Balance de los últimos 20 años de educación

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACIÓN, LA CIENCIA Y LA CULTURA
BALANCE DE LOS ULTIMOS 20 AÑOS DE EDUCACION
EN LA ARGENTINA Y PROSPECTIVA HACIA
EL SIGLO XXI
Realizado en el marco de la evaluación
del Proyecto Principal de Educación por el Consultor
Lic. Norberto Fernández Lamarra
Oficina de la UNESCO en Argentina
Buenos Aires, Diciembre de 1999
Representante de la UNESCO en la Argentina:
Dr. Arturo Hein
Consultor Responsable de la Evaluación:
Lic. Norberto Fernández Lamarra
E-mail: [email protected]
2
INDICE
PARTE I
DESCRIPCIÓN DEL PROCESO REALIZADO
1
Antecedentes
3
2
Síntesis de la información obtenida a través de las técnicas utilizadas
2.1
Síntesis de análisis documental
2.2
Síntesis de entrevistas individuales
2.3
Síntesis de entrevistas grupales
4
4
4
5
PARTE II
DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN OBTENIDA
3
Contexto político, económico, social, cultural y educativo
6
4
Políticas educativas nacionales y principales avances en relación con
los objetivos del PPE
9
4.1
4.2
Objetivos de las políticas educativas nacionales relacionados
con el PPE
4.1.1 Concepción y evolución de los mismos
4.1.2 Metas y prioridades
4.1.3 Principales avances y resultados obtenidos
Areas más exitosas
9
9
12
14
Contenidos fundamentales de las políticas educativas nacionales
relacionados con el PPE
17
4.2.1 Acceso y permanencia de niños, jóvenes y adultos en el
sistema educativo
17
4.2.2 Apoyo para asegurar una mayor equidad
18
4.2.3 Alfabetización y educación para jóvenes y adultos
20
4.2.4 Educación en el ámbito rural
21
4.2.5 Educación intercultural y bilingüe
21
4.2.6 Educación para niños con discapacidades
22
4.2.7 Educación y género
22
4.2.8 Educación Inicial
23
4.2.9 Educación no formal
23
4.2.10 Descentralización y desconcentración de la
administración de la educación
23
4.2.11 Autonomía pedagógica y mejoramiento de la
gestión en las escuelas
24
4.2.12 Innovaciones en el currículum y los métodos de enseñanza 25
4.2.13 Innovaciones en la formación docente inicial y en servicio 25
4.2.14 Educación y medios de comunicación
28
4.2.15 Articulación entre educación y trabajo
29
4.2.16 Evaluación de la calidad de la educación
30
4.2.17 Programas y proyectos más exitosos en relación
con la equidad, calidad y analfabetismo
31
3
4.3
4.4
5
6
Participación de los diferentes actores en la definición y
desarrollo de políticas educativas
Financiamiento de la educación
4.4.1 Gasto educativo en relación con el PBI,
el gasto social y el gasto total
4.4.2 Inversión según objetivos del PPE
4.4.3 Programas con financiamiento internacional
32
33
33
34
34
Estrategias, funciones y contribuciones del PPE en el país
36
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
36
36
37
37
39
39
Estrategias adoptadas
Estructura y funcionamiento de las redes
Participación en las reuniones de PROMEDLAC y MINEDLAC
Imagen de la UNESCO y del PPE en el país
Documentos producidos por UNESCO
Influencia del PPE en el país
Contribuciones de la cooperación de la UNESCO
40
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
40
41
41
42
43
PARTE III
Rol atribuido a la UNESCO
Areas y temáticas con mayor repercusión
Proyectos y acciones más relevantes y significativos
Documentos que han tenido mayor impacto
Percepción sobre el apoyo de la UNESCO y su especificidad
CONCLUSIONES Y PROSPECTIVA
7
Conclusiones
44
8
Prospectiva
8.1
Agenda para el futuro. Principales temas
a)
Temas pendientes en relación con acceso a la
educación básica, calidad y alfabetización y
educación de jóvenes y adultos
b)
Temas emergentes a ser contemplados
c)
Prioridades para la agenda
46
46
8.2
50
Rol de la cooperación de la UNESCO
DOCUMENTACION PRINCIPAL UTILIZADA
ANEXO: PARTICIPANTES DE LAS ENTREVISTAS
51
4
PARTE I.
DESCRIPCIÓN DEL PROCESO REALIZADO
1. Antecedentes
El proceso de evaluación se ha llevado a cabo entre los meses de octubre y diciembre de
1999, contando con un amplio y eficiente apoyo por parte del Representante de la UNESCO en
la Argentina, Señor Arturo Hein, y del personal profesional y administrativo de su Oficina,
especialmente de la Sra. Marina Mármora, Oficial de Programa, la que ha participado
prácticamente en la totalidad de las entrevistas individuales y grupales.
Las etapas del proceso del trabajo han sido las siguientes:
1)
Recopilación y análisis del material documental principal, lo que permitió
sistematizar la información disponible sobre estas dos décadas de evaluación de la educación
argentina. Parte de dicho material lo poseía el Consultor; otra parte estaba en la Oficina de la
UNESCO, especialmente la documentación referida a la acción de la UNESCO en el país en los
últimos años. Los propios entrevistados complementaron la documentación disponible o
sugirieron nuevos documentos a ser consultados.
2)
Entrevistas grupales, que se organizaron de común acuerdo con el Sr. Hein, la
Sra. Mármora y la Sra. Mónica Duarte, Oficial de Prensa de la Oficina. Se
acordó llevar a cabo tres entrevistas grupales.1
a)
con los periodistas especializados en educación de los principales medios de
prensa y de los programas radiales vinculados con la educación;
b)
con los docentes de distintos niveles de enseñanza y de diferentes jerarquías y
funciones de las jurisdicciones del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y de la Provincia de
Buenos Aires;
c)
con funcionarios del ámbito parlamentario, que se desempeñan como asesores
de diputados y senadores nacionales que integran una Asociación Amigos de la UNESCO.
3)
Entrevistas individuales, con personalidades de la educación argentina, cuya
nómina se acordó con el Representante de la UNESCO y la OREALC. Participaron de estas
entrevistas dos ex -ministros o secretarios de educación de la Nación -el Dr. Adolfo Stubrin y la
Lic. Susana Decibe y el actual Ministro de Educación, Lic. Juan Llach-; el Secretario de
Educación del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, profesor Mario Giannoni; la Secretaria
de Gestión Educativa hasta diciembre de 1999, Lic. Irene Kit; la Subsecretaria de Programación
y Gestión Educativa entre 1994 y 1999, Lic. Inés Aguerrondo; la Directora General de Cultura y
Educación de la Provincia de Buenos Aires, entre mayo de 1992 y diciembre de 1999, Dra.
Graciela Giannettasio; la Secretaria General de la Confederación de Trabajadores de la
Educación de la República Argentina (CTERA), Prof. Marta Maffei y el Director de la Escuela
de Capacitación de la CTERA, Lic. Jorge Cardelli; especialistas vinculados con acciones de la
UNESCO en el país, Licenciados Emilio Tenti, María del Carmen Feijóo y Daniel Filmus,
Director de FLACSO, Buenos Aires; dos catedráticos universitarios especialistas en educación
de adultos, Doctores María Teresa Sirvent y Cayetano De Lella; y un funcionario de otro
organismo internacional, el Director de la Oficina Regional Buenos Aires de la OEI, Prof. Oscar
Bonavota.
Esta variedad de personalidades entrevistadas posibilitó recoger un amplio espectro de
opiniones, desde lo político, lo profesional, lo social y lo académico que permitió enriquecer el
1
En Anexo se encuentra la nómina de participantes.
5
análisis y la evaluación de estas dos décadas de política y gestión de la educación en la
Argentina.
Contribuyó significativamente al éxito de esta propuesta de evaluación el alto nivel de
prestigio y aceptación que la UNESCO tiene en los diversos ámbitos abordados, como se
planteará más detalladamente en otros parágrafos de este documento.
Una de las dificultades encontradas ha sido la coincidencia de este proceso de
evaluación con el recambio constitucional de autoridades nacionales y provinciales, producido
el 10 de diciembre ppdo., con la única excepción del Gobierno de la ciudad de Buenos Aires.
Esto implicó que la mayor parte de los funcionarios estaban concluyendo sus gestiones o la
estaban recién iniciando. Sin embargo, se considera que ha sido adecuadamente salvada la
dificultad, apelando a especialistas e investigadores con amplio conocimiento de la evolución y
situación actual de la educación en el país.
2.
Síntesis de la información obtenida a través de las técnicas utilizadas
2.1.
Síntesis del análisis documental
El análisis documental realizado -a través de documentos de carácter oficial y de otros
que disponía el consultor y la representación de la UNESCO o que fueron sugeridos o
aportados por los entrevistados- permitió llevar a cabo el análisis del período 1980 - 1999 en
forma relativamente completa. La mayor parte de la documentación disponible es,
esencialmente, descriptiva de programas, proyectos y acciones desarrolladas en el período, sin
haberse realizado estudios o trabajos de evaluación de los mismos o de alguno de los períodos,
excepto en el caso de la dictadura militar; para este período está el trabajo de J.C. Tedesco, C.
Braslavsky y R. Carciofi "El proyecto educativo autoritario. Argentina 1976 -1982",
publicado por la FLACSO - Buenos Aires.
El análisis documental ha permitido cubrir los bloques de contenidos más descriptivos,
excepto para los referidos a contribuciones e influencias del PPE y a la cooperación de la
UNESCO, para los que no se pudo disponer de la documentación necesaria.
La documentación más numerosa disponible ha correspondido a la década del 90,
especialmente para el período 1993 - 1999. Los temas centrales se vinculan con el proceso de
implementación de la transformación educativa desarrollado en ese período y vinculado con la
implementación de la Ley Federal de Educación. En la documentación no se visualizan
diferencias significativas por ser de carácter descriptivo y emanadas de fuentes oficiales.
2.2.
Síntesis de entrevistas individuales
La realización de quince entrevistas a personalidades con diferentes trayectorias
políticas, académicas, profesionales y técnicas ha permitido recoger una amplia gama de
opiniones, puntos de vista y propuestas, tanto sobre el período analizado como acerca de la
agenda de futuro y el rol de la UNESCO. Esa riqueza de perspectivas se puede recoger sólo
parcialmente en este trabajo ya que un desarrollo más detallado del contenido de las entrevistas
hubiera hecho superar los alcances del mismo. Se han grabado, aproximadamente, 30 horas de
entrevistas individuales.
Las ideas y puntos centrales de las exposiciones de cada uno de los entrevistados se
registran muy sintéticamente en el texto, identificándose el autor o autores de las afirmaciones
reproducidas. Si bien se elaboró un temario tentativo similar para todas las entrevistas, en cada
una de ellas se profundizó en los temas en que se podrían obtener informaciones u opiniones
6
más específicas, según la trayectoria o perspectiva político-profesional del entrevistado. La
riqueza de puntos de vista coincidentes o con disidencias se puede apreciar a lo largo del texto
de este documento. En todos los casos permitieron completar y precisar la información
obtenida en el análisis documental.
A todos se solicitó opiniones sobre la imagen de la UNESCO, la agenda de futuro y el
rol que se prevé para la organización. Es de destacar la homogeneidad de puntos de vista
positivos para la UNESCO, el escaso conocimiento que se tiene sobre el PPE y sus redes y las
importantes expectativas sobre las contribuciones que se le solicitan para el futuro. Esto genera,
sin lugar a dudas, un fuerte compromiso para la Organización y la necesidad de que genere
cambios sustantivos en su accionar para el país y para América Latina.
2.3.
Síntesis de entrevistas grupales
La elección de grupos de docentes, de periodistas especializados y de funcionarios del
ámbito parlamentario se hizo para complementar la nómina de entrevistados individuales, que
no preveía incluir personas de esas áreas.
Fueron muy diferentes y muy interesantes. Los docentes se seleccionaron entre los de
las dos jurisdicciones educativas más importantes del país y teniendo en cuenta distintas
trayectorias: supervisores, asesores, directores y docentes de distintos niveles de enseñanza. A
pesar de esas diferencias profesionales las opiniones fueron muy coincidentes sobre casi todos
los temas político-educativos planteados y, también, las apreciaciones sobre la UNESCO y el
PPE: el desconocimiento sobre la existencia y acciones de éste último es preocupante. El
contenido fue, en parte, diferente a otras entrevistas ya que tanto en las apreciaciones
evaluativas como en las propuestas se plantearon observaciones y sugerencias más vinculadas
con la escuela y el aula, por lo que fueron aportes valiosos y distintos a otros.
Las opiniones del grupo de periodistas especializados fueron casi unánimes. Excepto
en el caso del Director de Prensa del Ministerio de Educación, el resto fueron coincidentemente
críticos sobre la política educativa del gobierno entre 1989 - 1999. En dicha reunión se
recogieron las opiniones más críticas de todos los entrevistados sobre la Ley Federal de
Educación, el proceso de implementación, el Plan Social Educativo y la situación socioeconómica del país y de la educación. Aún más que las de las personalidades educativas que
pertenecían al entonces partido de oposición.
Los periodistas expresaron opiniones favorables para la UNESCO y desconocían al
PPE, sus redes, acciones y publicaciones; también plantearon altas expectativas sobre el rol
esperado para la UNESCO en el futuro. Se pudo apreciar el divorcio operativo existente entre
el PPE y los medios de comunicación.
El Grupo del Ambito Parlamentario estuvo integrado por asesores de senadores y
diputados nacionales de diferentes bloques políticos, que integran una asociación de amigos de
la UNESCO. Si bien se invitó a los parlamentarios concurrieron, como es costumbre en el país,
sus asesores. Sus opiniones, sobre la política educativa, muy genéricas, estuvieron
parcialmente relacionadas con el encuadramiento partidario de cada participante. También
fueron muy positivas sus apreciaciones sobre la UNESCO y coincidentemente su
desconocimiento del PPE y sus redes; se conocían otras actividades de la Organización, algunas
de ellas promovidas por la Representación en la Argentina.
7
PARTE II. DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN OBTENIDA
3.
Contexto político, económico, social, cultural y educativo.
En estas dos décadas el país ha atravesado tres etapas político-institucionales diferentes,
que incidieron significativamente en la definición de las políticas educativas adoptadas.
i)
Entre 1980 y 1983, la Argentina soportó la última etapa de la dictadura militar iniciada
en 1976, con sus características de represión, autoritarismo y vigencia de políticas y gestiones
de la educación retrógradas y antidemocráticas. Estas características han incidido en todos los
aspectos de la vida institucional: políticos, económicos, sociales, culturales y educativos. De
ahí que la aprobación por parte del Gobierno Argentino de la Declaración de México -que
dieron las bases del PPE- haya tenido sólo un carácter formal ya que fue desmentida en cada
una de las acciones educativas concretas.
ii)
En diciembre de 1983 asumió el primer gobierno constitucional -después de la
dictadura- y se extendió hasta julio de 1989. Este período se caracterizó por los esfuerzos
tendientes a la recuperación de las instituciones democráticas en todos los ámbitos del país,
incluyendo también el área de educación. En esta área, se reincorporó a los docentes
cesanteados durante la dictadura, se reintegró a aquellos que se habían exiliado en el exterior y,
se intentó recuperar para la democracia el sistema educativo, tanto sus pautas organizativas
como sus contenidos y sus metodologías.
El gobierno del Dr. Alfonsín se planteó un proceso de participación social muy
ambicioso: el Congreso Pedagógico Nacional. La organización del mismo abarcó distintos
niveles de participación y con diferente repercusión: asambleas locales, departamentales,
provinciales o jurisdiccionales y, finalmente, la Asamblea Pedagógica Nacional, realizada en la
Provincia de Córdoba en los meses de febrero y marzo de 1988; la misma contó con la
presencia, en su acto inaugural, del Director General de la UNESCO.
Entre los entrevistados se registraron opiniones coincidentes y otras con matices
diferenciados. En general, se coincidió en la significación política y educativa del proyecto y en
el espíritu democrático y participativo que lo inspiró. Sobre su realización y sus resultados hubo
distintas opiniones, que se analizarán en el próximo parágrafo.
En este período, coincidiendo con la asunción de gobiernos democráticos en cada una
de las provincias, se produce un fuerte incremento de la matrícula educativa, no sólo en la
educación primaria, sino también y muy especialmente, en la de los niveles medios y superior
no universitario de jurisdicción provincial. La mayor parte de los gobiernos provinciales eran
de signo político diferente al del orden nacional, (Partido Justicialista), por lo que se produjeron
importantes discusiones sobre política educativa.
Los doce gobiernos provinciales de origen justicialista entre 1983 y 1987, y los dieciséis
desde 1987 en adelante, constituyeron en 1984 el CINCECYT (Consejo Interprovincial para la
Cultura, la Educación y la Ciencia y la Tecnología), órgano de carácter político-técnico. El
CINCECYT publicó en 1987 sus puntos de vista sobre temas centrales de política educativa
incluídos en el temario del Congreso Pedagógico en un libro titulado "El Peronismo Participa
del Congreso Pedagógico". Estos puntos de vista coinciden, en gran medida, con los objetivos y
propuestas del PPE, sobre equidad, educación de adultos y mejoramiento del sistema educativo.
El gobierno 1983-1989 puso en marcha un fuerte emprendimiento en materia de
educación de adultos: el Plan Nacional de Alfabetización y de Educación de Adultos. Fue
diseñado, organizado y conducido desde el Ministerio de Educación de la Nación y tuvo
jurisdicción sobre todo el territorio nacional. Para algunos, constituyó uno de los proyectos más
ambiciosos en el país sobre esta problemática; para otros, tuvo un planteo relativamente
8
tradicional y desvinculado de la capacitación laboral y, además, muy centralista. La mayoría de
las provincias se opusieron a su ejecución en su territorio, ya que sostenían que desconocía la
existencia de los servicios de educación de adultos provinciales y tenía un carácter competitivo.
El gobierno del Dr. Alfonsín puso en marcha diversas reformas de la enseñanza media a nivel nacional y en algunas provincias-, que abarcaron principalmente el denominado Ciclo
Básico. Estas reformas tuvieron, en algunos casos, alcances amplios y en otros, fueron de
carácter experimental. También diseñó y ejecutó un proyecto de reforma del magisterio para la
enseñanza primaria, privilegiando y fortaleciendo el rol de las escuelas normales -institución
creada en el siglo XIX para la formación de maestros-. Este proyecto se denominó MEB
(Formación de Maestros de Educación Básica).
Aunque el nivel universitario no está incluido en los objetivos del PPE, es de destacar
que en este período se normalizaron y democratizaron las universidades nacionales, víctimas
principales del gobierno de la dictadura, que las intervino militarmente, cesanteó a la mayor
parte de sus profesores y persiguió a los alumnos. En este período se reintegraron sus
profesores a través de concursos, se actualizaron los planes de estudio y se eligieron
democráticamente sus autoridades, por lo que las universidades nacionales alcanzaron el pleno
goce de su autonomía.
iii)
En julio de 1989 asumió el segundo gobierno constitucional después de la dictadura,
presidido por el Dr. Carlos Menem. Este mandato -previa una reelección- se extendió hasta
diciembre de 1999. Este gobierno debió encarar una fuerte crisis económica, signada por un
proceso hiperinflacionario de características dramáticas, situación que llevó a la renuncia del
presidente Alfonsín y a la asunción anticipada del nuevo gobierno de Menem. Los primeros
años de este gobierno estuvieron dedicados a una profunda reforma del Estado y de la
economía, reducción del aparato estatal y el establecimiento de la denominada convertibilidad:
por ley se estableció que un peso era equivalente y convertible por un dólar, situación que
continúa hasta la actualidad.
En la primera etapa de este Gobierno (1989-1991), se plantearon bases para un proceso
de transformación educativa, se promovió una ampliación de las funciones de los institutos de
formación docente contínua, y se organizó y puso en marcha una Red Federal de Planeamiento
y Gestión de la Educación, integrándose a ella al Ministerio Nacional, los provinciales y las
universidades nacionales. También se diseñó una reforma curricular de la enseñanza media y de
la formación docente, funciones que todavía conservaba en materia de servicios educativos el
Gobierno Nacional.
Justamente en este período se desarrolló la discusión -en el seno del Consejo Federal de
Cultura y Educación- acerca de la transferencia a las provincias de los servicios educativos que
todavía prestaba la Nación. El Ministerio de Economía asumió la iniciativa en este aspecto e
incluyó en el Presupuesto para 1992 dicha transferencia. Los legisladores nacionales y los
funcionarios nacionales y provinciales de educación reaccionaron frente a este proyecto y
elaboraron un proyecto de ley de transferencia de servicios educativos nacionales a las
provincias, que el Congreso de la Nación sancionó por unanimidad en diciembre de 1991 (Ley
Nº 24.049). Entre los años 1992 y 1993 se firman los respectivos convenios de transferencia y
se hicieron efectivos los mismos.
La Provincia de Buenos Aires -que representa más de un tercio de la población y de la
educación del país- lo hizo en diciembre de 1993, con lo que concluyó el proceso de
transferencia de servicios.
En 1993 se sancionó la Ley Federal de Educación Nº 24.195, la primera ley en materia
de educación que abarca la totalidad del sistema educativo argentino. Esta era una necesidad
reconocida históricamente que se hizo más imperiosa con el proceso de transferencia de
9
servicios. Necesidad con que coincidieron todos los entrevistados, aunque algunos plantearon
opiniones discrepantes con ciertos aspectos de sus contenidos, en especial los referidos al
cambio de la estructura del sistema educativo, como se analizará en el siguiente punto 4.
A partir de 1994 se pusieron en marcha las reformas planteadas por la Ley Federal,
especialmente la extensión de la obligatoriedad escolar a diez años y la implementación de la
Educación General Básica (EGB), que abarca los siete años de la anterior enseñanza primaria y
