VI ENCUENTRO NACIONAL DE ESTUDIOS ESTRATEGICOS "Los nuevos escenarios de la seguridad internacional" 3 al 5 de noviembre de 2003 Escuela de Defensa Nacional EDENA La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington. Entre amenazas comunes y responsabilidades indelegables Lic. GASTÓN HERNÁN SCHULMEISTER Filiación institucional: Universidad de Buenos Aires (UBA) - Universidad Torcuato Di Tella (UTDT) - Fundación Friedrich Naumann (FFN) [email protected] Tel. 03489 – 15 459 786 Octubre de 2003 La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington 2 PRESENTACIÓN A la hora de analizar las relaciones entre Estados Unidos y Latinoamérica, se suele enfatizar cuán (ir)relevante es considerada nuestra región desde el Norte. Derivado de ello, este tipo de análisis estilan señalar las razones por las cuales debiera “prestársenos atención”; sea por el argumento de que habría seguridad norteamericana potencialmente en riesgo, el “efecto rebote” que la “desatención” de Estados Unidos por su patio trasero podría ocasionar (siendo una excluyente preocupación por otras regiones directamente proporcional al nivel de seducción que Latinoamérica adquiriría para actores terroristas y el crimen organizado en general), los intereses que recursos estratégicos como el petróleo suponen, etc.. Sin embargo, no siempre se resalta lo que la propia región debiera hacer valer por sí misma en materia de seguridad. Un aspecto que el presente ensayo tiene por objeto destacar, haciendo un llamado a la reflexión sobre responsabilidades indelegables de nuestra competencia, cuya desatención (al margen del bienestar en juego de la población frente a las amenazas) “incitaría” indefectiblemente a la “intervención” (cualquiera sea la modalidad) por parte de terceros en todos aquellos asuntos que estos consideren les afectan directamente (como en el caso Colombia, al ser concebido hoy día como un issue de la seguridad nacional norteamericana). Por ello, en parte, las sugerencias sobre el rumbo que a nuestro entender las políticas particularmente desde el Cono Sur debieran seguir (siendo propicio que el MERCOSUR a nivel subregional tomara iniciativas); en aras de fomentar una revisión de los mecanismos de cooperación e integración existentes, para estar a la vanguardia de los nuevos desafíos (tanto en la correcta evaluación de la naturaleza de los problemas existentes, como en sus respuestas1). En este sentido, pretendemos alentar la clarificación de posiciones desde nuestra subregión frente a las distintas cuestiones de seguridad que nos competen; en consonancia con la necesidad de encontrar ejes transversales a nivel sudamericano, y en su caso hemisférico para abordarlas. Responsabilidades indelegables, pero que no son excluyentes de su atención en conjunto con “terceros” (a partir del enfrentamiento de amenazas comunes y su accionar transnacional), sino que deben hacernos tomar conciencia de las asignaturas pendientes. Para ello se pretende advertir implícitamente sobre los costos que en términos “soberanos” la (sub)región podría enfrentar, en caso de ganar espacio visiones sobre nuestros problemas que sólo securitizan la agenda (generalmente militarizándola, si bien con distintos grados de prioridades); pero por sobre todo alertar sobre el irresoluble escenario a que nos conducirían tanto la indiferencia propia por un lado, o la apelación a mecanismos inadecuados que empeorarían las circunstancias actuales por otro. Con estas consideraciones en mente, tomando el período inaugurado por los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 (e intentando, a su vez, avizorar algunas perspectivas a afianzarse en la etapa Post intervención norteamericana en Irak2), procuramos resaltar que la asignación de distintos grados de importancia por 1 La correcta conceptualización no es una cuestión menor, considerando que en base a ella se toman los pasos ulteriores en materia de formulación de políticas. 2 En este sentido, así como a la hora de tomar el período Post 11/9 es pertinente hablar de un punto de inflexión en las relaciones internacionales (en lugar de cambio alguno para el sistema internacional); para el Post Irak, cuya intervención militar mediante tanta trascendencia y polémica contrajo dentro del La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington 3 parte de EE.UU. a las diferentes subregiones dentro de la propia “irrelevancia estratégica” que supondría Latinoamérica en general, nos sirve para advertir la identificación de distintas realidades3; aunque ello no necesariamente signifique desde el Norte un reconocimiento de la diversa naturaleza e intensidad que las problemáticas de seguridad presentan en cada una de estas (más allá de su conciencia)4, sino más bien, en principio, la expresión de preocupaciones según sus intereses. EL MERCOSUR COMO REFERENCIA La razón por la cual tomar al MERCOSUR como actor (acorde a la consideración de nuestra subregión como zona referencial) deriva básicamente de 2 puntos que es oportuno señalar explícitamente. En primer lugar, tiene que ver con ser más específicos a la hora de hablar de las relaciones entre nuestra región y los Estados Unidos5; considerando que hacer referencias a nivel latinoamericano o sudamericano (con la variedad de realidades involucradas y los grados abismalmente diferentes que en el relacionamiento los países tienen con la superpotencia) nos conduciría probablemente a respuestas regionales “vagas” para las problemáticas que nos preocupan, con una alta probabilidad de que sean irrealizables y/o políticamente inviables (dada la falta de