RELACIONES DE COOPERACIÓN ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y ÁFRICA ¿PORQUÉ LA POLÍTICA EUROPEA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL AL DESARROLLO HA TENIDO POCO IMPACTO EN EL DESARROLLO HUMANO DE ÁFRICA SUB-SAHARIANA? (Khanysa Eunice Mabyeka) 2004 Las relaciones entre la Unión Europea (UE) y África datan desde el Tratado de la Comunidad Económica Europea (TCEE), constitutivo de la comunidad europea firmado en 1957 en Roma. Francia puso como condición a su entrada en el Tratado que se extendiera las relaciones comerciales privilegiadas del nuevo mercado común a sus territorios africanos y del ultramar, llamados en aquel entonces, Países y Territorios del Ultramar (PTUM) (Unceta:2001). Esa propuesta recibió el apoyo de otros países como Bélgica, Países Bajos y Alemania. Así se creó un Régimen de Asociación a cuyo fin era el de la promoción del desarrollo económico y social con aquellos países con quien los miembros de la UE habían mantenido vínculos históricos, políticos y económicos. El tratamiento favorable establecido a través de este Régimen de Asociación se expresaba en que a los intercambios comerciales entre la UE y los PTUM se les aplica el mismo régimen que para los estados miembros, esto es, la exención al arancel aduanero. En el mismo período se creó un fondo para financiar el desarrollo económico de los PTUM, denominado Fondo Europeo de Desarrollo (FED). Este fondo se tornó más tarde en el principal instrumento económico de cooperación al desarrollo con la firma de los Acuerdos de Lomé y Cotonou que regulan las relaciones de cooperación entre la UE y los estados independientes del África, Caribe y Pacifico (ACP). Porque el TCEE, comprendía políticas que afectaban a terceros países, sobretodo a los países del Tercer Mundo más pobres, tales como la Política Agrícola Común (PAC) y la Política Comercial Común (PCC) que tenían repercusiones internacionales, el objetivo de la cooperación establecida era en respuesta al deseo de paliar los desequilibrios económicos existentes entre las diferentes naciones del mundo y de evitar, en la medida del posible, que las políticas comunitarias agravasen esas desigualdades, o sea que se buscaba un mejor reparto internacional del bienestar y el desarrollo de los más desfavorecidos (Dubois, 2001). Aunque las relaciones de cooperación entre la UE y África existen desde 1957, solo se puede hablar de la existencia de una política comunitaria de Cooperación al Desarrollo expresa desde 1992, entrada en vigor con la firma del Tratado de la Unión Europea (TUE). Los objetivos establecidos por esta política son los siguientes: i) Desarrollo económico y social duradero de los países en desarrollo y particularmente de los más desfavorecidos ii) La inserción armoniosa y progresiva de los países en vías de desarrollo en la economía mundial. iii) La lucha contra la pobreza en estos países. iv) Desarrollo y consolidación de la democracia y del Estado de Derecho. v) Respeto a los Derechos Humanos y a las Libertades Fundamentales. La cooperación al desarrollo de la comunidad es realizada a través de un conjunto multiforme de instrumentos, no obstante para este trabajo nos interesan como políticas de cooperación al desarrollo las Convenciones de Lomé y de Cotonou, la Política europea de Cooperación de 1992 el Régimen de Asociación de 1957 y el FED. Estos instrumentos son importantes porque significan mucho para el financiamiento del desarrollo de los países Africanos, ya que la UE es el mayor donante de Ayuda Oficial al Desarrollo, por ejemplo en el año 2000 contribuyó con el 50% de toda ayuda de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que está compuesta por la mayoría de los países industrializados, y la contribución de la unión corresponde al 50% de toda la ayuda humanitaria en el mundo, según datos de la UE (www.eu2004.ie). Así, los fondos de la UE son importantes ya que las fuentes de recursos para financiar el desarrollo de los países Africanos son escasas. Las convenciones de Lomé y de Cotonou son de especial importancia en analizar el impacto que la Política comunitaria de cooperación al desarrollo ha tenido en África porque, establecen unas relaciones importantes entre la UE y países en vías de desarrollo, los estados ACP. Estos acuerdos son renovados cada 5 años y entre los objetivos que pretende alcanzar se encuentran la preferencia comercial, la ayuda al desarrollo y los sistemas STABEX (para estabilizar los ingresos por las exportaciones financiado por la UE) y SYSMIN (Condiciones especiales para productos minerales como aluminio, hierro, cobre, magnesio y uranio) (www.rrojasdatabank.org). Desde la entrada en vigor del tercer Convenio de Lomé (1987), la comunidad se ha posicionado en el sentido de apoyar los Programa de Ajuste Estructural (PAE) promovidos por instituciones financieras como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM). De este modo, en la resolución del Consejo de 31 de Mayo de 1988 fueron definidas las siguientes líneas fundamentales de actuación en relación a la cooperación al desarrollo: a) La Comunidad pretende apoyar reformas pragmáticas manteniendo el respeto de las políticas llevadas a cabo por los Estados ACP, teniendo en cuenta sus limitaciones y siguiendo un ritmo compatible con sus capacidades. b) Los instrumentos financieros deben utilizarse con la mayor eficacia posible c) Cuando la Comunidad presta su apoyo a políticas sectoriales, se debe conceder prioridad al objetivo de seguridad alimentaría. d) La Comunidad presta una especial atención a la dimensión social del ajuste, a las preocupaciones de carácter sociocultural de los países ACP, y a los imperativos de protección del medio ambiente. e) La Comunidad se esfuerza por actuar con una coordinación más sistemática, no solamente con los Estados miembros, sino también con el Fondo Monetario Internacional y con el Banco Mundial. También fueron definidos los principales sectores que serían destinatarios da la ayuda, que son el desarrollo rural, infraestructuras socio-económicas (transportes, agua..), lucha contra la desertificación, desarrollo de los recursos humanos, promoción de pequeñas y medianas