Europa ya habían sido reorientadas a la masificación de los niveles más altos de
educación.
Los esfuerzos realizados por los países del sur hasta el año 2004 les permitieron recuperar
una parte importante de su retraso inicial, manifestándose en un rápido crecimiento del
porcentaje de la población con el nivel de educación secundaria y un retroceso de la
población con educación primaria. También hay que subrayar que estos esfuerzos
nacionales estaban sucediendo a diferentes ritmos de desarrollo, con los resultados menos
favorables y ritmo más lento en Portugal. En este tiempo, de cualquier forma, las
tendencias ya habían señalado claramente el objetivo de alcanzar los estándares europeos
(más secundaria y el nivel de educación superior). Los casos de Grecia e Italia, con una
preponderancia de la población con educación secundaria (un 38,5% y un 37%
respectivamente) son los que coinciden más estrechamente con los resultados de la UE
(un 46,4%), mientras que en España los niveles de finalización de la educación superior
estaban bastante por encima de la norma europea (un 21,9% para Europa, y un 26,7% en
España).
En 2014, Italia y Portugal aún experimentaban más dificultades en la consecución de los
niveles medios europeos de alcanzar la educación superior, pero mostrando signos
importantes de recuperación (un 16,9% y un 21,7% respectivamente, en comparación con
el 29,3% de la UE). Por otra parte, Italia y Grecia son los países donde la educación
secundaria es más frecuente (de un 42,4% a un 40,3% respectivamente). España es líder
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en porcentaje de titulados superiores, ostentando el más alto porcentaje de la población
dentro de este nivel educativo (un 34,7%). A su vez, Portugal presentaba una clara
recuperación entre el 2004 y el 2014 en todos los niveles educativos (lo que implica
menos población que se coloca en niveles por debajo de finalización de los estudios
secundarios y más personas con educación secundaria y superior). Sin embargo, Portugal
sigue siendo el país del sur de Europa con el peor rendimiento escolar.
En resumen, podemos concluir que, aunque con deficiencias estructurales que afectan a
todos los países del sur en sus cualificaciones y las diferencias que se pueden percibir
entre ellos en sus estrategias y políticas adoptadas (Martins, 2014), todos ellos
progresaron significativamente con el fin de recuperarse y lograron mejores resultados
entre 1994 y 2014.
Algunos de los objetivos educativos fueron introducidos por los objetivos Horizonte
2020, como el título de educación superior para los jóvenes (30-34 años). Se espera que
para ese año, las personas de entre 30 y 34 años de edad que se hayan graduado en este
nivel educativo lleguen a un 40%. De todos los países del sur, Grecia es el único que ya
ha igualado e incluso superado su propio objetivo (el 37,2% en 2013; objetivo para 2020:
un 32%), seguido de España, casi alcanzando el objetivo del 44%, teniendo ya un 42,2%
de la población de entre 30 y 34 años con titulaciones superiores en 2013. Italia también
está cerca de la meta predecible del 26%, presentando un 23,9% en 2013 y Portugal aún
tiene un largo camino por recorrer para alcanzar el objetivo del 40%, como indica su
reciente cifra que fue de un 31,3% en 2013 (véase Eurostat, EPA).
Sin embargo, el nivel de educación superior es también representativo tanto de la
convergencia como de las diferencias registradas en términos de tasas de desarrollo dentro
de este proceso. Los datos indican que Portugal fue el país donde la lucha por la
recuperación ha sido proporcionalmente más eficaz.
Las tasas elevadas de graduados en Portugal (de 25 a 64 años) del 8,8% en 2000 al 21,7%
en 2014, lo demuestran. Parece ser que, sobre todo en 2006 y 2007, el sur de Europa no
se detuvo a lo largo de su trayectoria ascendente, incluso cuando comenzó la crisis. En
general, hay dos conclusiones principales: (1) los países con peores resultados con
presencia en la educación superior - Portugal e Italia - presentan el resultado de un
esfuerzo obvio; (2) la tendencia común está por encima del crecimiento medio observado
en la UE, que también muestra una trayectoria de crecimiento.
