MESA: GT 6: DESIGUALDAD Y ESTRATIFICACIÓN

MESA: GT 6: DESIGUALDAD Y ESTRATIFICACIÓN
TÍTULO: Evaluación y seguimiento de los incentivos a la contratación de
jóvenes en España: el Plan de Garantía Juvenil.
AUTORAS: Esperanza Roquero García y Beatriz Quintanilla Navarro.
1. Antecedentes: La intervención comunitaria en materia de empleo.
Varios factores inciden en las políticas formativas de la UE de los últimos años: desde
el influjo ejercido por la continua universalización de la economía o las tecnologías de
la información y la comunicación en el ámbito del trabajo, hasta el bajo nivel de
cualificación o el alarmante ascenso del desempleo juvenil; elementos todos que incitan
a la Unión Europea a revisar las políticas de empleo y formación.
Progresivamente, la Estrategia Europea del Empleo (EEE), originada en 1997 y bajo la
supervisión de la Comisión Europea, viene a inspirar las políticas formativas para el
empleo, así como la formación de los jóvenes en los años venideros, con el objetivo de
reducir el desempleo entre los países miembros a partir de los Planes Nacionales de
Acción, las Directrices de empleo y las Recomendaciones específicas para cada país.
El diseño inicial de la EEE se sustenta sobre cuatro ejes: uno, la empleabilidad,
mediante la modernización de los sistemas de educación y las políticas activas de
empleo; dos, la adaptabilidad, focalizada en la mayor flexibilidad en el trabajo y en
incrementar la competitividad de las empresas por medio de mejorar la formación; tres,
impulsar el espíritu emprendedor, reduciendo la tramitación administrativa para la
generación y gestión de empresas y, por último, y en cuarto lugar, la igualdad de
oportunidades para limitar la discriminación por razón de género, etnia o discapacidad.
A partir de estos indicios, sucesivos desarrollos, evaluaciones y reformas de la EEE
refuerzan la idea de convertir la económica europea en más dinámica y competitiva al
fomentar la innovación, la competitividad y la inversión en capital humano - Cumbre de
Lisboa (2000) -, a la vez que priorizar mejorar la calidad y productividad del empleo,
mejorar la adaptabilidad de los trabajadores a los puestos de trabajo y de las empresas a
través de la formación, fortalecer la cohesión social y la inserción laboral - Comisión
Europea (2003 – y mejorar la adecuación a las necesidades del mercado de trabajo –
Informe Hacer frente al desafío (2004).
Progresivamente, se propone a los estados miembros poner en práctica, entre otras, las
siguientes medidas que complementan la EEE: i) introducir y reforzar medidas activas y
preventivas a favor de los desempleados y las personas inactivas; ii) fomentar el
espíritu empresarial; iii) promocionar la capacidad de adaptación al trabajo, de la
movilidad, del dialogo social y de la responsabilidad social de las empresas; iv)
fomentar el desarrollo del capital humano y el aprendizaje; y v) favorecer la integración
de las personas socialmente desfavorecidas. En esta línea, y ante un desempleo
desalentador, se lanza la Estrategia Europea 2020 que pretende potenciar el empleo
desde un eje integrador y sostenible. Bajo estos principios y recomendaciones, se acude
al Fondo Social Europeo (FSE) en tanto uno de los Fondos Estructurales de la UE
generado para promover el empleo y clave de la Estrategia para el crecimiento y el
empleo; y que, entre otras, cubre el conjunto de actividades relativas a la educación y
formación y establece sus áreas concretas de intervención - El Acceso al empleo e
inclusión social y la Integración continua de los grupos desfavorecidos-.
2. Políticas e iniciativas de la UE para incentivar el empleo juvenil.
En el marco de la Estrategia de Europa 2020, y a fin de alcanzar el 75% del empleo en
2020, se presentan, en distintos momentos, dos iniciativas centradas en el empleo - la
Agenda Nacional de las Cualificaciones y el Empleo (2008) y un Paquete de Medidas
para el Empleo (2012) -. Ambas iniciativas refuerzan los principios de la EEE, si bien la
primera de ellas esta más orientada a modernizar los mercados laborales a fin de
adaptarse a las condiciones cambiantes, mientras que la segunda incluye medidas de
creación de empleo a partir del trabajo por cuenta propia, el fomento de empresas de
nueva creación y el apoyo a empresas sociales. A su vez, entre las iniciativas dirigidas a
desarrollar la Estrategia Europea 2020, dos de tales medidas se focalizan en los jóvenes:
Juventud en Movimiento (2010) y la Iniciativa para el Empleo Joven, de la cual surge la
Garantía Juvenil (2013) -. La primera de ellas (Juventud en Movimiento) apuesta por
impulsar el empleo juvenil a través de las siguientes medidas: i) la promoción de la
movilidad geográfica laboral de los jóvenes dentro de la Unión Europea; ii) el fomento
de la microfinanciación y el apoyo a los jóvenes emprendedores y iii) el recurso a los
fondos del FSE para acciones acometidas entre entidades públicas y privadas para el
fomento del primer empleo. Por su parte, la Iniciativa para el Empleo Joven se dirige a
orientar y fortalecer la educación, el empleo y la formación de los jóvenes de aquellos
países de la UE con tasas de desempleo superior al 25%; entre sus medidas cabe
destacar: i) la obligatoriedad de los estados miembros a completar financieramente la
dotación recibida; ii) el compromiso de asegurar una oferta a los jóvenes menores de 25
años en los cuatro meses siguientes al término de la educación o periodo de desempleo;
iii) el carácter práctico en tanto la oferta ha de ser de empleo, de prácticas, de
aprendizaje profesional para la formación continua; y iv) el refuerzo de la participación
y los acuerdos de colaboración entre distintas entidades.