empresas, ajuste estructural. El principal instrumento financiero contemplado en la Convención de Lomé y luego en la de Cotonou también es el FED, que tiene una duración quincenal (actualmente vamos por el 9º FED para el período 2000-2005), y con una dotación de 15.200 millones de euros (9th FED Agreement, 2000). ¿QUÉ DESARROLLO HUMANO? A los finales de la primera década de desarrollo declarada por la ONU en 1960, había bastante desencanto por la definición y la forma convencional de medir el desarrollo, que era medido a través del Producto Nacional Bruto (PNB) o del Producto Interno Bruto (PIB). Este es un modelo que ha sido útil para medir el desarrollo en los países industrializados en proceso de modernización, cuya principal prioridad es la infraestructura, la industria y la agricultura de gran escala (Mascarenhas, 1996). En el caso de los países Africanos, se intentó aplicar la misma forma de medir el desarrollo cuando estos no habían pasado por el mismo proceso que los países occidentales, el de la industrialización. La cuestión que se levanta es si el uso del PNB o PIB para medir el desarrollo podría reflejar la situación real de desarrollo, o si solo indica la ausencia o no de riqueza nacional generada por el sector industrial y comercial. No obstante, también empezaron a surgir criticas a este indicador de desarrollo al determinarse que este no indicaba a quien correspondía el crecimiento o la riqueza del país, como está distribuido, y solo se concentraba en el aspecto económico y tecnológico, escondiendo aspectos sobre la calidad de vida y el bien estar. Incluso especialistas del Banco Mundial, llegaron a la conclusión de que el capital físico no es el único ni el principal componente de riqueza de un país y se empieza a considerar otros indicadores como el capital humano y ambiental (“indicators of development sustainability” en www.worldbank.netgroup). Así se buscan otras perspectivas y indicadores de desarrollo que puedan reflejar las distintas potencialidades y carencias de los países. la idea de Desarrollo Humano es desarrollada y vista como una tentativa de buscar una “alternativa contemporánea al mal-desarrollo, anclada en el mundo real y no en una utopía, que refleja el dinamismo de los procesos del mundo real y de las potencialidades ricas de la humanidad” (Miles,1985). Lo importante es tener en cuenta los distintos factores que influyen en el desarrollo de las personas y por lo tanto de los distintos países. El Desarrollo Humano es entendido como siendo multidimensional pudiendo tener facetas políticas (derechos, libertad, participación), socio-culturales (status y dignidad), económicas (consumo, ingresos, propiedad), humanas (educación, salud, vivienda, alimentación) y de seguridad (paz, vulnerabilidad y desastres naturales) y como un concepto que coloca a las personas en el centro del proceso de desarrollo, en la línea de lo que defiende Amartya Sen, premio Nóbel de la economía. Ha habido otros enfoques y indicadores de desarrollo que con frecuencia buscaban separarse y servir de alternativa al enfoque del PNB/PIB tales como el Índice de la Calidad de la Vida Física que incluía variables como la mortalidad infantil, esperanza de vida y alfabetismo; Índice de ecodesarrollo que se centra en el medio ambiente; necesidades de la sociedad claves como la producción, la reproducción, la comunicación y la autoridad política. No obstante, creemos que el concepto de desarrollo humano, engloba aspectos de estos indicadores. Entre 1976 - 1980 la Universidad de Naciones Unidas desarrolló otro abordaje al tema de los indicadores de desarrollo cuyo proyecto se intitulaba “Metas, Procesos e Indicadores de Desarrollo” a través del cual se discutió el futuro del desarrollo humano. El promotor de este proyecto John Galtung definió el desarrollo humano como que “se refiere al desarrollo de los seres humanos en todas las fases de la vida y consiste en una relación harmoniosa entre las personas, la sociedad y la naturaleza, asegurando el total afloramiento de la potencialidad humana sin degradar o destruir la sociedad o la naturaleza (Galtung, 1978). No obstante, también nos interesa el concepto de desarrollo humano definido por Unceta (2000:83) como “el proceso de ampliación de las oportunidades de las personas, entendiendo que dichas oportunidades dependen en lo fundamental de las capacidades y libertades de las que pueden disponer, y del papel que ellas mismas tengan como protagonistas del desarrollo” porque pone de relieve el papel que las personas tienen en la promoción del desarrollo. Por lo tanto se tienen en cuenta el desarrollo como un proceso, a las personas como no solo protagonistas del desarrollo pero como fin también y, no uniformiza el proceso al considerar que las personas ampliaran sus oportunidades en función de sus capacidades y libertades. A finales de 1960 la United Nations Research Institute for Social Development empezó a publicar informes de su programa de investigación sobre condiciones de vida. El primer informe mostró la influencia de las condiciones de vida sobre el crecimiento económico y llegó a la conclusión de que la pobreza en los países en desarrollo inhibe el desarrollo económico. El estudio constituyó un cambio en el sentido de que la pobreza y no la economía pasó a ser el punto de partida en el análisis del desarrollo y busca de soluciones o alternativas para mejorar este. Muchos de estos informes llamaron la atención a la emergente crisis global y llamó al análisis de los esfuerzos locales y una serie de indicadores no considerados por los modelos convencionales de desarrollo que tenían el crecimiento del PIB como el factor más importante. Estos incluían la seguridad individual y comunitaria, y el papel de las creencias y la religión en el desarrollo. Pensamos que a través del uso del Índice de Desarrollo Humano (IDH) desarrollado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) podemos conseguir tener una indicación más amplia de las condiciones socio-económicas de los países en cuestión. El índice de desarrollo humano, preparado cada año, mide los logros medios en cuanto al desarrollo humano básico en un índice compuesto de