INDICE

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INTRODUCCIÒN
I. SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÒN
1. La Constitución como Norma Jurídica
1.1. Valor Normativo de la Constitución
2. Principio de la Supremacía Constitucional
II. EFICACIA DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES
A. Normas sobre derechos y limitaciones sujetas a ley
B. Normas sobre derechos que necesitan de desarrollo legislativo
C. Normas sobre derechos que suponen prestaciones estatales
III. ESTRUCTURA DE LA CONSTITUCION
1. Objeto de la Constitución
1.1 Organización del ejercicio del poder
1.2. Señalamiento de los principios que deben inspirar la acción
pública
2. Contenido de la Constitución
2.1. Normas relativas a la organización del Estado o parte
orgánica
1
2.2. Declaraciones de derechos o parte dogmática
A. Preámbulo
B. Declaraciones de derechos en el cuerpo constitucional
C. Valor jurídico de las declaraciones de derecho
2.3.
Normas ajenas a la organización del Estado o “Neutras”
3. Presentación de la Constitución
IV.
CONSTITUCIÒN POLÌTICA DEL PERÙ
1. Preámbulo
2. Parte Dogmática
3. Parte Orgánica
3.1. Poder Legislativo
3.2. Poder ejecutivo
3.3. Poder Judicial
3.4. Consejo Nacional de la Magistratura
3.5. Ministerio Público
3.6. Defensoría del Pueblo
3.7. Seguridad y Defensa Nacional
3.8. Sistema Electoral.
3.8.1. Jurado Nacional de Elecciones
2
3.8.2. Oficina Nacional de Procesos Electorales
3.8.3. Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
3.9. Descentralización, Regiones y Municipalidades
3.9.1. Proceso de Regionalización
3.9.2. Gobierno Regional
3.9.3. Gobierno Local
BIBLIOGRAFÌA
INTRODUCCIÒN
Históricamente la Constitución peruana ha tenido dos secciones: una
enfocada en los derechos fundamentales; y la otra, concentrada en asegurar la
separación y equilibrio del poder. No obstante, contemporáneamente, desde la
Constitución de 1979 existe una tercera parte: la Constitución económica.
Pero, estas tres secciones están integradas dentro de una prescripción
constitucional denominada Preámbulo.
3
Al ser la Constitución un contrato social, esta debe contener objetivos
tangibles, ya que, un contrato sin objetivos es nulo y una Constitución sin
objetivos puestos de manifiesto en el Preámbulo, sería como una colección de
palabras vacías.
En este sentido, de acuerdo con Haberle, citado por Landa Arroyo 1 el
Preámbulo cumple los siguientes fines:
1.
Establece la decisión política fundamental del pueblo de darse
una Constitución, dentro de un horizonte histórico que parte del presente,
integra el pasado y se proyecta al futuro.
2.
Define el conjunto de fines y valores democráticos abiertos que un
pueblo pretende alcanzar a través de la Constitución.
3.
Postula la integración nacional de todas las sangres, generando
un mismo sentimiento de pertenencia a un mismo proyecto nacional.
4.
Promueve el carácter jurídico del texto constitucional, al que se
integra con carácter vinculante indirecto.
1 LANDA ARROYO, César. “CONSTITUCIÒN Y FUENTES DEL DERECHO”. Primera Edición.
PALESTRA EDITORES. Lima, 2006. Páginas 456-457.
4
I. SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÒN
1. LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA JURIDICA
La premisa fundamental con la que se aborda el tema de la
Constitución, en las actuales circunstancias, es sin lugar a dudas el relativo al
reconocimiento del valor normativo que posee una Constitución o, lo que es lo
mismo, el papel que esta última en cuanto norma jurídica desempeña.
En efecto, no tendría ningún sentido que se postule una tarea
interpretativa de parte de los operadores del Derecho, si previamente no se
define el valor y los caracteres que se aparejan respecto de aquel instrumento,
que precisamente se desea interpretar.
5
Así las cosas, y aunque es obvio con notoria frecuencia se suele
predicar que una Constitución es o representa la norma jurídica fundamental, la
primera de las expresiones normativas, creemos oportuno precisar, porque así
lo impone el Derecho Constitucional, las razones del por qué se invoca tan
especial característica.
1.1. VALOR NORMATIVO DE LA CONSTITUCIÓN
La Constitución es ante todo una norma, porque su contenido vincula o
pretende vincular jurídicamente tanto a los detentadores del poder estatal como
a los destinatarios del mismo. Tiene por consiguiente, una orientación
eminentemente bilateral.
La razón de ese valor normativo, tiene, sin embargo, variantes que
están más allá de la simple articulación formal del ordenamiento jurídico, pues
la supremacía que con ordinaria frecuencia se predica de la Constitución, sólo
se justifica si se repara tanto en su origen y contenido, como en el papel o rol
que le corresponde cumplir en el mundo del Derecho.
Por el primero de estos factores, es decir de cualquier otra en la
medida en que aquella es producto o resultado no de la voluntad de los
poderes constituidos u ordinarios, sino de la voluntad del Poder Constituyente
creador por excelencia y único extraordinario e ilimitado, por naturaleza.
En la medida en que la Constitución es resultado de la intención
popular, depositada en el poder soberano que la representa, su significado es
mucho más relevante que el de cualquier otra expresión jurídica:
Ninguna otra norma puede, por consiguiente, equiparársele, pues toda
expresión del Derecho que no tenga su nacimiento en la voluntad constituyente
carece de los mismos supuestos de legitimidad que acompañan a una
Constitución.
6
Por el segundo de los factores enunciados, es distinta una
Constitución, porque su contenido, a diferencia de cualquier otro tipo de norma,
pretende la regulación del poder en cuanto elemento fundamental del Estado.
Bajo dicho supuesto, tal ordenación se suele traducir en tres aspectos:
Organización, limitación y justificación.
La primera y elemental manifestación del carácter normativo de la
Constitución, viene representada sin lugar a dudas, por el hecho de su
aplicabilidad. En la medida en que una Constitución se aplica, puede
predicarse de ella su valor normativo. Tal es pues la regla general, con la que
se suele operar en el mundo constitucional y a la que por supuesto, los
operadores del Derecho le deben escrupulosa observación.
Ahora bien, el que se predique la aplicabilidad de la noma fundamental
no supone que tal condición funcione inmediatamente y de manera uniforme en
todas las hipótesis. Con alguna razón se ha postulado desde hace buen tiempo
que a toda Constitución le acompañan peculiaridades especiales.
Mientras que unas se manifiestan hacia afuera, es decir, frente a otras
normas jurídicas y en ese sentido se habla de peculiaridades de la norma
constitucional; otras, por el contrario, se manifiestan al interior de los mismos
dispositivos que la integran, hablándose en tal sentido de peculiaridades en las
normas constitucionales.
Todas las normas constitucionales se aplican, pero no todas ellas de la
misma forma. Así, un dispositivo que, por ejemplo, tiene que ver con el
reconocimiento de una libertad individual no es aplicado de manera semejante
a uno, que en cambio, tenga que ver con el principio de pluralismo económico.
Si bien el carácter normativo de ambos no puede ser colocado en tela de juicio,
sus alcances operacionales difieren notoria o sustancialmente.
Justamente porque no todas las normas constitucionales son
semejantes, la doctrina postula la existencia de dos géneros principales al
interior de la Constitución:
7
a.
Normas operativas, y
b.
Normas programáticas
Mientras que para las normas operativas, el nivel de aplicación es
directo o inmediato, en las programáticas, varía el mismo en función de
determinados supuestos, siendo por tanto semidirecto o mediato. Las normas
operativas suelen asociarse a los derechos de tipo individual y político y a la
mayor parte de los dispositivos concernientes con el funcionamiento orgánico
del Estado. Mientras que las normas programáticas suelen referirse a los
derechos sociales2, económicos3 y culturales4, así como al conjunto de
obligaciones cuya responsabilidad queda sujeta al cumplimiento del Estado y
sus órganos de poder.
En esa medida, en las normas operativas, no existe dificultad de
aplicación, pues su cumplimiento sólo depende de la voluntad de los titulares
de dichas normas sin que pueda anteponerse ningún tipo de requisito previo.
Con las programáticas, el grado de aplicación se encuentra condicionado,
desde que para su puesta en ejecución, se hace necesario, preliminarmente, la
creación de ciertas condiciones, las que por otra parte, o pueden ser técnicas
(legislativas por ejemplo, cuando se trata de desarrollar un precepto, o
administrativas, cuando se trata de reglamentar o ejecutar un mandato, etc. ) o
pueden ser, eminentemente políticas o discrecionales cuando de lo que se trata
2 Son todos aquellos derechos que son producto de la interrelación humana y que generan
mecanismos de compromiso grupal y solidaridad.
3 Son todos aquellos derechos referidos a los valores materiales de un estadìo de la evolución
productiva que genera propietarios, asalariados, consumidores, trabajadores, servidores, etc, y
que establecen relaciones de trabajo y estas a su vez producen derechos.
4 Son todos aquellos derechos relacionados a las identidades individuales, grupales y sociales
(lingüísticos, antropológicas, religiosas, etc.).
8
es de crear contextos materiales o socioeconómicos que habiliten la
operatividad de una norma considerada programática.
Con las normas operativas no existe mayor problema normativo, pues
por principio, se aplican íntegramente o en su totalidad. Con las normas
programáticas los niveles de aplicación pueden operar hasta en cuatro
variantes:
a.
En la medida en que una norma programática se encuentra
contenida en la Constitución y goza por ende de la supremacía innata que a
ésta le acompaña, puede anteponerse, y en ese sentido aplicarse, sobre
normas de inferior jerarquía que la desconozcan o vulneren.
b.
En la medida en que una norma programática puede ser
ejercitada por específicos titulares en específicos casos (lo que acontece, por
ejemplo, respecto del derecho al trabajo, y el goce que del mismo atributo que
pueden tener algunas personas en particular) frente a la hipótesis de su
transgresión -mediante actos u omisiones- cabe la tutela y por tanto, la
aplicación de la misma.
c.
En la medida en que la norma programática forma parte del
contenido material de la Constitución, y ese contenido sirva como parámetro
interpretativo de toda decisión jurisdiccional, y en ese sentido también es
aplicable.
d.
En la medida en que no todas las normas programáticas son
iguales, prescindiendo de aquellas de naturaleza eminentemente política o
discrecional, las que sólo requieren de condiciones técnicas si pueden resultar
exigibles y en tal sentido aplicable, ante los órganos que conocen de la
jurisdicción constitucional.
9
En consecuencia, el abordaje de las distintas clasificaciones y
tipologías de las Constituciones, permiten tener un abanico de las diferentes
posibilidades de acercamiento a su naturaleza, sea material o jurídico-positiva.
Su significado descansa en función a variantes como su origen, contenido y rol.
También se ha destacado la condición de inviolabilidad de la Constitución y la
problemática de su aplicabilidad. Todos estos abordajes permiten delinear las
particularidades de la Constitución como norma jurídica, en su dimensión
operativa y programática.
