La política social del welfarismo neoposindustrialista. Palindromía y modelos de acción

La política social del welfarismo
Palindromía y modelos de acción
neoposindustrialista.
Miguel Centella Moyano
Universidad de Extremadura
Resumen
Los sistemas de protección social y las políticas en las que se apoyan no son
más que la concreción de opciones políticas inspiradas sucesivamente en los
ideales de igualdad y solidaridad para la cobertura de riegos materiales y
posmateriales de bienestar que vienen a reconocer formalmente el derecho al
desarrollo integral de las personas en su espacio social y tratan de
garantizarlo. A esa fórmula es a la que denominamos welfarismo.
Pues bien, en el espacio neopostrustrial en que se está librando la transición
del postindustrialismo al cuaternario, la práctica política se translitera en un
palíndromo lib-lab cuando se compite desde lo social de tal manera que,
esquivando los discursos, asistimos a una contracción de las opciones
welfaristas.
Es por ello que la capacidad transformadora de la izquierda en estos
momentos aparece tan restringida que, en la práctica, gobiernos progresistas
por origen y por denominación están subrogándose de facto estrategias de
acción propias de opciones de derecha y los programas socialdemócratas más
tradicionales pasan por opciones radicales.
Desde el siglo XIX la protección social y la política social de carácter público
se han venido interpretando de manera dicotómica entre dos opciones
ideológicas diferenciadas y extremas. Por un lado, aquella que las entiende
como un mecanismo residual y subsidiario para garantizar el éxito individual
y, por otro, la que apuesta por fórmulas de intervención amplias centradas en
el bienestar colectivo. Así podría presentarse la tradicional distinción entre la
concepción liberal y socialista sobre las que tanto se ha escrito y cuyos
principales rasgos se resumen en la tabla de más abajo. Si hubiera que
exponerlo de una manera sumaria, sencilla e inequívoca podría afirmarse que,
desde el punto de vista liberal, cuanto menos política social mejor. Desde el
punto de vista socialista, justamente al contrario, mejor cuanto más extenso
su campo acción y más amplias y profundas sus intervenciones. Ese
maniqueísmo ideológico se teje originalmente sobre la base de la posición del
individuo y del colectivo respecto del sistema de distribución de recompensas
materiales y el rol que debe jugar el Estado en el proceso de asignación. Para
el pensamiento liberal, el mínimo posible, de ahí sus recelos de la política
social pública por cuanto constituye una amenaza a la iniciativa y libertad
personales y adultera el libre funcionamiento del mercado. Por tanto, de
existir siempre ha de ser con carácter subsidiario y puntual en caso de
incapacidad de los legítimos actores de la protección social (familia, redes
primarias y mercado). Para un socialista, en cambio, se trata de intervenir de
forma sistemática para transformar las estructuras de desigualdad que
generan las relaciones de producción. El máximo deseable, por tanto.
Concepción liberal, socialista y socialdemócrata de la política social
Liberal
Socialista
Socialdemócrata
Aparición
Finales s. XVIII
Mediados s. XIX
Mediados s. XX
Origen
Disfuncionalidades
económicas
Disfuncionalidades
sociales
Desigualdad
Carácter
Residual y subsidiario
Institucional y extenso
Universal
Bienestar
Individual
Colectivo
Ciudadano
Políticas
Orientadas al individuo
Orientadas al colectivo
Orientadas a la
ciudadanía
Intervenciones
A posteriori
(correctoras)
A priori
A priori (previsoras)
Valores
Libertad
Igualdad
Solidaridad e igualdad
de oportunidades
Función
principal
Mejorar la movilidad
social de los individuos
y sus expectativas
vitales
Reproducción o
eliminación de las
desigualdades sociales
Cohesión social
Claro
que
esa
distinción
tan
simplista
como
estática
resulta
hoy
extemporánea. En las sociedades democráticas occidentales, y especialmente
en las europeas, ya no es sensato referenciar la política social exclusivamente
a las dialécticas público-privada o igualdad-libertad 1. Las nuevas realidades
sociales como la terciarización y la posterciarización o la globalización así
como las que se derivan de tales fenómenos han transformado las estructuras
de esas sociedades y, con los cambios, se han revisado sustancialmente esos
paradigmas dominantes, si bien no hasta el punto de que se haya
desideologizado, al menos en los valores sustanciales, la política social. Es por
ello que la idea de una política posidelógica es un oxímoron cargado de
ideología que lo mismo se utiliza para deslegitimar la acción del Estado desde
una perspectiva neoliberal que para ensanchar los márgenes del bienestar de
carácter societario. La rotundidad con la que hacemos está afirmación no está
reñida, sin embargo, con la existencia de una dimensión estrictamente
técnica en toda intervención social fijada con criterios políticos pero menos
sobreexpuesta a la ideología 2.