Todo este conjunto de iniciativas y actuaciones en el marco de la Unión Europea
constituye el contexto donde se sitúan los orígenes del Plan de Garantía Juvenil (PGJ) tema central de esta comunicación -, si bien se ha de matizar que dicho plan es más el
resultado de varios trabajos y encuentros preparatorios hasta la elaboración de la
Recomendación del Consejo en 2013 (Morales, 2014). La finalidad primordial del PGJ
consiste en “impedir el abandono prematuro de los estudios, fomentar la empleabilidad
y eliminar los obstáculos de orden práctico al empleo”, insistiendo en que las políticas
de formación se vinculen a las de empleo y en que aquéllas se focalicen en los jóvenes
más vulnerables o de más baja cualificación. En su articulación, la Recomendación
menciona la orientación personalizada y los planes de actuación individuales lo cual reta
a todos los países que no disponen de personal especializado en tanto pudiera incidir en
la empleabilidad del joven. Así la GJ se convierte en el plan estrella de la UE al
articulase sobre un eje formativo y preventivo a fin de anticiparse al paro de larga
duración o a la falta de formación entre los jóvenes.
3. Principales medidas establecidas en España: la Estrategia para el
Emprendimiento y el Empleo Joven (EEEJ) y el Sistema Nacional de Garantía
Juvenil.
a. Punto de partida: el pertinaz desempleo juvenil español.
Las tasas de empleo según el grado de estudios alcanzado varían de forma considerable
y siempre a favor del colectivo que completó la enseñanza superior; mientras que en los
niveles inferiores, el efecto de la carencia de credenciales educativas es un obstáculo
evidente para la ocupación laboral. En consecuencia, el desempleo juvenil sigue
alcanzando cotas muy elevadas respecto a los países de nuestro entorno. Actualmente,
más de la mitad de los jóvenes que pueden y quieren trabajar no pueden hacerlo por la
imposibilidad de encontrar un empleo; situación que se agudiza en aquellas personas
que sin titulación (no tienen el Graduado de ESO) elevan su tasa de desempleo - entre
los 15 y los 24 años los jóvenes españoles siguen alejados de sus homólogos europeos
en la media de la UE -. De esta forma, las generaciones jóvenes en su inserción laboral
reflejan los efectos de la crisis económica y el cambio de modelo acaecido en el ámbito
del empleo en tanto el desempleo juvenil se presenta como una limitación pertinaz para
el crecimiento y la recuperación económica del país. Pero la realidad es aún más
desalentadora en aquel desempleo que afecta a la mitad de los jóvenes en España:
cuando los jóvenes con baja cualificación obtienen una tasa de paro aún superior y,
además, se enfrentan a otras barreras que agudizan su vulnerabilidad a la exclusión
social - escasez de recursos, discriminación, barrios desestructurados, etc.-.
Por su parte, las recientes reformas y medidas alteran progresivamente las condiciones
de trabajo de aquellos que todavía consiguen mantener el bien escaso del empleo. Como
emblema reciente de tales medidas, la Reforma Laboral - Ley 3/2012 - se articula sobre
la flexibilidad, la empleabilidad y la adaptabilidad, al enfatizar el autoempleo frente a la
mejora de las condiciones de contratación y de empleo y generar, así, un
empeoramiento de las condiciones de seguridad y empleo entre los jóvenes españoles;
especialmente entre aquellos que ya venían arrastrando los efectos de la crisis
económica y financiera desde 2008, y que acentúan así su vulnerabilidad al empeorar
sus condiciones de seguridad en el trabajo, incrementar su presencia en los contratos
temporales y alcanzar una elevada rotación del desempleo a la temporalidad. Todo lo
cual refuerza los signos de segmentación detectados anteriormente – ya en su momento,
ya se nos advirtió sobre las distintos resultados ante la temporalidad: los jóvenes
altamente cualificados pasan por la temporalidad pero como una fase en su proceso de
inserción, fase existente pero de la que salen conforme adquieren contratos indefinidos
(Toharia y Cebrián, 2007) -.
De acuerdo con algunos autores, al realzar el carácter empleable, competente, activo y
emprendedor de los jóvenes, se ensombrece la protección frente a la adversidad social y
económica (Tovar y Revilla, 2012), lo que se acompaña de otros efectos perversos. De
hecho, el relativo descenso de la tasa de desempleo entre los jóvenes, muestra
recientemente el asentamiento de unas condiciones de trabajo empeoradas en el empleo
adquirido, lo que alarga la dependencia aumentando el riesgo de exclusión social. Las
tasas de desempleo en las franjas de población española más joven, en tanto claves para
la independencia económica y la inserción social, suponen desde hace tiempo un freno
para la emancipación familiar (Colectivo IOÉ, 2013); situación que se agudiza
conforme las dinámicas laborales se transforman hacia la adaptabilidad, sin que el
desempleo entre los jóvenes se reduzca respecto a la media de nuestro entorno.
b. La Estrategia del Emprendimiento y el Empleo Joven 2013-2016:
revisión sobre los procedimientos de implantación.
En el caso español, dos iniciativas resaltan en torno a la lucha contra el desempleo
juvenil. La primera, la Estrategia del Emprendimiento y el Empleo Joven 2013-2016
(EEEJ) que se diseñó en su momento teniendo en cuenta las cifras de desempleo juvenil
del momento: de algo más de siete millones de jóvenes menores de 30 años en 2012
estaban desempleados cerca de dos millones (1.767.000); jóvenes que, como colectivo,
se definía por el baja titulación escolar, poca o nula experiencia laboral y, en algunos
casos, por el paro de larga duración. Así, la EEEJ 13-16 fue aprobada en febrero de
2013 y gestionada a través del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, a fin de dar
respuesta a la situación laboral de los jóvenes en España; si bien España amplió el límite
de edad superior fijado por la Unión Europea hasta los 30 años. Esta ampliación estaba
justificada: a finales de 2012, el peso de jóvenes sin empleo y sin formación o
educación era elevado entre los menores de 25 años de nuestro país (18,8% sobre el
total de ese segmento de edad), pero ascendía de incluir a los menores de 30 años (22,%
sobre el total en ese segmento de edad) (Eurostat, 2014).