Cabe precisar que mientras las normas operativas se encuentran
asociadas a los derechos individuales y políticos (libertad individual, libertad de
conciencia, derecho al sufragio), las normas programáticas suelen ser aquellas
otras de naturaleza económica, social y cultural (protección al consumidor,
derecho al trabajo, derecho a la educación). Tal esquema, desde una
perspectiva distinta, permite detectar en la idea de los derechos operativos,
cierta vinculación a la primera gran oleada o generación de atributos de la
persona, mientras que en la correspondiente a los de tipo programático, un
nexo con los derechos históricamente considerados de segunda o hasta de
tercera generación.
Las normas programáticas, por otra parTe, pueden ser clasificadas de
diversas formas. Si nos atenemos a lo que aparece en nuestro ordenamiento
jurídico,
podríamos
hablar
de
normas
programáticos
que
exigen
la
implementación de condiciones esencialmente técnicas (legislativas o en su
caso administrativas5), normas programáticas que requieren condiciones
5 Es el caso del derecho de huelga reconocido en el artículo 28.3 de la Constitución que exige
ser regulado de manera integral.
10
económicas- sociales (habilitación presupuestal 6) y normas programáticas que
requieren tanto condiciones técnicas como económico sociales 7.
En cualquiera de tales hipótesis, nos dice el maestro Bidart Campos,
queda claro que el Estado ocupa un papel primordial, pues en la lógica del
cumplimiento de sus responsabilidades, reside el mecanismo de motorización o
impulso eficaz del Derecho.
2. PRINCIPIO DE LA SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL
La consideración de la Constitución como norma fundamental y como
base del ordenamiento jurídico, es recogida en el texto de las Constituciones.
En efecto, en ella se recoge el llamado principio de supremacía constitucional,
por el cual se considera a la Constitución como la norma jerárquicamente
superior, por encima de las demás normas que conforman el ordenamiento
jurídico. Así, dispone el Constituyente cuando dice que la Constitución
prevalece sobre toda norma legal y reglamentaria.
Esto significa que las leyes deberán ajustarse a la Constitución si
pretenden ser vàIidas y regir efectivamente. Ninguna norma con rango de ley ni
mucho menos con rango de reglamento, podrán disponer de modo distinto a lo
que dispone la Constitución. Solo será posible considerar a la Constitución
como norma fundamental de modo que la ley ni el reglamento pueda
6 Es el caso del derecho al trabajo reconocido en el artículo 23 de la Constitución que en lo
esencial y a los efectos de su fomento, exige la creación de condiciones materiales.
7 Es el caso del derecho a la seguridad social previsto en el artículo 10 de la norma
fundamental que no solamente exige precisar sus alcances de acuerdo con la ley (cobertura)
sino la habilitación presupuestal a fin de materializar sus alcances.
11
contraponérsele eficazmente si es que se considera a la Constitución como una
norma rígida.
Que la Constitución sea rígida significa que el procedimiento de
reforma constitucional es distinto -más complicado- que el procedimiento
legislativo. Uno es el camino previsto para reformar el texto constitucional, y
otro distinto es el mecanismo instituido para aprobar una ley.
A partir de la consideración de la Constitución como norma
fundamental del ordenamiento jurídico, el Tribunal Constitucional peruano con
acierto, ha derivado la obligación de interpretar el ordenamiento jurídico entero
"desde y conforme" con la Constitución.
Así ha dicho el mencionado Tribunal: "el Tribunal Constitucional debe
recordar que, en todo ordenamiento que cuenta con una Constitución rígida y,
por tanto, donde ella es la fuente suprema, todas las leyes y disposiciones
reglamentarias, a fin de ser válidamente aplicadas, deben necesariamente ser
interpretadas 'desde' y 'conforme' con la Constitución”.
La Constitución es la norma de normas que disciplina los procesos de
producción del resto de las normas y, por tanto, la producción misma del orden
normativo estatal.
El reconocimiento de la Constitución como norma jurídica vinculante y
directamente aplicable constituye la premisa básica para que se erija como
fuente de Derecho y como fuente de fuentes.
La Constitución, como fuente suprema:
-
Crea los órganos encargados de la producción normativa.
-
Otorga competencias materiales.
-
Determina los procedimientos para la elaboración normativa.
-
Establece los límites materiales para la elaboración normativa.
12
-
Impone los contenidos normativos.
El artículo 51 de la Constitución, que consagra el principio de jerarquía
normativa y supremacía normativa de la Constitución dispone que la
Constitución prevalece sobre toda norma legal y la ley sobre las normas de
inferior jerarquía, y así sucesivamente. Del mismo modo, el inciso 4 del artículo
200 de la Constitución establece las normas que, en el sistema de fuentes
normativas diseñado por ella, tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos,
decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales
de carácter general y ordenanzas. A su turno, el inciso 1 del artículo 102 de la
Constitución establece que es una atribución el Congreso de la República dar
leyes. Consecuentemente, de las normas citadas se colige que en nuestro
ordenamiento jurídico el primer rango normativo corresponde a la Constitución.
II.
EFICACIA DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES
Si la Constitución es norma jurídica, y además fundamental, es
necesario atribuirle un carácter adicional a efectos de que su finalidad de
limitación al poder político no se vea desacreditada. Tal carácter, como regla
general, es el de aplicabilidad inmediata, particularmente de las normas
referidas a derechos constitucionales. Lo contrario supondría dejar su
efectividad en manos (y al arbitrio) de aquel a cuyo control y limitación va
precisamente dirigida la norma constitucional, pues se estaría supeditando el
cumplimiento de las normas constitucionales en general, y las referidas a los
derechos en particular, a una futura legislación o reglamentación, ya del órgano
Legislativo, ya de la Administración Pública.
Y es que no puede ser de otro modo pues una norma de tales
caracteres (norma fundamental y fundamentadora del ordenamiento jurídico)
no puede depender en su eficacia de ninguna otra. Es por eso de aplicación
inmediata.
Y
para
lo
concerniente
a
las
normas
sobre
derechos
constitucionales, debido al importante papel que juegan como límites del poder
13
y, por tanto, como obligaciones estatales, se exige además que los derechos
fundamentales8 sean directamente vinculantes para todos los poderes del
Estado que el desarrollo que deba efectuar el Legislativo no se configure como
una mediación necesaria e imprescindible para su efectiva vigencia.
En el Capítulo 1 del título I de la Constitución peruana, denominado
“Derechos Fundamentales de la Persona”, además de reconocer al principioderecho de dignidad humana como el presupuesto jurídico de los demás
derechos fundamentales y de enumerar a buena parte de ellos en su artículo
20, prevé en su artículo 3 que dicha enumeración no excluye los demás
derechos reconocidos en el texto constitucional (v. g. los derechos
fundamentales de carácter social y económico reconocidos en el Capítulo II y
los políticos), ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del
hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de
Derecho y de la forma republicana de gobierno.
Según Chanamè Orbe9, los derechos constitucionales no tienen
problema alguno de verificarse para cuando se trata de normas sobre derechos
que por su propia naturaleza o contenido sean recogidos en el texto
constitucional para que, a partir de ahí y sin ninguna dificultad, puedan
desplegar toda su virtualidad normativa.
No obstante, la enumeración de los derechos fundamentales previstos
en al Constitución, y la cláusula de los derechos implícitos o no enumerados,
8 Si bien el reconocimiento positivo de los derechos fundamentales, comúnmente en la Norma
Fundamental de un ordenamiento, es presupuesto de su exigibilidad como límite al accionar dl
Estado y de los propios particulares, también lo es en su connotación ética y axiológica, en
tanto manifiestas concreciones positivas del principio-derecho de dignidad humana,
preexistente al orden estatal y proyectado en él como fin supremo e la sociedad y del Estado.
(art. 1 de la Constitución).
9 CHANAMÈ ORBE, Raúl. Material de Diplomado de Derecho Constitucional y Derechos
Humanos - U.N.P.R.G. Lambayeque, 2007.
14
da lugar a que en nuestro ordenamiento todos los derechos fundamentales
sean a su vez derechos constitucionales, en tanto es la propia Constitución la
que incorpora en el orden constitucional no sólo a los derechos expresamente
contemplados en su texto, sino a todos aquellos que, de manera implícita se
deriven de los mismos principios y valores que sirvieron de base histórica y
dogmática para el reconocimiento de los derechos fundamentales. Así, por
ejemplo, con relación al derecho a la verdad el Tribunal Constitucional ha
sostenido que nuestra Constitución Política reconoce, en su artículo 3, una
enumeración abierta de derechos fundamentales que sin estar en el texto de la
Constitución surgen de la dignidad del hombre, o en los principios de soberanía
del pueblo, del Estado democrático de Derecho o de la forma republicana de
gobierno.
Así, el derecho a la verdad, aunque no tiene un reconocimiento
expreso en nuestro texto constitucional, es un derecho plenamente protegido,
derivado de la obligación estatal de proteger los derechos fundamentales y de
la tutela jurisdiccional. El Tribunal considera que, en una medida razonable
posible y en casos especiales y novísimos, deben desarrollarse los derechos
constitucionales implícitos permitiendo así una mejor garantía y respeto a los
derechos del hombre, pues ellos contribuirán a fortalecer la democracia y el
Estado, tal como lo ordena la Constitución vigente. Consecuentemente,
expresos o implícitos, los derechos fundamentales pertenecen al ordenamiento
constitucional vigente.
Norma acerca de derechos como el derecho a la vida (articulo 2.1 de la
Constitución Política del Perú), a la igualdad ante la ley (articulo 2.2 de la
Constitución Política del Perú), a la libertad de conciencia y religión (articulo 2.3
de la Constitución Política del Perú), a las libertades de información, opinión,
expresión y difusión del pensamiento (articulo 2.4 de la Constitución Política del
Perú), son normas que no requieren de desarrollo legislativo para ser
plenamente vinculantes, ni para ser invocadas ante un tribunal frente a su
eventual desconocimiento por parte del poder político o de los particulares,
15
pues se trata de normas que reconocen verdaderos y plenos derechos
subjetivos ejercitables y exigibles directamente. Estas normas constitucionales
pueden ser objeto de desarrollo legislativo, sin embargo, su eficacia directa e
inmediata no está condicionada a ese desarrollo.
Se han formulado por la doctrina distintas categorías de normas
constitucionales10.
Un primer criterio se funda precisamente en las partes de la
Constitución,
así,
el
Primer
Congreso
Latinoamericano
de
Derecho
Constitucional, en la Recomendación Décima del Tema Segundo, expresó que:
Las normas a incorporar a las Constituciones también admiten
clasificación
conforme
a
la
consagrada
distinción
de
las
cláusulas
constitucionales en:
a)
Organizativas: En cuanto se refiere a las competencias y
organismos que deben cumplir funciones del Estado.
b)
Preceptivas: En cuanto se refieren a los principios límites y
garantías que dan protección a la actividad de los administrados.
c)
Programáticas: En cuanto envuelven directivas orientadas a los
gobernantes políticos y al compromiso que vincula a la Constitución con sus
intérpretes y demás autoridades de aplicación.