forma simple y única y produce una clasificación de países según el estado de su IDH. Para medir los logros en cuanto al desarrollo humano el IDH se sirve de otros instrumentos como el Índice de Potenciación de Genero (IPG) que mide la desigualdad de género en cuanto a oportunidades económicas y políticas, el Índice de Desarrollo Relativo al Genero (IDG) que mide los logros tomando en cuenta las desigualdades de logros entre hombres y mujeres y el Índice de Pobreza Humana (IPH) que mide las privaciones en cuanto a las dimensiones básicas del desarrollo humano. El PNUD publicó su primer Informe de Desarrollo Humano en 1990, un informe publicado anualmente que refleja distintas facetas del desarrollo humano de los distintos países del mundo. Según Naciones Unidas, desde 1975 a 1998, todos de los 101 países de los cuales contenía datos, con excepción de Zambia contaban con un nivel de IDH más alto en 1998 que en 1975, aunque a lo largo de ese período algunos países habían sufrido retrocesos en áreas como salud y educación. La constatación más chocante en el uso del IDH ha sido el bajo nivel de la región de África Subsharriana en términos de desarrollo humano. Ningún país de la región se encuentra en la categoría de los países con un nivel alto de desarrollo humano, solamente seis países se encuentran en la categoría del nivel medio (Botswana, Gabón, Mauricias, Seychelles, Suazilandia y Sud-África), los demás países se encuentran en la del nivel bajo de desarrollo humano. Cinco de los países en la categoría de nivel medio (Mauricias, Seychelles, Swazilandia, Gabón y Botswana) tienen en conjunto una población de 4,6 millones (Rasheed:2004). Esta cifra sube a cerca de 52 millones cuando se la añade la población de Sud-África, pero que corresponde a un porcentaje muy pequeño de los cerca de 700 millones de Africanos sub-saharianos. El Informe de Desarrollo Humano del PNUD de 2003 indica que de los 34 países con el índice de desarrollo humano más bajo, 30 son Africanos. Por ejemplo, la esperanza de vida en África Sub-sahariana tiene una media de 46,5 años, una cifra muy baja en comparación con la media de 77 años en los países con un IDH alto y 67 años en los países de IDG medio. En otras palabras África es el continente en peores situaciones de desarrollo humano. Así, nos interesa analizar de que forma las relaciones de cooperación descritas arriba han producido el efecto deseado, el de promover el desarrollo socio-económico de África Subsharriana. ARGUMENTOS JUSTIFICADORES DEL POCO IMPACTO DE LA POLÍTICA COMUNITARIA DE COOPERACIÓN En este trabajo consideramos que la política de cooperación de la UE ha tenido poco impacto en el desarrollo humano de África Sub-sahariana, porque aunque se han verificado mejoras en algunos aspectos de desarrollo humano y en algunos países, estos todavía no llegan a los niveles deseados, ni siquiera a los niveles que se podrían haber llegado con los recursos que se han disponibilizado. Por lo tanto el poco impacto que la Política comunitaria de cooperación al desarrollo ha tenido en la promoción del desarrollo humano de África sub-sahariana, se refiere básicamente a que los principales objetivos de la política (Desarrollo económico y social duradero de los países en desarrollo y particularmente de los más desfavorecidos; La inserción armoniosa y progresiva de los países en vías de desarrollo en la economía mundial; La lucha contra la pobreza en estos países; Desarrollo y consolidación de la democracia y del Estado de Derecho; Respeto a los Derechos Humanos y a las Libertades Fundamentales, etc) no han producido los resultados esperados. En términos de acceso y gestión de recursos, participación en el mercado económico internacional los países de la región están cada vez más pobres tanto a causa de su posición casi invisible en el mercado internacional, tanto del peso de la deuda externa que utiliza gran parte de sus recursos entre otros factores. Por ejemplo las exportaciones de los países ACP para la UE bajaron en el periodo 1976 a 1983 de 6.3% a 4.5% (rrojasdatabank.org) lo que ha significado menos ingresos para estos países. Del mismo modo, las cuotas de los países ACP de las importaciones de la UE bajaron en el periodo 1976 a 1994 de 6.7% a 2.8% del total de las importaciones de la unión (Eurostat en rrojasdatabank.org). El principal factor del poco impacto de la política comunitaria de cooperación internacional al desarrollo en el desarrollo humano de África Austral es la falta de voluntad política de perseguir los objetivos establecidos en esta política de forma desinteresada. A comienzos de los años 80 la Asamblea General de Naciones Unidas estableció que los países desarrollados deberían transferir el 0,7% de su PNB para financiar el desarrollo de los países en desarrollo. Esta cuota del 0,7% no tenia ningún valor vinculativo, solo sirviendo como dice Dubois (2001:165) de una orientación hacia una referencia mínima a donde los países desarrollados debían tender hacia, en términos de la cantidad de la financiación al desarrollo del los países en vías de desarrollo. La falta de voluntad política de los países donantes se refleja fuertemente en que ningún país ha contribuido con el 0,7% de su PNB, con excepción de Suecia, Suiza, Países Bajos, Dinamarca y Noruega que han contribuido sistemáticamente con más del 0,7%. Cuadro 1. Porcentaje sobre el PNB de la Ayuda al desarrollo de los países europeos Países Europeos Menos de 0,7% 0,7% Más de 0,7% Dinamarca 0,97 Noruega 0,86 Suiza 0,84 Países Bajos 0,81 Suecia 0,79 Luxemburgo 0,55 Francia 0,45 Finlandia 0,33 Bélgica 0,31 Irlanda 0,31 Alemania 0,28 Austria 0,26 Reino Unido 0,26 Portugal 0,25 España 0,23 Italia 0,11 Fuente: CAD, 1999 (En Dubois, 2001) El promedio de los demás países ha sido del 0,36% (Dubois, 2001), la mitad de la cuota establecida. Además, la evolución del porcentaje contribuido ha sido en descenso. Cuadro 2. Evolución de la ayuda al desarrollo de los países donantes de la OCDE (% sobre el PNB) % 0,36 0,35 0,32 0,33 0,33 0,33 0,31 0,30 0,27 0,25 0,22 PNB Año 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Fuente: Intermón 1998 (En Dubois, 2001) La cuota del 0,7% no significa