La EEEJ se dirige a reducir el desempleo entre los jóvenes menores de 30 años a través
de la contratación, el autoempleo y el emprendimiento, acorde a los principios e
iniciativas europeas - mejorar la financiación de autónomos y emprendedores, asesorar
al nuevo emprendedor o compatibilizar la prestación por desempleo para el inicio de
actividad por cuenta propia son algunos ejemplos-; aunque, también, algunas de tales
medidas sugieren alguna novedad de interés: fomentar la economía social, estimular
entre desempleados con abandono escolar temprano la obtención del título de la ESO o
ampliar los programas formativos para obtener los certificados de profesionalidad.
De acuerdo con la información institucional, la EEEJ se plasma sintéticamente en tres
ejes: uno, incentivar la contratación y la iniciativa empresarial entre los jóvenes, dos,
adecuar la educación y la formación que reciben a la realidad del mercado de trabajo y,
por último, reducir la tasa de abandono escolar temprano. Para su evaluación y
seguimiento, se plantean cien medidas según impacto y desarrollo temporal: las
primeras referidas al impacto inmediato o “de choque” y focalizadas en estimular la
contratación, el emprendimiento, mejorar la educación y la formación así como la
intermediación en el mercado de trabajo; mientras que las segundas medidas se dirigen
al impacto a medio y largo plazo y sitúan sus fines en afrontar los problemas
estructurales con incidencia en el empleo joven, adecuar educación y formación recibida
por jóvenes a necesidades reales del mercado laboral, mejorar la orientación y el
acompañamiento en la búsqueda de empleo y favorecer la flexibilidad y la igualdad de
oportunidades en el acceso al mercado de trabajo. Una parte importante de las medidas
de choque de alto impacto a corto plazo contienen incentivos contractuales – ante la
falta de datos se pueden hacer aproximaciones significativas – Calvo Gallego, 2014:
152-52)
En el procedimiento establecido, la EEEJ contempla cien medidas encaminadas a tales
objetivos y que se recogen en un Catálogo de medidas - 85 a implantar a medio y largo
plazo y 15 a adoptar con carácter de urgencia - vinculadas a un listado de indicadores
específicos para cada una de ellas (Cuadro 1 anexo). Dicho procedimiento considera
que, en tanto existe la posibilidad de implementar actuaciones acordes con la EEEJ por
parte de empresas públicas y privadas, organizaciones u entidades – locales o
autonómicas -, sean de contratación o emprendimiento, las entidades adheridas deben de
elaborar para la Dirección General su propia memoria de seguimiento sobre las
iniciativas realizadas, y de acuerdo a una serie de indicadores establecidos. A su vez, se
establece una Comisión Interministerial y un Grupo de Trabajo (con los interlocutores
sociales) para el seguimiento y evaluación de la EEEJ recurriendo a dos tipos de
indicadores – de realización y resultados sobre cada medida incluida en la EEEJ y de
impacto sobre el mercado laboral -. Sobre este procedimiento cabe alguna reflexión: en
primer lugar las relativas al contexto desde el cual interpretar el efecto de tales medidas,
esto es, los indicadores propuestos no atienden a la totalidad de información relevante
acerca del mercado de trabajo para analizar los resultados– por ejemplo, no se incluye la
tasa de actividad juvenil como tampoco se atiende a una tasa de temporalidad por edad ; en segundo lugar, se han de señalar las limitaciones de los indicadores construidos
pues, en ningún momento, se hace mención en tales indicadores a desagregar por sexo o
por edad; como tampoco se hace referencia ni se contempla en la propia normativa la
mención especial a los jóvenes discapacitados. Igualmente, llama la atención que las
entidades adscritas deban elaborar por sí mismas una memoria de actuación sin
mencionar, en ningún momento, algún control sobre las mismas.
c. El Plan Nacional de Garantía Juvenil: una aproximación a su
evaluación.
Una segunda iniciativa emprendida en España contra el desempleo juvenil es el Plan
Nacional de Garantía Juvenil (2013), plan congruente con los principios de la EEEJ, y
que se dirige a aquellos jóvenes menores de 30 años que no estén trabajando ni
recibiendo formación, y para los que se pretende garantizar una oferta de empleo,
educación, o formación en prácticas.
A partir de la Recomendación del Consejo Europeo de 22 de abril de 2013, y en el
marco de Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013-16, a finales del año
2013 el Gobierno español aprueba el Plan de Implantación de la Garantía Juvenil (Real
Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio). El Plan se define como garantía para que los jóvenes
reciban una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o
período de prácticas en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la
educación formal; reto para el que se prevé el lanzamiento de acciones dirigidas a
fomentar el autoempleo y el emprendimiento pero incorporando un carácter más
preventivo en sus acciones y de mayor colaboración entre entidades y agentes
implicados.
Esta iniciativa es sufragada con fondos europeos, beneficio al que España se acoge al
situarse entre las regiones europeas con tasas de desempleo juvenil superiores al 25 %.
Ahora bien, por un lado, parecería que es el Estado de cada país miembro el responsable
y beneficiario del soporte financiero establecido para llevar a cabo el PGJ pero, por otro
lado, a partir del carácter de recomendación y no obligación por parte de los estados
miembros en la adopción de la GJ, el papel del Estado se reduce o al menos se
flexibiliza – de hecho, en la Recomendación se insta a los estados a “velar” por el
cumplimiento de la GJ, lo que reduce la garantía de la intervención a una atenta
observación -.