10 FIX ZAMUDIO, Héctor. “DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO COMPARADO”.
Primera Edición. EDITORIAL PORRÙA. México, 1999. Páginas 63-67.
16
Sin embargo, para Bidart Campos, la clasificación más atractiva
distingue entre: normas operativas y normas programáticas.
Las normas operativas (autosuficientes o autoaplicativas), son las que
por su naturaleza y formulación ofrecen aplicabilidad y funcionamiento
inmediatos y directos, sin necesidad de ser reglamentadas por otra norma; la
operatividad no impone esa reglamentación solamente no la exige como
imprescindible. En cuanto a las programáticas, como lo indica el adjetivo,
proponen un programa, y por ende son incompletas, viéndose requeridas de
otra norma ulterior que las reglamente o les permita funcionar plenamente. Se
suele decir que son de aplicación diferida, pero ello atentaría contra la
supremacía constitucional, de ahí que se afirme que producen efectos, como
impedir que se dicten normas opuestas, sirvan como pautas de aplicación para
interpretar el derecho vigente y pueden dar lugar incluso a la llamada
inconstitucionalidad por omisión.
Desde otro punto de vista, que se basa en la doctrina alemana sobre
las normas materiales de la Constitución y su fuerza vinculante, se diferencian
las siguientes clases de normas:
a)
normas orgánicas y atributivas de competencia, que se refieren a
los principales órganos constitucionales y vinculan de inmediato;
b)
derechos
fundamentales,
que
tampoco
requieren
de
la
intervención del legislador aunque sí en ciertos casos para su plena
actualización;
c)
mandatos al legislador, son disposiciones que requieren de la
intervención del Poder Legislativo para su pleno ejercicio, si así no ocurre
plantean la problemática de la inconstitucionalidad por omisión;
17
d)
garantías constitucionales, pretenden salvaguardar el núcleo
esencial de una determinada institución;
e)
principios fundamentales del orden jurídico político, tienen un
valor básicamente interpretativo;
f)
normas de asignación defines o normas programáticas, impone
una obligación a los poderes públicos y los vinculan a la hora de interpretar una
norma, como sucede con algunas disposiciones de nuestro constitucionalismo
social o económico.
Un último punto de vista descansa en la eficacia y la aplicabilidad de
las normas constitucionales, el cual ha sido expuesto por Alfonso Da Silva,
cuyo antecedente se encuentra en la distinción que hicieron los autores
norteamericanos entre normas constitucionales “selft executing” y “not selfexecuting”, aquellas eran autoaplicativas y éstas no podían ejecutarse por sí
misma. Ha contribuido también a esta concepción la doctrina italiana.
De acuerdo con este criterio, las normas constitucionales se clasifican
en tres categorías, a saber:
a)
normas constitucionales de eficacia plena, que producen sus
efectos esenciales desde que entran en vigor y no necesitan de ningún acto
legislativo posterior para su aplicabilidad, la cual es directa, inmediata e
integral, tales normas son la mayoría en las Constituciones, como las que
18
dotan de competencia a los poderes públicos, otorgan facultades tributarias,
definen la forma de Estado o de gobierno, establecen obligaciones o
prohibiciones a los órganos estatales;
b)
normas de eficacia atenuada, producen también sus efectos
esenciales y su aplicabilidad es directa e inmediata, pero no integral, en virtud
de que se sujeta su alcance a ciertos conceptos de larga difusión en el derecho
público tales como: “buenas costumbres”, “orden público”, “integridad nacional”;
“peligro o riesgo inminente”, “necesidad o interés general”, etc.;
c) normas de eficacia limitada, requieren de actos legislativos
posteriores para que puedan surtir sus efectos esenciales, su aplicación es
indirecta, mediata y reducida; se subdividen a su vez en dos clases:
1.
Principio institutivo, suministran las bases generales para la
creación de órganos o instituciones.
2.
Principio
programático,
establecen
determinados
principios
generales para ser cumplidos por ciertos órganos estatales.
Pero no es tan fácil de predicar la directa aplicabilidad para cuando se
trata de ciertos tipos de normas constitucionales que reconocen derechos y que
presentan algunas particularidades que matizan la vigencia de la regla general
de aplicación inmediata. Estos tipos de normas son al menos las siguientes
tres: primera, normas constitucionales que recogen derechos y limitaciones
sujetas a ley; segunda, normas constitucionales que recogen derechos cuyo
ejercicio efectivo exige de una normativa adicional; y tercero, normas
19
constitucionales que recogen derechos cuyo ejercicio efectivo está supeditado
a que el Estado cuente con recursos económicos suficientes.
Formulada esta clasificación, es necesario advertir que estos tres
grupos de derechos pueden actuar de manera combinada, de modo que un
mismo derecho puede estar ubicado en más de un grupo 11.
a.
NORMAS SOBRE DERECHOS Y LIMITACIONES SUJETAS
A LEY
Respecto del primer grupo se trata de dispositivos constitucionales que
reconocen derechos y que a la vez prevén expresamente que su contenido
tiene unos límites que deben ser explicitados por la ley. Todos los derechos
cuentan con un contenido limitado, cuyas fronteras o contornos deben ser
puestos a la luz entre otros por el legislador. Son límites entendidos como
límites que brotan de la propia naturaleza y significado del derecho que se
trate. El legislador, al momento de definir esos contornos jurídicos que trae
cada derecho, debe respetar lo que se ha dado en llamar, el contenido esencial
del derecho constitucional.
Así, el derecho a solicitar sin expresión de causa la información que se
requiera de una entidad pública, exceptuando “las informaciones que afecten la
intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley, o por razón de
seguridad nacional” (articulo 2.5 de la Constitución Política del Perú). Del
mismo modo el derecho a la inviolabilidad del domicilio, por el que se prohíbe
ingresar a un domicilio sin autorización de quien lo habita o sin mandato
judicial, salvo delito flagrante, y "las excepciones por motivos de sanidad o de
grave riesgo son reguladas por ley" (articulo 2.9 de la Constitución Política del
Perú).
11 HERNÀNDEZ RENGIFO, Freddy. Profesor de la Universidad Nacional “Pedro Ruiz Gallo”.
Material de Enseñanza Universitaria. Páginas 11-16.
20
Este grupo de derechos es, de los tres mencionados, el menos
problemático para el cumplimiento total de la regla general en tanto solo una
parte o ámbito del cumplimiento del derecho ha quedado supeditado a una
regulación posterior. En los ejemplos propuestos, mientras no se expidan las
normas respectivas, no se habrá terminado de delimitar totalmente el contenido
jurídico de los derechos a solicitar y recibir información de alguna entidad
pública, y del de inviolabilidad de domicilio.
Pero ello no implica que desde un primer momento tales derechos no
puedan ser invocados por sus titulares para exigir su cumplimiento. Podrán
hacerlo, e incluso hasta se podría rechazar cualquier intento de sujetar al titular
del derecho a alguna excepción o limitación que sin desprenderse de la
Constitución y debiendo haber sido formulada legislativamente, aún no se ha
hecho, o si se ha hecho se ha formulado de modo que desnaturalizan el
Derecho Constitucional mismo.
b.
NORMAS SOBRE DERECHOS QUE NECESITAN DE
DESARROLLO LEGISLATIVO
Se trata de derechos que siendo reconocidos por la propia
Constitución, necesitan de una legislación adicional, para así lograr su real y
plena efectividad. Se trata de una legislación que regulando el Derecho
Constitucional (normas de desarrollo constitucional), posibilita que sus titulares
lo puedan ejercitar de modo pleno.
Así, por ejemplo, los derechos de asociación y constitución de
fundaciones y diversas formas de organización jurídica sin fines de lucro "con
arreglo a ley" (articulo 2.13 de la Constitución Política del Perú). Por sí sola,
esta disposición no posibilitaba el ejercicio pleno del derecho reconocido, al no
establecer ni los procedimientos ni las formas de crear las asociaciones o las
21
demás
organizaciones
jurídicas
para
que
puedan
ser
reconocidas
jurídicamente como tales. Se requerían necesariamente normas adicionales,
como las del Código Civil, que normaran los referidos procedimientos y formas.
Otro ejemplo lo constituye los derechos de remoción o revocación de
autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum, los cuales "tienen los
ciudadanos conforme a ley" (articulo 2.17 de la Constitución Política del Perú).
Ninguno de estos derechos puede ser ejercido sin que antes entrara en
vigencia la ley de la materia, la misma que regula los requisitos, procedimientos
y efectos de cada uno de estos derechos.
c.
NORMAS
SOBRE
DERECHOS
QUE
SUPONEN
PRESTACIONES ESTATALES
Se trata de derechos constitucionales completamente identificados, y
no de simples principios o declaraciones de buenas intenciones. Estos
derechos, sin embargo, tienen la particularidad que en algunos casos, al
suponer el ejercicio pleno del derecho la obligación estatal de otorgar una serie
de prestaciones que demandan sumas importantes del tesoro público, la misma
Constitución ha posibilitado que determinadas prestaciones no lleguen a formar
parte del contenido constitucional del derecho y, por tanto, que no sean
exigibles, sino hasta un momento en el futuro en el que se cuente con los
recursos suficientes para que el poder político cumpla con otorgar las
prestaciones correspondientes.
Alguno de los dispositivos constitucionales que recogen estos
derechos: la obligación del Estado de proteger especialmente al niño y al
adolescente, a la madre y al anciano en situación de abandono (articulo 4 de la
Constitución Política del Perú); el derecho de todos a la salud (articulo 7 de la
Constitución Política del Perú); y el derecho universal y progresivo de toda
persona a la seguridad social (articulo 10 GP).
22
Tanto las normas sobre derechos que necesitan de desarrollo
legislativo, como las normas sobre derechos que suponen prestaciones
estatales, no suponen la ineficacia total de la regla general de aplicación
inmediata de los derechos constitucionales. Es decir, la vinculación efectiva de
los obligados por los derechos constitucionales, no queda suspendida,
postergada y supeditada a la promulgación de la respectiva legislación o a la
obtención de los recursos correspondientes. La regla general de aplicación
inmediata de las normas constitucionales sobre derechos, en estos dos
supuestos, se mantiene vigente, aunque de modo matizado, de manera que
genera un doble ámbito de vinculación.
- VINCULACIÓN NEGATIVA
Esta vinculación significa que las normas constitucionales que
reconocen derechos y que necesitan de una legislación posterior o de recursos
públicos suficientes para su plena efectividad, obligan, a los ostentadores del
poder político -mientras se da la ley o se consigan los recursos- a no actuar o
legislar en contra de los derechos constitucionales ahí reconocidos. Es decir,
puede ser legítimo que por razones justificadas aún no se expida la ley que
desarrolle y permita el ejercicio pleno de un derecho, o que por la inexistencia
de recursos no se pueda exigir al Gobierno el otorgamiento de determinadas
prestaciones. Pero lo que no es legítimo por ningún motivo, es que mientras se
expida la ley o se obtengan los recursos, el poder político efectúe actos
positivos (normativos o no), en contra de los derechos constitucionales.