un marco efectivo para su implementación, y el mencionado estado diferenciado de las amenazas implicadas, que dan cuenta de la fragmentación regional6). Tengamos presente cómo esto se traduce en los propios tratos claramente disímiles desde EE.UU., que suponen por ejemplo México (TLCAN mediante), Colombia en materia de seguridad (por ser el mayor foco conflictivo irradiante de violencia), Cuba (con la importancia que ésta presenta para la política doméstica norteamericana), y el líder regional encarnado por Brasil, por citar algunos casos 7; sea por los diversos intereses en juego, o las distintas posiciones relativas de poder existentes8. De allí que el MERCOSUR (si bien aún sigue siendo un marco poco propio Occidente, será pertinente hacer referencia a la intensificación de los lineamientos producidos luego de los mega-atentados señalados. 3 Sobre el proceso de regionalización en seguridad de las Américas, remitirse a HIRST, M. (2003). 4 La generalización de los problemas (sub)regionales a estándares pretendidamente similares se hace evidente por ejemplo en la identificación de las famosas “áreas sin ley” o “áreas sin gobierno” por parte del Jefe del Comando Sur de EE.UU. General James Hill; utilizando una categoría conceptual bajo la cual se pretende englobar desde zonas despobladas (característica nada novedosa, propia de la geografía histórica sudamericana) hasta situaciones como la que se presenta en la Triple Frontera entre Argentina, Brasil y Paraguay. Frente a ello la necesidad de una definición clara y adecuada de las mismas; debiendo tenerse presente las particularidades de las distintas realidades implicadas, en aras de encaminar potenciales abordajes según la naturaleza de cada problema y los marcos institucionales más convenientes para dar respuestas a ellos. 5 Finalidad que por su parte pretende no tener que terminar remontándonos tampoco a un “mero” análisis de caso bilateral, nacionalmente hablando. 6 Sobre la política intrarregional en materia de seguridad (a cuya coordinaión MÓNICA HIRST identifica como “una de las tareas más difíciles y apremiantes que enfrentan los responsables de la formulación de políticas en América Latina”) ver Seguridad y regionalización en HIRST, M. (2003). 7 Otro caso citable podría ser el de América Central, que habría dejado de ser considerada una mera área de influencia para pasar a convertirse en un área de seguridad para los norteamericanos; siendo por ello explicable, en parte, la serie de concesiones que, tratos comerciales preferenciales de por medio, se habrían impulsado desde EE.UU.. 8 El impacto diferenciado es evidente en el repaso que SUSAN KAUFMAN PURCELL hace a la hora de analizar el énfasis renovado de Washington por la seguridad sobre la región, tras los atentados que Estados Unidos sufriera el 11 de Septiembre de 2001, argumentando que afectaría más significativamente a México, Colombia, Venezuela y Cuba. Ver The impact of the new U.S. policies on Mexico, Colombia, Venezuela, and Cuba en SUSAN KAUFMAN PURCELL (2002). En este sentido, La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington 4 institucionalizado), con una adecuada identificación de amenazas mediante, podría servir como plataforma a partir de la cual promover la formulación de respuestas conjuntas9. Y en segundo lugar, la apelación al ámbito subregional tiene como objetivo empezar a transparentar el verdadero grado de relevancia que nuestro “vecindario” tiene para Norteamérica, dentro de la “marginalidad” que la región pareciera padecer. En este último sentido, aunque al momento de examinar la política de Estados Unidos hacia nuestra subregión inevitablemente nos debemos remontar al trato que a Latinoamérica en modo generalizado se le brinda; procuramos filtrar (en consonancia con lo antedicho) qué grado de protagonismo resta para un área como la que concierne específicamente al MERCOSUR. Así se propone un acercamiento a cuál es el “verdadero” orden de prioridad relativa que la subregión MERCOSUR poseería ante los “ojos” de Washington. Un condicionante, por su parte, decisivo para toda evaluación del potencial de su vinculación de agendas. AMÉRICA LATINA ANTE ESTADOS UNIDOS POST 11/9: LA REVITALIZACIÓN DE LA AGENDA DE SEGURIDAD Tal como lo señala SUSAN KAUFMANN (2002), los episodios del 11 de septiembre de 2001 cambiaron la visión de Washington sobre el mundo y los supuestos bajo los cuales su política exterior había sido montada durante los años ´90 10. ¿Pero cuáles serían entonces las consecuencias?. EE.UU. volvería a tratar a nuestra región bajo la óptica de la seguridad, con una especie de “vuelta a un pasado más propio de Guerra Fría”, en contraste al deseo latinoamericano de que el énfasis permaneciera sobre el desarrollo económico11. Sin embargo, la renovada apelación a la óptica de la seguridad no significa una vuelta a la aplicación de políticas propias de la guerra fría, tal como se encarga de resaltarlo KAUFMANN12. Por otro lado, no hay razón por la cual pensar que Latinoamérica pasaría al “olvido” en la agenda norteamericana, sino todo lo contrario; siendo esperable una relación multidimensional, que beneficiaría a todo el Hemisferio Occidental13. En este sentido, MICHAEL SHIFTER llegaría a afirmar que desde el mismo momento en que Bush subió al poder, quedó muy claro que México era una cosa y América Latina otra. Ver El tiempo es oro en MICHAEL SHIFTER (2002), pág. 80. 