De los 6.000 millones de euros con los que está dotado esta iniciativa de la UE para
combatir el desempleo juvenil, alrededor de 920 millones estarían destinados a España,
si bien se ha de matizar que la GJ se financia con recursos nacionales y europeos,
disponiendo desde estos últimos ciertas condiciones - el marco financiero 2014-2020 de
los Fondos Estructurales y de Inversión de la UE, al evaluar por resultados alcanzados,
condiciona los procedimientos, la planificación y la gestión del Plan Nacional en la
atención directa a jóvenes sin ocupación y sin estudios -. En el último año, el conjunto
de los fondos comunitarios asignados en el Plan Nacional de Implantación de la
Garantía Juvenil en España asciende a 1.887 millones de euros
http://www.empleo.gob.es/ficheros/garantiajuvenil/documentos/plannacionagarantiajuv
enianexo.pdf [Consulta: 2015/05/05].
Dentro del sistema nacional de Garantía Juvenil, se prevén nuevos incentivos en materia de
apoyo a la contratación. De hecho, las bonificaciones a la contratación se han convertido en
un instrumento básico de la política de empleo y en un eje central de promoción del empleo
juvenil. En gran medida, el grado de inserción o reinserción laboral marca el éxito o el
fracaso alcanzado por tales políticas, al tiempo que las condiciones de la contratación
facilitan evaluar la extensión y la calidad del empleo generado. Entre la variedad de
requisitos e incentivos en materia de contratación de los jóvenes según el tipo de contrato
(Cuadro nº2), el sistema nacional de GJ distingue entre los incentivos a la contratación
indefinida y aquellos focalizados en la formación: unos centrados en el mínimo exento en
la base de cotización por la contratación indefinida y la tarifa joven, y otros dirigidos a los
denominados contratos formativos, distinguiéndose entre estos últimos el contrato para la
Formación y el Aprendizaje, el contrato en Prácticas y el contrato a tiempo parcial con
vinculación formativa.
CUADRO nº. 2:
Contratación Indefinida
Bonificación mensual en la
aportación empresarial a
la cotización a la SS.(300
euros, máx 6 meses).
Bonificación aplicable a
empresas, trabajadores
autónomos y entidad de
Economía Social
i) mantener al trabajador
mínimo 6 meses; ii)
mantener nivel alcanzado
de contratación periodo
de bonificación.
Por contratación a tiempo
parcial (jornada mínima
50% ), bonificación entre
150 y 225 euros
NUEVOS INCENTIVOS EN MATERIA DE APOYO A LA CONTRATACIÓN
Contratos formativos
Tarifa joven
Contrato en Prácticas
Contrato para la
Contrato a tiempo parcial con
Formación y el
vinculación formativa
Aprendizaje
Bonificación mesl
Reducción del 50% en
Reducción del 100% de las
Reducción de cuota de empresa a la S.
en aportación
las cotizaciones por
cotizaciones para las
S. por contingencias comunes (75% de
empresarial a SS
contingencias
empresas de menos de
reducción para empresas de más de
de 300 euros
comunes para los
250 trabajadores y del 75% 250 trabajadores y 100% para el resto).
durante 6 meses.
contratos en prácticas
para las de 250 o más
trabajadores.
Medida
Bonificación adicional
También bonificación de
Condiciones: máximo 12 meses para
compatible con el
del 50% a las
hasta el 25% por la
contratación de jóvenes desempleados
resto de
cotizaciones de la
actividad formativa, que
menores de 30 años sin empleo
incentivos
empresa a la
debe ser como mínimo del
anterior, con una experiencia laboral
Seguridad Social por
25 por ciento el primer
inferior a tres meses o que procedan de
continencias comunes
año y del 15 por ciento el
otro sector (recualificación profesional),
- incentivo del 100%
segundo y tercer año.
y que compatibilicen empleo con
cuando empresas
formación.
contraten jóvenes
RDL 8/2014: personas
inscritos en SGJ.(RDL,
beneficiarias del SNGJ,
GJ)
cuantía máxima de
bonificaciones por la
actividad formativa se
pueda elevar.
Puesto en marcha por
Por RDL 8/2014, de 4 de
A través de la Estrategia de
la Estrategia de
julio, de aprobación de
Emprendimiento y Empleo Joven
Emprendimiento y
medidas urgentes para el
Empleo Joven
crecimiento, la
competitividad y la
eficiencia, se añade
disposición adicional.
Igualmente, se tendrán en
cuenta en el incentivo los
costes inherentes de la
necesidad de disponer de
un tutor.
Bonificación para cada
empresa: una única vez
por cada beneficiarios del
SNGJ.
En tanto se plantea la implicación en la GJ de distintos agentes, comunidades autónomas y
organismos autónomos, y esta requiere coordinación, se dispone la puesta en marcha de un
sistema informático de información y gestión, a fin de realizar las tareas de seguimiento y
gestión. Así, para ser beneficiario de las medidas del Sistema Nacional de Garantía Juvenil
es necesario inscribirse en un fichero a fin de generar una base de datos que uniformice la
gestión y la información. También se establece el desarrollo del Sistema Nacional de
Garantía Juvenil en el ámbito de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales a
través de una Comisión Delegada de Seguimiento y Evaluación del SNGJ, formando parte
de la misma las comunidades autónomas y la Administración General del Estado.
Desde la Recomendación de la UE se insta a los estados miembros a realizar una
evaluación sobre las medidas adoptadas en la GJ, para lo que se genera un Comité de
Empleo para supervisar el impacto de las políticas aplicadas y realizar las oportunas
recomendaciones específicas a cada país. De acuerdo con ello, el PGJ establece un
sistema de información y coordinación para generar así el correspondiente seguimiento
y la evaluación del sistema. El sistema de información de la GJ se diseña a través de una
base de datos tras la voluntaria inscripción de los jóvenes, a fin de identificarles y
aplicar la GJ según la demanda. Este sistema de información se diseña a la vez como un
sistema de control y seguimiento, requisito implantado para recibir los fondos europeos
al ser anticipados por los países miembros. Pero, aún así, llama la atención que los
instrumentos generados en el sistema de GJ establezcan la inscripción de los jóvenes en
dicho sistema, pero no necesariamente en el Sistema Nacional de Empleo como
demandantes de empleo.