necesariamente una carga para los países desarrollados, en términos reales no significan sumas exorbitantes para cada país de forma individual, pero en el conjunto si implicaría una cuantía importante para el financiamiento del desarrollo de los países en vías de desarrollo. La constatación es de que no existe cooperación desinteresada en general, con excepción de muy pocos países. Esta está casi siempre asociada a otros intereses políticos y económicos de los países donantes. Existe una voluntad política simbólica, que es mencionada por los políticos y viene plasmado en los documentos pero, que no llega a materializarse de forma a que produzcan los efectos deseados, el de promover un desarrollo humano en África. Esta falta de voluntad política real por su vez manifiesta-se y es reforzada por otros factores, que son los siguientes. La política de cooperación como instrumento de política exterior. La mayoría de los países no definen sus políticas de cooperación al desarrollo en la practica (no en la teoría) en función de las necesidades de desarrollo de los países destinatarios de sus ayudas. Ya así lo era desde el final de la guerra occidental de 19391945 y con la guerra fría (Dubois) en que los dos bloques utilizaban la cooperación internacional para garantizar lealtad política por parte de los demás países. Los recursos canalizados a titulo de cooperación al desarrollo no son desinteresados, pero sí reflejan los intereses políticos y económicos de los países donantes. Prueba de esto es que los 10 países principales receptores de ayuda oficial al desarrollo (ver cuadro 3) no son los países más pobres del mundo. África Sub-sahariana es la región más pobre del mundo, no obstante ningún país de esta región está incluido en el grupo de los diez países principales receptores de ayuda al desarrollo. Cuadro 3. Los diez países principales receptores de ayuda al desarrollo, 1995-1996 Millones 2.412 2.118 2.018 1.937 1.708 1.484 1.228 1.195 1.059 849 de dólares Países China Indonesia Polonia Egipto India receptores ayuda Israel Rusia Filipinas Tailandia Bangladesh Fuente CAD, 1997 (En Dubois, 2001) El Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD del 1994 determinó algunos factores que influyen en las limitaciones y fracaso de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) de contribuir para el desarrollo humano de los países en vías de desarrollo (incluyendo los Africanos) y cito algunos: 1. La AOD no va destinada a los países más pobres si no a los que tienen un nivel económico superior. El 68% de los pobres del mundo sólo reciben el 32% de la ayuda. Egipto por ejemplo recibe 280$ por pobre, mientras Bangladesh recibe 17 y la India sólo 7. 2. La AOD no está centrada en los campos prioritarios del Desarrollo Humano, como educación básica, atención primaria a la salud, abastecimiento de agua potable, nutrición, etc. A nivel mundial solo el 7% de la AOD bilateral y el 16% de la multilateral va destinada a estos sectores básicos. La construcción de carreteras, autopistas y centrales eléctricas, por el contrario son los objetivos que reciben más ayuda. 3. La ayuda no va destinada a los países más pobres, sino preferentemente a países amigos o aliados en los intereses estratégicos del donante. Los donantes quieren que su asistencia coincida con sus intereses comerciales, de manera que prefieren usarla como vehículo para promocionar sus propios equipos y consultores; por razones políticas también quieren que su ayuda sea muy visible. Así, por ejemplo, se preocupan más de la construcción de edificios que de los gastos periódicos necesarios para su buen aprovechamiento. 4. Los países del sur que destinan más recursos a finalidades militares recibieron – hasta 1992 - 2,5 veces más AOD que los habitantes de países que, por el contrario destinan menos a la compra de armas o al mantenimiento de ejércitos. 5. Los países donantes de AOD no parecen tampoco preocuparse demasiado por la situación de los derechos humanos de los países receptores, y más bien parecen preferir aquellos en los que impera la ley marcial y el orden militar, al suponer que en estos países habrá más estabilidad política y mejor gestión económica. Los puntos levantados en el Informe de Desarrollo Humano del PNUD, muestran que las motivaciones de los países donantes en la mayor parte de los casos corresponden a sus intereses económicos y políticos pero no a las necesidades de desarrollo de los países receptores de la ayuda. Esta situación venia reforzada por la ausencia de una política exterior común de la UE. Con el Tratado de Maastrich de 1992, se ha intentado según Fernández (1994) de impulsar una unitarización de las relaciones exteriores con la creación de la Política Europea de Seguridad Común (PESC). No obstante, el proyecto ha adoptado una línea intergubernamental, con lo cual se tornó más fácil la predominancia de los intereses de los estados grandes de la UE sobre los de la Comunidad y de los estados pequeños. Esta situación no ha permitido la creación y a veces la implementación de una política de cooperación coherente. Donde, en la mayoría de los casos han predominado los intereses económicos y políticos de estos países en la región, que las oportunidades de desarrollo creadas. Un ejemplo de esta imposición de los intereses de los estados grandes de la UE sobre los demás se verificó con el caso de Sud-África, cuando por demanda de países como Mozambique, Angola y Zimbabwe se exigía a los países de la UE que impusieran sanciones económicas al régimen del apartheid de Sudáfrica por estar destruyendo todos sus esfuerzos de desarrollar sus respectivos países, esta decisión llevó años a ser tomada por obstaculización por parte de Inglaterra y Alemania que tenían fuertes inversiones en Sud-África (Fauvet, 2004). Los países miembros de la unión siguen por un lado con sus políticas individuales de cooperación a la vez que van esforzando se por otro lado a crear una política común o a actuar como un conjunto. Esta situación por un lado contribuye para que la política de cooperación internacional sigua siendo utilizada como un instrumento de política exterior porque los estados con más intereses políticos