9 Cabe la aclaración de que los objetivos precedentes están enfocados hacia las responsabilidades que a nuestra subregión le competen, aunque será imposible plasmar respuestas en la medida que no se atienda a una “deuda” tan importante como el fortalecimiento institucional. Sin embargo, lo que se intenta marcar es un camino recomendable a seguir. El detalle pormenorizado del “como” podría ser objeto de otro análisis que se concentrara en las falencias y puntos débiles del MERCOSUR; realizando un enfoque sobre el proceso de integración mismo, que no es precisamente lo que se pretende aquí, más allá de algunos comentarios tangenciales hacia el final. Sobre la agenda política propia del MERCOSUR y su evolución jurídica-institucional, remitirse a MÓNICA HIRST (1999) y ROBERTO RUIZ DÍAZ LABRANO (2002). 10 Ver U.S. foreign policy after September 11 en KAUFMAN PURCELL, SUSAN (2002), págs. 4-7. 11 Ver The impact of the new U.S. security doctrine on Latin America en KAUFMAN PURCELL, SUSAN (2002), pags. 7-8. 12 Ver Democracy as a Security issue en KAUFMAN PURCELL, SUSAN (2002), pags. 16-17. 13 Aunque tal como lo señala RAFAEL FERNÁNDEZ DE CASTRO (2001), el avance del ALCA será clave para materializar la disposición inicial del Presidente Bush hacia la región; para que éste no pase a la historia como tantos otros líderes de Estados Unidos que han empezado sus mandatos con buenas intenciones hacia América Latina, pero a quienes la inercia de los compromisos tradicionales de la gran potencia les ha hecho dejar un legado de negligencia. Un devenir cuyo curso también La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington 5 del cambio de la situación global podría intuirse que los Estados Unidos perseguirían sus metas de seguridad en Latinoamérica sin sacrificar su compromiso con la democracia y las economías de mercado. Como resultado, Norteamérica probablemente conseguiría, a diferencia del pasado, la cooperación de gobiernos democráticos para su lucha contra el terrorismo; considerando sobre todo el deseo mayoritario de las naciones implicadas por mantener buenas relaciones con Washington14. Es importante recordar entonces que, mientras en la posguerra fría se identificó una política más relajada hacia América Latina por parte de Estados Unidos, en la cual las preocupaciones de seguridad no primaban en la agenda (imponiéndose en cambio las cuestiones económicas); post 11/9 habría una vuelta a la atención de la seguridad en nuestra región, que es de esperarse perdure en la nueva etapa librada tras la ocupación de Irak por parte de EE.UU. (si bien, también es cierto, el énfasis en la seguridad tampoco impactará por igual en toda Latinoamérica, de acuerdo a lo advertido en los acápites anteriores)15. Los vaivenes políticos domésticos de Estados Unidos podrían ser citados como un elemento a tener en cuenta a la hora de analizar la orientación que en la política exterior norteamericana podría presumirse con un demócrata o un republicano alojado en la Casa Blanca. También existen factores exógenos, como el 11 de Septiembre, que inciden en la configuración de los escenarios con los cuales hay que lidiar desde nuestras latitudes. Puntos que hacen a la diversidad de factores que influirán en el tipo de lente a través de la cual EE.UU. dirige su atención hacia afuera, con un revitalizado interés por los asuntos de seguridad ante la coyuntura que nos toca vivir en la actualidad. Sin embargo, es conveniente insistir en que la “vuelta a una lente de seguridad” no supone que las políticas que se pueden prever sean las mismas que las emprendidas en épocas de Guerra Fría, dada la diferenciada naturaleza de las amenazas y “enemigos” que hoy día se enfrentan, y el disímil contexto; así como tampoco será por igual el trato que se tenga hacia todos los países de nuestra sub(región) a la hora de su aplicación. Ahora bien, ningún país o agrupación latinoamericana podría evitar tales vaivenes político-electorales internos en Norteamérica, ni sucesos como el del 11/9 (variables independientes sobre las cuales no puede influirse)16; siendo imposible entonces hacer algo por la lente a través de la cual se nos atienda (al margen también de las especulaciones en torno a la importancia ascendente del voto hispano que pudieran proyectarse 17), pero sí mucho por cómo se nos perciba. Al respecto, mientras las políticas presumibles dependerá del accionar que desde nuestra región se promueva, siendo clave sobre todo el comportamiento que liderazgos desde Brasil y México se sepan conjugar. 14 Ver The impact of the new U.S. security doctrine on Latin America en KAUFMAN PURCELL, SUSAN (2002), pags. 7-8. 15 Ver The impact of the new U.S. policies on Mexico, Colombia, Venezuela and Cuba en KAUFMAN PURCELL, SUSAN (2002), pags. 8-14. Sobre el orden sudamericano post Irak ver JUAN GABRIEL TOKATLIÁN (2003). 16 Más allá de acciones proactivas que en el caso de la prevención de actos terroristas por ejemplo se pudieran apoyar, pero que no hacen al foco de atención que estamos haciendo alusión en este punto. 