El documento del Ministerio sobre el SGJ establece una evaluación subdividida en tres
momentos: la continua, a mitad del período y la específica de Proyectos Piloto; sobre las
dos últimas no hay indicadores planeados, una debido al límite temporal establecido – la
evaluación a mitad del periodo se iniciará en 2017 – y otra por atender a confirmar o
sustituir programas concretos - sobre los que parece que no hay información disponible
para confirmar o sustituir la permanencia de tales programas-.Sin embargo, la
evaluación continua plantea establece algunos indicadores específicos: por un lado, un
indicador global que se concreta en la ratio entre la tasa de desempleo juvenil y la tasa
de desempleo general – situada en la UE en 1 -, por otro lado, indicadores específicos
tales como la tasa de jóvenes que ni estudian ni trabajan (NINI`s), la proporción de
jóvenes ninis`s que no buscan activamente empleo y están en desempleo, el porcentaje
de jóvenes nini`s desempleados de larga duración y la tasa de desempleo entre los
jóvenes. A esto se reducen los indicadores diseñados desde el SGJ. Así, cabe sintetizar
algunas de las limitaciones del plan diseñado para la evaluación del SGJ. Por un lado, lo
relativo a las ausencias: la totalidad de los incentivos no esta prevista en los propios
indicadores propuestos, esto es, en el sistema nacional de GJ los indicadores no atienden
directamente a valorar la eficacia de los incentivos de contratación; información que
sería de interés recopilar. Por otro lado, se detecta cierta lentitud o desajuste temporal
entre los tiempos del lanzamiento, la implantación y la emisión de resultados pues, de
acuerdo a lo establecido, cabría en estos momentos disponer de resultados
desagregados, precisamente, para facilitar la toma de decisiones acerca de la
continuidad o no de algunos programas.
Sin embargo, en las fuentes administrativas y responsables del mismo no se encuentra
información disponible sobre los resultados alcanzados, salvo la presentada como
planes previstos en la implantación. Si bien en el Plan Nacional de Garantía Juvenil
(PNGJ), a través de una descripción pormenorizada sobre la aplicación del PNGJ a
iniciar en 1º semestre de 2014, se atiende a los requisitos, instrumentos, las tareas de
coordinación administrativa, el seguimiento y la evaluación, definiendo los actores, los
procedimientos, la financiación y hasta las fases de trabajo; pero, lamentablemente, no
se encuentran disponibles en la página del Ministerio de Empleo y Seguridad Social los
informes periódicos sobre análisis de resultados, definidos en el PNGJ – ver cuadro
página 45 en el PNGJ -. En tanto toda la materialización de la aplicación del SNGJ se
sustenta en la disponibilidad del Sistema de Información y seguimiento integrado en
una base única – a partir de la inscripción de los jóvenes al darse de alta en el sistema-,
se echa en falta al menos una valoración sobre el éxito alcanzado en identificar a la
población en la que se pretende actuar así como en el grado de aplicación según tipo de
colectivos -; a la vez que no deja de resultar, al menos, chocante, que dicha inscripción
de los jóvenes en el cómputo administrativo no requiera su registro como demandantes
de empleo en el Servicio Nacional de Empleo.
A la vez que la información disponible de fuentes oficiales sobre la aplicación de la GJ
es deficiente, otros medios incitan a la preocupación en tanto Bruselas menciona las
insuficiencias informativas y la ineficacia del plan español para dar trabajo a los jóvenes
que ni estudian ni trabajan (Infolibre, 16 de agosto 2015). Signos que, a falta de una
información que permita contratar empíricamente la eficacia alcanzada, apuntan a cómo
las medidas adscritas a la EEEJ se acompañan de un efecto muy significativo: “una
nueva y profunda caída en la calidad del empleo de nuestros jóvenes” (Calvo Gallego,
2014: 183).
Como se ha dicho, el SGJ requiere la generación de una base de datos a partir de la
inscripción de los jóvenes a través de la página web. Sin embargo, aparecen quejas
sobre las dificultades del procedimiento diseñado (Defensor del Pueblo, 2016). En
cualquier caso, no parece que el número de inscritos sea muy halagüeño desde el
momento que, de los seis millones y medio de jóvenes que podrían ser acogidos por
alguna de las medidas planteadas, se ha inscrito un porcentaje reducido de los posibles
beneficiarios: las cifras a 31 de diciembre de 2015 apuntan que el número de inscritos
era de 179.161 posibles beneficiarios. Lo reducido de esta cifra queda en evidencia si se
tiene en cuenta que podrían estar adscritos a la GJ cualquiera de los jóvenes de 16 a 29
en situación de activo – mas de 4 millones – o estudiantes a la finalización de sus
estudios. Así, de atenerse exclusivamente a los desempleados, es comprensible las
denuncias sindicales sobre la escasa inscripción generada bajo la Garantía Juvenil – tan
solo un 7,2% de los jóvenes inscritos como desempleados -. De acuerdo con el enfoque
del Informe del Defensor del Pueblo (2015: 445), se impone la necesidad de determinar
las causas de tan baja inscripción a fin de mejorar el sistema, tanto en lo relativo a
simplificar o facilitar los trámites de inscripción como en mejorar la información y
difusión.
Por último, y en el ámbito de las ofertas formativas, se echa en falta una mayor
especificación sobre las medidas de control ante las posibles propuestas de actuación
pues, salvo el informe de las actuaciones realizadas por parte de las propias entidades
que llevan a cabo las iniciativas, no se establece qué seguimiento se ha de realizar;
aspecto éste especialmente relevante cuando es sabido que parte de la formación se
canaliza principalmente por las iniciativa privadas – lo cual sería importante controlar
en cuanto a eficacia se refiere; y esto por no hablar de las posibles oportunidades
perdidas en la certificación de la formación adquirida - .