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En términos de resultados, la evolución de los países del sur de Europa es más positiva
que la observada en los países del norte y centro de Europa, la única manera de cerrar la
brecha educativa entre ellos. Por otra parte, todos los países del sur de Europa muestran
tasas de progreso similares o mayores que, por ejemplo, Suecia, Alemania y el Reino
Unido, durante los últimos 14 años. El presentar a los países del sur de Europa a esta
perspectiva comparativa nos ayuda a demostrar nuestro argumento principal.
Asimismo, las políticas de formación profesional y la formación permanente han ocupado
un lugar central en la agenda europea, así como en otras principales organizaciones
internacionales (la OCDE, por ejemplo). Y esto también es cierto en las agendas
nacionales de educación en el sur de Europa. Estas políticas han hecho referencia
sistemática a herramientas estratégicas para la calidad de la sociedad, la ciudadanía y la
integración social, para satisfacer las necesidades de los mercados de trabajo de una
manera competitiva, en el contexto de la economía del conocimiento y de la sociedad la
información. Como ocurrió con la escolarización y la progresión de cualificación en la
enseñanza superior, también en estos dos dominios mencionados encontramos, en
términos generales, que los países del sur de Europa presentan un patrón de convergencia
aunque con diferencias relevantes entre ellas, tanto en los resultados como en la
periodización de las tasas de esta convergencia.
El aumento del flujo de estudiantes que ingresan en los itinerarios de formación
profesional es evidente en casos específicos, tomando en consideración de 2000 a 2014
(Eurostat, EPA). España y Portugal incrementaron en 12,9 p.p. y en 20,6 p.p.
respectivamente, en el número de estudiantes que optan por este segmento de la educación
(España el 34,4% y Portugal el 46% en 2014). Sin embargo, Portugal es el único país que
mantuvo la progresión después de la crisis. Por el contrario, en España se registró una
disminución considerable a partir de 2012 (menos de 11,1 p.p. en 2014), lo que significa
que España, después de la crisis, se unió a una tendencia más visible en el contexto
europeo: entre 2000 y 2013 hubo una disminución en la UE de 5,8 p.p. Italia muestra una
disminución de 7,5 p.p., cayendo también en línea con la cifra de la UE. En 2000, Italia,
sin embargo, presenta un porcentaje por encima de este valor (Italia: un 63,6% y la UE:
un 54,5%), después de haber invertido anteriormente en este segmento de la educación.
Grecia se encuentra en la situación opuesta: la formación profesional ha aumentado
ligeramente (1,1 p.p.), por debajo del 47,8% del porcentaje de la UE en 2013 (el 33,7%
en Grecia en 2013). De hecho, en este país la inversión y el objetivo en términos de
políticas educativas siempre ha sido mayor en los caminos académicos y se estima con
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frecuencia que la formación profesional representa un punto débil que funciona casi como
un sistema de absorción de los estudiantes que fracasan en los cursos académicos.
A pesar de la existencia de las diferentes prioridades de la política educativa en los
diferentes ciclos de tiempo, en comparación con otros estados miembros de la UE, la
evolución del porcentaje de estudiantes que forman parte de las áreas de formación
profesional dentro del total de estudiantes en la enseñanza secundaria (desde 1998) la
tendencia general de los cuatro países del Sur es una de convergencia.
A pesar de la insistencia en este ámbito político como una prioridad por parte de las
instituciones europeas, hay en los últimos años, una disminución de los estudiantes de
formación profesional en términos generales. De hecho, esto parece ser una tendencia
europea, cómo el componente profesional sigue disminuyendo en la mayoría de los países
analizados y, como se vio antes, en la UE.