o económicos en los países que se financian pueden seguir teniendo un doble estándar, actuar como individual de una forma y como miembro de la unión de otra. Es el caso de España y su historial de venta de armas a países Africanos, algunos en estado de guerra. Entre el período de 1992 y 1999 España exportó armas ligeras y municiones al continente Africano por el valor de 4000 millones de pesetas (Romeva, 2001). En 1998, los miembros de la UE firmaron un Código de Conducta sobre exportaciones de armas, donde se llama al cumplimiento de acciones para prevenir la exportación a países en conflicto y a prevenir y combatir el tráfico ilícito de armas. No obstante España ha vendido importantes cantidades de armas a países en situaciones de conflicto armado tales como Angola, Sudán, Congo y Sierra Leona, y a este último España exportó munición por el valor de 8 millones de pesetas en 1999 (Romeva, 2001) cuando este se encontraba en plena guerra y después de haber firmado el Código de Conducta sobre exportación de armas en 1998. No obstante esta situación de poder actuar a nivel individual y de la unión a la vez también ha servido de oportunidad para los países con pocos intereses económicos o políticos en los países con quien cooperan de llevar a cabo una cooperación al margen de la unión con más intereses para el país receptor. Es el caso de los Sector Wide Approaches, un fondo creado por gobiernos de los países nórdicos de Europa que es aplicado en la planificación desde el nivel central del estado, en los sectores determinados por este según las necesidades y prioridades que establezca o identifique el órgano central del sector en causa (Cavane, 2001). Es una iniciativa interesante, de todos modos, la decisión sobre en que sector finanviar está en las manos de los donantes. Lo que nos lleva a concluir que la cooperación internacional es dictada por los intereses de los países donantes, más que por las necesidades de los países receptores. De hecho alguna literatura (rrojasdatabase.org) establece que los objetivos de la Comunidad Europea en establecer o formalizar las relaciones con África eran de: garantizar el suministro de materias primas, garantizar un mercado para productos manufacturados europeos, proteger la región de los esfuerzos de la URSS y China de diseminar regímenes socialistas. El último interés ya no tiene mucha relevancia hoy día, en cuanto a garantizar un mercado para productos manufacturados de la unión, aunque esta región no es la del mayor destino de los productos europeos, Europa es el principal suministrador de productos manufacturados a África pero a la vez, el mayor destinatario de las materias primas Africanas. Quizás por este motivo (disminución del comercio con la región sub-sahariana de África), los recursos a través de la cooperación internacional también han disminuido.. La difícil gestión del Fondo Europeo de Desarrollo. El FED fue creado en 1958 tras la firma del tratado de Roma para financiar el desarrollo de los llamados PTUM. Con la adquisición de la independencia de los territorios del ultramar, este fondo sirvió para financiar la cooperación entre la Unión Europea y los demás países. Este fondo es el principal instrumento de financiación entre las relaciones de la UE con África (en el marco de los estados del ACP) establecidos a través de los Acuerdos de Lomé y de Cotonou. El FED ha sido bastante criticado por los países ACP por el lento desembolso de los fondos, por la cantidad de dinero disponible y por la forma como este es distribuido, pues pocas veces responde a las necesidades de los países receptores. La gestión del FED está centralizada en Bruselas, todas las decisiones son tomadas en Bruselas habiendo poca capacidad en el terreno para gestionar el fondo tanto por parte de la UE como de los países receptores.. Esta condición ha limitado la gestión del FED en términos de necesidades de largo plazo y de tomada de decisiones, lo que conducía a la ineficacia en la gestión del mismo ya que no podía seguir los plazos establecidos para la realización de actividades así como el desembolso de los fondos. Los desembolsos son tan lentos que a la firma del Acuerdo de Cotonou de 2000 todavía quedaban 9 billones de euros de otros FED (Holland, 2002). El fondo acaba por no servir para el propósito para el cual fue creado al no poder disponibilizar de los recursos cuando estos son necesarios, ni financian los sectores que más lo necesitan. Además, la cantidad de recursos económicos disponibilizados no es suficiente para resolver los problemas a lo largo de los 5 años del Acuerdo (15 200 millones Euros) y, porque el actual FED solo financia dos instrumentos, uno que cubre la ayuda no reembolsable tales como subsidios de largo plazo para apoyo al desarrollo, y uno que ofrece capital de riesgo y prestamos como unas condiciones de inversión en el sector privado (Holland, 2000). Otra cuestión importante relacionada con la gestión del FED, es el role invisible de los países beneficiarios. El Artículo 15 n.1 del Acuerdo de Cotonou del año 2000 incluye a los estados ACP en el diseño del programa de estrategias de cooperación de los países, pero ya les excluye del proceso de tomada decisiones sobre temas económicos Capítulo IV sobre Procedimiento sobre Tomada de Decisiones del mismo Acuerdo. Las prioridades sobre la utilización de los fondos es establecida por los países donantes, con la consecuencia de no siempre responder a las necesidades prioritarias de los países beneficiarios. Por ejemplo, uno de los objetivos de los programas de uno de los FED era el de la recuperación de los sectores productivos de los estados ACP. Este objetivo en la practica ha consistido en gran medida en acompañar las acciones de reactivación económica patrocinadas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en los estados beneficiarios. Las acciones de reactivación económica del Banco Mundial han sido acompañadas de PAE que han conducido a la mayoría de los estados ACP a reducir sus gastos en el sector social (educación y sanidad sobretodo) y concentrarse en la liberalización del mercado y mejora de las infraestructuras que favorecen esta actividad, lo que ha tenido