- VINCULACIÒN POSITIVA
Mediante la vinculación positiva se obliga al poder político en su
función legislativa, a que apruebe lo más antes posible las correspondientes
normas de desarrollo de preceptos constitucionales que reconocen derechos, a
23
fin de que posibilite a su titular un pleno ejercicio de los mismos. Obliga
además a que el poder político asuma como una de sus prioridades la
satisfacción de las demandas generadas por los derechos sociales. En uno u
otro caso, se requiere de una verdadera conciencia constitucional y de un
sincero compromiso con la promoción de los derechos constitucionales de la
persona que, recordémoslo una vez más, es el fin supremo de la sociedad y el
Estado (articulo 1 de la Constitución Política del Perú).
En la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español, se habla de un
"contenido mínimo" de los derechos fundamentales para significar que aunque
exista un derecho contenido en una disposici6n constitucional y que necesita
de desarrollo legislativo, el derecho tendrá vigencia aun o a pesar que la ley de
desarrollo no haya sido aun expedida. Se habla entonces de "contenido
mínimo" de los derechos fundamentales, exigibles ante los tribunales de
justicia. Así por ejemplo, tiene declarado el Tribunal Constitucional español que
"cuando se opera con una 'reserva de configuración legal' 'es posible que el
mandato constitucional no tenga, hasta que la regulación se produzca, mas que
un mínimo contenido, que ha de verse desarrollado y complementado por el
legislador".
III. ESTRUCTURA DE LA CONSTITUCION
Como
señala
Vladimiro
Naranjo
Mesa
en
su
obra
“Teoría
Constitucional e Instituciones Políticas12, resultaría a primera vista un tanto
paradójico que se hable de la estructura interna de una Constitución en
abstracto, pues evidentemente en cada Estado ésta presenta modalidades muy
diversas y su contenido varía notablemente. Sin embargo, de la noción de
Constitución se desprende que por la naturaleza y la finalidad de este estatuto
jurídico fundamental, debe obedecer a reglas que se consideran ineluctables y,
12 NARANJO MESA, Vladimiro. “TEORÌA CONSTITUCIONAL E INSTITUCIOES POLÌTICAS”.
Novena Edición. TEMIS S.A. Bogotá, 2003. Páginas 333-335.
24
en sí mismas, definidoras del carácter de la Constitución. Por consiguiente,
pese a las aparentes diferencias existentes entre las distintas Constituciones
de los Estados, puede afirmarse que, de acuerdo con su objeto, los pilares
fundamentales sobre los cuales se cimenta la estructura de una Constitución
son uniformes.
1. OBJETO DE LA CONSTITUCION
El objeto de una Constitución es, por regla general, doble:
a) De un lado organiza el ejercicio del poder en el Estado; desde este
punto de vista puede afirmarse que ella establece las reglas de juego de la vida
institucional;
b) De otro lado, la Constitución consagra los principios que servirán de
guía para la acción de los órganos del poder público; desde este punto de vista,
ella refleja una determinada filosofía política.
1.1 ORGANIZACIÓN DEL EJERCICIO DEL PODER
La organización del ejercicio del poder en el Estado -o como podría
también decirse, la fijación de las reglas de juego- puede descomponerse en
cierto número de normas que determinan el status de los gobernantes así
como la naturaleza y fines de su actividad política. En esta forma la
Constitución designa, de un lado, los individuos a quienes corresponderá la
adopción de las decisiones, fijando su competencia y las modalidades del
ejercicio de sus funciones; y, de otro lado, los procedimientos según los cuales
serán designadas las autoridades públicas.
Se puede afirmar que el poder se institucionaliza desde el momento en
que deja de tener como fuente fundamental la simple potencia material -la
fuerza bruta, el poderío económico o social- para basarse en una normatividad
25
general y permanente, conocida y acatada por todo el conglomerado y que
repose en cabeza del Estado. Es esa la normatividad que debe plasmarse en el
marco de una Constitución.
Es necesario un título para gobernar y es la Constitución la que
establece y define las condiciones en las cuales ese título puede ser adquirido.
Esta designación se traduce, desde el punto de vista jurídico, en el hecho de
que quedarían determinadas las voluntades individuales que expresan, a su
turno, la voluntad del Estado. Los beneficiarios de tal designación serán así
considerados como órganos del Estado. La Constitución es pues, para los
gobernantes, a la vez el fundamento de sus prerrogativas y la ley de sus
funciones. Ella establece en primer término su legitimidad. Esta se traduce en
el hecho de que el individuo o el grupo que gobierna cumplen su tarea en virtud
de un título que emana de la Constitución. Sus decisiones no pueden
legítimamente imponerse, sino en cuanto se presume que son decisiones de un
órgano constitucional que valen como decisiones del Estado. De esta manera
el poder legitimo, dentro de un Estado de Derecho, es aquel que surge y se
ejerce en los términos establecidos previamente por la Constitución respectiva,
ya que esta instituye la autoridad de los gobernantes, la cual debe ejercerse
exclusivamente dentro de los términos previstos por la Constitución.
Además, la Constitución determina el ámbito de competencia de los
gobernantes, al señalar las funciones que a estos corresponden desempeñar
como tales. En este señalamiento pueden diferir las Constituciones siendo
algunas más explícitas que otras. Pero cualquiera que sea la amplitud de las
normas constitucionales al respecto, las posibilidades de acción de los
gobernantes estarán limitadas al ámbito señalado, cuya finalidad será siempre
la búsqueda de la satisfacción de los intereses de la comunidad nacional.
1.2. SEÑALAMIENTO
DE LOS PRINCIPIOS QUE DEBEN
INSPIRAR LA ACCIÒN PÙBLICA
26
Aunque generalmente se pone énfasis en el aspecto relativo a la
organización del ejercicio del poder en el Estado por parte de la Constitución,
su aspecto filosófico o ideológico no es menos trascendental. Podría decirse
que el primero es el aspecto formal, en tanto que este es el aspecto de fondo
de una Constitución. Se trata, ni más ni menos, que de determinar los
principios que deben inspirar la acción del Estado y el funcionamiento de los
órganos del poder público. Es así como se señalan metas precisas a la
actividad de los gobernantes a los cuales se confiere poder.
Estos principios se fijan, por regla general, en las llamadas
declaraciones de derechos que se incluyen en casi todas las Constituciones,
aunque también ellos pueden ir, y de hecho van, implícitos en las reglas
generales de organización del ejercicio del poder. Así por ejemplo al estipular
una Constitución que el Poder Legislativo se ejercerá por los representantes
directos del pueblo o que el Poder Ejecutivo será encabezado por un individuo
elegido directamente por aquel, se está indicando que esa Constitución se
inspira en una concepción democrática del orden jurídico y político, totalmente
distinta de aquella según la cual el poder legislativo se ejerce al arbitrio de un
gobernante absoluto, el cual no debe su elección al pueblo, sino a otras
fuentes, como la herencia o el respaldo de la fuerza.
Burdeau
señala
cómo
la
tendencia
de
las
Constituciones
contemporáneas es la de hacer énfasis en el aspecto ideológico y cita como
ejemplo las de algunos Estados del Oriente Medio, las de las nuevas repúblicas
africanas y las de los países socialistas, por contraste con las Constituciones
clásicas, notablemente parcas en este aspecto.
2. CONTENIDO DE LA CONSTITUCIÒN
27
Para Naranjo Mesa13, el contenido de una Constitución debe obedecer,
como es natural, a los objetivos que esta se propone y que son
fundamentalmente, como se ha señalado, los de organizar el ejercicio de poder
en el Estado y fijar los principios esenciales que deben inspirar la acción
pública, mediante la consagración de los derechos y libertades de que son
titulares los asociados, individual o colectivamente.
De esta manera se puede afirmar que una Constitución debe constar,
básicamente, de dos tipos de normas: normas de carácter orgánico y normas
de carácter dogmático. Las primeras son todas aquellas que se refieren
directamente al primero de los objetivos señalados: la organización del poder
en
el
Estado.
Las segundas
consagran
los derechos,
libertades
y
responsabilidades de los asociados y establecen los principios filosóficos que
deben inspirar la acción de los gobernantes.
Por ello se habla en las Constituciones de una "parte orgánica" y de
una “parte dogmatica". Pero, además, las Constituciones contienen, por lo
general, una "cláusula de reforma", es decir, una o varias normas destinadas
específicamente a prever y describir los mecanismos para su propia reforma. Y
la mayoría de ellas contienen también normas que no se refieren propiamente
ni a la organización del poder ni a declaraciones de derechos, es decir, normas
ajenas tanto a la parte orgánica como a la dogmática, que se podrían calificar
de neutras, pero que, por su importancia, el constituyente ha considerado
conveniente incorporarlas al cuerpo constitucional. Por lo demás, las
Constituciones están precedidas -salvo contadas excepciones- de un
Preámbulo, en el cual se trazan de manera solemne y genérica los grandes
principios que inspiran su expedición.
El contenido de la Constitución debe darse de acuerdo a los objetivos
que esta propone y que son fundamentalmente los de organizar el ejercicio de
poder en el estado y fijar los principios esenciales que debe inspirar la acción
13 Ob. cit. Páginas 335-345.
28
política, mediante la consagración de derechos y libertades que son titulares
los asociados, individual o colectivamente.
De esta manera se puede afirmar que la Constitución debe tener dos
tipos de normas básicas. Normas de carácter orgánico y normas de carácter
dogmático. Las primera son todas aquellas que se refieren directamente a la
organización del poder en el Estado y las segundas consagran derechos,
libertades y responsabilidades de los asociados y establecen los principios
filosóficos que deben inspirar la acción de los gobernantes.
Sin embargo a primera vista resultaría muy paradójico que se hable de
partes o estructura interna de una Constitución en abstracto, pues
evidentemente en cada estado esta presenta modalidades muy diversas y su
contenido varía notablemente. Sin embargo de la noción de Constitución que
hemos tratado y por la naturaleza y finalidad de este estatuto jurídico
fundamental, se considera que la estructura se cimenta en pilares que son
uniformes y que en la doctrina es tarea común dividir.
2.1. NORMAS
RELATIVAS
A
LA
ORGANIZACIÒN
DEL
ESTADO O PARTE ORGÀNICA
En toda Constitución se consagran, en sus Iineamientos esenciales, las
normas que definen al Estado mismo, la forma que este adopta, su sistema de
gobierno y su régimen político, subdivisión territorial, las referentes a la
población, nacionalidad, ciudadanía, las que determinan la titularidad del poder
público, su distribución en ramas u órganos, los procedimientos para la
designación de los gobernantes y sus atribuciones, las reglas sobre el ejercicio
del poder, los controles y limitaciones a que están sometidos los gobernantes,
los términos de su mandato y, en general, las condiciones en las cuales debe
organizarse el Estado y ejercerse el poder soberano.
29
Como es lógico, estas normas varían en cada Constitución, según el
Estado de que se trate. No obstante, se ha criticado la manera como este tipo
de normas tienden a repetirse en los textos constitucionales; Burdeau observa
que existe una especie de conformismo constitucional que hace de las
constituciones textos estereotipados que no tienen sino una lejana relación con
la vida política real.