Con el siguiente esquema que proponemos queremos reflejar de una manera
sintética la urdimbre con la que, en estos tiempos, se tejen las opciones
políticas en el terreno de la protección social en el occidente europeo. Si se
da por buena esta interpretación sugerida, se nos plantea una encrucijada en
la no nos queda más opción que o bien, hacer una interpretación casi cuántica
de la política social, leyendo los mínimos detalles, o echarse a los brazos del
pensamiento único propio de la tesis del fin de la historia 3. Sea como sea, la
política social constituye en una de las principales municiones que utilizan las
formaciones políticas para competir en un tablero de juego que no deja de
En su texto Política social e ideología, Garcés (2006) expone todo un crisol de perspectivas
que trasciende esa tradicional dialéctica. Además de socialdemocracia, habla de humanismo,
feminismo, ecologismo o “antibienestarismo”.
1
Para Crozier (1987: 136), por ejemplo, una política social autorregulada en la que Estado no
sea el protagonista sino un actor más debería superar el debate ideológico si lo que quiere es
preservar sus valores más profundos.
2
En este sentido es de obligada referencia la obra de, ya un clásico, como Fukuyama The end
of history? (1989), en la que sostiene que el liberalismo económico y político se ha convertido
en pensamiento hegemónico tras la desmoronamiento de los regímenes del socialismo real.
3
estrecharse ante espasmos centrípetos como
los provocados por la
hiperfinaciarización de la economía y las crisis resultantes de dicho proceso 4.
Valores y políticas sociales liberales y socialistas
En el terreno de la construcción social del bienestar la realidad es otra más
plural que la simple distinción entre liberalismo y socialismo y la defensa de
los valores de libertad e igualdad, especialmente desde que el socialismo dejó
de ser un referente tras el desplome de los regímenes que lo sustentaron en
los años de la llamada Guerra Fría. Durante el último siglo ambas
concepciones de la política social han experimentado un proceso de
convergencia generado hasta hace unas décadas por y en la lucha de clases
operada en el capitalismo industrial y promovido por el Estado de derecho y la
democracia. El resultado de esa aproximación tectónica fue el paradigma
socialdemócrata, un proceso de mutación ideológica 5 en el que el socialismo
Por no decir uno de los últimos reductos de confrontación sustantiva ya que en el terreno
económico por instantes las estrategias parecen solaparse. Al menos eso es así en Europa
donde las adquisiciones sociales son muy elevadas y desde hace ya tiempo se están librando
duras confrontaciones tanto para su mantenimiento como para su revisión.
4
¿Un proceso vivo o concluido? Hay quienes, como Navarro (2008), desde una crítica a los
gobiernos de izquierda, hablan de crisis o declive de la socialdemocracia o, incluso, de su
muerte bien por el abandono progresivo de sus ideales y principios (Polo, 2011), bien por
5
revolucionario ha sido desalojado por un reformismo que, en el espacio del
Estado liberal y de la economía de mercado en los que se integra, ha hecho de
la
universalización
de
derechos,
la
igualdad
de
oportunidades,
la
redistribución de los recursos sociales, la solidaridad y la ampliación de la
democracia sus señas de identidad (Gombert, 2009: 8-55).
La socialdemocracia se presentaba así como una opción política sistémica,
centrada y reformista, impulsora de un gran pacto entre trabajo y capital y
garante de bienestar, cohesión y paz sociales (cfr. Barragué, 2013), el punto
de encuentro entre libertad e igualdad en torno a la solidaridad. Durante
décadas no ha habido duda. Pero en la medida que una buena parte de la
ciudanía entiende que esos objetivos se han alcanzado y que otras realidades
han arrinconado la lucha de clases, la llama socialdemócrata ha ido
languideciendo con las últimas luces del pasado siglo y las primeras de
presente 6. Aunque el tema requeriría de un análisis profundo y sosegado, para
hallar las raíces de la actual deriva de la izquierda europea habría que, a
nuestro entender, empezar escrutando el conservadurismo de una clase media
acomodada, materialmente satisfecha y, aunque parezca un contrasentido,
ideológicamente desclasada que no encuentra en ella un referente claro,
pero, sobre todo, habría que fijarse en la merma de su espacio natural de
existencia. También en la mudanza de sus objetivos. Por un lado, esa
izquierda se forjó en el marco de las relaciones industriales y en la lucha por
la ciudadanía laboral, pero, en la sociedad neoposindustrial del posterciario
(Gaggi y Narduzzi, 2007: 16) 7, primero, las relaciones laborales se rigen por
fagocitosis del paradigma neoliberal-conservador. Para otros, en cambio, es un proyecto
inacabado y de largo recorrido que, como la misma izquierda, se adapta a las circunstancias
de cada momento (Urquizu, 2012). En este sentido y aunque críticos (Centella, 1999), somos
de los que pensamos que la socialdemocracia es un paradigma vivo en permanente revisión
que aún mantiene, a veces solo de manera latente, los principales valores que inspiraron su
nacimiento.