los dos primeros años de la enseñanza media. La implementación de la Ley Federal de
Educación ha estado enmarcada en las resoluciones del Consejo Federal de Cultura y
Educación, organismo presidido por el Ministro de Educación de la Nación e integrado por los
ministros o responsables del área de cada jurisdicción.
En 1994 se firmó entre el Presidente de la Nación y los gobernadores de las provincias,
el Pacto Federal Educativo, establecido por el art. 63 de la Ley Federal de Educación, en el que
se fijaron las responsabilidades y compromisos de la Nación y las provincias. A partir de él se
pone en marcha el Plan Social Educativo, como instrumento de políticas compensatorias para
tender a una mayor equidad en materia de educación entre las provincias y entre las poblaciones
y escuelas menos favorecidas.
También se organizó la Red Federal de Formación Docente Contínua y un programa de
mejoramiento de la infraestructura escolar. Algunos de estos programas contaron con
financiamiento proveniente del presupuesto nacional -en cumplimiento del Pacto Federal
Educativo- y otros con financiamiento internacional (PRODYMES financiado por el Banco
Mundial y PRISE por el BID).
La implementación de la Ley Federal de Educación, en especial de la EGB, ha dado
lugar a situaciones muy diversas entre las distintas jurisdicciones educativas, por razones
basadas en decisiones políticas, en capacidad político-técnica de cada una o en sus posibilidades
financiero-presupuestarias. Así, la Provincia de Buenos Aires la implementó en todas sus
escuelas, otras jurisdicciones con carácter experimental en un mayor número de escuelas, y
otras -como la Ciudad de Buenos Aires- no la implementaron todavía.
La Ley Federal de Educación establece en sus artículos 60 a 65 -entre otros aspectos de
financiamiento- la duplicación gradual de la inversión pública consolidada total en educación y
como mínimo a razón del 20% anual a partir del presupuesto 1993. El gasto educativo
consolidado pasó así de 7.566 millones de pesos corrientes en 1992 (año base) a 12.336
millones en 1998. Es decir, que su incremento en 6 años fue del 63%, en vez del 100%
establecido por la Ley, lo que muestra un incremento menor del establecido, afectando de esa
manera el cumplimiento de la Ley. En el caso de la Provincia de Buenos Aires, el gasto en
educación en relación con el gasto total provincial pasó del 24% al 35% entre 1991 y 1999
(Giannettasio).
En el próximo punto se analizarán con mayor detenimiento las políticas educativas
nacionales esbozadas en éste y los principales avances en relación con los objetivos del PPE,
incorporando información y opiniones provenientes de las fuentes bibliográficas, personalidades
del campo educacional y otros actores consultados.
10
4. Políticas Educativas nacionales y principales avances en relación con los
objetivos del PPE2
4.1
Objetivos de las políticas educativas nacionales relacionados con el PPE
4.1.1.
Concepción y evolución de los mismos.
Durante los gobiernos democráticos a partir de diciembre de 1983, la incidencia de los
objetivos del PPE en la fijación de las políticas educativas nacionales ha sido muy
significativa. En muchos casos -como lo señalan reiteradamente los entrevistados- se asumen
dichos objetivos sin necesariamente identificar a la UNESCO y al PPE como origen o
fundamento de estas políticas.
Como ya se señaló, la tarea más urgente que afrontó, desde la política educativa, el
primer gobierno constitucional fue la de la recuperación democrática del sistema educativo,
superando los efectos negativos de las políticas y acciones autoritarias del gobierno militar.
Esto tanto en cuanto a la organización de la educación y los contenidos como a los efectos de
políticas tales como la transferencia de las escuelas primarias a las provincias en 1978, la
desatención de los sectores menos favorecidos, la disminución de los servicios de educación de
adultos y, como aspecto central, la persecución política a docentes, padres y estudiantes, que
llevó a cesantías masivas y a la necesidad de que decenas de miles de docentes tuvieran que
exilarse en el exterior.
Las políticas educativas de la dictadura militar estaban lejos de responder a objetivos
como los del PPE ya que la tónica en el sistema educativo fue la delación, el miedo y la
represión (Bonavota).
La democratización tuvo varios objetivos: uno de ellos, la expansión cuantitativa de
las enseñanzas primaria y media, que habían estado congeladas -o en retroceso- durante el
gobierno militar; otro, ha sido la democratización de la gestión educativa, con el estímulo a la
participación de padres, estudiantes y comunidad, con resultados variables (Stubrin); y, también
la del vínculo pedagógico entre docente y alumno (Giannoni).
En el marco de la participación social, la propuesta más ambiciosa ha sido la
convocatoria, por Ley Nº 23.114 de setiembre de 1984, al Congreso Pedagógico, que se
desarrolló entre 1985 y 1988. Éste ha sido un hito clave para el diagnóstico del sistema, la
expresión de expectativas y demandas y la proyección de políticas superadoras (Bonavota).
Según Stubrin, fue expresión del optimismo democrático sobre participación y
pluralismo que sostenía el gobierno del Dr. Alfonsín. Para Tenti tuvo una concepción ingenua y
utópica, ya que no todos pueden opinar sobre todos los temas y para la participación se
requieren mínimas condiciones sociales. Para Maffei no fue el instrumento esperado ya que
faltó una estrategia para orientarlo; agrega que se intentó fracturar a la CTERA -gremio nacional
docente- ya que no se le permitió participar orgánicamente por lo que los docentes debieron
intervenir en las asambleas en sus escuelas y no como miembros del gremio.
Según De Lella, el Congreso Pedagógico posibilitó un ámbito de discusión y análisis de
acuerdos y consensos básicos, con inspiración pluralista, basados en la tradición educativa de
las fuerzas políticas y en los objetivos del PPE. Para Giannoni fue una expresión de
participación fantástica y contribuyó a la democratización en el país, aunque planteó que quizás
2
Tanto en este capítulo como en otros de este Informe, se identificarán opiniones vertidas en entrevistas
grupales e individuales con la identificación del apellido del entrevistado o del grupo, sin mención de
nombre completo, títulos y cargos. Las opiniones que se citan son expresadas de manera sintética -tarea a
cargo del Consultor- y no en forma textual, por lo que -en general- no se encomillan.
11
hubiese sido preferible hacerlo después. Señaló que el debate pedagógico en la Argentina,
todavía se hace desde trincheras y concepciones de confrontación, ya sea por el Congreso
Pedagógico o, mejor dicho, a pesar de él.
Para los Docentes constituyó un esfuerzo de democratización y de movilización de
diversos actores sociales a quienes se le brindó la posibilidad de opinar, aunque hubiese sido
conveniente llevar a cabo un proceso de devolución analizando los acuerdos y conclusiones del
Informe Final en nuevas asambleas locales. Varios entrevistados coincidieron que, frente a una
convocatoria masiva, la sociedad no tenía organizaciones civiles con posibilidad de responder
efectivamente, por lo que predominaron los sectores que sí la tenían, como los religiosos y en
especial la Iglesia Católica, que se movilizaron en defensa de sus concepciones e ideas
educativas.
En prácticamente todos los casos de las personalidades y grupos entrevistados aceptan
que los acuerdos del Congreso Pedagógico se han constituido en un antecedente significativo
para la elaboración de la Ley Federal de Educación, sancionada en 1993.
Esta Ley recoge los principios y objetivos principales de lo aprobado por el Congreso
Pedagógico, coincidentes con los del PPE. Así, la mayor parte de los 25 incisos del art. 5º de la
Ley -que definen los derechos, principios y criterios de la política educativa que debe fijar el
Estado Nacional- se relacionan estrechamente con la Recomendación sobre el PPE, aprobada en
Quito en abril de 1981; la Ley también extiende la obligatoriedad escolar a 10 años y plantea
una nueva estructura para el sistema educativo (art. 10). Los contenidos detallados de la Ley y
de los Acuerdos del Congreso Pedagógico se analizarán en relación con uno de los aspectos de
las políticas educativas adoptadas.
Acerca de la extensión de la obligatoriedad a 10 años ha habido opiniones favorables
entre casi todos los entrevistados, aunque algunos -como Maffei- sostienen que la Ley es un
híbrido y que su discusión en el Congreso generó resistencias y marchas de la población y de los
docentes contra su sanción. Las mayores discrepancias se relacionan con la modificación de la
estructura del sistema educativo vigente hasta la sanción de la Ley.
La nueva estructura, en síntesis, es la siguiente:3
-
Educación Inicial, para niños de 3 a 5 años (Jardín de Infantes), siendo obligatorio el
último año y para niños menores de 3 años, cuando sea necesario (Jardín maternal).
-
Educación General Básica (EGB), obligatoria, de 9 años de duración a partir de los 6 años
de edad, entendida como una unidad pedagógica integral y organizada en ciclos
(posteriormente el Consejo Federal de Cultura y Educación la organizó en tres ciclos de tres
años de duración cada uno).
-
Educación Polimodal, de tres años de duración como mínimo (la Provincia de Buenos
Aires la estableció como obligatoria).
-
Educación Superior, ofrecida por instituciones universitarias y no universitarias.
-
Educación Cuaternaria
3
El sistema anterior a la Ley Federal tenía esta estructura:
Educación pre - escolar. no estaba normatizada; en general era para niños de 4 y 5 años.
Educación primaria: 7 años, de carácter obligatorio desde los seis años.
Educación secundaria o media: 5 años, con un ciclo básico de 3 años y un ciclo superior de 2, para el
bachillerato y estudios comerciales, y de 3, para escuelas técnicas.
- Educación superior, universitaria y no universitaria, sin articulación entre ambas.
-
12
Para Feijóo, la modificación de la estructura del sistema posibilitó la extensión de la
cobertura al incluir los 9 años en la EGB. Coincide con este pensamiento Giannettasio, quien
señala que el 3er. Ciclo de EGB (7º, 8º y 9º Año) han permitido la recuperación anual en 8º año
de alrededor de 50.000 desertores de la anterior escuela primaria. También Giannettasio afirmó
que las 100.000 becas que en el año 1999 acompañaron la obligatoriedad de la Educación
Polimodal en la Pcia. de Buenos Aires posibilitaron que los alumnos becarios tuvieran un buen
desempeño y muy pocos perdieran la regularidad como, asimismo, que sus padres demostraran
mayor interés y tuvieran mayor participación en relación con la escuela. Las nuevas autoridades
provinciales anunciaron la disponibilidad de 200.000 becas para el año 2000.
Giannoni señaló que ninguna reforma educativa se puede imponer y que ha faltado un
estudio de costos para definir la viabilidad de su implementación. Destacó las disparidades de
su aplicación en las distintas provincias y la necesidad de encararlas y, además, criticó
fuertemente la modalidad masiva de implementación en la Provincia de Buenos Aires. Anticipó
que en el proyecto de ley del Poder Ejecutivo del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires el 3er.
Ciclo de la EGB se transforma en una escuela básica superior de 3 años, destinada a atender
específicamente la problemática del adolescente e intentar superar la alta deserción escolar en
los primeros años de la enseñanza media.
Según De Lella, la nueva estructura y sus contenidos hubiesen requerido más consulta
con los actores del sistema educativo, especialmente las universidades, en vez de "comprar el
viejo modelo español". Afirmó que las consultas realizadas tuvieron un carácter eufemístico
para justificar lo realizado y eludir las críticas. Consideró la extensión de la obligatoriedad a 13
años -como en la Provincia de Buenos Aires- como improcedente y un factor que puede poner
en riesgo el cumplimiento de la obligatoriedad de 10 años.
Maffei planteó que la Ley es un híbrido y que los docentes se manifestaron en contra en
su momento a través de marchas realizadas al Congreso. Para ella la implementación de la
Educación Polimodal debería suspenderse.
El objetivo del PPE vinculado con la eliminación del analfabetismo y el desarrollo y
ampliación de los servicios educativos de adultos fue el que tuvo una menor incidencia en los
objetivos de las políticas educativas nacionales en estas décadas. Como ya se señaló, en 1984,
el gobierno democrático organizó y puso en marcha el Plan Nacional de Alfabetización y de
Educación de Adultos para todo el país. Por desacuerdos con la estructura nacional
centralizada del mismo la mitad de las provincias no se adhirió, por lo que en sus territorios no
se pudo ejecutar.
Sobre este Plan la mayoría de las personalidades entrevistadas estuvo de acuerdo con la
significación de sus objetivos -coincidentes con los del PPE- aunque varios discreparon con su
organización y enfoques pedagógicos, como se desarrollará más adelante.
En la década del 90 se dejó de lado el Plan Nacional de Alfabetización y se puso en
marcha un proyecto de Educación Básica de Adultos, organizado en el marco del Plan Social
Educativo por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación, con características semipresenciales y presenciales. Simultáneamente en todas las jurisdicciones educativas se
continuaron ofreciendo los servicios de educación de adultos, tanto para alfabetización como
para complementación de educación primaria (ahora EGB) y de la enseñanza media. En
términos generales, la mayor parte de la educación de adultos ofrecida tiene escasa vinculación
con la capacitación laboral y ésta es ofrecida por organismos oficiales ajenos a los de educación
-en general, los de trabajo- o entidades sindicales y empresas sin objetivos de complementación
educativa. Así, uno de los emprendimientos de capacitación más importantes que cuenta con
financiamiento del BID -el denominado Proyecto Joven- brindó capacitación laboral en los
últimos 6 años a alrededor de 120.000 beneficiarios de bajo nivel educativo y provenientes de
hogares pobres, sin ofrecerles simultáneamente posibilidades de completar su escolaridad.
13
Algunos de los entrevistados asignan la responsabilidad a la acción desarticulada del
gobierno nacional y de los provinciales en materia de educación de adultos a la falta de una
presencia fuerte de la misma en la Ley Federal de Educación y en las políticas educativas
nacionales. La Ley Federal de Educación la considera entre los regímenes especiales, junto con
la educación especial y la educación artística; los objetivos planteados en la Ley son muy
específicos y afirman su articulación prioritaria con los sistemas y programas de formación y
reconversión laboral (art. 30 de la Ley).
El cumplimiento de estos objetivos parece no haberse concretado en forma efectiva más alla de algunos proyectos y experiencias de algunas jurisdicciones educativas- y el tema de
la educación de adultos constituye para varios especialistas todavía una "asignatura pendiente"
de la política educativa argentina.
4.1.2.
Metas y prioridades
Una característica negativa de la política educativa argentina en estas dos décadas es la
falta de un pensamiento estratégico, que posibilite la fijación de metas y prioridades, a partir de
estudios de necesidades y expectativas de la población y de análisis de viabilidad de las mismas
en un marco prospectivo y de escenarios alternativos.
En estas dos décadas no se llevaron a cabo trabajos sistemáticos de planeamiento y de
elaboración articulada de programas y proyectos. El establecimiento de éstos estuvo, en
general, vinculado con las ofertas de financiamiento internacional a cargo de los bancos y
muchos de los programas y proyectos emprendidos lo han sido a partir de dichas posibilidades
financieras y han funcionado en forma relativamente desarticulada.
Se planteó un intento de superar esta situación con la constitución de la Red Federal de
Planeamiento y Gestión de la Educación, en 1990, asociada a la REPLAD del PPE, integrada
por las provincias y las universidades con la coordinación del organismo específico del
Ministerio de Cultura y Educación. Se llevó a cabo un esfuerzo sistemático de capacitación de
funcionarios y técnicos, de articulación de redes regionales y de mejoramiento de los sistemas
de gestión e información, pero dejó de funcionar en 1992.
A partir de la sanción y ejecución de la Ley Federal de Educación, el organismo
responsable de fijar metas y prioridades de política educativa ha sido el Consejo Federal de
Cultura y Educación, pero éste no ha contado en su Secretaría General con capacidad técnicoprofesional para llevar a cabo esta tarea. La misma ha sido desarrollada por la Subsecretaría de
Programación y Gestión Educativa del Ministerio de Cultura y Educación, a través de sus
direcciones y equipos técnicos de asesoramiento, por lo que el orden nacional ha incidido
fuertemente en las decisiones del Consejo Federal. De las más de cien resoluciones aprobadas
por este Consejo entre 1989 y 1999, pueden señalarse las siguientes en cuanto a las de mayor
importancia para la fijación de metas y prioridades:
-
-
Establecimiento de la metodología para acordar los aspectos prioritarios para la aplicación
de la Ley Federal de Educación y su respectivo cronograma (Resol.26/93, agosto de 1993).
Fijación de las finalidades y funciones específicas de cada nivel de la nueva estructura del
sistema educativo (art. 10 de la Ley Federal de Educación), de los ciclos que los componen
(3 ciclos de 3 años cada uno para la EGB) y de criterios de gradualidad para su
implementación progresiva, estableciéndose como meta global que en el año 2000 debe
estar funcionando en su totalidad (Resol. 30/93, setiembre de 1993).
Aprobación de las Orientaciones Generales, Propuesta Metodológica y Orientaciones
Específicas para acordar Contenidos Básicos Comunes (Resol. 33/93, diciembre de 1993).
Aprobación como Documento de Concertación del referido a la Red Federal de Formación
Docente Contínua (Resol. 36/94, junio de 1994).
14
-
-
-
-
-
-
Aprobación de los Contenidos Básicos Comunes para el Nivel Inicial y para la EGB (Resol.
39/94, noviembre de 1994) y de su actualización (Resol. 40/95, junio de 1995).
Acuerdo para la aplicación de la nueva estructura con criterios sobre certificaciones,
creación y modificación de planes, equivalencia de estudios entre la anterior y la nueva
estructura y la reorganización de las instituciones educativas (Resol. 41/95, junio de 1995).
Acuerdo sobre decisiones requeridas por las jurisdicciones sobre aspectos normativos,
reorganización del sistema educativo y comunicación con la comunidad (Resol. 43/95,
octubre de 1995).
Aprobación de los documentos sobre Acuerdo Marco para la Educación Polimodal y los
Trayectos Técnicos Proporcionales (Resol. 54/96 y 55/96, noviembre de 1996).
Aprobación de los Contenidos Básicos Comunes y los Contenidos Básicos Orientados para
la Educación Polimodal (Resol. 57/97, febrero de 1997).
Aprobación del documento sobre "Transformación Gradual y Progresiva de la Formación
Docente Contínua" (Resol. 63/97, octubre de 1997)
Aprobación del documento "Criterios y Normativa Básica de Arquitectura Escolar" (Resol.
68/97, octubre de 1997).
Aprobación de los CBC de la Formación Docente para el 3er, Ciclo de EGB y la Educación
Polimodal, para distintas orientaciones y especialidades (Resol. 75/98, junio de 1998).
Aprobación de criterios y procedimientos para la acreditación de instituciones no
universitarias de formación docente contínua, a llevarse a cabo entre los años 1998 y 2000
(Resol. 76/98, junio de 1998).
Aprobación de la Estructura Curricular Básica del 3er. Ciclo de la EGB y de la Educación
Polimodal (Resol. 79/98 y 80/98, setiembre de 1998).
Aprobación de los Acuerdos marco para la Educación Especial y para la Educación
Artística (Resol. 87/98 y 88/98, diciembre de 1998).
Aprobación del documento "Mecanismo para la Viabilización del Reconocimiento y
Equivalencia de Estudios, Certificaciones y Títulos" (Resol. 90/98, diciembre de 1998).
Aprobación para la discusión en el circuito federal de consulta del Documento "Borrador
de Acuerdo Marco para la Educación de Jóvenes y Adultos concebida como educación
durante Toda la Vida" (Resol. 97/99, junio de 1999).
Las metas y prioridades aprobadas por el Consejo Federal de Cultura y Educación se
complementan con las establecidas por el Pacto Federal Educativo, firmado por el
Presidente de la Nación, los gobernadores provinciales y el Intendente de la Ciudad de
Buenos Aires, el 11 de setiembre de 1994 y luego ratificado por ley. El Pacto establece
metas y prioridades sobre:
incremento del presupuesto educativo consolidado, según lo establecido por el art. 61 de la
Ley Federal de Educación;
un aporte del Estado Nacional de $ 3.300 millones en 5 años;
implementación de la nueva estructura del sistema educativo establecida por la Ley Federal
de Educación.
El Pacto establece metas hasta el año 2000. Las principales son las siguientes:
para 1994, erradicación de las escuelas ranchos en todo el país, la que se ha
cumplimentado;
para 1995, generalización (100 %) de la capacitación docente acorde con el proceso de
transformación, la que se ha cumplido sólo parcialmente;
para 1995-1998, erradicación de los establecimientos educativos precarios;
para 1995-1999, expansión de la matrícula en un 100 % para la escolarización de los niños
de 5 años y de niños y adolescentes de 6 a 14 años y en un 70 % para la escolarización de
adolescentes de 15 a 17 años; disminución del 50% en cuanto a índice de repitencia y de
analfabetismo absoluto; 20% de aumento de la capacidad edilicia instalada y de 100% de
mejoramiento del estado edilicio de características deficitarias y de incorporación de
establecimientos a la nueva estructura; 100% de equipamiento informático, de bibliotecas
escolares y con material pedagógico y audiovisual.
15
Las metas para 1995 / 98 / 99 no se han cumplido, no habiéndose realizado estudios
sobre el nivel real de implementación de las mismas.
4.1.3.
Principales avances y resultados obtenidos. Areas más exitosas
El análisis de los objetivos y avances en estas dos décadas de política educativa en
relación con los objetivos del PPE realizado en los parágrafos anteriores, las opiniones
recogidas en las entrevistas individuales y grupales y la información obtenida permiten
visualizar la situación en cuanto a cada uno de dichos objetivos.
i)
Escolarización de todos los niños en edad escolar, ofreciéndoles una
educación general de 8 a 10 años
Los principales avances han sido los siguientes:

fuerte expansión cuantitativa del sistema educativo a partir de 1984 en todos los
niveles de la enseñanza;

democratización de la gestión y conducción del sistema educativo y de las
escuelas;

extensión de la obligatoriedad escolar en todo el país de 7 a 10 años;

nueva estructura del sistema educativo, con renovados objetivos generales y
específicos, con la inclusión formal, como nivel, de la educación inicial, cuyo último año se
convierte en obligatorio; la creación de un nivel de 9 años, obligatorio -denominado Educación
General Básica (EGB)-; creación de otro nuevo nivel denominado Educación Polimodal declarado obligatorio en la Provincia de Buenos Aires-; e inclusión dentro de la estructura del
sistema de la educación superior y de la cuaternaria;

desarrollo del Plan Social Educativo, que llevó a cabo acciones compensatorias
en aproximadamente 17.000 escuelas -sobre un total de alrededor de 45.000 en todo el país- y
con más de 3.500.000 alumnos beneficiados de los niveles Inicial y EGB -sobre un total de
alrededor de 8.500.000;

puesta en marcha -dentro del Plan Social Educativo- de proyectos y acciones de
apoyo a poblaciones aborígenes, rurales, con necesidades educativas especiales, adultos y, en
general, con necesidades básicas insatisfechas (NBI) y en situación de pobreza y marginalidad.
ii)
Eliminación del analfabetismo antes de fin de siglo y desarrollo y
ampliación de los servicios educativos para adultos
En relación con este objetivo los avances han sido limitados en las dos décadas,
constituyéndose en el área que menos ha acompañado el desarrollo de la educación en el país y
la que tiene -como se verá más adelante- mayor déficit de demanda insatisfecha en materia de
servicios educativos. Se pueden mencionar las siguientes acciones:

desarrollo entre 1984 y 1989 del Plan Nacional de Alfabetización y Educación
de Adultos, en alrededor de la mitad de las jurisdicciones educativas;

desarrollo de los servicios educativos formales de educación de adultos en todas
las jurisdicciones educativas, con escasa relación con la formación para el trabajo;

puesta en marcha de proyectos específicos de complementación de la
escolaridad primaria y secundaria para jóvenes y adultos, tanto de alcance nacional -como el
proyecto "Educación Básica de Adultos" del Plan Social Educativo- o de alcances
jurisdiccionales -como es el caso del proyecto "Educación Adultos 2000" del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires-;

desarrollo de diversos proyectos de capacitación laboral por parte de
autoridades gubernamentales, de empresas y de organizaciones sindicales y otras de carácter no
gubernamental, para destinatarios con diferentes perfiles educativos y sociales planteados sin
vinculación con la educación formal.
16
iii)
Mejoramiento de la calidad y eficiencia de los sistemas educativos y
realización de las reformas necesarias
En relación con este objetivo las políticas han sido diferentes en cada década. En la del
80, el esfuerzo se centró en la democratización del sistema, la puesta en marcha de reformas en
algunos niveles de enseñanza y en ciertos aspectos de la organización y gobierno de la
educación;

organización y realización del Congreso Pedagógico, que sentó bases para la
reforma y mejoramiento de la educación;

reformas organizativas y curriculares en el Ciclo Básico de la enseñanza media
en escuelas nacionales (Ciclo Básico Unificado en 900 escuelas y Ciclo Básico General en 60
escuelas) y en las de algunas provincias (entre otras, Córdoba, Mendoza, Río Negro, Santa Fé,
etc.);

reformas en la formación docente, particularmente la puesta en marcha de un
nuevo proyecto de formación docente para la educación básica (MEB);

impulso de la capacitación docente con la organización del INPAD (Instituto
Nacional de Perfeccionamiento para la Actividad Docente), articulado con la Red PICPEMCE
del PPE.