En efecto, a menudo el constituyente se limita en su tarea a calcar
esquemas constitucionales de otros Estados y a repetir, casi textualmente, las
reglas en ellos contenidas sobre la organización del poder público, sin prestar
la necesaria atención a las circunstancias sociales, económicas, culturales y
políticas propias del medio y de la época en que la Constitución o sus
enmiendas van a regir. Como dice Burdeau, hay tabúes constitucionales, falsas
ventanas en la fachada de los textos, mientras los verdaderos motores de la
vida política se pasan en silencio. Como resultado de este academicismo, las
fuerzas que efectivamente actúan en la vida estatal escapan a toda
reglamentación constitucional cuando la Constitución ha sido concebida como
el "pacto social", como el breviario del ciudadano. En la elaboración de las
reglas constitucionales tiene el constituyente el medio más adecuado y eficaz
para plasmar las concepciones políticas y socioeconómicas que, consultando la
realidad social, deben definir los principios rectores de la vida del Estado.
En la parte orgánica se hace referencia al Estado en sí mismo. En esa
perspectiva, plantea regulaciones en las siguientes áreas:
- Forma de Estado (unitario, complejo).
-
Forma
de
gobierno
(monarquía,
república,
presidencialismo,
parlamentarismo, etc.).
- Competencia de los órganos de poder, relaciones, controles, etc.
(ejecutivo, legislativo, judicial, organismos autónomos, etc.).
30
2.2. DECLARACIONES DE DERECHOS O PARTE DOGMÀTICA
Hace mención a los derechos, obligaciones, garantías, etc., de la
persona y de los grupos sociales adscritos al Estado.
Ahora bien, las normas contenidas en corpus constitucional pueden
clasificarse en normas declarativas, normas operativas o autos aplicativos y
normas programáticas o de principios.
A. PREÁMBULO
Cada vez con mayor frecuencia se aprecia que las constituciones
modernas adoptan el establecimiento de un exordio o preámbulo. En cuanto al
Perú, esta opción fue ejercida por primera vez en la Constitución de 1979.
El preámbulo o exordio no tiene per se un carácter normativo
vinculante; empero es evidente que ostenta el valor informador de una
declaración de principios y valores sobre los cuales se erige el código
fundamental del estado, sirviendo, por tanto, de sustento para su cabal
interpretación, amen de guía en la teoría de la elaboración de normas de
inferior jerarquía.
El preámbulo es esa fórmula solemne colocada, a manera de
introducción, en el encabezamiento de la Constitución, y que resume las
grandes directrices que inspiran la promulgación de esta, y que deben servir de
pauta o guía a gobernantes en la vida del Estado. Puede definirse también
como la enunciación previa contenida en las Constituciones, donde se exponen
los grandes principios que han guiado al constituyente para redactar las
normas básicas de la organización política del país.
En materia de preámbulos, el de la Constitución de los Estados Unidos
de 1787 sirvió de modelo clásico a la gran mayoría de las Constituciones
31
americanas y europeas del siglo XIX, e incluso, de la época contemporánea.
Este preámbulo dice:
"Nosotros, el pueblo de los Estados Unidos, a fin de formar una unión
más perfecta, establecer la justicia, asegurar la tranquilidad interior, proveer a
la defensa común, promover el bienestar general y asegurar los beneficios de
la libertad para todos nosotros y para nuestra posteridad, ordenamos y
establecemos esta Constitución para Estados Unidos de América".
Si examinamos, por
ejemplo, el
preámbulo de la Constitución
Argentina de 1853, aún en vigor, vemos que, en buena parte es copia del
anterior:
"Nosotros los representantes del pueblo de la Nación Argentina,
reunidos en Congreso General Constituyente por voluntad y elección de las
provincias que la componen, en cumplimiento de pactos preexistentes, con el
objeto de constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz
interior, proveer a la defensa común, promover el bienestar general, y asegurar
los beneficios de la libertad, para nosotros, para nuestra posteridad, y para los
hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino invocando fa
protección de Dios, fuente de toda razón y justicia, ordenamos, decretamos y
establecemos esta Constitución para la Nación Argentina".
Por su parte, el preámbulo de la Constitución colombiana de 1991 reza
así: "EI pueblo de Colombia en ejercicio de su poder soberano, representado
por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la
protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar
a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el
conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y
participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y
comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana
decreta, sanciona y promulga la siguiente Constitución Política de Colombia”.
32
La Constitución francesa de 1958 -o de la Quinta República-, por su
parte, se remite, como las anteriores, a la Declaración de los Derechos del
Hombre de 1789, yen su segundo inciso formula una invitación a los territorios
de ultramar. Su texto es el siguiente:
"EI pueblo francés proclama solemnemente su adhesión a los derechos
del hombre y a los principios de la soberanía nacional tal como han sido
definidos por la declaración de 1789, confirmada y completada por el
preámbulo de la Constitución de 1946, en virtud de estos principios y del de la
libre determinación de los pueblos, la república ofrece a los territorios de
ultramar que manifiesten la voluntad de adherir a ellos, instituciones nuevas
fundadas sobre el ideal común de libertad, de igualdad y de fraternidad, y
concebidas en vista de su evolución democrática.
Otras Constituciones, particularmente las llamadas "dogmáticas",
contienen preámbulos muy extensos y pormenorizados, cargados de contenido
doctrinario. Ejemplo de estas es la de la URSS de 1977, cuyo preámbulo es
una larga enunciación ideológica del marxismo-leninismo.
Se ha dicho que la tendencia contemporánea es la de prescindir de los
preámbulos, al menos de los de corte clásico que, siguiendo el viejo modelo
angloamericano, pretenden encerrar en un breve párrafo toda una declaración
de principios fundamentales. Aunque en realidad unas pocas lo han hecho,
como la mexicana de 1917, lo cierto es que casi todas lo mantienen, incluyendo
las más recientes. Así, v. gr., la Constitución de la República Popular China de
1982 incluye un largo preámbulo en el que se hace una reseña doctrinaria
sobre el proceso que llevó al triunfo del comunismo en ese país en 1949. Por
su parte la Constitución brasileña de 1988, trae el siguiente preámbulo:
"Nosotros, representantes del pueblo brasileño, reunidos en Asamblea
Nacional Constituyente para instituir un Estado democrático, destinado a
asegurar el ejercicio de los derechos sociales e individuales, la libertad, la
seguridad, el bienestar, el desarrollo, la igualdad y la justicia como valores
33
supremos de una sociedad fraterna, pluralista y sin preconceptos, fundada en
la armonía social y comprometida en el orden internacional con la solución
pacifica de las controversias, promulgamos, bajo la protección de Dios, la
siguiente Constitución de la República Federativa del Brasil".
B. DECLARACIONES DE DERECHOS EN EL CUERPO
CONSTITUCIONAL
La fórmula solemne adoptada en los preámbulos se complementa, o,
más exactamente se desarrolla dentro del cuerpo de la Constitución, a través,
especialmente, de las normas que consagran derechos, tanto individuales
como colectivos. En su conjunto este tipo de normas son las que reciben el
nombre de declaraciones de derecho. Pueden estar consagradas de manera
dispersa a lo largo del texto constitucional, u ordenadas dentro de un título o un
capitulo especial; es esta la manera más adecuada de consagrar formalmente
las declaraciones de derechos, y así lo hacen la mayoría de constituciones
modernas comenzando con la de los Estados Unidos, cuyo Bill of Rights está
formado por las diez primeras enmiendas introducidas a ella, entre 1789 y
1791.
Las Constituciones modernas y contemporáneas han ampliado
considerablemente el catálogo de derechos fundamentales. Hasta bien entrado
el siglo XX, la mayor parte de ellas, se limitaban a la consagración de los
derechos individuales y las libertades públicas esenciales, dentro de la filosofía
demoliberal o individualista que las inspiraba; estos han sido llamados
"derechos de primera generación14".
14 También llamados Derechos del Individuo, son derecho a la vida, derecho a la integridad
física y moral, derecho a la igualdad, derecho a la participación, derecho al voto, etc.
34
Durante el periodo entre guerras se comenzaron a consagrar también
los llamados "derechos de segunda generación 15", es decir aquellos necesarios
para la protección y garantía de los de primera generación. Una de las primeras
Constituciones en consagrarlos fue la mexicana de 1917; luego lo hicieron la
alemán a de Weimar y la española de 1931; también en ellos se inspiró en
buena parte el New deal norteamericano del presidente Roosevelt.
A partir de 1948, con la aprobación de la Carta de las Naciones Unidas,
que proclamó, entre otras cosas, la libre autodeterminación de los pueblos y el
derecho al desarrollo de todos los Estados, se reiteraron los derechos de
primera y segunda generación y se consagraron los llamados "derechos de
tercera generación16". Esos derechos se predican para las colectividades,
pueblos, minorías étnicas o políticas, grupos religiosos, etc. Entre estos
derechos se destacan el derecho a la solidaridad, a la paz, al ambiente sano,
así como los derechos culturales, etc. Como garantía de ellos se consagran las
llamadas "acciones populares" o de grupo.
C. VALOR
JURÌDICO DE LAS DECLARACIONES DE
DERECHO
Para algunos autores las declaraciones de derechos tienen por objeto
inspirar al legislador, pero no pueden imponerse al juez, en tanto que para
otros, al contrario, tendrá valor de ley constitucional y podrían, por consiguiente
ser sancionados en caso de violación. Prácticamente, el problema se reduce a
saber si un individuo puede jurídicamente reclamar el beneficio de una
15 Denominados Derechos del Individuo como parte de una Sociedad, Grupo o Colectividad.
Son: derecho al trabajo, derecho a la salud, derecho a la seguridad social, derecho a la
educación, derecho a la libertad sindical, derecho a niveles de vida adecuados, etc.
16 Conocidos como Derechos del Individuo como parte de una Comunidad Internacional.
35
disposición inscrita en la declaración, para obtener reparación si ella es
desconocida.
Los estudiosos de la Constitución norteamericana de 1787 se
plantearon, al entrar esta en vigencia, el problema del alcance jurídico de su
preámbulo. Estimaron que la finalidad de la formula era la de condensar los
principios ideológicos que inspiraban todo el documento constitucional. El
preámbulo venía a ser, pues, "el faro que ilumina todo el cuerpo de la
Constitución". Y por lo tanto, el punto de referencia o de orientación para
interpretar y aplicar los preceptos constitucionales, y para desentrañar cuando
estos no fueran diáfanos, el espíritu que animó al constituyente que los
concibió.
Sin embargo, surgió el problema jurídico de si el texto del preámbulo de
la Constitución de los Estados Unidos tenía o no fuerza normativo. La Corte
Suprema sostuvo, en 1905, al respecto lo siguiente: "Aun cuando el preámbulo
indica el propósito general para el cual el pueblo ordenó y estableció la
Constitución, este nunca ha sido considerado como fuente de ningún poder
sustantivo conferido al gobierno de los Estados Unidos.
Sobre este particular dice Sachica que suelen las Constituciones
escritas hacer una declaración inicial, o preámbulo, en que definen los
supuestos, orientación y valores del sistema. No es ella puramente formal,
enunciativa. Tiene fuerza de decisión que condiciona el ejercicio del poder
reformador y los poderes constituidos, aunque no tenga expresión normativa.