En Alemania, el indicador se sitúa en 16,8 p.p. (mostrando una tasa del 47,8% en 2014,
mientras que el porcentaje inicial fue de casi el 65%, el más alto del grupo estudiado). La
disminución es más evidente desde 2008. Suecia no disminuye, sino que permanece con
tasas idénticas a las presentadas en 2000 (el 43,7% en 2012). De hecho, en 2007 este país
presentó su cifra más alta (un 57,1%) disminuyendo desde entonces; y finalmente,
Inglaterra perdió 13,4 p.p., con una tasa (el 42,7% en 2012) más alta que España, pero
menor que la de Italia y Portugal (cabe señalar que el aumento muy rápido en este país se
produjo sólo después de 2008) (Eurostat, EPA).
En cuanto a la formación permanente, hay una tendencia de la convergencia a un ritmo
más lento, pero más visible en algunos países. Después de haber sido también un área
clave en la Agenda de Lisboa y una de las prioridades actuales de Europa, los esfuerzos
para aumentar el número de adultos que participan en actividades de formación es
particularmente visible en el caso de España y Portugal, mientras que en el caso de Italia
y Grecia los países se muestran caracterizados por una evolución más lenta (Eurostat,
EPA).
Tanto España como Portugal presentan los porcentajes más altos en 2015 (el 9,7% en
ambos casos) dentro de los países del sur de Europa. Sin embargo, ha habido una
disminución en el caso de Portugal desde 2011, que está relacionada con una decisión
política adoptada en este país desde ese año. En España el descenso se inició en 2013.
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Italia y Grecia crecieron sólo 2,7 p.p. cada uno hasta 2015, pero también muestran una
pequeña disminución desde 2014, como ocurrió de una manera más destacada con sus
socios en años anteriores. Sin embargo, con tasas de participación más bajas y un aumento
mucho más lento, Grecia se destaca por tener una de las tasas más bajas de la UE (el
2,9%) (Eurostat, EPA).
Las diferencias en estos números también muestran las diferencias en las prioridades y
las políticas adoptadas en la educación de adultos. Es bien sabido que se han aplicado
medidas importantes en Portugal desde 2007, bajo el "Programa de Nuevas
Oportunidades" (Carneiro, 2011). Este programa, en el que participaron más de 2.000.000
de personas en cinco años en diferentes medidas de educación para adultos, alcanzó un
total de 700.000 personas certificadas en educación primaria y secundaria, siendo
interrumpido en 2011 por decisión política. En España, la "ESO" (Educación Secundaria
Obligatoria) también logró buenos resultados. Sin embargo, al final, las políticas de los
dos países en esta área siguen siendo débiles, con la crisis que afecta gravemente a las
futuras propuestas para resolver el problema de la falta de cualificación de la población
adulta.
Comparando el sur con los otros tres países europeos utilizados hasta ahora para
complementar el análisis, se hace evidente que Suecia se destaca con la tasa de
participación más alta (un 29,4% en 2015), muy por encima de la tasa media de la UE (el
10,6%). El Reino Unido, con una tasa del 15,5% (a pesar de que se redujo en 10 p.p. en
el intervalo de tiempo considerado), también se comporta mejor que el sur. Alemania
aparece en este panorama con valores más cercanos e incluso por debajo de las que se
encuentran en el sur de Europa (manteniéndose en el 7,9% en 2015).
Sin embargo, podemos afirmar que el esfuerzo del sur de Europa en este indicador no
produjo resultados lejos de los observados en sus homólogos del norte. También en este
caso, los países que presentan las tasas más bajas, colocándolos en desventaja, son
aquellos en los que la progresión fue más significativa. Más grave parece ser la situación
de aquellos que parecen estancarse o incluso disminuir después de los recientes cambios
políticos.