diseño y puesta en marcha en varias provincias de proyectos de
descentralización y regionalización de la gestión educativa, incluyendo propuestas de
participación social (particularmente en las de Buenos Aires, Formosa, Jujuy, La Pampa,
Mendoza, Neuquén y San Luis), con el apoyo de la REPLAD del PPE.
En la década del 90 se elaboran y se ponen en marcha, un vasto conjunto de acciones de
reformas sustantivas de la educación tendientes al mejoramiento de su calidad, pertinencia y
eficiencia, entre las cuales pueden señalarse las siguientes:

transferencia de servicios educativos nacionales a las provincias (Ley Nº 24.049
de diciembre de 1991), a través de los convenios firmados con los respectivos gobernadores
entre los años 1992 y 1993;

elaboración y sanción de la Ley Federal de Educación (Ley Nº 24.195 de abril
de 1993) que incluye principios generales; criterios organizativos; una nueva estructura del
sistema, objetivos para cada uno de los niveles de enseñanza y de los regímenes especiales;
derechos y deberes de los miembros de la comunidad educativa (educandos, padres y docentes);
normas sobre la educación privada, la gratuidad, la asistencialidad, las unidades escolares y la
calidad y su evaluación; los criterios y la organización del gobierno y administración del sistema
a nivel nacional, federal y de las jurisdicciones; y las bases para el financiamiento de la
educación;

elaboración y firma del Pacto Federal Educativo (setiembre de 1994) entre el
Presidente de la Nación y los gobernadores de las provincias, en el que se establecen
compromisos y metas sobre mejoramiento de la educación, implementación de la nueva
estructura, políticas compensatorias e incremento de los presupuestos educativos;

aprobación de múltiples acuerdos del Consejo Federal de Cultura y Educación,
desde el año 1993, tendientes a la implementación de la Ley Federal de Educación y de la nueva
estructura del sistema educativo. La elaboración y aprobación de los CBC para la Educación
Inicial, la EGB en sus tres ciclos, la Polimodal y los Trayectos Técnicos Profesionales, la
Formación Docente Contínua, la Especial, la Artística y la de Jóvenes y Adultos, etc;

elaboración de los diseños curriculares jurisdiccionales para los distintos niveles
del sistema -particularmente para la EGB y su Tercer Ciclo- y puesta en marcha de los mismos
en las jurisdicciones, con distintas modalidades de alcance y organización;

implementación desde 1993 del Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad
Educativa a través de operativos anuales con carácter gradual y creciente en cuanto a tamaño de
las muestras y áreas del conocimiento y cursos de la EGB y la Polimodal evaluados, incluyendo
en los últimos años a los egresados de la enseñanza media;
17

organización y funcionamiento en todo el país de la Red Federal de Formación
Docente Contínua, a través de circuitos destinados a docentes de diferentes niveles de enseñanza
y con diversas funciones profesionales y con cabeceras jurisdiccionales responsables de las
acciones en sus respectivos ámbitos institucionales, contándose en algunos de los circuitos y
provincias con la participación del sistema universitario;

ejecución de programas destinados a mejorar la eficiencia de la planificación,
administración y gestión de la educación en las provincias, como el Programa Federal de
Cooperación Técnica para la Administración y Gestión de la Educación, el de Formación y
Capacitación de Funcionarios del Sector Educativo en el Exterior (PROFOR), la Red Federal de
Información, etc;

ejecución del proyecto "Nueva Escuela para el Siglo XXI" que, con carácter
experimental, permitió poner en marcha entre la Nación y las provincias más de un centenar de
escuelas con modelos alternativos de organización y gestión escolar, en distintos niveles y áreas
geográficas, tendiendo a convertirlas en unidades escolares de gestión autónoma con proyectos
institucionales y pedagógicos que se adecuan a las necesidades y demandas de la población
atendida;