17 En este sentido, si bien es de esperarse que vuelvan a surgir controvertidos temas latinoamericanos (sea en materia económica como de seguridad), que harán jugar en el debate nacional norteamericano a los verdaderos intereses en la región; tal como concluye David R. AYON (2001), lo que estará por verse es de qué manera el hecho de que ahora existe un significativo y creciente voto latino pueda afectar tales discusiones, la dinámica política y la toma de decisiones misma, ya que es un factor que jamás se consideró en casos similares anteriores y podría ser determinante. La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington 6 desde Washington hacia nuestra región serían totalmente diferentes a las implementadas durante la Guerra Fría; la gran interrogante pareciera estribar aún en si nuestra región responderá también con políticas a la altura de las nuevas circunstancias (divorciadas de toda retórica ideológica), o si terminará apelando a conductas propias del pasado. Por lo pronto, tal como MICHAEL SHIFTER (2002) concluye al analizar los posibles escenarios de la nueva etapa que se iniciara post 11/9 en las relaciones hemisféricas (atendiendo al rol a jugar por Washington), debemos ser conscientes de que las medidas que tome Estados Unidos para definir los intereses de América Latina en la creencia que dichos intereses son idénticos a los suyos, seguramente provocará las mismas sospechas y resentimientos de siempre. Y ante la más mínima retirada de Washington, los latinoamericanos indudablemente van a interpretar que la región jamás dejará de ser irrelevante para los norteamericanos18. LA AUTONOMÍA RELACIONAL COMO MARCO TEÓRICO Para abordar la relación entre nuestra (sub)región y Estados Unidos desde el punto de vista específicamente teórico, el marco que creemos oportuno tener presente es la autonomía definida de manera relacional (que se construye con otros, antes que antagónica), tal como lo conciben ROBERTO RUSSELL y JUAN GABRIEL TOKATLIÁN (2001). Un abordaje de la cuestión de la soberanía en las relaciones internacionales que sugiere la pertinencia, tanto teórica como empírica, de pasar de una autonomía concebida de modo antagónico a una autonomía definida de manera más relacional; dada la necesidad de utilizar conceptualizaciones acordes a los nuevos tiempos, y debiéndose por ello reconceptualizar la “vieja” autonomía definida como condición (o sea, como la habilidad de los estados para tomar decisiones sin seguir los deseos, preferencias, u órdenes de otros estados19). Pero lo que a los fines del presente trabajo nos interesa resaltar, son algunas especificaciones que hacen RUSSELL y TOKATLIÁN, derivadas del tránsito de la consideración de un tipo de autonomía hacia la otra para los estados de Latinoamérica. Al respecto se señala que el nivel de autonomía de una acción de política exterior en América Latina no debería evaluarse en función de su mayor o su menor oposición a las preferencias de Estados Unidos. Y argumentan que, si se define (y mide) la autonomía como la habilidad de un país para poner en práctica políticas que sirvan al interés nacional resulta poco significativo que este ejercicio político coincida o no con los intereses de Washington o de otros países. Así podría darse el caso de una gran autonomía con un muy elevado nivel de coincidencias con Estados Unidos. De nuevo, no es el alto o bajo nivel de oposición o confrontación lo que caracteriza a la autonomía, sino la capacidad propia de establecer y ejecutar políticas que mejor sirvan al interés nacional20. 18 Ante ambas tentaciones (de adoptar una actitud intimidatoria o de retirada), dada la agenda impuesta y el ánimo reinante en el Hemisferio, el autor resaltaría la importancia de que Washington se resistiera. Ver ¿Qué sucede con Washington? en MICHAEL SHIFTER (2002), Pág. 94. 19 Redefiniendo la autonomía en RUSSELL y TOKATLIAN (2001), pag. 86. En este contexto, la “autonomía relacional” debe entenderse como la capacidad y disposición de los estados para tomar decisiones por voluntad propia con otros y para controlar conjuntamente procesos que se producen dentro y más allá de sus fronteras (sin ser en consecuencia “autonomía” y “dependencia” opuestos). RUSSELL y TOKATLIAN (2001), pag. 88. 20 RUSSELL y TOKATLIAN (2001), pag. 89. La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington 7 Por ende, no es cuestión de coincidir o no con los intereses de Washington lo que está en juego en las agendas, sino de servir al interés nacional de los países de nuestra (sub)región. Eso es a lo que apuntamos, y sobre lo cual procuramos prestar atención, alertando sobre los peligros de caer en erróneas y desactualizadas dicotomías. Agenda de seguridad compartida En lo que a la “nueva” agenda de seguridad en Sudamérica corresponde (contrastante con agendas precedentes que se concentraran en las clásicas hipótesis de conflicto propias de la Defensa), podemos identificar en el narcotráfico, el terrorismo, y la criminalidad organizada en general, a sus 3 grandes ejes interrelacionados; quedando la consideración de la “nueva guerrilla” como un issue a abordar transversalmente21. Ahora, remitirnos a la Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos22 nos sería útil para corroborar la (ir)relevancia que reposa en cada país en nuestra (sub)región para Norteamérica; siendo México, Brasil, Chile y Colombia, los únicos países que se citan de Latinoamérica a la hora de fijarse posiciones frente a los conflictos regionales en el Hemisferio Occidental. Sin embargo, para abordar la agenda de seguridad, nos será útil tomar como fuente lo que los informes del Departamento de Estado de los Estados Unidos perciben; siendo aquellos una “ventana” a través de los cuales nos observa “el mundo”, y debiéndose por ello prestárseles atención por el punto de referencia que para muchos estos representan (influyendo en la credibilidad internacional respectiva, pudiendo afectar el destino de muchas inversiones de capital). Por empezar, en materia de narcotráfico el MERCOSUR no puede desentenderse; teniendo en cuenta que en la subregión se encuentran tanto países consumidores de drogas, como de tránsito (e inclusive productores si extendemos la consideración a estados asociados), según los informes del Departamento de Estado de los EE.UU.23. Todo esto con las correspondientes consecuencias multidimensionales (de carácter social, de seguridad, etc.) que tal nivel de exposición a la amenaza supone, y la responsabilidad que sopesa sobre ellos. A partir de allí que los miembros del MERCOSUR deban asumir el compromiso de combatir una problemática como el narcotráfico. Para ello se deben impulsar políticas que tiendan a la adopción de medidas en forma conjunta (así como apoyar las de terceros que se consideren oportunas), sean bilaterales o adoptadas en forma mancomunada, a nivel (sub)regional y/o hemisférico; sobre todo teniendo presente que la naturaleza de amenazas transnacionales como el narcotráfico y el terrorismo no reconocen fronteras. 