Los resultados de la educación de adultos y formación - que cubre sólo las acciones de
educación formal - en España y Portugal merecen una mirada más profunda a estos dos
países. Ambos tenían tasas más expresivas en la formación permanente (LLL) en el sur
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de Europa entre 2000 y 2014, y presentan patrones específicos: (1) si bien en España el
indicador de LLL ha disminuido a lo largo de estos últimos años, la asistencia a la
población adulta en la parte baja y la educación secundaria superior, en particular para las
edades más avanzadas, sigue aumentando. La "ESO" se observa en este contexto como
una oportunidad para los desempleados de mejorar sus propias cualificaciones. (2) Por el
contrario, Portugal experimentó su mayor crecimiento masivo durante 2008 y 2009, ya
en un contexto de crisis, pero también un escenario de una prioridad política eficaz dada
a la educación de adultos. El Programa de Nuevas Oportunidades fue creado en 2006 con
el objetivo de capacitar y facilitar el acceso de los adultos a la educación con el fin de
resolver el déficit de cualificación de la población portuguesa, y de hecho ha producido
un impacto extremamente positivo. Tanto en la educación secundaria inferior como en la
superior, hemos observado un aumento de la asistencia en particular entre los grupos
mayores y, a continuación, una rápida descendiente después de 2011: 129.113 alumnos
menos en la educación secundaria inferior y superior, de más de 30 años, entre 2009 y
2014. Esta disminución fue el resultado de opciones políticas nacionales que llevaron al
fin del "Programa de Nuevas Oportunidades" sin haber tomado ningún tipo de medida
equivalente en sustitución. Portugal se quedó sin la educación de adultos durante unos 4
años y con graves consecuencias en su problema de cualificación.
Recientemente, los informes de la OCDE (EAG, 2013) afirman que los países del sur de
Europa han mostrado un progreso muy significativo en este indicador, que ha ido
mejorando a lo largo de Europa, sin embargo, todavía está por debajo de los objetivos
fijados para 2020 (un 10% de abandono escolar). Analizando la cifra 9, se puede observar
una tendencia general a la baja, más pronunciada en España, Portugal e Italia, países que
aún tienen tasas más altas de abandono escolar en 2015 (un 20,3%, un 14,4% y un 14,6%
respectivamente), pero no muy lejos de la media europea o de los resultados mostrados
por los países del norte de Europa. Sin embargo, es importante destacar la recuperación
portuguesa, al pasar de un 43,6% en 2000 a solo el 14,4%, incluso más bajo que el de
Italia, cercano a la tasa europea (11%) y la del Reino Unido (11%).
Grecia está en la mejor posición, con una tasa del 8,3%, siendo parte del grupo formado
por todos los demás países representados aquí, donde Grecia y Suecia (el único país que
empeoró entre 2000 y 2012, del 7,3% al 7,5%, y presentando un 6,6% en 2015) se
encuentran por debajo del objetivo europeo para 2020. La recuperación en términos de
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convergencia de Portugal, España, Italia y Grecia, correspondientes al abandono escolar
es, por tanto, inequívoca.
Una vez más nos encontramos con un desarrollo positivo al considerar los resultados de
PISA, lo que permite el análisis de la calidad del aprendizaje y el rendimiento en la
educación en los cuatro países. PISA corresponde a una prueba realizada por la OCDE
con alumnos de 15 años que probaron sus habilidades y destrezas en lectura y en
matemáticas.
En estos dos ámbitos de competencia, nos encontramos con un desarrollo positivo en los
países del sur de Europa, que, después de algunas fluctuaciones, se estabilizó en torno a
los resultados que indican mejoras. Grecia se mantiene en ambos ejemplos en términos
de resultados como el país del sur con una inconsistencia general más evidente.
Al considerar las habilidades de lectura, los países del sur de Europa han mejorado
gradualmente después de un periodo de oscilación, acercándose a la media de la OCDE
de 498. Por el contrario, otros países que son tradicionalmente conocidos por los buenos
resultados de sus sistemas educativos, vieron disminuir sus resultados PISA, como fue el
caso de Suecia (estas cifras sitúan ahora este país por debajo las puntuaciones de Portugal,
Italia y España). Esta situación está probablemente relacionada con los cambios radicales
en la educación que se han implementado en este país desde principios de 1990 (OCDE,
2012).