sanción de la Ley de Educación Superior N 24.521, que articula por primera vez
en el sistema educativo, la educación universitaria con la no universitaria e incorpora -entre
otros avances- los procesos de evaluación y acreditación universitaria.
Es difícil establecer las políticas educativas más exitosas respecto con los objetivos
del PPE porque no se han hecho -en términos generales- estudios de evaluación de procesos y
de resultados y, menos aún, de impacto.
Planteada esta pregunta a varias de las personalidades entrevistadas coincidieron varios
de ellos en elogiar el Plan Social Educativo, a pesar de que éste recibió también opiniones
críticas.
Dos de los entrevistados con perspectivas profesionales y políticas diferentes -Filmus y
Giannoni- coincidieron en señalar al Plan Social Educativo como la mejor de las políticas de la
década del 90. Giannettasio lo destacó como un programa exitoso, acompañado y aceptado
desde las provincias, como una amalgama entre Nación, provincias y escuelas. En igual sentido
se expresó Bonavota que destacó el trabajo en equipo entre la Nación y las provincias,
sustentado en el Pacto Federal Educativo. Para Tenti este Plan garantiza la educabilidad y ha
sido un gasto progresivo y focalizado en quienes más lo necesitan, pero agregó que se hace
necesario pensar una política social integral. En el grupo de periodistas se plantearon algunas
opiniones críticas sobre el Plan, aunque coincidiendo sobre la importancia de políticas
compensatorias: falta de monitoreo, seguimiento y evaluación; limitaciones en la capacitación
de los docentes; escasa utilización de algunos equipamientos aportados; problemas con la
selección de las escuelas beneficiarias; posibles sospechas de corrupción; etc. También Stubrin
planteó críticas: según él, el gobierno nacional actúa como una especie de "Papá Noel", muchas
de las acciones están desconectadas de las políticas provinciales y muchos aportes se
desaprovechan.
El Congreso Pedagógico también ha sido considerado exitoso como propuesta de
participación social pero, sin embargo, no lo ha sido tanto en su realización y en la difusión de
sus resultados, según varios entrevistados.
La casi totalidad de los entrevistados coincide con la cláusula de extensión de la
obligatoriedad escolar establecida por la Ley Federal de Educación y apoyada en acuerdos del
Congreso Pedagógico. Las opiniones no son igualmente coincidentes en relación con la nueva
estructura del sistema educativo, especialmente con el Tercer Ciclo de EGB y sus modalidades
de organización y con el déficit en materia de capacitación para pos docentes de ese Ciclo.
18
4.2.
Contenidos fundamentales de las políticas educativas nacionales
relacionadas con el PPE
4.2.1.
Acceso y permanencia de niños, jóvenes y adultos en el sistema educativo
Desde hace varias décadas la problemática del sistema educativo argentino ha estado
centrada más en la permanencia que en el acceso: ingresan a la educación un número cercano a
la totalidad de los niños en edad escolar y desertan a lo largo de su escolaridad primaria un alto
porcentaje (alrededor del 35 %) sin concluirla; un porcentaje de los que terminan no ingresan a
la enseñanza media y de los que ingresan alrededor de un 30 % la abandona en los dos primeros
años; una situación similar se repite en los primeros años de la educación superior.
Las estrategias adoptadas para mejorar el acceso y la permanencia han sido las
siguientes:
a)
En la década del 80, ampliación de la oferta educativa primaria y media de
manera de ofrecer servicios educativos y posibilitar el acceso de toda la población,
especialmente en áreas de poblaciones marginales. Para ello se amplió y mejoró la
infraestructura escolar -especialmente en esta última década- y se incrementó el número de
docentes formados. En la década del 80 se promovió la mejora del Ciclo Básico de la
enseñanza media y se plantearon estrategias de regionalización de los servicios y de
participación social de manera de ofrecer contenidos educativos más adecuados a las
necesidades de las poblaciones escolares.
b)
La organización de la EGB y sus tres ciclos en una sóla unidad institucional y
pedagógica -como lo ha asumido la Provincia de Buenos Aires - tiende a evitar el
desgranamiento que se producía entre las anteriores escuela primaria y secundaria y en los
primeros años de ésta. Según el estudio de OREALC -realizado en el marco del convenio entre
la UNESCO y el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires- la implementación del 8º año como parte del 3er. Ciclo de EGB- permitió recuperar más de 50.000 desertores que no habían
ingresado a la escuela media o que la habían abandonado en el 1er. año; asimismo, según dicho
estudio, la tasa de retención en el 8º año pasó del 75,8 % en 1996 (antes de la aplicación de la
EGB) a 88,7 % en 1997.
La estrategia de Buenos Aires de ofrecer la EGB en una sóla unidad escolar -diferente
al planteamiento de otras provincias- parecería ser adecuado para poblaciones urbanas
marginales, con insuficiencia de servicios educativos de educación media y con necesidades de
contención pedagógica y social, ya que se les puede continuar ofreciendo servicios de comedor
escolar, al igual que en los cursos anteriores, según sostienen Feijóo y Giannettasio. Stubrin y
Maffei plantearon opiniones críticas sobre esta estrategia y la posible "primarización" del Tercer
Ciclo.
c)
El Plan Social Educativo ha estado desarrollando un proyecto de fortalecimiento
del Tercer Ciclo de la EGB en las áreas rurales, particularmente destinado a jóvenes de sectores
desfavorecidos, a fin de que puedan completar la EGB obligatoria.
Para ello ha preparado especialmente un conjunto de materiales de desarrollo curricular
(cuadernos de trabajo para los docentes y para los alumnos); ha posibilitado el equipamiento
didáctico de las escuelas y de las bibliotecas; ha ofrecido una red de profesores itinerantes para
las distintas áreas que componen los CBC de este 3er. Ciclo; ha creado un sistema de becas para
alumnos de 8º y 9º año; ha ofrecido capacitación específica a los docentes tutores y a los
itinerantes; y ha contribuido al mejoramiento de la infraestructura edilicia. El proyecto ha
abarcado en 1999 a 2400 escuelas en 20 provincias; en 1996 se inició con 30 escuelas en dos
provincias.
19
d)
La Provincia de La Pampa ha organizado escuelas específicas para dictar el 3er.
Ciclo de EGB, diferenciándolo desde el punto de vista de la oferta escolar de las que ofrecen los
dos primeros ciclos y de las de Educación Polimodal (ex -escuelas de enseñanza media).
Giannoni planteó en su entrevista que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires prevé en su
proyecto de ley la creación de escuelas de educación básica superior para ofrecer el Tercer Ciclo
de EGB, de manera de articular el último año de la ex -escuela primaria y los dos primeros de la
ex -escuela media en una propuesta pedagógica que evite el problema de la articulación entre
ambos niveles y la alta deserción en primero y segundo año de la enseñanza media.
4.2.2.
Apoyo para asegurar una mayor equidad
La Ley Federal de Educación -arts. 39 y 40- establece la gratuidad de la enseñanza en
todos los niveles y regímenes especiales y obliga a la Nación y a las provincias a garantizar el
cumplimiento de la obligatoriedad implementando programas asistenciales de salud,
alimentación, vestido, material de estudio y transporte para niños y adolescentes de los sectores
sociales más desfavorecidos.
También planes asistenciales específicos para la Educación Inicial y para la Educación
Especial así como un sistema de becas para alumnos en condiciones socioeconómicas
desfavorables que cursen niveles y ciclos posteriores a la educación obligatoria. Estos artículos
se complementan con el inc. f del art. 53 que plantea las competencias del Ministerio nacional
para este tipo de programas y el art. 64 que se refiere al financiamiento de los mismos.
En este marco legal el Ministerio de Cultura y Educación organizó y puso en marcha en
1993 el Plan Social Educativo, que comprende tres programas: "Mejor Educación para Todos",
"Mejoramiento de la Infraestructura Escolar" y "Programa Nacional de Becas Estudiantiles".
El Plan Social Educativo y el programa "Mejor Educación para Todos" tienen la
intención de promover que los sectores más desfavorecidos "reconquisten el deseo de aprender"
en el marco de una educación de calidad. Para ello se han tenido en cuenta las siguientes Ideas
- Fuerza:
 Todos los alumnos pueden aprender.
 El Estado debe garantizar al conjunto de la población el acceso a conocimientos
básicos socialmente valiosos y necesarios para desenvolverse en las circunstancias
actuales y futuras.
 La escuela es el ámbito donde se puede resolver la calidad con equidad.
 Es necesario enmarcar los requerimientos asistenciales en una perspectiva
pedagógica, dando centralidad a la enseñanza y el aprendizaje.
 La tarea de los docentes y de las escuelas que trabajan en contextos desfavorecidos
debe ser especialmente respetada, valorada y jerarquizada en su especificidad.
 La autonomía de las escuelas puede y debe ser promovida como un proceso de
construcción permanente que contribuye a la calidad con equidad.
 La toma de decisiones compartidas a nivel institucional, es fundamental tanto en la
gestión cotidiana de los proyectos como en el aprendizaje de una convivencia
democrática.
 Es fundamental diseñar programas:
 que respondan a las necesidades del destinatario,
 que sean claros para facilitar la inserción de las instituciones,
 que sean objetivos, con logros que puedan ser identificados por los destinatarios,
 que sean estables con continuidad en el tiempo, y a la vez flexibles, tanto para ser
mejorados año a año, cuanto para adecuarse al contexto sin perder su
orientación.
20
A partir de estas Ideas - Fuerza se han planteado los siguientes objetivos:
 Lograr mejores aprendizajes conceptuales, actitudinales y procedimentales en los
niños, jóvenes y adultos de las poblaciones con mayores necesidades.
 Favorecer el ingreso, permanencia y continuidad de estos alumnos en la escuela,
para asegurar que completen su escolaridad en tiempo y forma, disminuyendo la
repitencia y la deserción.
 Apoyar los procesos institucionales para permitir la generación de propuestas
adecuadas a cada comunidad, el acrecentamiento del compromiso y la motivación del
equipo docente y el mejoramiento de las condiciones en que se enseña y se aprende.
El programa "Mejor Educación para Todos" se compone de los siguientes proyectos,
algunos de los cuales ya han sido analizados en los parágrafos anteriores o lo serán en los que
siguen:
-
Mejoramiento de la Calidad de la Educación en las Escuelas de Nivel Inicial y de 1º y 2º
Ciclo de EGB.
Atención de Necesidades Educativas de la Población Aborigen.
Mejoramiento de la Calidad de la Educación Secundaria.
Fortalecimiento de la Escuela Rural EGB 3.
Educación Básica de Adultos.
Apoyo a Escuelas de Educación Especial.
A continuación se brinda información cuantitativa sobre el desarrollo de este Programa
y sus proyectos.
Alumnos
Beneficiados
Escuelas
Incorporadas
Libros
Entregados
1993
1994
1995
412.539
1.051.235
2.167.331
1.000
4..277
10.119
1.000.000
2.000.000
2.500.000
1996
1997
1998
3.303.212
3.625.894
-
14.174
16.530
17.763
-
2.432.461
3.373.032
2.000.025
2.684.523
Acumulado
13.305.518
Inversión
en útiles ($)
Inversión
Total del
Programa ( $)
1.196.960
2.000.000
15.171.317
17.856.102
17.787.573
12.186.979
$ 66.198.931
12.188.000
59.284.800
51.668.443
58.850.446
80.444.324
75.843.522
$340.366.861
Según Kit, el programa y sus proyectos se han focalizado en escuelas ubicadas en las
zonas más desfavorecidas, donde se registran los índices más altos de deserción y repetición
escolar y de más bajos resultados en materia de calidad educativa y en las que los alumnos
pertenecen a hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas, tanto en áreas rurales como en
urbano marginales. Se atienden prioritariamente las áreas con mayor diversidad cultural,
geográfica y social y a los alumnos con discapacidades, a fin de atender e intentar compensar las
desigualdades socio-económicas.
Las escuelas atendidas en 1998 han sido mayoritariamente de Educación Inicial y EGB
(15.219) y, en menor medida, las de Educación Media (1814); en las de Educación Especial se
atendieron 730 sobre un total en el país de 1974. Las opiniones sobre el Plan Social -favorables
y críticas- fueron expresadas con anterioridad (ver 4.1.3.)
21
4.2.3. Alfabetización y educación para jóvenes y adultos.
La Argentina tiene índices de analfabetismo absoluto relativamente bajos como
promedio nacional pero en algunas regiones del país estos índices son mucho más significativos,
especialmente en áreas rurales del Noroeste y del Nordeste, coincidiendo con problemas
lingüísticos y de interculturalidad. El problema más significativo es el del semianalfabetismo y
el de importantes áreas poblacionales con educación básica incompleta por efecto de la
deserción escolar.
Teniendo en cuenta el objetivo del PPE de 10 años de educación básica -coincidente
con la obligatoriedad escolar establecida por la Ley Federal de Educación- Sirvent estima que
en el país hay alrededor de 14 millones de jóvenes y adultos con educación secundaria
incompleta o menos, según datos del Censo Nacional de Población de 1991. Según su
planteamiento, ese importante sector de población está en situación de "riesgo educativo".
Como ya se señaló, en la década del 80 se llevó a cabo el Plan Nacional de
Alfabetización y Educación de Adultos entre 1984 y 1989. Este Plan tuvo muchos problemas
políticos para su implementación en las provincias por su carácter centralizado y uniforme para
todo el país, por lo que sólo se pudo ejecutar en la mitad de las jurisdicciones provinciales.
Sobre su concepción se recogieron opiniones críticas.
Para De Lella sus objetivos eran loables -enmarcados en la perspectiva del PPE- pero
el diseño organizativo tuvo muchos desaciertos: no se convocó a organizaciones que nuclean o
trabajan con adultos analfabetos o con bajo nivel educativo, lo que hubiese garantizado
retención; tampoco se trabajó con empresas privadas y públicas, ni con iglesias, ONG o
instituciones sociales y deportivas; la metodología era arcaica, pre-freiriana ya que trabajaba
con palabra generadora, sin adecuación geográfica ni cultural al adulto; se ejecutaba en forma
paralela con los servicios de educación formal de adultos ofrecidos por las provincias, de
manera competitiva y no complementaria, regida por criterios de "clientelismo"; estuvo
escasamente acompañada de capacitación laboral; la relación costo-beneficio fue baja. De Lella
señaló que ha pesar de estas deficiencias el esfuerzo realizado fue importante y permitió reducir
el índice de analfabetismo en un 0,7 %.
Desde la perspectiva de Sirvent, el plan no tenía verdaderos mecanismos de
participación ya que la propuesta que se planteaba al respecto era engañosa, de manipulación;
también señaló que el Plan no se adecuó a las características de las regiones y los
requerimientos de los grupos destinatarios.
El Plan dejó de tener vigencia en 1989 con el cambio de gobierno y no fue reemplazado
por otra propuesta alternativa; se plantearon algunas que no llegaron a concretarse.
En el marco del Plan Social Educativo se ha estado ejecutando desde 1994 el proyecto
"Educación Básica de Adultos", que brinda atención pedagógica a jóvenes mayores de 14
años y adultos que no completaron la EGB en la edad correspondiente, con dos modalidades de
trabajo: semipresencial y presencial. La modalidad semipresencial se desarrolla en centros de
apoyo pedagógico, a través de materiales impresos y con la asistencia de una tutoría docente en
la sede del Centro, en forma semanal o quincenal, según la disponibilidad de tiempo y las
necesidades de consulta del adulto.
Los centros funcionan como secciones anexas de escuelas de nivel primario para adultos
-dependientes de las respectivas jurisdicciones provinciales-, en unidades carcelarias y en el
ámbito de empresas, sindicatos, reparticiones públicas, centros vecinales, etc. En 1999
funcionaron 323 centros que atendieron 12.652 alumnos con la modalidad semipresencial y
29.130 en forma presencial.
22
Las provincias brindan servicios educativos para jóvenes y adultos a través de escuelas
y centros dependientes de su jurisdicción. El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires puso en
marcha en noviembre de 1998 el proyecto "Educación Adultos 2000. Otra oportunidad",
destinado a personas mayores de 21 años que necesiten iniciar o completar la escuela
secundaria, a través de la modalidad a distancia asistida, ya que se ofrece asistencia pedagógica
optativa en forma telefónica o presencial. En la fundamentación se dice que sólo en la Ciudad
de Buenos Aires y en el Gran Buenos Aires hay alrededor de 3.500.000 mayores de 21 años que
no han iniciado o terminado sus estudios secundarios; de ellos se atiende en escuelas para
adultos sólo el 8 %. Actualmente hay 30.000 inscriptos en el proyecto, según informó
Giannoni.
4.2.4. Educación en el ámbito rural
La Argentina tiene un alto número de escuelas de EGB (ex -primaria) en el ámbito rural,
la mayoría de ellas de uno o dos maestros, por lo que resulta difícil de implementar en ellas el
3er. Ciclo de EGB. Por eso, como ya se señaló en otro parágrafo, el Plan Social educativo puso
en marcha el proyecto "Fortalecimiento de la Escuela Rural EGB3", que se propone generar
condiciones para que los jóvenes de sectores desfavorecidos del ámbito rural, puedan completar
la EGB obligatoria. Los contenidos de este proyecto se desarrollan en el parágrafo 4.2.1. c.
En el ámbito de la Provincia de Buenos Aires funcionan diez Centros Educativos para la
Producción Total (CEPT). Brindan educación media (EGB3 y Polimodal) a hijos de pequeños
productores y trabajadores rurales, a través del régimen de alternancia y con fuerte énfasis en el
"desarrollo local integrado" y la "producción total". Están vinculados a diversos organismos
gubernamentales, a entidades agropecuarias y a otros centros y organizaciones que aplican la
"pedagogía de la alternancia" del país, de América Latina y de Europa. Cuentan con el apoyo
financiero de entidades europeas, gubernamentales y privadas.
Funcionan desde la década del 60 las Escuelas de la Familia Agrícola -también basadas
en la "pedagogía de la alternancia"- gestionadas por APEFA (la ONG que las agrupa).
Desarrollan sus actividades en áreas rurales de pequeños productores agrícolas de varias
provincias del Nordeste, del Noroeste y del Centro del país. Ofrecen estudios de enseñanza
media (ahora EGB3 y Polimodal).
4.2.5.
Educación intercultural y bilingüe
A pesar de que la Argentina posee poblaciones de diversas etnias indígenas y con
lenguas maternas diferentes al castellano, históricamente no se han desarrollado programas
educativos interculturales y bilingües como en otros países de América Latina. En la década del
80, con la recuperación de la democracia, en varias provincias del Nordeste se dictan leyes de