repercusiones negativas en el desarrollo económico y social de la mayoría de esos países. Prueba de este apoyo a las PAE es que uno de los requisitos exigidos por la UE para que los países cualifiquen a recibir recursos del FED es la adopción de los programas de reformas económicas impulsadas por el FMI y el BM por el país que solicita la ayuda (Dubois, 2001:169) Este role invisible de los países beneficiarios también viene acentuado por la situación de que la UE negocia con estos países a través de una única entidad negociadora, que es la comisión europea, no obstante las entidades negociadoras dentro del grupo ACP y de África Subsharriana en concreto no tienen poderes de negociación en esos términos. Por ejemplo, según comenta Madakufamba, el Secretariado de la Southern African Development Community (SADC) no tiene un mandato para negociar acuerdos comerciales por parte de los estados miembros de la SADC. Los estados ACP tienen una buena experiencia de negociación como un todo, pero al poner la UE acento en las entidades regionales dentro del ACP a dedicarle importantes cantidades de dinero (Articulo 2, n. 1, b) del Acuerdo de Cotonou de 2000), significa que los países Africanos se encuentran en una posición des-privilegiada al no tener las estructuras adecuadas de negociación desde las sub.-regiones. La difícil gestión de este fondo también viene reflejado en la mala aplicación de los mismos. En algunas ocasiones no fueron aplicados en las áreas que los necesitaban tanto por influencia de los países donantes, la Unión Europea en este caso, como por parte de los países receptores. Según datos del PNUD (Informe sobre Desarrollo Humano de 1994), el 90% de los fondos de la cooperación es para pagar los propios especialistas de los países donantes y no para formar a la gente de los países receptores. (Dubois, 2001:170). De esta forma los recursos se mantienen en los países donantes. Así, los recursos existentes no sirven para el objetivo preconizado de financiar el desarrollo de los países receptores. Del mismo modo, por parte de los países destinatarios de los recursos también ha habido mala utilización de los recursos destinados a promover el desarrollo. Ha habido casos de corrupción en que algunos gobernantes utilizaron los fondos para fines propios, así como los de la utilización de recursos para fines militares cuando existían otras prioridades en el país. Se estima que solo el 10% de la deuda contraída para financiar el desarrollo fue aplicada para fines de desarrollo (Oliveres, 2001). Aunque esta situación se la debe responsabilizar a los gobiernos africanos, los gobiernos de la Unión también comparten esta responsabilidad porque en la mayoría de los casos estaban conscientes de estas practicas corruptas pero como se trataba de gobiernos que defendían sus intereses económicos y políticos en la región, han ignorado estas practicas. Cuando ellos podían muy bien dejar de fornecer dinero à estos países. (Fauvet, 2004). Mala gestión conjunta de la crisis económica de los años 80 y de los endeudamientos externos. La década de los 80 fue declarada por el PNUD como la “década perdida” en términos de desarrollo para el continente Africano. Esta década estuvo marcada por la amplia difusión de la crisis económica y política por casi todos los países africanos y por la fuerte intervención de las instituciones financieras de Bretton Woods y sus Políticas de Ajuste Estructural. Con la adquisición de las independencias, los líderes Africanos asumieron que la llave para el desarrollo era de seguir los pasos de los países industrializados y así invertir en la “modernización”. De esa forma las prioridades eran la construcción de infraestructuras básicas, la transformación de la agricultura y la construcción de industrias. Por otro lado, por recomendación de los gobiernos ex-coloniales, y también por decisión de los nuevos gobiernos africanos, estos adoptaron la estrategia de especializarse en la producción de productos primarios (materia prima) básicamente de exportación para los países europeos. Con los cambios verificados en el mercado internacional en los años 70, los precios de las materias primas que constituían las principales fuentes de ingresos de estos países bajaron, sin la participación de estos en esa decisión. A la vez que los precios de los productos manufacturados subían o se mantenían altos en relación a los productos primarios. Esta situación constituyó un desequilibrio en la balanza de pagos de estos países. Nada fue hecho desde la cooperación al desarrollo para paliar los efectos de esta situación, se tomaron actitudes con efectos superficiales como la distribución de alimentos, pero nada para ir a las causas profundas de esa situación en que se encontraban los países Africanos, que era una relación de comercio internacional que beneficiaba a los países europeos en detrimento de los Africanos. Otro factor que ha tenido una fuerte influencia en la gestión de la crisis de los 80 del continente es la proliferación de compañías transnacionales por el continente. Estas han sido vistas como una buena alternativa para los países africanos salieren de la crisis en la que se encontraban ya que se consideraba que estas empresas iban a dotar a estos países de capital y de tecnología necesaria para su industrialización. Uno de los problemas encontrados con esta alternativa es que muchas veces las empresas se establecían en estos países pensando en sus necesidades y no en las del país lo que llevaba a situaciones en que el país acaba saliendo más perjudicado que beneficiado, a través de procesos como el reciclado de los beneficios a la empresa matriz, el pago de tecnologías por parte del país beneficiario, la fragmentación de la producción entre diferentes países donde se acaban vendiendo los productos entre ellas mismas lo que significa que no se aplica precios de mercado pero precios de transferencia que suelen establecerse en función del lugar en donde la empresa quiere maximizar su beneficio contable (Oliveres: 2001). Tal lugar pocas veces es un país en vías de desarrollo, por razones de estabilidad monetaria y seguridad política, lo que significa que los precios de exportación