En cualquier caso, la efectividad del Plan de GJ dependerá del desarrollo, especificación
y control de las medidas, pero la falta de concreción existe y esta puede llevar a una
devaluación del sistema y a convertirlo en un mero instrumento para canalizar el
enfoque y la iniciativa comunitaria (Valverde Asencio, 2014).
4. Resultados alcanzados.
a. Evolución de la contratación juvenil en el mercado laboral.
Como características generales se ha de señalar el descenso de la tasa de actividad en el
total de la población, lo cual se agudiza especialmente entre los mas jóvenes en todo el
periodo analizado (2006-2015): el grupo de 16 a 19 años pierde casi cinco puntos
porcentuales - pasa del 22,6 a 16,9 en 2015 -, algo similar le ocurre al siguiente grupo pasa de 66,8 a un 59,3 - y, por último, el grupo de 25 a 29 pierde otros dos puntos
porcentuales (Tabla nº 1 anexo). Al igual que la evolución demográfica manifiesta una
progresiva reducción de la población de menor edad en el conjunto de la población
española, el peso de los jóvenes activos en el mercado de trabajo también refleja una
progresiva disminución en los últimos años en el total de la población – en 2006, el
colectivo de 16 a 29 alcanzaba a representar el 19% de la población total, mientras en
2015 este colectivo desciende al 14%-. Pérdidas que agudizan su relevancia al
contrastarlas con la evolución del desempleo por edad: frente a una tasa de paro general
situada en 21,2, el desempleo aumenta conforme disminuye la edad – hasta un 27,8
entre los 25 y los 29 años y hasta un 63,7 entre los más jóvenes-, confirmando que la
tasa de paro entre los jóvenes sigue siendo el doble de la tasa de paro general. Respecto
a la temporalidad, que afecta especialmente a las mujeres y los jóvenes, cabe subrayar
cómo éstos últimos sobresalen por alejarse considerablemente de la media de la
población conforme disminuye la edad: frente a un 26% de contratos temporales en
2015, los grupos considerados duplican, triplican y hasta casi cuatriplican el porcentaje
de temporalidad total – 47%, 71% y 93% en los tres grupos que nos ocupan -. (Tabla nº
2 anexo). Así la temporalidad, relativamente estable desde los años 80 con índices
elevados (en torno a un 25% a finales de la década pasada) se afianza como eje
endémico de nuestro mercado de trabajo. Por su parte, entre los jóvenes desempleados,
la tasa de paro es menor cuanto mayor es el nivel de estudios – entre los jóvenes hasta
24 años, las titulaciones de estudios superiores tienen 20 puntos porcentuales menos -,
mientras el paro de larga duración continua siendo mas elevado entre los de 16 a 19
años frente a los 25 a 29 años, al tiempo que es menor entre las mujeres que entre los
hombres.
Sobre estas claves acerca de la inserción laboral de los mas jovenes, la información
disponible nos acerca en primer lugar a los contratos de Aprendizaje, Formación o
Prácticas (AFP) disponibles en la EPA, si bien se ha de advertir que esta fuente no
diferencia dentro de estos contratos (Tabla nº 2 anexo). En el periodo de 2010 a 2015, la
totalidad de los AFP muestra un relativo incremento (1,3) a partir de 2014, coincidente
con el acaecido entre los menores de 30 años; si bien, dentro de este grupo, la evolución
ascendente se concentra entre los jóvenes de 20 a 29 años, a costa de la pérdida presente
entre los mas jóvenes (de 16 a 19 años) que se reducen a la mitad. Más específicamente,
y tras la caída experimentada en 2012, los grupos de 20 a 24 y de 25 a 29 años son los
que muestran más claramente el ascenso de los dos últimos años; índice comparativo
entre el año 2010 y 2015 que visibiliza las diferencias por grupos de edad: frente a una
media de toda la población que ronda un crecimiento de 1,3 puntos, todos los jóvenes
menos el grupo de 16 a 19 años superan el 1,4 puntos.
Según el sector, y tal y como cabía esperar, los datos de la EPA reflejan una gran
diferencia en tanto el sector privado es claramente preponderante a lo largo de todo el
periodo y es también quien muestra el mayor incremento (tabla nº 3 anexo); lo que no
impide que en el grupo de 25 a 29 sea el sector público mas sobresaliente en el periodo,
posiblemente como efecto de las enseñanzas especializadas y su consecuente
contratación (Gráfico nº 1)
La evolución de los contratos AFP por sexo (Tabla nº 4) revela la presencia mayoritaria
de hombres excepto en el grupo entre 25 y 29 años donde las mujeres tienen la
primacía. Ahora bien, esta evolución relativa ascendente puede sopesarse con otros
indicadores. Así puede afirmarse que ni el peso relativo de los contratos AFP sobre el
total de contratos temporales, ni su evolución, es destacable al situarse en un 4% sin
grandes variaciones a lo largo del periodo: el escaso ascenso generado se sitúa en los
grupos 20 a 24 y 25 a 29, mientras que los AFP del grupo de 16 a 19 años no recupera
ni el peso alcanzado antes de la crisis económica.
b. Resultados desagregados por tipo de contratos formativo.
Otra vía para evaluar los efectos de la GJ y de los incentivos y medidas implantadas se
sitúa en los contratos registrados de acuerdo a las segregaciones facilitadas por el
Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE), fuente que nos permite distinguir entre los
contratos en prácticas (CP), los contratos para la formación y el aprendizaje (CFA) y los
contratos para la conversión en indefinidos (CI).