Forma parte de la decisión política del constituyente y, generalmente,
manifiesta las bases de la legitimidad del régimen.
Como explica Burdeau, para resolver el problema del valor jurídico de
las declaraciones de derechos, es necesario distinguir en las declaraciones dos
categorías de disposiciones:
36
a)
Las que enuncian una regla de Derecho Positivo. AI promulgarlas,
el legislador constituyente ha querido consagrar una norma jurídicamente
obligatoria aplicable de inmediato en el estatuto de derecho existente.
b)
Otras disposiciones están desprovistas de la fuerza obligatoria
propia del Derecho Positivo. Son ellas las prescripciones que determinan la
finalidad de la institución estatal o fijan metas al legislador.
En resumen, el derecho no es inmediatamente exigible y por lo tanto no
podría ser jurídicamente sancionado.
2.3. NORMAS AJENAS A LA ORGANIZACIÒN DEL ESTADO O
“NEUTRAS”
Al lado de las normas puramente constitucionales, en sentido material,
las Constituciones incluyen frecuentemente una serie de normas que no se
refieren directamente a la organización del Estado y que tampoco hacen parte
de las llamadas declaraciones de derechos, o parte dogmática, pero que por la
importancia de las materias que regulan, el constituyente ha considerado
necesario y conveniente incorporar dentro de la ley fundamental, a fin de
hacerlas más estables y otorgarles una categoría superior a la de la ley
ordinaria.
Dentro de esta categoría pueden incluirse todas aquellas disposiciones
referentes, por ejemplo, al régimen de familia, al ejercicio de ciertas profesiones
u oficios, al régimen de propiedad o, en general, normas de carácter social o
37
económico distinta de las que consagran derechos específicos en estos
campos. Como dice Burdeau, se considera a menudo a estas disposiciones
como extrañas al contenido lógico de una Constitución, pero erróneamente,
puesto que la Constitución no tiene solamente por objeto definir el status
orgánico del Estado, sino también expresar la idea de Derecho directriz de la
actividad estatal.
3. PRESENTACION DE LA CONSTITUCION
Resulta complejo describir las diversas formas en las cuales puede
presentarse los textos constitucionales, según el querer de cada Estado. Las
hay muy extensas y pormenorizadas, que van en ciertos casos hasta el detalle
superfluo, y caen en un reglamentarismo impropio de una Constitución.
Las Constituciones expedidas en el mundo en las últimas décadas
tienden a ser de este tipo, al incluir normas que no son propiamente
constitucionales y caer en excesivo reglamentarismo. Como ejemplo de estas
tenemos la española de 1978, la brasileña de 1989 y la colombiana de 1991,
así como algunas centroamericanas.
Como afirma Biscaretti Di Ruffia, la mejor solución parece estar en el
justo medio, ya que si, por un lado, el excesivo laconismo de una Constitución
puede permitir al legislador ordinario cambiar, en la práctica, sensiblemente el
mismo contenido mediante sus normas de actuación; de otro lado la prolijidad
excesiva disminuye su prestigio, ya que requiere demasiadas y frecuentes
revisiones.
Por regla general, las Constituciones van precedidas de un preámbulo
en el cual como hemos indicado, se consignan en forma solemne los principios
ideológicos que han inspirado al constituyente para promulgarla. Viene
enseguida el contenido mismo de la Carta, el cual se suele dividir por materias,
en títulos, o capítulos, o secciones. Cada uno de ellos se compone de artículos,
38
en los cuales se consignan las disposiciones particulares correspondientes a la
materia de que se trata. Los artículos pueden, a su tumo, estar subdivididos en
ordinales o en partes. También pueden constar de varios numerales, cuando se
trata de relacionar, por ejemplo, las atribuciones o funciones de algún órgano
del Estado, autorizaciones, prohibiciones o limitaciones concedidas o
impuestas a determinado agente del poder. Por lo general las cláusulas de
reforma van al final del texto constitucional y las declaraciones de derechos al
comienzo del mismo.
IV. CONSTITUCIÒN POLÌTICA DEL PERÙ
1. PREÀMBULO
“El
Congreso
Constituyente
Democrático,
invocando
a
Dios
Todopoderoso, obedeciendo el mandato del pueblo peruano y recordando el
sacrificio de todas las generaciones que nos han precedido nuestra patria, ha
resuelto dar la siguiente Constitución”:
Como manifiesta Raúl Chanamè Orbe en su obra “Comentarios de la
Constitución Política17” Preámbulo es la parte introductoria de la carta política.
Constituye la declaración de fe y de intenciones, a veces es una invocación
genérica, Otras veces busca elaborar un marco de referencias y principios. En
nuestro caso no posee mandato legal.
17 CHANAMÈ ORBE, Raúl. “Comentarios de la Constitución Política”. Segunda Edición. Jurista
Editores E.I.R.L. Lima, junio del 2005. Página 85.
39
Es importante señalar que no todas las constituciones tienen
preámbulo, en nuestra historia constitucional no ha sido frecuente su uso, la
Constitución liberal de 1823 es una de las pocas que lo usa:
"En nombre de Dios, por cuyo poder se instituyen todas las sociedades,
y cuya sabiduría inspira justicia a los legisladores. EI Congreso Constituyente
del Perú, en ejercicio de todos los poderes que han conferido los pueblos a
todos y cada uno de sus representantes, para afianzar sus libertades, promover
su felicidad por una Ley Fundamental el gobierno de la República,
arreglándose a las bases reconocidas y juradas”.
No obstante, la Constitución de 1933, obvia el uso del preámbulo. La
Constitución de 1979 formula una invocación extensa, en tanto la Carta de
1993 lo hizo en forma lacónica.
Escribe Juan Ferrando Badìa que: "EI Preámbulo de una Constitución
junto con su parte dogmática contiene los principios ideológicos inspiradores de
su parte dogmática. Las instituciones jurídicas incluidas en esta (y las políticas
que se vayan surgiendo mediante la praxis) son o han de ser encarnaduras de
aquellos. Ahora bien, una cosa es constatar este hecho y otra establecer el
"valor jurídico" del Preámbulo. Ciertamente, además de recoger en su seno los
principios y el espíritu de la Constitución, sirve de instrumento hermenéutico,
imperativo de la misma.
Pero, constatar todo esto no significa afirmar que el Preámbulo tenga
una eficacia jurídica imperativa o preceptiva. Los Preámbulos de cualquier texto
jurídico son tan solo instrumentos interpretativos del mismo, pero nunca sirven
para "sustituir" o "suplantar" el contenido prescrito o impuesto por el citado
contenido jurídico estatutario o constitucional".
2. PARTE DOGMÀTICA
40
En esta se reconocen los Derechos Fundamentales, contenidos en
los siguientes artículos:
- Artículo 1: Fin de la Constitución.18
- Artículo 2: Catálogo de Derechos.
- Artículo 3: Derechos No enumerados.
La conformación de la sociedad y la vigencia del Estado
peruano está en función del fin de la Constitución: La defensa de la persona
humana y el respeto de su dignidad; para facilitar la plenitud de sus derechos
se debe garantizar, sin restricciones, sus libertades dentro del Estado de
Derecho, como son: derecho a la vida, al nombre, a la integridad física, a la
nacionalidad, a la libertad de conciencia, a la libertad de opinión, entre otros
derechos.
La protección de la persona humana no se limita hoy a un ámbito
local o nacional, sino ella se ha convertido en un valor mundial garantizado por
un conjunto de instrumentos internacionales, como la Declaración Universal de
Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 y los dos Pactos
Internacionales de las Naciones Unidas de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de Derechos Civiles y Políticos del 16 de diciembre de 1966, la
Convención de las Naciones Unidas para la Prevención y la Sanción del Delito
de Genocidio del 9 de diciembre de 1948, la Convención Internacional de las
Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las formas de Discriminación
Racial del 21 de diciembre de 1965, la Declaración de las Naciones Unidas de
18 Artículo 1 de la Constitución Política del Perú: “La defensa de la persona humana y el
respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado”.
41
los Derechos del Retraso Menstrual del 20 de diciembre de 1971, la
Declaración de las Naciones Unidas de los Derechos de los Impedidos del 9 de
diciembre de 1975, la Convención de las Naciones Unidas sobre la Eliminación
de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer del 18 de diciembre de
1979,
la
Declaración
de
las
Naciones
Unidas sobre
los
Principios
Fundamentales de Justicia para las Víctimas de Delitos y del Abuso del Poder
del 29 de noviembre de 1985, la Convención de las Naciones Unidas sobre los
Derechos del Niño del 20 de noviembre de 1989, las Normas Uniformes de las
Naciones Unidas sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con
discapacidad del 20 de diciembre de 1993, la Convención sobre la Prohibición
del desarrollo, producción y el almacenamiento de armas bacteriológicas
(biológicas) y toxìnicas y sobre su destrucción del 16 de diciembre de 1971, la
Convención de la UNESCO relativa a la lucha contra las Discriminaciones de la
Esfera de la Enseñanza del 14 de diciembre de 1960, la Declaración de
Principios de la Cooperación Cultural Internacional de la UNESCO del 4 de
noviembre de 1966, la Recomendación de la UNESCO relativa a la situación de
los Investigadores Científicos del 20 de noviembre de 1974, entre otros.
Los derechos fundamentales son aquellos que protegen a la persona
de la posible arbitrariedad del Estado o de otras personas.
Al lado de estas libertades la persona humana posee el derecho de
fijar a su libre albedrío el lugar de su residencia y elegir libremente; la persona
tiene derecho al trabajo en forma eventual, periódica o permanentemente, bajo
condiciones dignas.
Estos derechos son de importancia, están incluidos en la
Constitución, pero esto no quiere decir que los enumerados allí sean los únicos
existentes. Estos derechos fundamentales19 no han sido otorgados por los
19 Son los derechos humanos positivizados jurídicamente en el ordenamiento constitucional.
42
legisladores, sino que pertenecen a nuestra naturaleza misma de personas
humanas.
Son derechos que son anteriores y están por encima de cualquier
norma legal u ordenamiento estatal.
La Constitución debe proteger las libertades de las personas, estén
éstas enumeradas o no en ella, de las regulaciones opresivas, arbitraras o
confiscatorias.
3. PARTE ORGÀNICA O ESTRUCTURA DEL ESTADO
3.1. PODER LEGISLATIVO
El Poder Legislativo es el órgano de representación encargado de la
elaboración de las leyes, el control político y la envestidura de algunos cargos
públicos. Debe cumplir una labor de control sobre posibles excesos del Poder
Ejecutivo, pero su función esencial es la elaboración y modificación de las
leyes.
La Constitución establece que el Poder Legislativo reside en el
Congreso, el cual consta de Cámara única del que forma parte 120
congresistas por un periodo de cinco años.
Esto ha eliminado la anterior división en dos Cámaras como
tradicionalmente se componía el Congreso.
El Congreso produce leyes, esto es la función de legislar. También
aprueba los proyectos de ley emitidos por el Poder Ejecutivo.