también son calculados a la baja (Oliveres, 2001). Una de las formas encontradas para se salir de esta crisis y para financiar proyectos de desarrollo, fue la concesión a los gobiernos Africanos de unos préstamos, tanto de fondos públicos como privados. Los primeros créditos en ocasiones tenían muy buenas condiciones de interés y amortización, pero fueron en su mayoría mal utilizados. Los segundos créditos que estos gobiernos tuvieron que pedir debido al mal uso de los primeros eran concedidos por la banca comercial con unos tipos de interés que se habían elevado en los años 70 como consecuencia de la crisis económica internacional desencadenada en 1971, según Oliveres (2001). La mayor parte de esos préstamos venían acompañados de Políticas de Ajuste Estructural (PAE) diseñados por instituciones financieras como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional para supuestamente favorecer mejoras en las economías de estos países a través de la reestructuración económica orientada a disminuir el déficit público. Estas políticas intervenían en las políticas económica-financiera de los países a que se les aplicaba, y estas serían conseguidas a través de según Unceta (2000) la reducción del gasto público (especialmente el gasto social), la disminución de los salarios reales, la privatización de empresas públicas y la liberalización de la economía. El impacto de la implementación de estas políticas en algunos casos ha sido desastroso. La política de disminución del gasto público, implicó la disminución de los trabajadores en la función pública que era en aquél momento el sector que empleaba más personas en las zonas urbanas de estos países, lo que significó una subida en las tasas de desempleo, en un contexto en que el sector privado no estaba suficientemente capacitado para crear empleos para las personas que salían del sector público y las que buscaban empleo por primera vez. La disminución del gasto público también ha implicado reducción de dinero público en sectores como educación y salud (fauvet, 2004). Lo que llevó a la disminución en la cantidad y en algunos casos la calidad de estos servicios. Se puede argumentar que ninguno de estos gobiernos estaba obligado a adoptar las reformas impuestas por las PAE, no obstante, si tenemos en cuenta que dos importantes fuentes de recursos para esos países (créditos y ayuda al desarrollo) imponen esas reformas como uno de los requisitos para beneficiar de los fondos disponibles, muchos países se quedaron sin otra opción que adoptar las PAE. La propia Unión Europea ha establecido como requisitos para recibir financiación suya, 1. Que haya democratización y estabilidad política y; 2. La adopción de los programas de reformas económicas impulsadas por el FMI y el BM (Dubois, 2001:168). Resolver el problema de la deuda externa africana a través de la condonación de esta seria una opción viable si hubiera voluntad política. Según Oliveres (2001), la suma de la deuda del Tercer Mundo (también llamados países en vías de desarrollo) con España correspondía a 4,5% del PIB español de 1996 (3.347.366 millones de pesetas). Esta suma corresponde a todo el Tercer Mundo, en relación a África seria una cantidad inferior. Por lo tanto no se está hablando de valores exorbitantes, que podrían ser perdonados sin significar mucho esfuerzo para el país acreedor, sobretodo cuando se tiene en cuenta la cantidad de personas que se quedan sin acceso a la educación, saneamiento, alimentación y seguridad porque sus gobiernos tienen que pagar la deuda con dinero que podría ser aplicado a sectores de mayor necesidad. Otra cuestión importante que tuvo un impacto negativo en la gestión de esta crisis, fue la desestimación que tuvieron las alternativas propuestas por los intelectuales africanos a las PAE tanto por parte de muchos gobiernos africanos así como de los países europeos. En 1989, UNECA (United Nations Economic Comisión for África – Comisión Económica de las Naciones Unidas para África) propuso una alternativa a las PAE, dando políticas alternativas a cada punto del programa de Bretton Woods. Estas propuestas tenían dos puntos centrales, el primer identificaba las PAE como que perpetuaban la crisis africanas por forzar a los países Africanos a entrar en un sistema “global” bajo unas condiciones que dan ventaje total al sistema global y ninguna a los países africanos. El segundo punto es el de la participación de la población, algunas de las criticas a la perspectiva de desarrollo de las instituciones de Bretton Woods son de que estas son antidemocráticas y que no permiten la participación de las personas en los procesos de desarrollo y económico. Al levantar la cuestión de la participación ciudadana estas alternativas no solo buscaban soluciones a nivel económico pero también a nivel político, lo que implicaba que algunos gobiernos tendrían que considerar su modelo de gobernabilidad, así como se podría llevar a juicio algunos lideres que se estaban apropiando de los prestamos para fines privados, muchas veces con el apoyo de las potencias occidentales para garantizar su fidelidad política, y exigirles la rendición de cuentas sobre la utilización de los mismos y de otros recursos. La decisión de los gobiernos de los estados miembros de la UE de apoyar en la resolución de esta crisis concentrándose en la cooperación internacional más que en la promoción de unas condiciones para un comercio internacional más beneficioso para todas las partes, no ha contribuido mucho al desarrollo humano de esta región.. La propia Convención de Lomé contiene según los estados ACP clausuras que inhiben el crecimiento en áreas donde estos países tendrían mayor ventaje comparativa que los países miembros de la UE y esto funciona como un fuerte desincentivo para el desarrollo industrial de estos países. Aunque unos de los motivos expresos del establecimiento de la relación entre los PTUM y la UE era para evitar que las políticas comunitarias perjudicasen el desarrollo de los PTUM, la PAC viene siendo un gran estorbo al desarrollo de esta región (ACTSA, 2002), donde los subsidios y los diferentes tipos de barreras aplicadas a los productos originarios de África, no