21 Colombia es un ejemplo regional de cómo se retroalimentan estas amenazas; siendo claramente el terrorismo, llevado a cabo tanto por la guerrilla como por los grupos paramilitares, financiado por el narcotráfico y algunas actividades propias de la criminalidad organizada. 22 UNITED STATES OF AMERICA (2002). 23 International Narcotics Control Strategy Report (INCSR 2003). Entre los miembros plenos del MERCOSUR, Brasil y Argentina, junto a Paraguay, despertarían atención desde Washington por el significativo rol de países de tránsito de drogas ilícitas que estos juegan, haciendo de mediadores (entre otros destinos) para el ingreso de narcóticos al suelo norteamericano. La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington 8 Pero cabe hacer la aclaración de que, si bien tanto Bolivia como Perú (éste último a partir de su reciente incorporación como miembro asociado al MERCOSUR) podrían ser citados dentro de la categoría de países productores de drogas, basarnos sobre todo en los miembros fundadores tiene por objetivo limitarnos a un abordaje particularizado más propio de las amenazas del Cono Sur (pudiéndose en cambio sí considerar a Chile) por la contrastante realidad que éste presenta respecto a la zona andina. En este sentido, vale resaltar que el pensar en “poner a disposición” un marco como el MERCOSUR para dar eventuales respuestas efectivas a las amenazas presentes en la región, se considera consonante con el resto sólo en la medida en que se realice a priori el correspondiente análisis de las distintas realidades que configuran el mapa sudamericano. A su abordaje armónico desde nuestra subregión pretendemos convocar en el presente ensayo; pero siendo absolutamente conscientes de la complejidad que ello implica, sin pretenderse que la realidad de los países andinos pueda compararse con la del Cono Sur, o del propio Brasil si lo tomamos unilateralmente por sus dimensiones y la especificidad que supone el área amazónica. Superar los obstáculos a nivel subregional (en la identificación apropiada de las problemáticas y las potenciales respuestas) es tan sólo el primer paso que pretendemos sea tomado como paradigmático en el resto de la región para beneficio de todos; sin ánimos de simplificar realidades, sino de buscar, en cambio, potenciales medidas transversales que sean adecuadas. Por su parte, la imperiosa necesidad de dar respuestas al terrorismo está fundamentada, por empezar, en los atentados terroristas que sufrió la subregión en “carne propia” (Embajada de Israel y AMIA24 en Argentina, hacia 1992 y 1994 respectivamente). Por ello, es importante resaltar que la lucha contra el terrorismo (al igual que contra el narcotráfico) no es parte de una agenda que se deba plantear como “impuesta” por parte de los EE.UU.; sino que obedece a preocupaciones propias ante la necesidad de velar por la seguridad de las naciones a las que atañe el MERCOSUR, habiendo sido en el caso argentino golpeado en 2 ocasiones por aberrantes actos terroristas. Sin embargo, al margen de la promoción de respuestas en forma conjunta con nuestros vecinos; hay que “empezar por casa” (a nivel nacional). Un leitmotiv que también debiera aplicarse a nivel regional ante la necesidad de formular políticas con iniciativas locales, antes de que estas sean planteadas desde afuera, omitiéndose la afección a que estamos expuestos (con lo que sobre todo el caso Colombia supone; como foco amenazante, irradiante de violencia y desestabilización). De todas estas consideraciones debemos retener que la agenda de seguridad es compartida. Atiende a asuntos que deben preocupar a América Latina toda, y de allí el interés que debiera depositar nuestra subregión en específico en respuestas propias, ejerciendo plenamente la autonomía relacional25 que le corresponde; si es que no se quiere permanecer autista ante una realidad que puede volver a estallar en cualquier momento en forma desmedida, pero que no por ello deja de cobrarse vidas día a día. En la medida que no sea así, estaríamos en condiciones de anticipar un frente de “guerras perdidas”, ante las cuales pareciera no querer “dárseles batalla”26. 24 Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA). RUSSELL-TOKATLIÁN (2001). 26 Ahora, en la tarea de combatir todas las amenazas propias de las nuevas agendas de seguridad, un requisito fundamental será la construcción de un estado fuerte y ágil (institucionalmente hablando), 25 La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington 9 PERSPECTIVAS DE LA RELACIÓN ¿Pero qué actitud debiera entonces emprender nuestra región de caras a las amenazas actuales?. ¿Un rol activo en materia de seguridad, como el que supondría comprometerse en el marco de una especie de alianza hemisférica? 