Los contratos expresamente dirigidos a paliar el desempleo juvenil entre los mas
jóvenes son los denominados contratos formativos, esto es, el contrato para la
formación y el aprendizaje (CFA) y el contrato en prácticas (CP). El CFA, orientado a
los jóvenes con dificultades en adquirir sus credenciales educativas, abarca tanto una
actividad laboral retribuida con salario inferior al trabajador formado, como una
actividad formativa, a fin de que adquieran una cualificación profesional; mientras que
el CP es para aquellos que posean alguna titulación o sean poseedores de certificados de
profesionalidad, a fin de que adquieran experiencia a través de las prácticas
profesionales vinculados a sus estudios.
La dinámica de los contratos registrados desde 2006 hasta la actualidad (Tabla nº 5
anexo) muestra la pauta similar mantenida en los dos primeros tipos de contrato sin
superar, en la totalidad del periodo, la celebración de mas de 200.000 contratos al año;
si bien el CFA mantiene un relativo ascenso a partir del año 2013. Por su parte, los CI,
salvo los ascensos en los años iniciales y posterior caída, no supera la cota alcanzada en
2011. Pero veamos lo ocurrido en los contratos que afectan a los menores de 30 años en
el último período (Gráfico nº 2)
La evolución muestra claramente la caída de los contratos de conversión en indefinidos
entre el año 2006 y el 2015 entre los jóvenes menores de 30 años, mientras que la pérdida
de los CP y CFA es menor al recuperarse casi hasta la cifras de los inicios del período (CP)
e incluso superándolo (CFA). En concreto, estos dos contratos presentan una evolución
ascendente si bien es en el CFA donde se concentra el incremento relevante especialmente
a partir de 2013. De hecho, los efectos del CFA son difundidos por el Ministerio de Empleo
y Seguridad Social como éxito al generarse un ascenso progresivo; incremento que, como
veremos, se ha de relativizar de acuerdo al peso que supone este tipo de contratos sobre el
total. Sobre la totalidad de los contratos considerados, los contratos convertidos en
indefinidos (CI) entre los menores de 30 años son minoritarios – tan solo 154.977 -, en
tanto los CFA y los CP son mayoritarios (86% y 85%, respectivamente). Entre los
contratos estrictamente formativos, ambos contratos presentan proporciones bastante
equilibradas por sexo; sin embargo, los CI marcan una diferencia al tener una
preponderancia masculina en los mismos - en torno al 55%-. (Gráfico nº 3).
Dentro de los CFA se evidencia el ascenso experimentado pero el incremento se relativiza
al comparar el porcentaje de este tipo de contratos respecto al total de la contratación. Se
trata de un ascenso especialmente desde 2013 pero hay que advertir que no llega a
representar el 1% del total de contratos –porcentaje que no solo no lo alcanza el CP sino
que, incluso, éste permanece estancado -. A su vez, la comparación de los años 2008 y
2015 permite detectar algunas diferencias de interés. Comparativamente, se asiste a una
mayor presencia del colectivo juvenil con estudios primarios en los CFA frente a lo
ocurrido en 2008 lo que apunta a una mejoría respecto a los objetivos planteados (un 10%
en 2008 frente a un 32% en 2015) (Gráfico nº 3). Sin embargo, la distribución porcentual de
este tipo de contrato por nivel de estudios muestra una reducida presencia de la categoría
sin estudios (5% del total de este tipo de contratos en 2015); mientras que los sectores de
estudios secundarios y primarios alcanzan más porcentaje. Durante el periodo considerado,
la contratación de personas jóvenes con titulación superior se ha casi cuatriplicado,
mientras que las que no alcanzar la educación secundaria no llegan a duplicarse. En
consecuencia, resalta que aunque este tipo de contrato va dirigido al colectivo sin
titulación, la presencia de este colectivo es pequeña pero llama más la atención que su
presencia porcentual y la de los postsecundarios sean similares (5% y un 4%
respectivamente en 2015).
Por su parte, los CP según la titulación alcanzada muestran claramente que no se ha
producido ningún cambio entre los años comparados (Gráfico nº 4). El elevado porcentaje
alcanzado por el colectivo con estudios postsecundarios (rondando el 80% en ambos años
de comparación), y la casi ausencia de aquellos otros con estudios primarios, sugiere que
este tipo de contrato se utiliza principalmente para las prácticas de algunas
especializaciones, antes que para la inserción laboral de aquellos con escasa o nula
titulación titulación.
Según la edad, y en ambos tipos de contratos formativos, las distribuciones tiendan a
concentrarse en las edades más altas mientras que, a lo largo del periodo de estudio, el
grupo de 16 a 19 años tiene un peso porcentual más escaso: en los CFA los contratos
aunque se concentran en los dos grupos de mayor edad la diferencia es menos
intensidad (Gráfico nº 2).. Aunque siguen representando un porcentaje pequeño del
empleo de los menores de 30 años, los contratos de formación y aprendizaje, e incluso
de prácticas, han superado el 4% alcanzado antes de la crisis. En cualquier caso, el
incremento de los contratos para la formación es relevante entre 2012 y 2015 - y menor
en el contrato de prácticas -, pero se ha de tener en cuenta para su seguimiento que el
porcentaje de este tipo de contrato entre los menores de 30 años desciende. (Gráfico nº 5)
La distribución por edad de los contratos CP reafirma la suposición anterior relativa al
nivel de estudios. En tanto la presencia de los jóvenes comprendidos entre 16 y 19 años
es mucho más escasa en este tipo de contrato, cabe entender que este tipo de contrato se
le ofrece a los jóvenes de mayor edad y titulación. (Gráfico nº 6)
En suma, los datos analizados sugieren que CFA no se termina de utilizar debidamente
para la franja de edad correcta, esto es, jóvenes entre 16 y 19 que tras acabar la ESO – o
abandonar los estudios - inician una Formación Profesional; por el contrario, los CFA se
concentran en los jóvenes entre veinte y veintinueve años, lo que podría acarrear o
incentivar la contratación precaria.