permite que este aumente sus ingresos por la comercialización de productos agrícolas, tanto frescos como procesados, en un contexto en que la mayor parte de la población es rural y la actividad agrícola y de procesamiento de productos agrícola es una importante fuente de empleo. De hecho la UE ha apoyado iniciativas del Banco Mundial para desincentivar la exportación de productos procesados, como fue el caso en 1995, después de la publicación de un informe del Banco Mundial en que garantizaba que Mozambique podría ganar entre $130 y $230 más por tonelada de anacardos en cáscaras que anacardos crudos, aún así el Banco Mundial forzó al gobierno mozambiqueño a retirar el impuesto que este había aplicado para desincentivar la exportación de anacardos no procesados. Lo que hizo colapsar la industria procesadora y llevó a 7000 mozambiqueños, en su mayoría mujeres al desempleo. Afortunadamente en 2001 Mozambique ganó el derecho de volver a proteger su industria de procesamiento. La UE apoyó estas iniciativas del Banco Mundial y ahora da ayuda financiera à pequeños agricultores y comerciantes para volver a levantar el sector de producción y procesamiento de anacardos (Fauvet, 2004). CONCLUSIONES El papel que la cooperación al desarrollo juega en el financiamiento del desarrollo de África es importante, dado a que esta es una fuente importante de recursos para la región. No obstante si las políticas de cooperación al desarrollo no son coherentes y no se reflejan en la práctica en las acciones con vista a promover el desarrollo humano de esta región, estas no tienen ningún valor para África. Como hemos visto, la UE ha declarado su intención de apoyar el desarrollo de África desde hace casi 50 años (Tratado de Roma en 1957) pero, la región de África sub-sahariana es hoy una de las más pobres del mundo, con el índice de desarrollo humano más bajo de entre todas las demás regiones. Esto es resultado de la existencia de una voluntad política simbólica por parte de la UE de financiar y apoyar el desarrollo de África, pero no una voluntad política real. Las acciones emprendidas por la UE no han podido ni han sido dirigidas a resolver las cuestiones de fondo, estructurales y coyunturales que originaban y perpetuaban la situación de bajo desarrollo humano de esta región. La indisponibilidad de fondos suficientes para financiar el desarrollo, la mala gestión de esos fondos y la no creación de estructuras adecuadas para gestionar esos fondos, la mala utilización de los fondos, la promoción de políticas prejudiciales para las necesidades de la regiones, el uso de la cooperación para proteger intereses económicos y políticos de la Unión, entre otros, son el reflejo de las intenciones de fondo de la política de cooperación de la unión, de promover un desarrollo a nivel simbólico pero no real. Ha pasado ya suficiente tiempo para que si no se verificara los objetivos de la cooperación al desarrollo establecidos en el TUE (Desarrollo económico y social duradero de los países en desarrollo y particularmente de los más desfavorecidos; la inserción armoniosa y progresiva de los países en vías de desarrollo en la economía mundial; la lucha contra la pobreza en estos países; desarrollo y consolidación de la democracia y del Estado de Derecho; respeto a los Derechos Humanos y a las Libertades Fundamentales) al menos se verificara procesos y mecanismos establecidos para permitir la realización de estos. Creemos que la política de cooperación tiene que ser un instrumento para apoyar las iniciativas locales, no para substituirlas ni tan poco para imponer enfoques. No obstante para que esto sea realizable, también es importante que los gobernantes africanos asuman la responsabilidad de no aceptar ingerencia externa incluso si significa no beneficiar de determinados fondos, lo que implicaría la necesidad de una región más unida no solo económicamente pero también políticamente. Algunos críticos defienden que para erradicar la pobreza en África sub-sahariana es necesario más ayuda al desarrollo y más comercio. Creemos que esto solo no es suficiente, pero que debe imperativamente ser acompañado de cambios en la orientación de la ayuda y del comercio internacional, la participación debe ser más activa y los intereses de los países y poblaciones de la región deben ser el centro de las decisiones. De este modo, una política de cooperación al desarrollo que tenga en cuenta los intereses de los pueblos africanos debe financiar el desarrollo a través de : a) Incrementar los flujos de la ayuda al desarrollo y crear instrumentos que aseguren su relación desinteresada de otros intereses económicos y políticos; b) Abordar la cuestión de la condonación de la deuda externa que absorbe gran parte de los recurso de los países de la región, y que podrían ser empleados en programas de respuesta a las necesidades sociales y económicas; c) Hacer una revisión de todos acuerdos y practicas en el sistema internacional de comercio de modo a remover cualquier impedimento al crecimiento económico de África; d) Hacer una revisión de las PAE y de reducción de la pobreza de modo a mejorar la distribución de los ingresos nacionales y/ o regionales y a garantizar que la región sea autosuficiente. Para que mejoren las relaciones de cooperación entre la UE y África Sub-sahariana es necesario que todos reconozcan que las dos regiones tienen algo par aportar y para aprender de los procesos de desarrollo una de la otra. La relación que existe en la actualidad de “donante” y “receptor” de la ayuda, mantiene una relación de región dominante y región dominada, lo que no favorece el dialogo y favorece el uso de la cooperación al desarrollo para fines que no sean la promoción del desarrollo humano. BIBLIOGRAFÍA Cavane, E. y Bardill, J. Concept Paper: Consolidating, Deepening and Replicating the Nampula experience in the Context of National Program on Decentralised Planning and Finance, UNDP MOZ/98/001, Mozambique, 2001 Dubois, A. La financiación del desarrollo: flujos privados y ayuda oficial al desarrollo, 1ª edición, Servicio Central de Publicaciones del Gobierno Vasco, Victoria-Gasteiz, 2001. 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