43
El Congreso puede exigir informes a cualquiera de los Poderes del
Estado, así como el Banco Central de Reserva y la Contraloría General de la
República. A partir de ello puede realizar investigaciones, respetando siempre
la función de los otros dos poderes.
El Pleno del Congreso esta integrado por el total de los 120
congresistas.
La función del congresista es a tiempo completo, (producir normas,
control político, investiduras, etc.), por eso mismo no puede desempeñar otra
función pública, como alcalde porque todo su tiempo y esfuerzo está dedicado
a tareas legislativas del Parlamento, pero puede ejercer, pero puede ejercer la
función del Ministerio Público, como en los regímenes parlamentarios de
Europa.
No puede ser gerente, apoderado, abogado de empresas que con el
Estado tienen contratos de obras o controversias, pues se hace incompatible
ambas responsabilidades.
En el Perú para ser elegido congresista se requiere:
-
Ser peruano de nacimiento.
-
Haber cumplido 25 años.
-
Gozar de derecho de sufragio.
-
Alcanzar la votación necesaria.
La función de congresista es de tiempo completo. Comprende los
siguientes trabajos:
44
a.
En las sesiones:
-
Del Pleno.
-
De la Comisión Permanente; y,
-
De las Comisiones.
b.
En el grupo Parlamentario:
c.
En la atención a los ciudadanos y las organizaciones sociales y
cualquier otro trabajo parlamentario; y,
d.
Eventualmente la asunción de algún cargo en la Mes Directiva o
en el Consejo Directivo del Congreso.
El Consejo Directivo lo integran los miembros de la mesa directiva y los
portavoces de los grupos parlamentarios. Este aprueba el presupuesto y el plan
de trabajo del Congreso, la agenda de cada sesión plenaria, etc.
El Presidente del Congreso es la autoridad de mayor nivel y el máximo
representante del Poder Legislativo. Es elegido por el Pleno y preside las
sesiones de este, así como las de la Comisión Permanente, del Consejo
Directivo de la Mesa Directiva.
La Mesa Directiva esta constituida por el Presidente y tres
Vicepresidentes. Tiene a su cargo la dirección administrativa del Congreso y de
45
los debates en el Pleno, la Comisión Permanente y el Consejo Directivo, así
como la representación oficial del Congreso en actos protocolares.
Las
Comisiones
son
grupos
de
trabajo
especializados
de
Congresistas, cuya función principal es el estudio y dictamen de proyectos de
ley; hay tres clases de comisiones: Ordinarias, de Investigación y Especiales.
3.2. PODER EJECUTIVO
El Poder Ejecutivo es aquel que se encarga de la función de Gobierno,
por eso muchas veces se utiliza ambos sustantivos como sinónimos.
El régimen político peruano es presidencial y no parlamentario,
tradición que se confirma a partir de la Constitución de 1828, que tomó algunas
instituciones del modelo norteamericanas, entre ellas el presidencialismo, y
modelo francés el Consejo de Ministros.
Desde 1828, establecimos un régimen presidencial quiso falazmente
imitar el sistema americano que nació con la Constitución de Filadelfia de 1787.
Tuvimos momentos exaltación de ese régimen con la Carta de 1839, en el
auge del militarismo de Agustín Gamarra. En el siglo XX la Carta de 1920 Ilevò
hasta el exceso este caudillismo con la Patria Nueva. La Constitución de 1933
buscó reparar las exageraciones del presidencialismo, eliminando la vicepresidencia para dejar en caso de vacancia en juego al parlamento,
incorporándose en el ejecutivo la figura del Presidente del Consejo de
Ministros, un ente intermedio entre el Presidente y sus Ministros. Tras el
asesinato de Sánchez Cerro este diseño constitucional sucumbió sin trazar un
camino de continuidad constitucional.
46
La Constitución de 1979 no hizo concesiones al parlamento, zanjando
el debate sobre el "Primer poder del Estado" a favor del presidencialismo,
contra la opinión de Juan Linz, el más reputado especialista en el
presidencialismo latinoamericano, quien ha llegado a la conclusión que la
manera de mejorar la gobernabilidad en nuestra región es potenciando el
parlamentarismo.
El régimen político moderno es un sistema de representación, en tanto
personas encarnan de manera temporal la voluntad general. En el sistema
presidencial el primer mandatario elegido mayoritariamente, representa
simbólicamente a todos sus connacionales; por ello las exigencias no sólo son
normativas, sino además, morales que deben poseer en la medida que él
representa el tipo ideal de ciudadano: respetuoso de la ley, laborioso, sensato y
humano ante los cotidianos problemas de sus semejantes. Un comportamiento
contrario a estos valores crea controversias y resta legitimidad al ejercicio del
poder, por ello, hoy éste debe ejercerse bajo el auspicio de la ley y con el
consentimiento permanente de la ciudadanía.
Conforman parte del Poder Ejecutivo:
- El Presidente de la República20: Artículo 110 de la Constitución
Política del Perú.
- Consejo de Ministros21: Artículo 119 de la Constitución Política
del Perú.
20 Para ser elegido Presidente de la República se requiere:
-
Ser peruano de nacimiento.
-
Tener más de 35 años de edad.
-
Gozar del derecho de sufragio.
47
3.3. PODER JUDICIAL
Al Poder Judicial22 le corresponde ejercer la potestad de administrar
justicia, tiene su origen en la sociedad o pueblo. La responsabilidad de proteger
derechos de las personas y sanciones a sus infractores debe corresponder a
otra rama distinta del poder ejecutivo y del poder legislativo, esta es una
consecuencia de la teoría de la división de poderes o balance de poderes.
3.4. CONSEJO NACIONAL DE LA MAGISTATURA
21 Para ser Ministro de Estado se requiere:
-
Ser peruano de nacimiento.
-
Ciudadano en ejercicio.
-
Haber cumplido 25 años de edad
22 Regulado en el artículo 138 de la Constitución Política del Perú.
48
El Consejo Nacional de la Magistratura 23 se encarga de la selección y el
nombramiento de los jueces y fiscales, salvo cuando éstos provengan de
elección popular (art 152 de la Constitución Política del Perú).
El Consejo Nacional de la Magistratura es independiente y se rige por
su Ley Orgánica.
Son miembros del Consejo Nacional de la Magistratura:
-
Uno elegido por la Corte Suprema, en votación secreta en Sala
-
Uno elegido, en votación secreta, por la Junta de Fiscales
Plena.
Supremos.
-
Uno elegido por los miembros de los Colegios de Abogados del
país en votación secreta.
-
Dos elegidos, en votación secreta, por los miembros de los demás
Colegios Profesionales del país, conforme con la ley.
-
Uno elegido en votación secreta, por los rectores de las
universidades nacionales.
23 Regulado en el artículo 150 de la Constitución Política del Perú.
49
-
Uno elegido, en votación secreta, por los rectores de las
universidades particulares.
El número de miembros del CNM puede ser ampliado por éste a nueve,
con dos miembros adicionales elegidos en votación secreta por el mismo
Consejo, entre sendas listas propuestas por las instituciones representativas
del sector laboral y del empresarial.
Los miembros titulares del Consejo Nacional de la Magistratura son
elegidos conjuntamente con los suplentes, por un período de cinco años.
Para ser miembro del Consejo Nacional de la Magistratura 24 se
requieren los mismos requisitos que para ser Vocal de la Corte Suprema, salvo
lo previsto en el inciso 4 del artículo 147.
El miembro del CNM goza de los mismos derechos y está sujeto a las
mismas obligaciones e incompatibilidades fijadas para los vocales supremos,
esto significa que percibirán las mismas remuneraciones y su función será a
tiempo completa.
El CNM Tiene como funciones esenciales:
- Nombrar previo concurso público de méritos y evaluación
permanente, personal, a los jueces y fiscales de todos los niveles. Dichos
nombramientos requieren el voto conforme de los dos tercios del número legal
de sus miembros.
- Ratificará a los jueces y fiscales de todos los niveles, cada siete
años.
24 Regulado en el Artículo 156 de la Constitución Política del Perú.
50
- Aplicar la sanción de destitución a los vocales de la Corte
Suprema y Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta
de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las
instancias.
- Extender a los jueces y fiscales el título oficial que los acredita.
3.5. MINISTERIO PÙBLICO
El Ministerio Público25 está conformado por el Fiscal de la Nación, los
Fiscales Supremos, los Fiscales Superiores, los Fiscales Provinciales, los
Fiscales Adjuntos y las Juntas de Fiscales.
El Ministerio Público sin tener injerencia en el ejercicio de la función
jurisdiccional, ni tener capacidad disciplinaria ejerce una labor que acompaña a
los jueces produciendo dictámenes y participando en los actos procesales. De
esta manera, en representación de la sociedad, es un vigilante que ejerce
atribuciones dentro de cada procedimiento. Se considera en forma efectiva de
protección de la ciudadanía en pro de una recta administración de justicia.
Entre los requisitos para ser Fiscal Supremo están: ser peruano de
nacimiento, ser ciudadano en ejercicio, ser mayor de 50 años, haber sido Fiscal
o Vocal de la Corte Superior por no más de 10 años o abogado en ejercicio o
desempeñando cátedra universitaria por no menos de 20 años y gozar de
conducta intachable.
Para ser Fiscal Superior se requiere además de los primeros requisitos
anotados, tener más de 35 años de edad y haber sido Fiscal de Juzgado o de
25 Se encuentra regulado en el artículo 158 de nuestra Constitución.
51
Juez de Primera Instancia o de Instrucción por no menos de 7 años o abogado
en ejercicio o catedrático por no menos de 10 años.
Para ser nombrado Fiscal Provincial se requiere en cuanto a edad
tener no menos de 28 años y haber sido Adjunto al Fiscal Provincial o Juez de
Paz, Relator o Secretario de Corte durante 4 años o abogado en ejercicio o
catedrático no menos de 5 años.
Los requisitos son similares a los que contiene la Ley Orgánica del
Poder Judicial (L.O.P.J.) para los magistrados.
3.6. DEFENSORÌA DEL PUEBLO
La Defensoría del Pueblo26 fue creada originariamente por la
Constitución de 1979. La Constitución de 1993 consagró su autonomía.
Es un órgano autónomo, con presencia en todo el territorio nacional y
en cuya cúspide se encuentra el Defensor del Pueblo de acuerdo a la Ley
Orgánica Nº26529.
Para ser elegido o destituido del cargo de Defensor del Pueblo,
requiere una aprobación del Congreso de 80 votos, lo que representan los dos
tercios del total de congresistas, lo que nos da una seguridad de que el
Defensor del Pueblo es elegido por consenso y no es impuesto toda vez que
nuestro país es relativamente imposible que un partido obtenga representación
parlamentaria que alcance los dos tercios.
26 Prescrito en el artículo 161 de nuestra Constitución.
52
El Defensor del Pueblo tiene la misma inmunidad y prerrogativas que
los congresistas.
La ley establece que para ser elegido Defensor del Pueblo debe tener
como mínimo 35 años y ser abogado. El cargo tiene una duración de 5 años y
puede ser reelegido, ya que la ley no lo prohíbe; y no está sujeto al mandato
imperativo.