protección de las culturas indígenas y se desarrollan algunos proyectos de educación bilingüe,
particularmente en las provincias de Corrientes y Formosa.
La reforma de la Constitución Nacional en 1994 incluye una claúsula -art. 75 inc. 17 -en
la que entre las atribuciones del Congreso debe "reconocer la preexistencia étnica y cultural de
los pueblos indígenas argentinos" y "garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una
educación bilingüe e intercultural". La Ley Federal de Educación establece entre los
principios de la política educativa (art. 5 -inc. q) el "derecho de las comunidades aborígenes a
preservar sus pautas culturales y al aprendizaje y enseñanza de su lengua". También el art. 34
establece que "El Estado Nacional promoverá programas en coordinación con las pertinentes
jurisdicciones, de rescate y fortalecimiento de lenguas y culturas indígenas, enfatizando su
carácter de instrumento de integración".
23
En este marco, el Plan Social Educativo está desarrollando desde 1993 el proyecto
"Atención de necesidades educativas de la población aborigen", por el que se apoya a escuelas
con población de esos orígenes a través de aportes económicos, de materiales didácticos y
asistencia profesional y técnica. Se ha estimulado la producción de material didáctico
específico de cada región, se han fomentado e intercambiado experiencias pedagógicas y se han
realizado encuestas y estudios sobre el tema. Los ejes principales son la revalorización de la
identidad cultural de niños y jóvenes y la consolidación de la enseñanza de carácter bilingüe e
intercultural.
4.2.6.
Educación para niños con discapacidades
El sistema educativo argentino tiene una extensa tradición en esta área, ofreciendo una
amplia gama de servicios educativos para diferentes tipos de discapacidades y formando
docentes especializados.
La Ley Federal de Educación incorpora como régimen especial este tipo de educación
(arts. 27 a 29). Establece la necesaria coordinación entre las autoridades educativas
jurisdiccionales con otras áreas de carácter preventivo y que la obligatoriedad escolar deberá
tener en cuenta las condiciones personales del educando. Los objetivos fijados para este tipo de
educación son los de garantizar la atención de las personas con estas necesidades educativas
desde el momento de su detección en centros o escuelas de educación especial y brindar una
formación individualizada, normalizadora e integradora y capacitación laboral. También se
establecen las condiciones para la atención, con la conformidad de ambos padres, en unidades
escolares comunes, a cargo de personal especializado.
La totalidad de las jurisdicciones educativas ofrecen servicios de Educación Inicial y
EGB en el marco de este régimen especial. El Plan Social Educativo puso en marcha en 1995
el proyecto "Apoyo a escuelas de Educación Especial", otorgándoles aportes económicos
($6.000 por escuela) para equipamiento específico y ejecución de proyectos institucionales;
equipamiento informático especializado y acciones de perfeccionamiento de los docentes, según
sus necesidades específicas. Participan de este proyecto 730 escuelas especiales (un 36 % del
total del país), que atienden a 70.634 alumnos.
4.2.7.
Educación y género
El sistema educativo argentino registra desde hace muchas décadas una participación
amplia en la matrícula de todos los niveles de alumnos de sexo femenino. En estas dos décadas
la matrícula de mujeres ha tenido tasas de crecimiento más altas que las de los hombres, en
todos los niveles de enseñanza.
Por estos motivos no se registran proyectos educativos específicos vinculados con el
género, excepto la incorporación a los CBC de contenidos relacionados con el respeto a la
identidad y la igualdad de los sexos para evitar todo tipo de discriminación por género. Es de
señalar que la Ley Federal de Educación presenta en su redacción estos criterios y se refiere en
todos los casos que correspondan a ambos sexos: alumnos/as, niños/as, hijos/as, ciudadano/a,
educando/a, los/as docentes, trabajadores/as, pupilos/as, etc.
4.2.8
Educación Inicial
24
Desde hace más de siete décadas, el sistema educativo argentino ofrece servicios de
educación inicial, con docentes especializados formados en instituciones específicas. En la
actualidad dichos servicios tienen un desarrollo muy significativo y atienden a un alto
porcentaje del grupo etáreo, especialmente en áreas urbanas integradas.
La Ley Federal de Educación integra normativamente el nivel al sistema educativo y
plantea la obligatoriedad para los niños de 5 años. Esto ha significado un crecimiento muy
importante de los servicios de Educación Inicial para brindar la necesaria cobertura a la
población de esa edad. El Plan Social Educativo y el Pacto Federal Educativo han brindado
recursos financieros a las jurisdicciones para la construcción de aulas para este nivel. En el
marco del Plan Social se han construido 140.327 metros cuadrados para 3.597 nuevas salas para
Educación Inicial, particularmente en áreas rurales donde la oferta es menor, como ya se señaló.
A éstas se agregan los cientos de miles de metros cuadrados de aulas y salas para este nivel
construido por las autoridades jurisdiccionales. La matrícula de este nivel creció un 42 % entre
1991 y 1998, pasó de 483.029 alumnos a 684.878.
El Plan Social Educativo está desarrollando el proyecto "Mejoramiento de la Calidad en
las Escuelas de Nivel Inicial y de 1º y 2º Ciclo de la EGB". El apoyo se ha expresado en la
provisión de equipamiento y material didáctico, en la provisión de libros para docentes y
bibliotecas escolares y en la capacitación del personal docente. Se han atendido a 946 escuelas
de nivel Inicial independientes, y a 3061 escuelas de EGB con nivel Inicial anexo y 2066
escuelas rurales, también con nivel Inicial anexo. La matrícula de nivel Inicial atendida por este
proyecto ha sido de 319.270 alumnos de 5 años.
4.2.9.
Educación no formal
Las acciones de educación no formal han sido, en general, desarrolladas por ONG,
empresas privadas y sindicatos, con escasa o nula articulación con el sistema formal. Abarcan
una variedad muy amplia de servicios educativos, con objetivos, alcances, niveles e intensidades
muy diversas. En muchos casos plantean propuestas innovadoras en cuanto a organización,
contenidos y metodologías de enseñanza, con utilización de variadas tecnologías. Existen
propuestas recientes que desarrollan fundaciones vinculadas con empresas televisivas, que están
teniendo una amplia cobertura.
La Ley Federal de Educación tiene un Título específico -el IV- sobre el tema, que se
desarrolla en el art. 35. Establece que las autoridades educativas oficiales promoverán la oferta
de servicios de educación no formal, propiciarán acciones de capacitación para el área,
facilitarán información, promoverán convenios con asociaciones intermedias, facilitarán el uso
de la infraestructura edilicia oficial y protegerán los derechos de los usuarios de este tipo de
servicios educativos.
Se registran pocas acciones y avances en relación con lo establecido por la Ley, excepto
en algunos proyectos de capacitación laboral. Es de señalar el desarrollo de esta área de
educación no formal por parte del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, que lleva a cabo una
amplia gama de cursos y acciones no formales.
4.2.10. Descentralización y desconcentración de la administración de la
Educación
En la década del 80, con la recuperación democrática, en varias provincias se plantean
proyectos y propuestas -con diferentes objetivos y alcances- en materia de descentralización y
desconcentración de las administraciones educativas provinciales. Estas administraciones
tenían estructuras organizativas y de gestión fuertemente centralizadas, tomadas de la tradición
25
histórica de la educación dependiente del Gobierno Nacional. Se produce, a partir de 1984, un
gran crecimiento cuantitativo y organizativo de los sistemas provinciales y se plantean, como
parte de la recuperación democrática, la necesidad de ofrecer mayores canales de participación
social en la educación. Por ello surgieron estos diversos proyectos de descentralizar la gestión
educativa, de regionalizar el funcionamiento del sistema, de apoyar una acción más autónoma
de las escuelas y de brindar posibilidades de participación de docentes, padres y otros actores de
la comunidad.
Las provincias que plantearon programas más ambiciosos fueron las del Neuquén y de
San Luis. En esta última, una evaluación llevada a cabo entre 1993 y 1994, casi 10 años
después, permitió apreciar los avances y limitaciones del proceso descentralizador y el apoyo
por parte de los docentes, que reclamaban una profundización del mismo. Estas dos propuestas
incluían el modelo de nuclearización de las escuelas, para apoyar y facilitar su mejor
funcionamiento. Otras provincias -como las de Buenos Aires y Mendoza- se plantean la
organización de consejos de escuela, como ámbitos de participación social. En otras se elaboran
propuestas menos ambiciosas tendientes a una desconcentración técnico-administrativa en
regiones, como en las de Formosa, Jujuy y La Pampa, por ejemplo. Todos estos proyectos
contaron con el apoyo técnico del Consejo Federal de Inversiones, organismo interprovincial
que se articuló con la REPLAD del PPE.
En los 90, el proceso de descentralización se relaciona con lo político al producirse la
transferencia de los servicios educativos nacionales a las provincias. La Nación transfirió la
totalidad de sus escuelas y mantuvo en la órbita nacional sólo a las universidades, las que gozan
de autonomía. Los procesos de descentralización y desconcentración en la esfera de las
provincias se detuvieron y, en la mayoría de los casos, se mantuvo sólo una descentralización en
algunos aspectos pedagógicos y administrativos. Las propuestas de participación social
prácticamente se diluyeron, ya que no las hubo en otras áreas y se perdió el impulso
participativo.
Según Sirvent, en la década del 90 la concepción de participación democrática
entendida como posibilidad efectiva de incidir en las decisiones se desvanece por la
consolidación del modelo neoliberal, la coaptación de dirigentes sociales, el desaliento de
demandas y reinvidicaciones y el predominio de una cultura que denomina "del miedo" y que
define como "pobre en participación y rica en miedo almacenado".
4.2.11.
Autonomía pedagógica y mejoramiento de la gestión de las escuelas
La temática de la autonomía de la escuela tiene en los 90 un desarrollo conceptual en los
ámbitos profesionales y, de alguna manera, reemplaza a las de descentralización de la gestión.
Esto por varias razones: las ya explicitadas en cuanto a la participación social; la mayor
presencia en el escenario político-educativo de las temáticas pedagógicas y de calidad de la
educación; y el relativo fracaso de las propuestas más globales y estructurales, las que no habían
profundizado las temáticas micro organizacionales y pedagógicas.
Estos temas son tratados -con limitaciones- en la Ley Federal de Educación, en el Título
VII, arts. 41 y 42, refiriéndose a la unidad escolar y la comunidad educativa.
La estrategia de implementación de la Ley Federal y de los diversos programas y
proyectos que se plantearon, a nivel político, en el Consejo Federal de Cultura y Educación y, a
nivel técnico, en ámbitos técnicos nacionales y provinciales, asumen la concepción de avanzar
hacia una mayor autonomía pedagógica y de gestión de las escuelas. Las acciones del Plan
Social Educativo, de la Red Federal de Formación Docente Contínua, de los programas con
financiamiento internacional como el PRISE, el PRODYMES y el PROFOR, etc., tendieron, en
términos generales, a fortalecer gradualmente la concepción de autonomía y mejoramiento de la
26
gestión de la escuela. El proyecto "Nueva Escuela para el Siglo XXI" posibilitó generar
propuestas alternativas e innovadoras de gestión escolar, como ya se señaló.
4.2.12. Innovaciones en el curriculum y los métodos de enseñanza
Como se ha señalado en parágrafos anteriores -especialmente en el 2.1.2. sobre metas y
prioridades y en el 2.1.3. sobre principales avances- el área del curriculum ha sido,
probablemente, en la que más se han formulado propuestas innovadoras en estas dos décadas.
En los 80 se han generado importantes innovaciones curriculares tendientes a la
democratización y actualización de los contenidos escolares en todos los niveles, tanto a nivel
de la Nación como en las jurisdicciones provinciales. La casi totalidad de éstas desarrolló
nuevos diseños curriculares a partir de 1983, así como el Ministerio nacional lo hizo en las
escuelas secundarias y en los institutos superiores de su dependencia. Esto, también, tuvo lugar
en la totalidad de las universidades nacionales al recuperar su autonomía.
En el marco de las propuestas de descentralización y participación social, se han
intentado innovaciones curriculares vinculadas con la adaptación de los contenidos a los
requerimientos regionales, locales y de los proyectos institucionales de núcleos educativos y
escuelas.
En los 90, a partir de la Ley Federal de Educación, se ha trabajado entre las autoridades
educativas nacionales y las jurisdiccionales en el diseño de los Contenidos Básicos Comunes
(CBC) para todos los niveles y regímenes del sistema educativo, los que han sido aprobados
gradualmente por el Consejo Federal de Cultura y Educación, como se ha detallado en el
parágrafo 2.1.2.
A partir de estos CBC se han ido desarrollando en cada jurisdicción los respectivos
diseños curriculares; en algunas ya están concluidos y en aplicación y en otras se está trabajando
en su elaboración. Se puede destacar que este proceso ha posibilitado la renovación de los
contenidos curriculares en todo el país y en todos los niveles del sistema. Este proceso ha sido
acompañado por la industria editorial argentina que ha renovado, asimismo, la totalidad de los
libros disponibles en el mercado. Por el contrario, los avances no han sido tan significativos en
cuanto a las metodologías de enseñanza y en los enfoques didácticos vigentes, Este se
constituye en uno de los desafíos para el futuro, conjuntamente con el relativo a la formación
docente, que se analizará en el próximo parágrafo.
4.2.13.
Innovaciones en la formación docente inicial y en servicio
La problemática de la formación docente ha sido un tema central desde la recuperación
democrática, tanto en relación con la inicial como en cuanto a la capacitación en servicio. En la
década del 80 se planteó una reorganización de los institutos formadores de manera de mejorar
su nivel académico y brindarles, gradualmente, mayor autonomía en su gestión. Se crea un
número muy significativo de instituciones formadoras por parte de las provincias, por lo que
crece el número de institutos y la matrícula. Se renuevan sus planes y programas de manera de
incorporar contenidos vinculados con la educación en democracia y actualizarlos
académicamente.
Se puso en marcha, como ha sido señalado, un nuevo plan de formación docente para la
escuela primaria -el MEB- que se iniciaba en los dos últimos años de la enseñanza media y se
continuaba con otros dos en el nivel superior. Con esta propuesta se intentó recuperar el rol
histórico de la Escuela normal como formadora, ya que los dos años de enseñanza media se
ofrecían en estas instituciones. También se organizó el Instituto Nacional de Perfeccionamiento
para la Actividad Docente (INPAD), que tuvo su sede central en la Capital Federal y funcionó
27
con sedes regionales en el interior del país. Este Instituto trabajó asociadamente con la Red
PICPEMCE del PPE. Ofrecía cursos de capacitación docente, particularmente para los niveles
medio y superior.
En los 90 se plantea la concepción de la formación docente contínua; en los primeros
años -antes de la transferencia de los institutos superiores a las provincias- se lleva a cabo una
tarea de reestructuración de los de nivel nacional para que fuesen asumiendo gradualmente las
tareas de formación en servicio. Esta concepción se fortalece a partir de la sanción de la Ley
Federal de Educación y su implementación, ya que se organiza y se pone en marcha la Red
Federal de Formación Docente Contínua.
Esta Red, como ya se señaló, tiene su cabecera nacional en el Ministerio de Educación
de la Nación -que la financia a través de los recursos previstos por el Pacto Federal Educativoy las cabeceras jurisdiccionales en cada provincia y en la Ciudad de Buenos Aires, que
organizan y desarrollan actividades en sus territorios.
Es Red porque integra y articula al conjunto de instituciones oficiales y privadas de
formación docente y a organizaciones gubernamentales y no gubernamentales vinculadas con
esta temática; Federal porque está integrada por las 24 cabeceras jurisdiccionales; Formación
Docente Contínua porque integra la formación inicial o de grado, el perfeccionamiento en
servicio, la capacitación de graduados docentes para nuevos roles profesionales y la
capacitación pedagógica de graduados no docentes.
La oferta de formación contínua se desarrolla a través de siete circuitos dedicados a
atender los diversos requerimientos de capacitación:
-
A: para docentes del Nivel Inicial, particularmente para la Sala de 5 años, establecida
dentro de la obligatoriedad escolar.
B: para docentes del Nivel Primario (ahora 1º y 2º Ciclo de EGB).
C: para docentes de EGB3.
D: para docentes de Nivel Medio (ahora Polimodal).
E: para profesores de institutos de formación docente, para que se desempeñen como
"formador de formadores".
F: para personal directivo de los niveles Inicial, EGB y Polimodal.
G: para supervisores de todos los niveles.
En todos los circuitos se ha trabajado tratando de articular con las universidades. En el
Circuito E, los cursos se organizan a través de licitaciones abiertas en las que participan las
universidades y centros académicos de investigación y posgrado. Los cursos se dictan
asumiendo las modalidades presenciales, semipresenciales y a distancia. Particularmente para
el circuito F se han desarrollado módulos para su dictado a distancia. Recientemente se ha
establecido un acuerdo entre el Ministerio y varias universidades nacionales para la continuidad
de su actividad a distancia y para la evaluación y acreditación de los mismos.
Los docentes participantes en el conjunto de las actividades en todos sus circuitos han
sido 752.381. La inversión realizada hasta el momento fué de $ 167.425.048.
También han desarrollado actividades de perfeccionamiento y capacitación en servicio
el Plan Social Educativo en sus diversos proyectos y los programas con financiamiento
internacional PRODYMES / Banco Mundial y PRISE / BID. En estos casos la actividad ha sido
destinada esencialmente a los docentes de las escuelas vinculadas con cada uno de estos
programas.
28
Como ya se señaló, el Consejo Federal de Cultura y Educación aprobó en junio de 1998
los CBC de la Formación Docente para EGB3 y Polimodal. En la actualidad las jurisdicciones