27. ¿O acaso un rol pasivo, que delegue la seguridad a manos de EE.UU., sería una opción alternativa al “estilo japonés”, bajo la contención de un “paraguas” provisto por un tercero?. La opción por la “pasividad” quizás pueda sonar un tanto “polémica” por la delegación de responsabilidades y competencia que ésta supone, en un área tan sensible como la seguridad; sobre todo teniendo presente el “fantasma intervencionista norteamericano”, fundamentado en las conductas que en el pasado Estados Unidos hiciera valer (con operaciones en nuestra región, propias de la Guerra Fría, en su entonces lucha contra el comunismo). Pero, pensando con un serio espíritu de autocrítica, ¿acaso el delegar la seguridad (en el sentido más amplio de la palabra) a manos de terceros (en principio por desatención), no es justamente lo que ha venido haciendo Latinoamérica consciente o no de ello?. ¿Cómo interpretar entonces su falta de compromiso?28. En este sentido, la apelación que al TIAR hiciera Brasil hacia septiembre de 2001 por ejemplo, estaría limitada al simbolismo al que nos ha acostumbrado nuestra región; dado que no implicaría más que una condena pública al terrorismo, sin compromiso ulterior alguno, perdiéndose la oportunidad de dar una pauta clara a Estados Unidos de que finalmente podía contar con un verdadero “amigo” 29. Por ende, en lo que debiera concentrarse nuestra (sub)región, es nada más ni nada menos que en el compromiso efectivo. Para ello, por un lado, se deberá avanzar sobre la materialización de la cooperación ya acordada previamente (aumentando la dimensión de los pasos ya dados30), y poniendo a disposición en futuras negociaciones a los distintos organismos del estado y los propios hombres que nutren las filas de las fuerzas de seguridad, policiales (y eventualmente de las Fuerzas Armadas); para no terminar en la crónica retórica “bien intencionada”. En este sentido, el “poner sobre la mesa de negociación” la voluntad política por someter a los respectivos cuadros armados a un acuerdo, sería una clara señal del compromiso que se estaría asumiendo; sea (a debatir) para la creación de una fuerza de seguridad regional como proponen algunos31, o bien para la coordinación de acciones capaz de instrumentar las políticas que se diseñen para dar respuestas a los nuevos desafíos a que el siglo XXI nos expone. Ver DREYFUS, PABLO (2001). 27 FABIÁN CALLE y KHATCHIK DERGHOUKASSIAN (2001) por ejemplo plantean que los países del Cono Sur debieran demostrar de forma concreta su voluntad de ser contrapartes responsables de una estrategia semejante a la esperada desde Washington. 28 Tomemos como referencia, en materia de Defensa, a los intentos fallidos por redefinir el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) de 1947 en los últimos años. Tal como concluye TOKATLIÁN (2002), todas las naciones del hemisferio han sido conscientes de la necesidad de reformar el TIAR frente a las nuevas realidades. No obstante, la falta de una concepción común sobre la seguridad tornaría difícil lograr consensos en la materia. Ver Los intentos de redefinición en TOKATLIÁN (2002). Por su parte, sobre la falta de concertación política en Sudamérica, remitirse a TOKATLIÁN (2001). 29 Sobre la falta de definición en cómo se otorgarían los apoyos concretamente en la lucha contraterrorista por parte de Latinoamérica post 11/9, ver también Las repercusiones del 11 de septiembre en el sistema interamericano, en KLAUS BODEMER (2003), págs. 40-41. 30 Sobre los instrumentos comunitarios que ya existen en materia de seguridad, ver La seguridad en el espacio sudamericano en ALLAN WAGNER TIZÓN (2000). 31 JULIO A. CIRINO. La Nación, 11 de Marzo de 2003, en La amenaza de las áreas sin ley. La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington 10 en conjunto de un modo transfronterizo32. Y por otro lado, también habrá que lograr la correspondiente ratificación de los acuerdos (tanto de los firmados, como a firmar sea a nivel (sub)regional, hemisférico, y/o global-); de modo de poder formalizar compromisos que muchas veces sólo inicialmente se asumen33. Por último, vale preguntarse si esta etapa Post Saddam es un período predestinado a la marginalidad latinoamericana o una ventana de oportunidad. Al respecto cabe reconocer que América Latina tiene actualmente un grado de importancia claramente inferior a regiones como el Medio Oriente o Asia para la política exterior norteamericana34. Sin embargo, ello no quiere decir que debamos considerar a nuestra región como definitivamente “irrelevante” a los ojos de Washington; estando presentes en ella amenazas como por ejemplo el “narcoterrorismo”, que Estados Unidos concibe atentando contra su propia seguridad. De allí una de las razones por la cual advertir la atención que a su “patio trasero” habrá de dedicar la superpotencia mundial35. Éste es un nuevo momento para no dejar pasar, tal como América Latina lo ha hecho en el pasado36. Por ende, en la presente etapa Post Irak se debe cambiar de actitud desde el compromiso y la propuesta; no sólo con un sentido meramente “oportunista” (a la búsqueda de algún eventual “trato preferencial”, comercial/económicamente hablando) sino por convicción, al tratarse de asuntos que nos afectan profundamente y de un modo directo. Por su parte, el hecho de que el potencial de la vinculación de agendas sea bajo, sin embargo no significa que no haya oportunidades para avanzar sobre otros campos ajenos a la Seguridad; dado que éstas surgirán en la medida que sepamos ser tanto aliados como socios37. En este sentido, el irresuelto (¿eterno?) issue colombiano puede abrir oportunidades muy importantes para nuestra subregión en el modo en que se nos perciba; sobre todo si tenemos en cuenta el escenario que se presenta 32 El negociar el accionar de cuadros armados diversos para actuar en la (sub)región, no implicaría necesariamente participación de tropas norteamericanas, siendo esa posibilidad una opción a analizar y/o negociar. 