En cuanto a las matemáticas, los resultados son en general más homogéneos en los cuatro
países. El sur de Europa sigue las tendencias de la OCDE. En particular, Portugal e Italia
demuestran un progreso significativo (Portugal sube 33 puntos, con una puntuación de
487, e Italia sube 28 puntos, con una puntuación de 485), acercándose a la media de la
OCDE de 494. El sur de Europa (con excepción de Grecia) está en la "tendencia cíclica".
No siguen la tendencia general a la baja en los resultados, a la que sólo escapa Alemania.
En resumen, podemos identificar caminos convergentes del sur de Europa hacia sus
socios europeos, reflejados por un claro patrón de movimiento hacia el promedio de
desempeño educativo de la Unión Europea y la OCDE. La convergencia de los resultados
analizados aquí viene principalmente de sus esfuerzos políticos nacionales, impulsadas
14
en parte por la influencia europea y el efecto político de las comparaciones
internacionales. En este contexto de diversidad, pero de demostrada convergencia, es
importante comprender la magnitud de los impactos del contexto de crisis y la
consiguiente repercusión de las políticas de austeridad en el sur de Europa en el sector de
la educación. Algunas áreas, como la educación de adultos, son más reveladoras de esta
dirección.
Las dos cuestiones principales a las que responder son las siguientes: (1) ¿influyó la crisis
en las políticas educativas y sus resultados? (2) ¿fueron los impactos resultado de las
limitaciones financieras, o la ideología y la consecuente opción política jugaron el papel
principal?
5- Las limitaciones financieras y la ideología educativa: ¿qué cambió en la educación en
el sur de Europa durante la crisis?
El proceso de convergencia del sur de Europa se basa en los resultados visibles que
podemos resumir en al menos dos ideas fundamentales: la mejora de los niveles de
cualificación y el mejor rendimiento de los sistemas educativos - una evolución positiva
de la mayoría de los indicadores utilizados aquí para demostrar la ruta de convergencia.
Este proceso se interrumpió, al menos en algunas áreas - la disminución observada por
ejemplo en la asistencia de la formación profesional, y, de forma más clara, en el ámbito
de la formación permanente, particularmente en Portugal. Esta disminución no puede
explicarse por factores financieros, ya que los diferentes países han sido objeto de un
estrés similar de austeridad, pero los gobiernos tomaron diferentes opciones relacionadas
directamente con las tendencias decrecientes.
En términos generales, la convergencia positiva ocurrió a pesar de los recortes
presupuestarios pronunciadas derivados de la política de austeridad implementada en los
países del sur de Europa. Sin embargo, las políticas de austeridad en la educación en estos
países dieron lugar a varios hechos negativos que podemos resumir en una serie de
medidas generales: despido de profesores; menos profesores en algunas áreas (por
ejemplo, en la educación especial en Portugal); cierre de escuelas; interrupción de los
programas educativos. El "Programa de Nuevas Oportunidades" en Portugal es un
ejemplo en este sentido. La austeridad produjo desinversión en la educación, en
conformidad con las llamadas políticas de ajuste estructural, sobre todo teniendo en
cuenta la deuda del estado, que se encuentran opuestas, de hecho, a las proclamas
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oficiales, dentro de Horizonte 2020, de la promoción de las cualificaciones y la inversión
en capital humano como objetivos centrales para el futuro. Pero las verdaderas
intenciones no estaban en conformidad con este tipo de proclamas, tanto en el sur de
Europa como en otras áreas de gran alcance.
Merecen ser tenidas en cuenta las
declaraciones de la canciller alemana, Angela Merkel, quien dijo a la agencia financiera
Bloomberg en noviembre de 2014, que Portugal y España tenían demasiados graduados
y por lo tanto debería alejarse la obtención de este grado como una prioridad, centrándose
más bien en el nivel de formación profesional (Público, prensa portuguesa, 11/04/2014).