están elaborando los respectivos diseños curriculares.
El Consejo Federal también puso en marcha un proceso de evaluación y acreditación de
los institutos superiores de formación docente, de acuerdo con lo establecido por el art. 25 de la
Ley de Educación Superior. La evaluación -y posterior acreditación- deberá tener en cuenta,
entre otros aspectos, los siguientes: calidad y factibilidad del proyecto pedagógico institucional;
titulación de nivel superior del personal directivo y docente; producción científica, académica,
pedagógica y didáctica de cada institución y de su personal; cantidad, características y
resultados de las actividades de capacitación organizadas por el establecimiento; y evolución
histórica de la matrícula y de los índices de retención y de graduación de cada instituto. La
validez nacional de los títulos y certificados que extienden dependerá de su acreditación. Esta
estará a cargo de especialistas inscriptos en un Registro Nacional creado al respecto, con
criterios rigurosos para su incorporación al mismo.
La citada Ley de Educación Superior Nº 24.521, sancionada en julio de 1995, posibilita
la articulación entre la educación superior universitaria y la no universitaria. A partir de ella,
diversas universidades nacionales y privadas han diseñado las denominadas "licenciaturas de
complementación docente", que se ofrecen a profesores graduados de institutos superiores para
que en aproximadamente dos años obtengan el título de grado universitario en su área de
formación.
También las universidades están ofreciendo maestrías y carreras de especialización de
posgrado a docentes con títulos universitarios de grado en áreas como Formación de
Formadores, Didáctica, Formación Docente Universitaria, Políticas y Administración y de la
Educación, Planificación y Gestión de la Educación, Gestión y Evaluación de Instituciones
Educativas, etc.
Sobre las actividades de la Red Federal se han recibido diversas opiniones de las
personalidades entrevistadas, la mayoría de carácter crítico. Filmus y Giannoni las
caracterizaron como la peor de las estrategias de transformación educativa. Stubrin la señaló
como muy costosa, con una baja relación costos-resultados y con una impronta tecnocrática. De
Lella dice que se han dictado cursos aislados, en general de escaso valor académico; en cuanto a
la formación inicial en los institutos planteó que se deben actualizar los contenidos curriculares,
mejorar el nivel académico, los regímenes de estudio y los sistemas de admisión, cursado y
egreso para evitar la "secundarización" de esta formación.
Giannettasio caracterizó a la Red como un mecanismo centralista muy complejo, cuyo
diseño nacional tenía muy poco que ver con las necesidades de la Provincia de Buenos Aires;
agregó que la capacitación a través de las universidades con sede en la Provincia fue más
enciclopédica que actitudinal y con más contenidos disciplinarios que los referidos a la relación
pedagógica entre docentes y alumnos, ya que no se cruzaba el conocimiento con la práctica.
Tenti formuló un planteo conceptual de fondo señalando que es necesario plantear una
profunda reforma intelectual y moral del oficio docente, con una desregulación de la práctica y
con procesos de formación intensivos en capital humano, mejorando los conocimientos
científico-tecnológicos para el desempeño y generando centros de excelencia que permitan
disponer de una "elite" de formadores.
Cardelli planteó propuestas y críticas sobre la formación docente, señalando que hay
que fortalecer lo pedagógico y lo didáctico; que hay que reconocer los saberes profesionales de
los docentes y los institucionales de las escuelas; que los CBC de la Formación Docente no
partieron de la realidad de la escuela y tuvieron un carácter impositivo.
29
4.2.14 Educación y medios de comunicación
La relación entre educación y medios de comunicación ha estado oscilando entre dos
extremos: la aceptación acrítica de los medios como instrumento educativo y el rechazo de ellos
y un enfrentamiento entre escuela y medios, particularmente la televisión. En los últimos años
la relativización de estas dos concepciones ha dado lugar a un nuevo escenario de una mayor
interrelación entre la educación y la escuela con los medios de comunicación.
Sin embargo, esta interrelación es todavía muy incipiente y limitada y se ha avanzado
muy poco en la construcción de ámbitos conjuntos en los que los medios se asuman y sean
aceptados como nuevos actores del proceso educativo. La mayor parte de las experiencias se
vinculan más con la información que con la formación, más con la educación no formal que con
la formal.
En los últimos años algunos canales de televisión, de aire y de cable, han desarrollado
actividades de carácter educativo y, en algunos casos, se han emitido programas periodísticos y
de debate, especializados en educación (como, por ejemplo, "Foro XXI". "Escuela para Armar",
"Escuela y Vida", etc.) que, en términos generales, no han encontrado apoyo publicitario para su
continuidad; por radio se emite desde hace varios años el programa "Caminos de Tiza". Un
canal de cable "EDUCABLE", está especializado en el desarrollo de programas educativos. Los
principales diarios de alcance nacional publican semanalmente suplementos dedicados a los
temas de educación con énfasis en la difusión de servicios más que como espacio de debate de
ideas y propuestas educativas con la sociedad.
El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires está desarrollando -en el ámbito de su
Secretaría de Educación- dos programas de formación de niños y jóvenes. Uno de ellos "La
escuela y los medios" viene desarrollándose desde hace 10 años, a través de dos subprogramas
"El diario y la revista en la escuela" y "La televisión en la escuela". El primero cuenta con el
auspicio de los principales diarios de alcance nacional y de las revistas para niños y jóvenes; el
segundo es auspiciado por la Asociación de Televisión Privada y los cuatro canales privados de
aire de alcance nacional. Ambos procuran brindar una formación en medios de comunicación
que posibilite analizar en la escuela la manera en que el diario, la revista, la radio y la televisión
construyen significados, producen mensajes y representan la realidad.
El otro es el programa "Producción de Medios en la Escuela", que cuenta con el
auspicio y el apoyo de la UNESCO y se desarrolla desde el año 1988. Sus objetivos son la
formación de ciudadanos capaces de expresarse en forma oral y escrita, promover la
participación social y fortalecer desde la escuela el ejercicio de la libertad de expresión y el
derecho a la información. Se ejecuta en 200 escuelas públicas de la Ciudad de Buenos Aires -en
su mayoría de nivel primario- a través de alrededor de 350 docentes y alcanza a 10.000
alumnos, la mayor parte de sectores carenciados. Los niños y jóvenes son capacitados para la
producción de medios de gráfica, de radio y de video.
Otra actividad vinculada con los medios de comunicación fue la realización en la
Ciudad de Buenos Aires del seminario Periodismo y Educación convocado por la
Representación de la UNESCO y el Foro Consultivo Internacional Educación para Todos (1014 de mayo de 1999). En el seminario participaron funcionarios nacionales y de la UNESCO,
periodistas de varios países latinoamericanos, especialistas en educación, padres, docentes y
editores. Según sus organizadores el Seminario puso en evidencia la demanda insatisfecha de la
comunidad educativa a partir de la oferta de los medios y las dificultades de estos para dar
respuestas. También que ambos -medios y educación- están buscando un acercamiento ya que
se necesitan mutuamente y que la alianza entre la educación y el periodismo puede contribuir a
correr el velo sobre las injusticias pero que, sin embargo, el revertirlas va mucho más allá de sus
posibilidades.
30
En la entrevista grupal con periodistas especializados en educación se plantearon
diversas propuestas sobre el rol de los medios, entre ellas, que deberían ser la voz en educación
de los que no tienen voz y contribuir al mejoramiento de la información sobre educación de
manera de evitar su manipulación.
4.2.15.
Articulación entre educación y trabajo
El sistema educativo argentino ha tenido una muy limitada articulación con el sistema
productivo y la calificación para el trabajo, excepto en las modalidades de carácter técnico
profesional. En el sistema vigente hasta 1993, existían escuelas técnicas industriales y
agropecuarias de nivel medio, articuladas con el resto del nivel a través del Ciclo Básico
Común. Estas escuelas dependían -a nivel nacional- del Consejo Nacional de Educación
Técnica (CONET) y ofrecían formación de técnicos, en diversas especialidades, muchas de ellas
con escasa vinculación con los requerimientos del sistema productivo; en general, los
especialistas sostenían que ofrecía una formación desactualizada. El CONET tenía a su cargo,
asimismo, las actividades de formación profesional, también con poca articulación con las
necesidades del mercado de trabajo. En cada jurisdicción funcionaban, asimismo, escuelas
técnicas provinciales con estructura, organización y contenidos similares a las del CONET.
La nueva estructura establecida por la Ley Federal reemplazando la enseñanza media
por el 3er. Ciclo de la EGB y la Polimodal suprime prácticamente la anterior educación técnica
y la reemplaza por el Polimodal y los Trayectos Técnicos Profesionales (TTP), que se ofrecen
junto con el Polimodal; la aprobación de ambos permite acceder al título de Técnico de Nivel
Medio.
Señaló Decibe que la vinculación educación-trabajo es uno de los ejes del proceso de
transformación de la educación y que las necesidades de formación para y en el trabajo
requieren cada vez más de una oferta educativa factible de ser orientada y reformulada en
forma permanente y ofrecida no sólo por la escuela sino asociada con otros actores, como
empresas y gremios.
Para ello se creó el INET (Instituto Nacional de Educación Tecnológica), cuya función
es la de diseñar las políticas y los programas de formación técnico-profesional en forma
articulada con otros sectores del gobierno nacional y con entidades representativas del trabajo,
la producción y los servicios. El INET tiene a su cargo la elaboración de los TTP en consulta
con técnicos, especialistas, instituciones educativas y organizaciones sociales, del trabajo y la
producción. También se puso en marcha el Consejo Nacional de Educación -Trabajo (CoNE-T),
como órgano asesor en el que se encuentran representados todos estos sectores.
Asimismo se ha constituido el CENET (Centro Nacional de Educación Tecnológica),
que proporciona servicios y asistencia tecnológica a las instituciones de formación técnicoprofesional, EGB y Polimodal; para ello cuenta con docentes y técnicos destinados a apoyar la
investigación y desarrollo sobre esta temática ya capacitar docentes y alumnos en las
tecnologías en uso y a incorporarlas en la producción. El funcionamiento del CENET se
complementa con otros centros regionales instalados en las provincias -los centros tecnológicos
regionales- y otros en establecimientos educativos, que en conjunto integran una red
denominada SICET (Sistema de Centros de Educación Tecnológica). Recientemente ha sido
transferido a la Universidad Tecnológica Nacional.
Se están llevando a cabo, entre otros, dos proyectos relacionados con gestión y
empresas. Uno de ellos es "Producción de un Sistema Interactivo de Aprendizaje basado en
Computadora", del que participan doce escuelas del interior del país y se desarrollan conceptos
básicos, valores y herramientas propias del modelo de gestión de calidad (TQM). Otro es el
proyecto "Red de Empresas Simuladas", que permite a grupos de estudiantes de diferentes
31
instituciones trabajar simultáneamente intercambiando información e interactuando unos con
otros sobre situaciones y problemas similares a las que el alumno deberá enfrentar en su práctica
profesional.
Como ya fue señalado, los programas de capacitación laboral están en órbitas diferentes
a los de formación y funcionan con escasa relación con éstos, como es el caso ya citado del
Proyecto Joven.
4.2.16.
Evaluación de la calidad de la educación
Esta temática está ocupando un lugar central del escenario educativo en la década del 90
en relación con todos los niveles de enseñanza. La Ley Federal de Educación le dedica el Título
IX, arts. 48 a 50, planteando que los ministerios nacional y jurisdiccionales deberán garantizar
la calidad de la formación impartida en todos los niveles y regímenes especiales mediante la
evaluación permanente del sistema educativo, verificando la adecuación de los contenidos a los
requerimientos de la comunidad así como el nivel de aprendizaje de los alumnos y la calidad de
la formación docente.
La Ley de Educación Superior tiene un artículo -el 25- referido a la evaluación y
acreditación de la educación superior no universitaria, ya citado, y una sección -la 3- dedicada a
evaluación y acreditación universitaria. Las establece como obligaciones para las instituciones
universitarias y crea un organismo descentralizado y con independencia de funcionamiento para
ello: la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU). El mismo
se integra con doce miembros designados a propuesta de ambas Cámaras del Congreso de la
Nación, el Consejo Interuniversitario Nacional, el Consejo de Rectores de Universidades
Privadas, la Academia Nacional de Educación y el Ministerio de Educación.
En cumplimiento de lo establecido por la Ley Federal a partir de 1993, el Ministerio de
Cultura y Educación inicia el proceso de construcción e instalación del Sistema Nacional de
Evaluación de la Calidad de la Educación con el objeto de generar sistemáticamente
información relevante y calificada sobre la marcha del sistema educativo en su conjunto. La
misión central de este Sistema Nacional de Evaluación es medir año a año los aprendizajes de
los alumnos de los diferentes grados y niveles del sistema, identificar demandas expresadas por
los diferentes actores del proceso educativo (directores, docentes, alumnos y padres) y controlar
la calidad de la educación a través de un diagnóstico de los resultados de aprendizaje.
Desde 1993 se han realizado, anualmente, operativos nacionales de medición de logros
de aprendizajes de los alumnos de séptimo grado del nivel primario y a los que finalizaban el
nivel medio en las materias curriculares básicas. En 1995 se incluyó, además, la medición de
resultados en tercer grado del nivel primario y en segundo año del nivel medio tanto en
matemática como en lengua y en 1996 se sumó el sexto grado. Participaron 280.000 alumnos de
todo el país. A partir de 1997 se incluyó como acción diferente la realización de una medición
de logros académicos de carácter censal de finalización del nivel secundario, es decir para la
totalidad de los alumnos de 5° y 6° año de dicho nivel de todo el país. Se evaluaron 6.300
establecimientos. Se aplicaron pruebas de lengua y matemática a 340.000 alumnos y de ciencias
sociales y naturales a 60.000 alumnos.
Además se realizaron entre 1997 y 1999, el V, VI y VII Operativo Nacional de
Evaluación de carácter muestral. Esta tarea de carácter sistemático alcanzó anualmente a
aproximadamente 240.000 alumnos. El esquema de la evaluación muestral es el siguiente:
3er. Grado
6to. y 7mo. Grados
2do. Año / 9° año
Lengua
Lengua
Ciencias sociales
Lengua
Matemática
Matemática
Ciencias naturales
Matemática
60.000 alumnos
60.000 alumnos
60.000 alumnos
60.000 alumnos
32
La instalación de este Sistema, las experiencias previas en algunas provincias y el
desarrollo del mismo contó con la cooperación técnica de la OREALC - UNESCO, en el marco
del PPE.
Algunos de los especialistas entrevistados han coincidido en considerar a este Sistema
como un primer paso positivo hacia la "accountability" de la educación en relación con la
sociedad, que debe ser complementado con acciones específicas de mejoramiento de la calidad
en las áreas y escuelas con menores niveles de rendimiento. El nuevo Ministro de Educación
anunció la creación de una agencia específica para la promoción y la evaluación de la calidad de
la educación y la puesta en marcha de un programa de mejoramiento institucional destinado a
Escuelas y Colegios Prioritarios.
En el marco de la Ley Federal, como se señala más arriba, está previsto que las
provincias generen sus propios instrumentos de seguimiento y evaluación. En este sentido, la
Provincia de Buenos Aires ha considerado necesario desarrollar un sistema propio de evaluación
de la calidad que se adecuara a la estructura de su sistema educativo, en fuerte mutación, para lo
cual se solicitó a la Oficina de la UNESCO en Argentina, con la colaboración técnica de la
OREALC, el diseño de un modelo de evaluación de la calidad, basado en una metodología de
evaluación de progresos desde el enfoque del "valor agregado". El desarrollo del sistema se
realizó entre agosto de 1998 y noviembre de 1999 en el marco de un Convenio firmado en abril
de 1997, del que se detallan los objetivos y etapas en el punto 6.3.
4.2.17. Programas y proyectos más exitosos en relación con la equidad, calidad y
analfabetismo
Como ya se señaló, lamentablemente los programas y proyectos no son sometidos a
evaluación, ni interna ni externa, en cuanto a sus procesos, resultados e impacto, por lo que es
difícil establecer en forma objetiva los considerados más exitosos.
A partir de las opiniones de los entrevistados pueden señalarse los que recibieron
mayores conceptos positivos. En materia de equidad ha sido el Plan Social Educativo y sus
proyectos ya que, aparentemente, permitió contribuir a una mejor calidad de los servicios
educativos ofrecidos a poblaciones de bajos recursos de todo el país. Filmus y Giannoni lo
consideraron, como ya se expresó, como el mejor de los programas de la última década, por sus
acciones concretas y porque posibilitaron programaciones conjuntas entre Nación, provincias y
escuelas (Giannettasio). Tenti señaló que contribuyó a garantizar la educabilidad y que le
consta su efectividad en materia de infraestructura y equipamiento en escuelas marginales del
interior del país.
En cuanto a calidad el más exitoso parece haber sido, en opinión de varios de los
entrevistados, el de diseño de los de los nuevos CBC de los diferentes niveles y regímenes
especiales y de la formación docente establecidos por la Ley Federal, ya que, según expresaron
varios de ellos, posibilitó la renovación y actualización de los contenidos escolares, el desarrollo
de nuevos diseños curriculares en las provincias y la participación y aportes de centenares de
especialistas en educación y en diferentes áreas del conocimiento.(Decibe, De Lella,
Aguerrondo, Filmus, Docentes). Sólo para los CBC de la EGB participaron alrededor de 60
consultores nacionales y más de 400 referentes académicos de todo el país, presentados por los
consultores. Por supuesto, también mereció críticas ya señaladas (por ejemplo, la de Stubrin).
En relación con el analfabetismo lamentablemente es muy poco lo realizado. Sólo se