33 En materia de Convenciones y Protocolos relacionados al terrorismo, Argentina por ejemplo es parte, al igual que Uruguay, en 8 de los 12 existentes; mientras Brasil lo es en 9, y Paraguay tan sólo en 6. Un dato a tener presente, sobre todo para resaltar que quien mayor “déficit” de compromiso internacional en materia de lucha contraterrorista tiene, no es precisamente el actor “ajeno” (Uruguay) a la famosa triple frontera presente en el MERCOSUR; sino precisamente uno (por no decir el principal) de los que mayor atención despiertan en la zona (Paraguay). UNITED STATES OF AMERICA (2003). 34 En este sentido MÓNICA HIRST destaca la irrelevancia estratégica de nuestra región a partir del escenario configurado por los atentados del 11/9 y la guerra en Irak, que reemplaza la agenda del desarrollo por la denominada “ayuda humanitaria”. Plan Fénix. El nuevo escenario internacional. La Gaceta de Económicas, 25 de Mayo de 2003. 35 El recibimiento que Bush daría a 5 Presidentes latinoamericanos en el mes siguiente a la caída de la estatua de Saddam Hussein (9 de abril de 2003), y consecuentemente su régimen, sería citado por el gobierno norteamericano como indicios de que se estaría abriendo una etapa que revitalizaría nuevamente el compromiso de Estados Unidos hacia nuestra región (aunque, por otro lado, se temería que ello sólo fuese una mera estrategia por parte de Bush ante las próximas elecciones; procurando atraer al voto de la comunidad hispana, cuando muchos aún critican la desatención en que se habría sumergido a la región). Bush analiza un plan para Latinoamérica. Clarín, 5 de Mayo de 2003. 36 La reacción que se habría tenido ante los atentados del 11/9 sería el ejemplo más reciente de una oportunidad desaprovechada, ante las actitudes ambivalentes que tomara América Latina hacia Estados Unidos. Ver El tiempo es oro en MICHAEL SHIFTER (2002). 37 FELIPE DE LA BALZE (2001). La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington 11 tras el pedido explícito que el gobierno de Álvaro Uribe hiciera por la ayuda extranjera en su país38. ALGUNAS REFLEXIONES FINALES La primacía del imperio de la ley constituye una condición necesaria para el funcionamiento armonioso de toda nación, y es un requisito para ejercer en la práctica la soberanía que la comunidad internacional reconoce por un lado, y a su vez reclama por otro para combatir las amenazas a nuestra seguridad; tal como se reclama para los aludidos “espacios sin poder” o “áreas sin ley” que tanto preocupan a la Casa Blanca39. Zonas que se presentan del modo más ejemplar en la experiencia colombiana a nivel regional, pero que en nuestra subregión también son identificadas desde Washington; siendo dentro del área de influencia del MERCOSUR citadas tanto en la famosa triple frontera (probablemente la fuente de amenazas más importante del Cono Sur americano40), como en el corredor de Tabatinga-Leticia (en la frontera de Brasil con Colombia)41. Pero fortalecimiento institucional no significa más burocracia, ni más edificios necesariamente, ni mayor distribución y proliferación de cargos políticamente. Fortalecimiento institucional significa transparencia, asignación de recursos vía presupuestos acordes con las problemáticas que se deben atender, capacitación y tecnologías para el personal de las distintas agencias del estado, organismos idóneos a la altura de las circunstancias que problemáticas como el narcotráfico y el terrorismo les demandan, interlocutores domésticos válidos (capaces) a cargo de las diferentes agencias que realmente transmitan confianza 42 tanto a nivel interno como externo. Aspectos que por un lado afectan a la integración regional misma, y al destino de toda cooperación; y por otro, en caso de seguir siendo postergados, seguirán atentando contra la seguridad en todas sus dimensiones (dado que también repercuten económicamente en la zona, si tenemos en cuenta lo imprescindible que a su vez se torna crear las condiciones propicias para la atracción de capitales en aras de lograr el desarrollo). Cabe preguntarse por ejemplo con qué ojos miran los dirigentes de distintas agencias de países como EE.UU., que invierten miles de millones de dólares en combatir fenómenos como el terrorismo y el narcotráfico, a sus pares Latinoamericanos. 38 Un pedido inédito de intervención para nuestra región, frente al cual no podemos permanecer indiferentes; abriéndose una ventana al mundo para demostrar de qué forma el compromiso asoma al reclamo de nuestro vecino regional. Un caso en el cual Washington estará prestando atención sobre qué respuestas se dan por parte de los países de nuestra (sub)región; no debiéndosenos olvidar el rol que nos compete, y la oportunidad que se tiene, para construir una relación madura con Norteamérica. Uribe pide a la ONU que presione a las FARC. La Nación, 24 de Mayo de 2003. 39 En tal sentido, fortalecimiento institucional no es otra cosa que lo que compete a la denominada “soberanía doméstica” por STEPHEN KRASNER; refiriéndose a la organización formal de la autoridad política al interior del estado, y a la capacidad de las autoridades públicas de ejercer el control efectivo hacia el interior de las fronteras de su propio gobierno. Un “tipo” de soberanía que está ligada al control y la autoridad efectiva del estado dentro de su unidad territorial, y que determinará a su vez el punto de partida en la capacidad de las autoridades públicas para intentar regular el flujo de las nuevas amenazas a través de las fronteras (control que remite ya a la “soberanía de interdependencia”). “Sovereignty and Its Discontents”, Chapter 1, en KRASNER, STEPHEN D. (1999). 