Pedrosa (2012) habla de una redefinición de la agenda socialdemócrata a partir de la crisis
del petróleo y hasta el fin del socialismo real a principos de los noventa.
6
Si el posindustrialismo, en la forma que lo propusieron Touraine (1969) y Bell (1974), lo
entendemos como una fase de la modernidad en la que la industria como principal sector
económico y la lucha de clases han sido reemplazas por los servicios, las actividades
financieras y especulativas, el desarrollo técnico, el conocimiento y la información como ejes
de la civilización y del cambio social en occidente salidos de la revolución industrial, nos
atrevemos a proponer el término neoposindustrialismo para referirnos a una morfogénesis
social mucho más volátil y líquida caracterizada por la irrupción de una economía de servicios
7
normas radicalmente distintas y, segundo, los anhelos de bienestar colectivo e
individual sobrepasan lo material y para adentrarse en el terreno de los
valores de tipo posmaterialista e identitarios que escapan a la lógica de la
defensa de intereses clasistas. Por otro, los objetivos de lo que ahora
eufemísticamente denominamos opción progresista son hoy otros, porque
otros son también los contextos socioeconómicos de estos primeros años de
siglo.
La dialéctica entre más Estado y más mercado, entre crecimiento y
austeridad, entre desempolvar las políticas de demanda o disciplinar
draconianamente la deuda pública, han favorecido la aparición de un punto
de fuga hacia opciones políticas mucho más moderadas bajo la denominación
de social-liberalismo, el nuevo centro sobre el que en la actualidad gravitan
las principales formaciones políticas, tanto de izquierda como de derecha.
Distanciarse de ese centro retrayéndose a las esencias socialdemócratas
originales en colisión con las reglas de la economía y de los mercados es a día
de hoy sinónimo de radicalidad 8. La tercera vía o, para ser más exactos, las
terceras vías (Sanmartín, 2004), consitituyen la senda estratégica y
pragmática, que no ideológica 9, que el neolaborismo ha escogido para ocupar
dicho centro a fin de compatibilizar sus valores con la economía liberal de
mercado en esta era de la globalización y recuperar el apoyo de las clases
muy innovadores y la dilución de las relaciones sociales de producción tradicionales basadas
en el empleo. No obstante, entendemos que hay matices semánticos que distinguen al
neoposindustrialimo de la sociedad del posterciario que describen Gaggi y Narduzzi por
cuanto en la sociedad posindustrial los actores sociales corporativos tradicionales se afanan
en seguir haciendo funcionalmente válidas las reglas del industrialismo y el posindustrialismo
que para los autores italianos estarían dejando de serlo. En este siendo, el
neoposindustrialismo debería entenderse como una transición entre el posindustrialismo y la
sociedad posterciaria o del cuaternario.
8
Podemos en España o Syriza en Grecia suelen ponerse como ejemplo de ello.
Seguramente no estemos ante un nuevo paradigma sino que se trata más bien de una opción
política que, como apunta Vilain (2006), lo mismo puede interpretarse como un
neoliberalismo con preocupación social o que como como una izquierda de tendencias
económicas liberales.
9
A juicio de Tomassini (2003: 27 y 51) estamos ante un eslogan con el que se ha promovido la
renovación de la socialdemocracia, una especie de requiebro con el que transitar por la
política mirando a derecha e izquierda, “tomando un poco de mercado de la primera y
conservando algo de equidad social de la segunda” para tratar de definir nuevos objetivos y
nuevos estilos de acción con los que afrontar los problemas de las sociedades
contemporáneas.
medias perdido en las últimas décadas 10. Para Giddens (1998), sustento
teórico de la propuesta, se trata de afrontar el agotamiento de las políticas
tanto de la izquierda como de la derecha clásicas para apuntalar con reformas
institucionales los elementos básicos del bienestar socialdemócrata en
tiempos de cambio 11.
Obviamente el centro no se reduce a la tercera vía (Rodríguez-Arana, 2001).