Como si los países del sur de Europa fuesen a aceptar un perfil acumulado de baja
capacitación - y en consecuencia los rendimientos del trabajo inferiores - en comparación
con sus socios del norte y centro de Europa.
El gasto se había mantenido estable en la Unión Europea desde 1995. El sur de Europa
informó de una menor inversión - a excepción de Portugal - pero se aproxima
progresivamente a la media europea y ya registra los niveles similares a países como
Alemania y el Reino Unido, mientras que Suecia siempre se ha mantenido a una cierta
distancia, incluso después de un ligero descenso en 2009. Con la llegada de la crisis
económica y financiera de 2007/8, había dos tendencias contradictorias. En primer lugar,
se llevó a cabo un aumento global de la inversión hasta 2010, siguiendo las orientaciones
del Consejo Europeo de lanzar "estabilizadores automáticos" para hacer frente a los
impactos de la crisis financiera. En segundo lugar, una inversión general de esta tendencia
a partir de 2011 en adelante, con todos los países que registraron una reducción general
de los gastos en educación, con la excepción de Suecia y Grecia.
El redireccionamiento de las orientaciones se decidió en el Consejo Europeo del 17 de
junio de 2010, que marcó el giro hacia la austeridad como la respuesta política única para
las políticas de crisis, estableciéndose la necesidad de "dar prioridad a las estrategias de
consolidación fiscal favorables al crecimiento y centradas principalmente en el gasto
moderado" (Consejo Europeo, 2010: 2). Las políticas se centraron entonces en el
fortalecimiento del papel del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en la definición de los
objetivos, las medidas y los presupuestos nacionales. Cabe señalar que este consejo viene
a enmarcar la asistencia externa para Portugal y Grecia por el FMI, BCE y la Comisión
Europea, así como la implementación de paquetes de medidas de austeridad en España e
Italia.
16
Sin embargo, como hemos visto anteriormente, el impacto en los resultados no es
claramente visible. Como se ha señalado Barro y Lee (2015), los efectos de los cambios
en las políticas educativas son únicamente visibles dentro de un determinado plazo. Este
es el caso de Suecia, donde solo en los últimos años han sido visibles todos los impactos
de la reforma de 1990; o la mejora de los resultados alemanes de PISA que no pueden ser
desconectados de la decisión política de crear un mejor equilibrio entre el sistema dual y
otros tipos alternativos de educación (PISA, 2012). Por tanto, es probable que el impacto
de los recortes presupuestarios observados en los últimos tiempos solo se refleje en su
totalidad en los indicadores de rendimiento de la educación dentro de unos años. Esta es
una cuestión relevante para el seguimiento en un futuro próximo. De hecho, los hallazgos
del proyecto de investigación "Desafíos educativos en el sur de Europa. Equidad y
eficiencia en tiempos de crisis" apuntan a la existencia de tres niveles de impacto. En
primer lugar, en el periodo posterior a 2011 de la crisis hubo severos recortes a nivel
financiero en la educación, visto en recesión el gasto público, reducción de salarios
(profesores y personal educativo), la contención de recursos humanos (menos maestros;
despido de docentes, menos profesores en temas específicos). Estos recortes no se
acordaron formalmente en el marco de los "paquetes de austeridad" impuestos por las
instituciones europeas, sino que se inspiraron en ellos. En segundo lugar, los cuatro países
cambiaron políticamente con gobiernos más conservadores (con la excepción tardía de
Italia, donde fue a la inversa). Este cambio tuvo un impacto en los programas de
educación, que se perciben más orientados a la promoción de la selectividad y la
neoliberalización de los sistemas educativos. Y, por último, un tercer nivel de los
impactos de naturaleza más simbólica: la propaganda atribuyendo la responsabilidad de
la crisis al "gasto excesivo del Estado" y a las personas "que viven por encima de sus
posibilidades", abriendo el paso a los recortes públicos, incluso en ámbitos considerados
como prioritarios por los objetivos oficiales definidos por la Unión Europea.