Actúa, resuelve y decide sin la menor subordinación. O puede ejercer
la profesión de abogado, dedicándose exclusivamente a su función como
Defensor del Pueblo, pudiendo solo dedicarse a la enseñanza universitaria.
3.7. SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL
Todo ordenamiento constitucional debe ser estudiado en su contexto
histórico, en su contenido gramatical, en sus propósitos lógicos y en su
integración sistemática al ordenamiento legal de un país. La Constitución de
1979 en su capítulo XII definió su título como “Defensa Nacional y el Orden
Interno” e incorporó la distinción sutil entre orden interno y orden público
(artículo 277). Sin embargo, semanas antes de entrar en vigencia la Carta
Constitucional, un violento movimiento terrorista, perturbó de manera alarmante
la tranquilidad pública y en algunos momentos se temió por la propia
estabilidad del Estado.
En octubre de 1993, fue sometida a referéndum la última Carta
Constitucional que cuenta con varias innovaciones, entre ellas, el Capítulo XII
53
titulado ya no “Defensa Nacional y el Orden Interno”, sino esta vez “De la
Seguridad y la Defensa Nacional”.
Sobre el tema del orden interno, la Constitución vigente de manera
específica se refiere a este concepto en varias oportunidades.
Como señala Edgardo Mercado Enterría Jarrìn señala que la Seguridad
Nacional va más allá de los límites de lo que se conoce corrientemente como
Defensa Nacional, porque no solo se aplica medidas políticas, económicas y
psicosociales.
La Seguridad fue definida como la garantía que el Estado otorga a la
Nación para a consecución de los objetivos nacionales a pesar de las
oposiciones actuales o potenciales.
En resumen, la Constitución Política de 1993 establece:
-
La Seguridad y Defensa Nacional es una responsabilidad para lo
cual se institucionaliza el Sistema de Defensa Nacional y que éste es dirigido
por el Presidente de la República.
-
soberanía
La finalidad de las FF.AA., es garantizar la independencia, la
y
la
integridad
territorial
de
la
República,
otorgándole
responsabilidades de control interno en los regímenes de excepción, incluye en
este capítulo de la Constitución vigente a la PN.P., disponiendo que en las
FF.AA., y P.N.P., la disciplina, las leyes y los reglamentos regularán sus actos
tanto para sus atribuciones y competencias.
-
Indica, además, que las FF.AA. y P.N.P. no son deliberantes y
están subordinadas al poder constitucional.
54
-
Se le asigna a las FF.AA., la función de participar en el desarrollo
socioeconómico del país y en la Defensa Civil.
-
Dispone también, que los efectivos de los institutos armados
serán fijados por el Ejecutivo y los ascensos a los generales y almirantes serán
otorgados por el Presidente de la República y que en casos de delito de
función, los miembros de las FF.AA. y P.N.P. serán sometidos al Código de
Justicia Militar.
3.8. SISTEMA ELECTORAL
La esencia de un sistema democrático es el respeto a la voluntad
general, que se expresa a través del sufragio. El sistema electoral protege los
derechos electorales y tiene por finalidad reflejar fielmente el ejercicio de este
derecho, la libertad del voto del ciudadano debe ser sin presión de ningún tipo
es decir esta persona debe sufragar por voluntad propia sin ser coaccionada de
alguna manera.
En el acto electoral se debe tener en cuenta la voluntad debe ser
respetada de acuerdo al resultado. También se debe planificar anticipadamente
todo proceso electoral y debe supervisar que las elecciones en su realización
sean transparentes y cumplan las normas de imparcialidad.
Una de las características de nuestra legislación sobre procedimientos
electorales ha sido su dispersión y no actualización, pues se ha regido por
legislaciones de hace varias décadas atrás.
55
En Latinoamericana se ha ido progresivamente imponiendo, desde las
experiencia de Costa Rica, la dación de códigos electorales que sistematizan e
integran todas las normas sobre el sufragio, incluyendo los comicios
presidenciales y municipales en un solo texto.
3.8.1. JURADO NACIONAL DE ELECCIONES
El Jurado Nacional de Elecciones 27 cautela la transparencia y
legitimidad del proceso electoral, así como también el correcto ejercicio de los
derechos electorales que se han concedido a los sujetos participantes en los
comicios periódicos.
La fiscalización de la legalidad de la elaboración de los padrones
electorales se produce luego de la actualización y depuración final que realiza
la RENIEC.
El JNE
tiene iniciativa en la indagación y eventual resolución de
problemas que presenten en materia de cumplimiento de normas sobre
organizaciones políticas y materia electoral. Es última instancia en materia de
controversias, sus resoluciones son inapelables ante el Poder Judicial.
Los miembros del Jurado Nacional de Elecciones tienen un origen y
democrático. La Judicatura, el Ministerio Público, el Colegio de Abogados y los
profesores de Derecho.
27 Regulado en el artículo 178 de la Constitución Política del Perú.
56
3.8.2. OFICINA NACIONAL DE PROCESOS ELECORALES
La ONPE28 es el organismo constitucional encargado de organizar los
procesos electorales, referéndum y otras consultas ciudadanas.
Este vela por la obtención de la fiel expresión de la voluntad de la
población electoral manifestada a través de las elecciones, así como brinda
información sobre el cómputo de las mesas de sufragio, para hacer
transparentes los resultados de los comicios.
Este organismo será presidido por un jefe nombrado, por el Consejo
Nacional de la Magistratura, por un período renovable de cuatro años mediante
concurso público.
3.8.3.
REGISTRO
NACIONAL
DE
IDENTIFICACIÒN
Y
ESTADO CIVIL
La nueva estructura electoral diseñada por la Constitución de 1993 se
completa con la instauración del Registro Nacional de Identificación y Estado
Civil29. Este organismo premunido de un incremento notable de atribuciones,
reemplaza al registro electoral, que como se sabe fue establecido por el
estatuto electoral de 1931, a cargo del JNE.
28 Regulado en el artículo 182 de la Constitución Política del Perú.
29 Regulado en el artículo 183 de la Constitución de 1993.
57
La RENIEC tiene amplias atribuciones: la inscripción de todos los actos
que dan origen o modifican el Estado Civil; el cumplimiento de una serie de
funciones de naturaleza electoral, que de manera específica y fiscalizada eran
potestad del subrogado registro electoral.
3.9. DESCENTRALIZACIÒN, REGIONES Y MUNICIPALIDADES
Los pilares básicos del Estado: territorio, población y poder político, ya
no bastan para explicar los cambios que se producen en la composición
jurídica de los Estados contemporáneos.
3.9.1. PROCESO DE REGIONALIZACIÒN
La Constitución hace referencia de la regionalización como una
aspiración a la que debemos arribar los peruanos para conseguir una efectiva
descentralización de las decisiones, los recursos materiales y humanos, dentro
de un país unitario, porque uno de los males graves de nuestro país ha sido y
es centralismo, que se expresa en la política, economía y desarrollo.
Las regiones, como debe ser, hacen de la iniciativa libre de los
ciudadanos para crear regiones autónomas o integrarse entre sí. Esta iniciativa
se ejercerá mediante referéndum, el cual también puede servir a las
58
poblaciones de provincias y distritos para cambiar de circunscripción
departamental o eventualmente regional.
El artículo 190 de nuestra Constitución menciona que las regiones se
crean sobre la base de áreas contiguas integradas históricas, culturales,
administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconòmicas
sostenibles.
El proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los
actuales departamentos y la provincia constitucional del Callao.
Estos gobiernos son regionales.
3.9.2. GOBIERNO REGIONAL
Los gobiernos regionales están estructurados de la siguiente manera:
-
Consejo Regional: es el órgano normativo y fiscalizador del
Gobierno Regional.
Le corresponde las funciones y atribuciones que se establecen en la
Ley y aquellas que le sean delegadas. Está integrado por el Presidente
Regional, el Vicepresidente Regional y los Consejeros Regionales elegidos en
cada región; los mismos que son elegidos por sufragio directo por un periodo
de 4 años. El mandato es irrenunciable, pero revocable conforme con la ley de
la materia.
- Presidencia Regional: Es el órgano ejecutivo del Gobierno Regional;
recae en el Presidente Regional, quien es la máxima autoridad de su
59
jurisdicción, representante legal y titular del pliego presupuestal del gobierno
regional.
El Presidente Regional desempeña su cargo a dedicación exclusiva,
con la sola excepción de la función docente. Percibe una remuneración
mensual fijada por el Consejo Regional de acuerdo a la disponibilidad
presupuestal siendo obligatorios la publicación de la norma que la aprueba y su
monto.
- Gerencia Regional: Las funciones administrativas del Gobierno
Regional se desarrollan por las Gerencias Regionales. Los Gerentes
Regionales son responsables legal y administrativamente por los actos que
ejecutan en el ejercicio de sus funciones y por los que suscriben junto con el
Presidente
Regional.
El
Gerente
General
Regional
es
responsable
administrativo del Gobierno Regional.
-
Gerente Regional y los Gerentes Regionales: son nombrados por
el Presidente Regional.
3.9.3. GOBIERNO LOCAL
Uno de los grandes aportes de la cultura hispánica fue el ejercicio
autónomo y participativo de la vida urbana, a través del cabildo y la
municipalidad. A democracia llega a nuestros países no por vía del Estado,
sino por medio del vecindario, que se constituyó en la base social de una
60
institución que a pesar de los cambios históricos ha mantenido sus esencias
democráticas.
Históricamente ellas pasaron por muchos ciclos, desde la elección
vecinal en sus orígenes hasta el nombramiento directo por el virrey, pasando
por su etapa decadente, cuando la alcaldía y los puestos de regidores eran
subastados a mejor postor durante la colonia. Durante la República, el
municipio vivió en la inestabilidad, hasta 1896 donde se restableció la elección
de alcaldes, no obstante los gobiernos altamente centralizados prefirieron
seguir delegando sus responsabilidades a los prefectos o gobernadores, en los
años sesenta nuevamente fueron restablecidos, teniendo una vida efímera
hasta ser restablecidos plenamente en los inicios de la década del ochenta.
Las municipalidades son los órganos que representan al vecindario de
una ciudad o localidad promoviendo la adecuada prestación de los servicios
públicos locales (limpieza, parques, tráfico vehicular, ornato de la ciudad, etc.),
fomentando el bienestar de los vecinos y el desarrollo integral de su localidad.
Existen municipalidades en:
a.
La capital de la República
b.
Las capitales de provincia
c.
Las capitales de distrito
d.
Los pueblos, caserío, comunidades campesinas y nativas,
que determine el Consejo Municipal Provincial (se denomina
Centro Poblado Menor).
El Gobierno de la Municipalidad está a cargo del Consejo Municipal, el
cual está constituido por el Alcalde y los Regidores.
61
62
BIBLIOGRAFÌA
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Constitucional y Derechos Humanos-U.N.P.R.G. Lambayeque, 2007. Páginas
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Héctor.
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MEXICANO COMPARADO”. Primera Edición. EDITORIAL PORRÙA. México,
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Páginas 1333.
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