Desde el punto de vista del pragmatismo político, los enfoques lib-lab 12 son
plurales y se nutren lo mismo del progresismo que del ideario liberal o
conservador de signo democristiano, cuando no aparecen hibridados. Ahora
bien, el espacio actual de la política social se ha contraído de tal manera que
casi puede leerse como un palíndromo. La capacidad transformadora de la
izquierda en estos momentos aparece tan restringida que, en la práctica,
gobiernos progresistas por origen y por denominación están subrogándose de
facto estrategias de acción propias de opciones de derecha. De la misma
forma, la democracia y el electoralismo empujan a las formaciones de
derecha tradicional a sumarse y no renunciar a la defensa de un ideal de
justicia social que inicialmente les era ajeno.
La palindromía de la política social actual impone que lo más sensato sea, por
tanto, prescindir de siglas y centrarse en su ejercicio para entender qué se
hace con ella y cómo se hace. Desde un punto de vista teórico se han
propuesto modelos explicativos conforme a distintos criterios, incluidos de
tipo normativo. Los más relevantes se refieren a su funcionalidad, su
formulación histórica, su intencionalidad, su forma de intervenir sobre los
Muchos de los líderes socialdemócratas más relevantes se han adherido a esa estrategia:
además de Tony Blair, el primero de ellos, otros como Hollande, Felipe González, Rodríguez
Zapatero, Prodi, Schröder y fuera de Europa, Clinton, Fernando Henrique Cardoso, Ricardo
Lagos o Michelle Bachelet. Para Bunge (2010: 32), en cambio, se trata de puro electoralismo
renunciando al ideal de justicia social: “Su meta actual es mucho más modesta: ganar las
próximas elecciones. Esta política puede dar resultados a muy corto plazo, a saber, hasta las
próximas elecciones. Pero es suicida a largo plazo porque, cuando disminuyen las diferencias
entre los partidos, el electorado pierde interés: no solamente la gente ya no milita
desinteresadamente en el movimiento, sino que ni siquiera se molesta por votar”.
10
“Los neoliberales quieren reducir el Estado; los socialdemócratas, históricamente, han
buscado insistentemente expandirlo. La tercera vía sostiene que lo necesario es
reconstruirlo” (Giddens, 1998: 38).
11
La etiqueta lib-lab hace referencia a los pactos entre liberales y laboristas en el Reino
Unido y, por extensión, a cualquier acuerdo entre liberales y socialdemócratas.
12
problemas sociales o el grado de compromiso del Estado. Se trata de
generalizaciones resultado de la observación y del análisis de experiencias de
protección social concretas con independencia de quién las ejecute, si bien,
en principio, no resulta complicado asociarlas a alguno de los paradigmas
descritos. Lo que no es fácil es adscribir estos modelos de política social con
un sistema o régimen particular ya que, como recuerda Montoro (1997: 34),
muy al contrario, encajan en regímenes que son diferentes cuando no
opuestos entre sí. Fijémonos en las dos primeras de estas modelizaciones a
modo ilustrativo.
Modelos de política social
Según su funcionalidad
Política social como
Política social como
Política social como
Política social como
ciudadanía
caridad (asistencial)
garantía de control social
mecanismo de reproducción social
realización de derechos sociales de
Según el grado de intervención y regulación social
Modelo
Modelo
Modelo
Modelo
residual
adquisitivo-ejecutivo
institucional-redistributivo
de bienestar total
Según la proyección temporal
Modelo mutualista (preindustrial y de primera industrialización)
Modelo estatal (segunda industrialización)
Modelo societario (sociedad posindustrial)
Según la intencionalidad
Modelo formalista
Modelo normativo
Modelo materialista
Según la forma de observar e intervenir sobre los problemas
sociales
Políticas sociales según programas condicionales
Políticas sociales según programas evolutivo-incrementales
Políticas sociales según programas relacionales
Fuente: Montoro (1997: 42-45) y Herrera y Castón (2003: 24-46).
Donati (1985), por ejemplo, considera que, observada desde la perspectiva de su
funcionalidad, la política social obedece a cuatro grandes concepciones ya tradicionales:
1. La política social como instrumento asistencial. Consistente en
intervenciones coyunturales muy primarias y básicas en apoyo a los
desplazados del sistema (indigentes) desde una visión caritativa, de
beneficencia, humanitaria, ética. Su acción es meramente reparadora,
no genera derechos de ciudadanía ni plantea cambios estructurales ya
que no entra en la causalidad que origina las intervenciones, la pobreza
y la desigualdad, sino que se queda en los efectos.
2. La política social como garantía de control social. Las intervenciones
sociales se orientan a regular las relaciones sociales y las condiciones
de vida de la población para asegurar el statu quo, el orden público, la
paz y la integración social actuando sobre los segmentos de población
más desfavorecidos y, por tanto, potencialmente más conflictivos.