5. A modo de conclusiones.
Las medidas planteadas en el PNGJ no consiguen amortiguar la resistencia del mercado
de trabajo ante el desempleo juvenil. Para combatirlo, las medidas generadas desde la
UE diseñan progresivamente un panorama de inserción laboral que se distancia de
aquella inserción propia de hace casi dos décadas y, progresivamente, la empleabilidad,
la adaptabilidad y la flexibilidad configuran unas condiciones en el mercado de trabajo
alejadas de la protección social tradicional, requiriendo de los jóvenes actuales más
capacidades de adaptación. Así, la “transición de los estudios al trabajo” o “inserción
laboral”, tal y como se recoge en la mencionada Recomendación del Consejo aboca a
alejarse de aquella tradicional transición de la escuela al trabajo al ampliarse ésta con la
GJ y con otras políticas de empleo e implantarse una nueva versión: el paso de la
escuela a la formación contribuye a consolidar el paradigma de la formación a lo largo
de la vida lo que convierte a la formación en un fin en sí misma.
Los resultados en el mercado de trabajo de la implantación del SNGJ en España son
claros al respecto. Cuando en 2006 siete de cada diez contratados tenían menos de 20
años, y en 2015 solo uno de cada diez, es obvio que el CFA se emplea en una franja de
edad indebida. Cuando a su vez los CFA se utilizan preferentemente en los jóvenes con
titulación superior, o cuando menos de un 5% de los CFA se convierten en indefinidos,
puede entenderse el peso relativo de este tipo de contratos en el desempleo juvenil. En
suma, los efectos en la inserción laboral son muy limitados, lo que permite afirmar la
escasa eficiencia de los incentivos en la contratación en la inserción laboral. A su vez, la
norma generada a través de los contratos celebrados asienta una pérdida en la calidad
del empleo joven, tanto por la temporalidad asentada como por el incremento del
contrato a tiempo parcial involuntario – aunque la temporalidad parece menos dañina
entre los mas cualificados al ser esta mas un paso transitorio en su inserción y no una
situación permanente-. Y esta dinámica genera mas segmentación entre los asalariados –
a la que, posiblemente, se une la desigualdad salarial.
La GJ se sustenta en los incentivos contractuales pero si no se concreta el control sobre
el eje formativo se corre el riesgo de olvidar las políticas activas y de segmentar, aún
mas, las nuevas incorporaciones juveniles en el mercado de trabajo, al tiempo que la
flexibilidad puede asentarse en las nuevas incorporaciones a través de las nuevas
modalidades contractuales, en principio, mas flexibles y con efectos en la reducción de
la protección del empleo. A su vez, el desarrollo y concreción de los objetivos de la GJ
requiera mayor compromiso nacional para emprender medidas eficaces de seguimiento
y evaluación en todas sus dimensiones, necesitando de mejoras en el estado de la
información producida y en el seguimiento de indicadores de evaluación, así como
perfeccionar el sistema de inscripción en el sistema o la atención personalizada a través
de especialistas.
El estudio de los efectos contractuales alcanzados, no limita el seguimiento pendiente.
En tanto los contratos formativos para jóvenes se adscriben también a un incentivo
económico, se ha de inspeccionar o alertar ante posibles usos que privilegien la
prestación o el beneficio de centros formativos privados antes que la formación
profesional – elemento pendiente de análisis pero sugerido desde el momento en que el
contrato para Formación y el Aprendizaje se financia con bonificaciones de formación y
puede ser canalizada dicha formación por la vía privada (El Mundo, 16/ 7/2015.
Denuncia de CCOO: [Disponible 17 agosto 2015].
<http://www.elmundo.es/economia/2015/07/16/55a79653ca4741fa4d8b4578.html>.
Igualmente, en tanto las iniciativas formativas propuestas por las propias entidades o
empresas no cuenten con reconocimiento profesional, o no se certifiquen en el marco
del SNCFP, se corre el riesgo de que no contribuyan a mejorar la empleabilidad, la
formación o la cualificación del colectivo contratado. En suma, se impone atender al
estudio de las condiciones concretas de formación, para su posible rentabilidad posterior
por parte de los jóvenes – por la vía de avanzar en sus competencias y en su formación y
certificación profesional -.
REFERENCIAS
Infolibre, 16 de agosto 2015. <http://www.infolibre.es> [Disponible 17 agosto 2015].
Ley ·/2013, de de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral. BOE
de 7 de julio de 2012.
Ministerio de Empleo y Seguridad Social (2013): Plan Nacional de Garantía Juvenil
<http://www.empleo.gob.es/ficheros/garantiajuvenil/documentos/plannacionalgarantiaju
venil_es.pdf> [Disponible: 20 enero 2015].
Informe del Defensor del Pueblo (2016): (https://www.defensordelpueblo.es/wpcontent/uploads/2016/02/Informe2015.pdf). [Disponible: 25 abril 2016].
Plan Nacional de Implantación de la Garantía Juvenil en España, diciembre 2013.
Morales Ortega, J. M. (2014: Jóvenes y políticas de empleo. Albacete, Editorial
Bomarzo.
Recomendación del Consejo de 22 de abril de 2013 sobre el establecimiento de la
Garantía Juvenil (DOUE C 120/1 de 26 de abril de 2013).
Toharia, L. y Cebrián, I., 2007: La temporalidad en el empleo: atrapamiento y
trayectorias, Madrid, MTAS, Colección Informes y Estudios.
Valverde Asencio, A. J. (2014): “El sistema de Garantía Juvenil y la Estrategia
Española de Activación para el Empleo 2014-2016”, en Morales Ortega, J. M. (2014:
Jóvenes y políticas de empleo. Albacete, Editorial Bomarzo.