40 MARIANO CÉSAR BARTOLOMÉ (2002). 41 La amenaza de las áreas sin ley. Por ANDRÉS OPPENHEIMER. La Nación, 11 de Marzo de 2003. 42 Entendida en contraposición a la corrupción que suele teñir la conducta de los dirigentes de la más diversa índole y jerarquía, tendiendo a enquistarse en las instituciones. La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington 12 ¿Acaso estamos en condiciones de concebir que se cuenta con interlocutores válidos en el Sur?. Y la otra pregunta sería con qué ojos se miran los propios latinoamericanos. Interrogante que nos debiera hacer reflexionar sobre los obstáculos de la cooperación interestatal misma, frente a los cuales también nos encontramos y será necesario superar; no sólo para avanzar en las agendas de negociación a afrontar con Norteamérica (sean económico-comerciales, o de seguridad), sino con nuestros propios vecinos si se pretende profundizar la integración del MERCOSUR43. Para terminar, un punto fundamental que es oportuno resaltar una y otra vez. La preocupación que EE.UU. tenga sobre amenazas en nuestra (sub)región, no es la razón principal por la cual haya que atenderlas. El motivo primordial por el cual hay que prestar atención a ellas reposa en que están en la agenda de seguridad de la cual nosotros debemos ocuparnos, a partir del lugar de “espectadores de primera fila” que tenemos ante las amenazas en nuestra área de incumbencia. En este sentido, la necesidad de combatir amenazas como el terrorismo, el narcotráfico y el crimen organizado en general, no es (ni debe ser interpretada como) “impuesta” desde afuera por sobre nuestros intereses nacionales. Se trata de amenazas que por su carácter transnacional y poder de propagación (así como de desestabilización) preocupan a EE.UU.; pero ante todo nos ponen en jaque a todos día a día, debiendo ser nosotros los primeros en preocuparnos por ellas en estas latitudes. Por ello, la agenda de seguridad no debe ser percibida como autoimpuesta. Aborda amenazas que son comunes, y es algo indelegable, sobre lo cual no cabe el desentendimiento; sobre todo si no se quiere que otros actores externos se ocupen de temas que, por indiferencia o falta de voluntad política, se encontraran relegados. Ahora, el rumbo del “qué se debe hacer” desde nuestra (sub)región debiera estar claro a esta altura; abogándose por la racionalidad y la coherencia como pilares sobre los cuales con pragmatismo y responsabilidad (hacia nosotros y el mundo) se procurase velar por los intereses nacionales/(sub)regionales. Sin embargo el “cómo” corresponde al devenir de la complejidad que supone la elaboración de posturas y emprendimientos en forma conjunta (plasmables en una eventual política exterior y de seguridad común incluso) por los desafíos institucionales implicados; mientras a la “factibilidad” de ello lo determinará el correr de los acontecimientos de aquí en adelante. Consideraciones como éstas, pues, deben advertirnos cómo muchas veces no vasta con cambiar políticas para definir un buen destino. Lo que es necesario cambiar son las formas, la conducta, y los principios sobre los cuales se montarán aquellas44. Todas estas son algunas cuestiones pendientes sobre las cuales habrá que seguir reflexionando y actuando en consecuencia en el futuro inmediato. Por lo pronto, el MERCOSUR debiera dar señales claras de que no sólo pretende ser socio en su relación con los EE.UU. (meramente con asuntos económico-comerciales de por medio), sino un verdadero aliado y amigo; en aras de potenciar el propio interés subregional y nacional de los respectivos miembros, a partir de la afirmación y defensa de valores y principios occidentales, desprendidos de la libertad como 43 PARADISO Y SMITH identifican justamente en las desconfianzas la fuente de tensión mayor, junto a las controversias que se generan en torno a intereses divergentes, de la mayoría de los movimientos de integración. PARADISO Y SMITH (2000), págs. 77-78. 44 Sobre la importancia del plano de las ideas a la hora de analizar el cuestionamiento de las tradiciones intelectuales a la cooperación hemisférica, ver JAVIER CORRALES & RICHARD FEINBERG (1999). La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington 13 condición para el bienestar. El devenir de la relación, dependerá de la dinámica política que sepamos tejer. La Seguridad en la “subregión MERCOSUR” ante los ojos de Washington 14 BIBLIOGRAFÍA ALFARO, Alfonso (2002). Del acuerdo tácito a la relación abierta. Foreign Affairs En Español. Primavera. AYÓN, David R. (2001). El voto latino: América Latina en la política estadounidense. Foreign Affairs En Español. Primavera. BARTOLOMÉ, Mariano (2002). La Triple Frontera: principal foco de inseguridad en el Cono Sur americano. Military Review –hispano american-. Kansas, julio – agosto. BBC MUNDO.COM. Grupo de Río: unión en pedido de ayuda. 24 de Mayo de 2003. BODEMER, Klaus (2003). ¿«Nada es como antes»?. Consecuencias del 11 de septiembre para el sistema interamericano y algunos países de la región. Una evaluación preliminar, en Klaus BODEMER, (ed.), El nuevo escenario de (in)seguridad en América Latina. ¿Amenaza para la democracia?. Recal / IIK / FLACSO-Chile / Nueva Sociedad. BUSTAMANTE, Fernando (1990). 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