3. La política social mecanismo de reproducción social. Se trata de una
concepción materialista de la política social cuyas acciones, dirigidas a
los trabajadores e, indirectamente, a sus familias, tratan de garantizar
la suficiencia de una fuerza de trabajo competitiva para el sistema
productivo, así como reproducir las condiciones materiales de vida
proletaria y, de esta, forma, las relaciones de clase.
4. La política social como realización de derechos sociales de ciudadanía.
Es la perspectiva más generosa al entender que la cobertura de
necesidades sociales es un derecho integrante de la condición de
ciudanía (si bien puede ser extensible a otros individuos carentes de la
misma) que el Estado debe tutelar y garantizar. Este tipo de política
social es global, es decir, se dirige al conjunto de la sociedad.
Desde el punto de vista de la regulación social Titmuss (1971: 20-22)
distingue, pors su parte, los siguientes modelos:
1. Residual: Según el cual existen dos canales naturales a través de los
cuales las necesidades de los individuos vienen a ser satisfechas: el
mercado privado y la familia. Y las instituciones sociales del bienestar
deben intervenir solo en caso de que fallen los otros sujetos. Así vista,
la política social responde a una regulación social mínima, a posteriori,
temporal y selectiva
2. Adquisitivo-realizativo: Para el que las necesidades sociales deben ser
satisfechas sobre la base del mérito. Es decir, de la capacidad de
realización productiva, en sentido lato, del individuo. La política
social, ligada a las ideas de incentivo y recompensa individuales,
aparece como un instrumento auxiliar del sistema económico que
favorece la generación de bienestar siempre que el individuo
contribuya a la generación de riqueza colectiva.
3. Modelo institucional-redistributivo: Que considera el bienestar como el
valor de máximo relieve que debe ser asegurado. Se trata de prevenir
los efectos del cambio social a la luz del principio de la igualdad
social. La política social aparece como un instrumento compensatorio
para la redistribución de beneficios a fin de garantizar unos umbrales
de bienestar a los ciudadanos, titulares de derechos al mismo,
mediante servicios desmercantilizados de carácter universal.
4. Modelo total: En el que se absolutiza la planificación, que no solo
existe con criterios universalistas, sino que quiere evitar otros
criterios que no sean la pura necesidad sobre la base de una
programación pública. Esto se hace normativamente (Donati y Lucas,
1987: 60-61). El referente lo constituyen los países del extinto
socialismo real en los que se intentó que el Estado socializase la
distribución de la riqueza.
Estos modelos son reconocibles en el tiempo y nos hablan de una progresiva
maduración de la política social, en su objeto y en sus sujetos. El criterio
temporal en la taxonomía que hemos presentado nos remite, por su parte, al
desarrollo del industrialismo como espacio de construcción de las instituciones
de la protección social, de ahí que se hable de un modelo distinto para cada
fase del mismo (mutualista, estatal o societario) dependiendo del principal
actor generador de bienestar social (grupos corporatistas, Estado o sociedad
civil, respectivamente). Eso sí, cualquiera de estas propuestas, o cuantas se
planteen, no son estáticas. Diferentes modelos de política social concurren en
el espacio y en el tiempo adheridas a sistemas complejos de protección de tal
forma que hablamos de una política social, o de un modelo de política social,
local, nacional o supranacional que aborda necesidades distintas con
planteamientos diferenciados en función de la naturaleza de cada necesidad y
de condicionantes sociopolíticos específicos (contexto ideológico, económico,
normativo…).
Un
gobierno,
por
ejemplo,
puede
implementar
una
programación social buscando la consolidación de nuevos derechos cívicos al
tiempo que, paralelamente, pone en marcha una acción de asistencia
nutricional como consecuencia de la crisis. Igualmente, pueden coexistir
programas de marcado carácter universal, como podría ser un sistema
educativo obligatorio hasta la secundaria, con otros de tipo adquisitivo, como
un sistema público de pensiones contributivas. Es decir, en la práctica todos
estos modelos teóricos intercambian elementos y aparecen mezclados, más
cuanto más complejo es el campo de necesidades sociales a gestionar. No
obstante, el ejercicio de modelización resulta útil al facilitar la comprensión
de las distintas realidades de la protección social porque, al fin y al cabo, la
política que la desarrolla es al mismo tiempo todo eso que se ha dicho de ella:
una estrategia de protección para gestionar la desigualdad, un mecanismo de
integración, control y reproducción social, un instrumento de redistribución
de la riqueza.
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