En términos generales, la educación era permeable a los contextos políticos y las
decisiones políticas regresivas. De la marca "ideológico" - como la mayoría de los países
del sur tuvo partidos de derecha durante el advenimiento de la crisis - y el contexto de
crisis, podemos destacar:
- Una suerte de desmantelamiento de las escuelas del estado, con el ascenso de los niveles
de gasto en las escuelas privadas;
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- Se compromete la senda de convergencia, que ya era evidente en países como Portugal,
con una clara interrupción en las políticas y medidas de educación sobre segmentos
específicos – lo que significa comprometer los niveles de equidad;
- El aumento de la selectividad dirigiendo a alumnos con entornos sociales desfavorecidos
a cursos de formación profesional y tecnológica a edades tempranas en países como Italia,
Portugal y Grecia. La selectividad también se incrementó con una importante presencia
de algunos grupos sociales étnicos y otros "estigmatizados" en algunos países (Italia y
Portugal). En Italia, Portugal y Grecia el origen social influyó tanto en las trayectorias
escolares (de seguimiento temprano) como en los resultados escolares. Estas formas de
"selección oculta" (a veces reforzada por la introducción de exámenes en todos los niveles
de educación, también están en el centro de las dificultades para acceder a la educación
superior.
- Portugal es el país donde los niveles de equidad en la educación fueron más
comprometidos, con la reducción tanto de la educación de adultos y educación especial,
así como un cambio de los planes de estudio hacia los contenidos disciplinarios en lugar
de habilidades. En términos generales, Portugal representa un caso particularmente
interesante de la marca "ideológico" impreso en el nombre de la austeridad después de
2011. Entre todos los países del Sur, Portugal se convirtió en el mejor ejemplo para
mostrar las relaciones entre las opciones ideológicas, la crisis y la educación;
- La educación de Italia fue un caso de tendencia cíclica, siendo un país que a pesar de
los grandes niveles de impactos de la crisis - sobre todo teniendo en cuenta que los niveles
de desigualdades habían crecido - empezó a invertir en las agendas más equitativas,
promoviendo cambios y avances en la educación de adultos y en una agenda de educación
integradora. Una vez más, la ideología, y no la restricción financiera, fue el conductor de
las opciones políticas.
4. Conclusiones
Tres conclusiones principales fueron extraídas de los análisis contenidos en este
documento. En primer lugar, varios indicadores clave sobre educación en los países del
sur de Europa muestran una clara tendencia a acercarse a las normas europeas en las
últimas décadas. En segundo lugar, esta tendencia se corresponde en gran medida a la
dinámica de la europeización y captura el proceso de convergencia. En tercer lugar, la
crisis afectó a este proceso, pero no está claro que las restricciones financieras hayan
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jugado un papel determinante. Las diferentes orientaciones ideológicas y políticas fueron
los factores clave de los cambios que se produjeron.
De cualquier manera, esta tendencia de una convergencia consolidada en las últimas
décadas está en riesgo debido a la imposición de medidas de austeridad, lo que nos lleva
al corazón de una tendencia europea más pronunciada de etiquetar a las personas del sur
como perezosas y, de alguna manera, resistentes a la cualificación.
Este estereotipo se ejecuta contra el evidente esfuerzo educativo de convergencia, que
obliga a la búsqueda de otros factores, probablemente asociados al sistema financiero, el
perfil de especialización económica y la persistente discriminación en los mercados (Ref),
la explicación para la intensidad con la que se vieron afectados estos países por la crisis
y las medidas de austeridad.
Aun así, al menos por ahora, los impactos negativos derivados de la crisis de la deuda y
los programas de austeridad están empezando a ser visibles en los resultados de los
sistemas educativos y en los indicadores de su desempeño.
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