podría señalar -a pesar de las críticas que ha merecido por parte de varios de los entrevistadosel Programa Nacional de Alfabetización y Educación de Adultos, ejecutado entre 1984 y 1989.
33
4.3.
Participación de los diferentes actores en la definición y desarrollo de
políticas educativas.
En la primera etapa de los 80 -con la vigencia de la dictadura militar- las políticas
educativas las definía y desarrollaba el estado autoritario, sin ninguna participación de la
sociedad civil. La organización federal del país estaba cancelada ya que las provincias tenían
interventores militares. En diciembre de 1983, con el restablecimiento de la Constitución
Nacional y de la democracia, se recupera el Estado federal y se eligen los gobernadores y los
órganos legislativos de cada Provincia.
Según surge de la documentación disponible y de la experiencia profesional del
Consultor, en el período 1983 - 1989, el Consejo Federal de Cultura y Educación fue un órgano
poco eficiente en materia de definición de políticas educativas ya que en él se dirimían
situaciones de enfrentamiento político-partidario entre la Nación y las provincias. Por ello, los
actores políticos fundamentales fueron, por una parte, el ministerio nacional y los de las
provincias del mismo partido gobernante y, por otra, las restantes provincias conducidas por el
partido de oposición. Estas últimas -doce entre 1983 y 1987 y dieciséis desde 1987constituyeron en 1984 un órgano de coordinación de políticas educativas, el Consejo
Interprovincial para la Cultura, la Educación, la Ciencia y la Tecnología (CINCECYT), que
desempeñó un rol significativo en la definición y coordinación de políticas interprovinciales.
En este período desempeñó un rol técnico importante en el desarrollo de las políticas de
las provincias el Consejo Federal de Inversiones (CFI), organismo creado en 1958 por las
provincias, que lo financian con una parte del régimen de coparticipación federal de impuestos.
Su rol ha sido el de asistencia técnica y de producción conceptual y metodológica en relación
con el desarrollo de políticas vinculadas con el mejoramiento de la gestión y la
descentralización de las administraciones educativas provinciales.
El Congreso Pedagógico constituyó, como fue señalado por la casi totalidad de los
entrevistados, una ambiciosa propuesta de convocatoria a la participación de la sociedad civil en
la discusión y definición de políticas educativas. Participaron del mismo decenas de miles de
docentes, padres y estudiantes de todo el país en asambleas pedagógicas de base, de distrito y
jurisdiccionales; éstas últimas correspondientes a cada una de las provincias. De las asambleas
jurisdiccionales surgieron los representantes a la Asamblea Pedagógica Nacional, llevada a cabo
en la provincia de Córdoba entre el 27 de febrero y el 6 de marzo de 1988.
El Informe Final está constituido por cuatro tipos de dictámenes: de consenso unánime,
de acuerdo mayoritario, de disenso y de una o más personas, lo que ha permitido la expresión
pluralista de todos los participantes. Este Informe Final y sus contenidos han sido un
antecedente muy significativo para la elaboración de la Ley Federal de Educación y de las
políticas adoptadas para su implementación.
A partir de la transferencia de los servicios educativos nacionales a las provincias y de
la sanción de la Ley Federal de Educación, los actores fundamentales en materia de definición y
desarrollo de las políticas educativas han sido los ministerios nacional y provinciales de
educación, nucleados en el Consejo Federal de Cultura y Educación. Este organismo se ha
constituido en el ámbito prácticamente único para la formulación de los acuerdos vinculados
con la implementación de las políticas adoptadas. Ha estado acompañado con el trabajo
producido por los equipos técnicos del Ministerio nacional y, en menor medida, de los equipos
de las provincias.
En la década del 90 el protagonismo ha sido asumido casi exclusivamente por el ámbito
político y tecnocrático de la educación, con una participación marginal o casi nula de la
sociedad civil, como lo señalaron, entre otros, Stubrin, De Lella, Sirvent, Maffei, Cardelli y
Filmus. Este se ha constituido en un reclamo sostenido por parte de algunos ámbitos
34
representativos de la comunidad educativa, particularmente por CTERA, que es el gremio
docente a nivel nacional. También se ha planteado este reclamo en otros ámbitos, ya que no se
han organizado convocatorias ni abierto canales que posibiliten una amplia participación social
en la elaboración de consensos en materia de políticas educativas. Esto es un desafío para el
futuro ya que se reconoce la necesidad de convertir a la educación en una Política de Estado, en
el marco de perspectivas y escenarios de futuro.
En síntesis, los consensos más importantes en materia de política educativa alcanzados
en estos 20 años parecen haber sido los del Congreso Pedagógico y -a nivel gubernamental- los
referidos a la implementación de la Ley Federal de Educación. También, fuera de los objetivos
del PPE, la implementación de la Ley de Educación Superior se ha constituido en un ámbito de
consenso en el marco del sistema universitario y de la comunidad académica.
4.4.
Financiamiento de la educación
4.4.1.
Gasto educativo en relación con el PBI, el Gasto Social y el Gasto Total
En el cuadro siguiente se muestra la evolución desde 1980 del Gasto Educativo
Consolidado (Gobierno Nacional + Gobiernos Provinciales + GCBA), en relación al PBI, al
Gasto Social y al Gasto Total.
GASTO EDUCATIVO CONSOLIDADO en relación con (en %)
1980
1985
1990
1992
1995
1996
1997
1998
PBI
2,7
1,5
3,4
3,6
4,0
3,9
4,0
4,1
Gasto Social
18,7
19,3
17,6
18,2
19,3
19,7
20,7
20,7
Gasto Total
9,3
9,6
10,7
11,4
12,5
12,8
13,4
13,4
Fuente: Dirección Nacional de Programación del Gasto Social, Ministerio de
Economía. Elaborado por Programa "Estudio de Costos", Ministerio de Educación.
La evolución del Gasto Educativo Consolidado entre 1980 y 1988 ha sido el siguiente:
GASTO EDUCATIVO CONSOLIDADO
Período 1980 -1998
(en millones de pesos constantes de 1998)
7978
10.629
1980
1995
7633
10.755
1985
1996
7212
11.760
1990
1997
8895
12.300
1992
1998
Fuente: Idem cuadro anterior.
35
4.4.2.
Inversión según objetivos del PPE
La información disponible no permite analizar con precisión el monto de inversión
según objetivos del PPE. Sólo posibilita visualizar su clasificación por niveles de enseñanza,
como se presenta en el cuadro siguiente:
GASTO EDUCATIVO CONSOLIDADO POR NIVELES DE ENSEÑANZA
Años 1992 - 1998 en millones de pesos corrientes
Niveles
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Educación
Básica
-Primaria
-Media y
Técnica
Educ. Superior
- Terciaria
- Universitaria
TOTAL
5.316
6.386
7.110
7.168
7.228
8.060
8.349
3.854
2.532
4.317
2.793
4.332
2.836
4.382
2.846
4.937
3.123
1.665
411
1.254
9.259
1.810
399
1.411
10.179
2.153
674
1.479
10.501
2.250
721
1.529
10.702
2.317
695
1.622
11.808
1.321
7.566
2.437
12.336
Fuente: Idem cuadro anterior
Entre 1993 y 1997, la tasa de mayor crecimiento se registra para Educación Terciaria
(69 %), en razón de la importante ampliación de matrícula, especialmente en carreras superiores
técnicas (tecnicaturas superiores). En el nivel primario la tasa es de 28 %, en el medio 23 % y
en el universitario 29 %.
Entre 1993 y 1997, la tasa de crecimiento para la Educación Básica en su conjunto es
del 26 % y la de la Educación Superior es del 39 %. Estos datos parecerían contradictorios con
una política que dé prioridad a la Educación Básica, la que ha tenido menor crecimiento de la
inversión que la Superior.
La inversión sobre el Plan Social Educativo y la Red de Formación Docente Contínua se
detallan en los puntos 4.2.2. y 4.2.13., respectivamente.
4.4.3.
Programas con financiamiento internacional
En los últimos años se desarrollaron varios programas con financiamiento del banco
Mundial y del BUD. En el ámbito de la educación primaria y media (ahora EGB y polimodal)
los principales fueron el PRODYMES y el PRISE.
Con respecto a estos programas ha habido cuestionamientos globales por el origen de
los fondos (Maffei, Sirvent) y críticas específicas a sus objetivos y funcionamiento,
especialmente en los grupos de Periodistas y Ambito Parlamentario y entre algunas de las
personalidades entrevistadas. Los principales señalamientos han sido los siguientes:
-
-
tanto las unidades ejecutoras a nivel nacional, como las provinciales funcionaron con
demasiada autonomía de las conducciones educativas específicas de cada nivel y generaron,
en algunos casos, duplicación de acciones (Periodistas, Ambito Parlamentario);
los préstamos han tenido efectos distorsivos (Stubrin);
se generan diferencias muy grandes entre las escuelas incluidas en los programas -que son
una minoría- y las no incluidas (Ambito Parlamentario, De Lella);
36
-
dispusieron entre Nación y provincias alrededor de 2000 consultores, sin garantía de un
buen aprovechamiento de los mismos (Llach).
Como se señalará más adelante, la casi totalidad de los entrevistados individual y grupalmente,
manifestaron como deseable la intervención de la UNESCO en acciones vinculadas con el
diseño, la ejecución y la evaluación de los programas con financiamiento internacional.
a)
PRODYMES I y II (Banco Mundial)
Las dos etapas del Programa de Descentralización y Mejoramiento de la Educación
Secundaria, financiado por el Banco Mundial, estuvieron destinadas a dicho nivel, con el
objetivo principal de ofrecer a las provincias apoyo técnico y financiero para una mejor atención
de los servicios educativos de nivel medio transferidos por la Nación.
El PRODYMES I se aprobó en diciembre de 1994, se inició en agosto de 1995 y
finaliza su ejecución en junio de 2000. Se ejecuta en seis provincias: Río Negro, Neuquén,
Misiones, Santa Fé, Mendoza y Buenos Aires. La inversión total es de 228,36 millones de
dólares, de los que el Banco aporta 170 millones. Los alumnos de enseñanza media estatal de
las provincias beneficiadas son 867.307 sobre un total nacional de 1.623.000.
El Programa está destinado a obras civiles (construcción, ampliación y refacción de
escuelas), equipamiento, asistencia técnica, (servicios de consultoría) y becas para estudiantes
de EGB3 y Polimodal. En el orden nacional ha sido utilizado para el fortalecimiento
institucional en áreas como la de la Red Federal de Información y el Sistema Nacional de
Evaluación de la Calidad y para la formación y capacitación de funcionarios y técnicos.
En el PRODYMES II participaron las 23 provincias y el Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires abarcando 630 escuelas de EGB y Polimodal. El monto total es de 164,5 millones
de dólares con aportes del Banco Mundial de 115,5 millones y del Tesoro Nacional de 49
millones. Sus componentes son: i) Mejoramiento de los Recursos de Aprendizaje, destinado a
equipamiento, capacitación y consultorías; ii) Adecuación de la Infraestructura Escolar, para
ampliación, refacción y adecuación edilicia, y iii) Fortalecimiento de la Capacidad Pedagógica e
Institucional de las Escuelas, destinado a financiar capacitación y proyectos institucionales.
b)
PRISE (BID)
El Programa de Reformas e Inversiones en el Sector Educación, financiado por el BID,
está destinado a la EGB (antes educación primaria) y tiende esencialmente al mejoramiento de
la calidad y a la expansión, particularmente en relación con la extensión de la obligatoriedad
escolar y la aplicación de la Ley Federal. Participan 19 provincias y el Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires.
Sus componentes principales son: construcción, mejoramiento y adecuación de la
infraestructura edilicia; equipamiento; asistencia técnica para la reforma institucional, normativa
y administrativa en los organismos de conducción educativa provincial, incluyendo los sistemas
de información; diseños curriculares para Educación Inicial y EGB para la reforma del sistema
de formación docente y la elaboración de los nuevos diseños curriculares; para la evaluación de
la calidad; y para la ejecución de proyectos institucionales innovadores.
El monto total del Programa previsto originalmente es de 600 millones de dólares con
aportes de 300 millones por parte del BID y del Tesoro Nacional. Hasta noviembre de 1999 se
habían ejecutado 218,9 millones de dólares, con un aporte del BID de 173,5 millones y del
Tesoro Nacional de sólo 45,3 millones.
37
5.
Estrategias, funciones y contribuciones del PPE en el país.
La UNESCO goza de un amplio reconocimiento en todos los sectores consultados:
políticos, profesionales, académicos, gremiales, periodísticos, sociales, etc. En todos los casos
de personas entrevistadas, individual o grupalmente, hubo expresiones favorables acerca de la
influencia positiva de la UNESCO en materia de políticas educativas progresistas y deseables.
Hubo, en general, desconocimiento sobre el PPE y, más aún, sobre el accionar de sus redes.
El propio Ministerio de Educación y su Comisión Nacional Argentina para la UNESCO
(CONAPLU) no pudieron dar información precisa sobre las acciones llevadas a cabo por cada
una de las redes en el país. Por lo tanto, el Consultor tuvo que recurrir a su propio conocimiento
del accionar de las acciones de la UNESCO, junto con la información disponible en su
Representación en la Argentina.
5.1. Estrategias adoptadas
El PPE y sus redes no parecen haber contado con un programa operativo para su
accionar en el país o, por lo menos, el mismo no ha estado disponible ni en la CONAPLU, ni en
la Representación en la Argentina. La CONAPLU tampoco tiene un registro de las misiones de
los expertos de la OREALC en relación con actividades del PPE y sus redes.
Este desconocimiento es extensible a los periodistas especializados en educación, que
participaron de la entrevista grupal, quienes manifestaron no saber de la existencia del PPE y de
sus objetivos. Por lo tanto, se desconoce la estrategia adoptada por la UNESCO y por el país
para la consecución de los objetivos del PPE.
5.2. Estructura y funcionamiento de las redes
Como se señaló, no se registró la existencia de programas operativos ni de acciones
sistemáticas y continuadas de las mismas en el país. Pudieron identificarse algunas acciones
aisladas -quizás incompletas y fragmentadas-, tendientes al cumplimiento de los objetivos del
PPE.
a)
REDALF:
Esta Red tuvo un mayor accionar en el país en la década del 80.
Contribuyó con la gestión y desarrollo del Plan Nacional de Alfabetización y educación de
Adultos y con programas en estas áreas que desarrollaron provincias que no adhirieron al Plan.
La principal contribución ha sido la de cooperación técnica a través de especialistas regionales
de la OREALC y la participación de los mismos en reuniones de debate de políticas y
programas y seminarios de capacitación.
En la década del 90, la cooperación técnica ha estado vinculada a la formulación de un
plan alternativo al Programa Nacional antes citado y a la elaboración del proyecto respectivo en
el marco del Plan Social educativo, ya descripto.
b)
REPLAD:
La actividad de esta red ha estado vinculada en la década del
80 al Consejo Federal de Inversiones y a los proyectos y acciones llevadas a cabo por este
organismo interprovincial en materia de descentralización y desconcentración de la gestión de
los sistemas educativas provinciales.
Hacia fines de la década, la OREALC asumió en esta área un fuerte compromiso -a
través de un convenio con el Ministerio de Educación- en la ejecución de varios proyectos
financiados por el Banco Mundial. Posteriormente, en el año 1990, este Convenio se modificó y
la OREALC pasó de cumplir tareas de ejecución a tareas de cooperación técnica. En el año
1991 la REPLAD contribuyó técnica y financieramente a la realización de un Curso Nacional de
38
Planificación y Gestión de la Educación, organizado por el Ministerio de Educación con
participantes del propio Ministerio, de los provinciales y de las universidades nacionales.
La REPLAD cooperó con la realización de las primeras experiencias de evaluación de
la calidad, a nivel nacional y de algunas provincias, particularmente con la de Mendoza. Al
constituirse en 1993 el Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad de la Educación,
contribuyó con cooperación técnica, con el intercambio de experiencias con otros países
latinoamericanos y con la organización del Laboratorio de Evaluación de la Calidad de la
Educación, de las que Argentina fue sede en 1997.
También la REPLAD ha incidido a través de los funcionarios y técnicos que han
participado de los cursos que ha organizado, especialmente los que anualmente se desarrollaban
en la sede de la OREALC. Varios de estos funcionarios nacionales y provinciales participantes
de estas acciones de capacitación han cumplido funciones de conducción y organización muy
significativas en los últimos años en sus respectivas jurisdicciones.
La organización y puesta en marcha de la sede regional del IIPE también ha incidido
significativamente en el marco de la planificación y gestión de la educación, por el mayor
número de funcionarios argentinos participantes, en el Curso Anual, por los estudios y trabajos
que se llevan a cabo en su sede y por las reuniones nacionales y regionales que ha venido
organizando en estos dos últimos años. En general, la labor del IIPE ha sido importante, incluso
antes de creación de la Red regional, tanto por sus actividades de capacitación como por el
aporte bibliográfico que realiza en el área de planificación y gestión de la educación.
c)
PICPEMCE: Esta Red ha cooperado en la década del 80 con la organización
y funcionamiento del INPAD, Instituto creado bajo la orientación de los objetivos del PPE. En
la década del 90 ha brindado cooperación técnica a diversas actividades vinculadas con la
formación y capacitación docente, tanto a nivel nacional como en las provincias.4
5.3.
Participación en las reuniones de PROMEDLAC y MINEDLAC
El país ha participado en todas las reuniones vinculadas con la orientación y ejecución
del PPE, con documentación específica preparada por los equipos político-técnicos del
Ministerio nacional y, en algunos casos, de los provinciales. En varias reuniones los ministros
de provincias integraron las delegaciones del país a las reuniones, demostrando el interés hacia
las actividades de la UNESCO y del PPE. La CONAPLU ha cooperado en todos los casos en
las tareas de preparación de la participación nacional y de la documentación correspondiente.
En términos generales, las Recomendaciones producidas por PROMEDLAC y
MINEDLAC sólo han sido difundidas a través del Boletín del PPE, el que a su vez tiene una
distribución muy restringida, como se planteará en el próximo parágrafo. Por lo tanto, el
impacto de estas recomendaciones en materia de política educativa es mínimo, excepto a través
de los profesionales y técnicos de equipos ministeriales que las asumen como un aporte de ideas
y propuestas deseables, sin identificación de las fuentes.
5.4.
Imagen de la UNESCO y del PPE en el país
Hubo coincidencia casi unánimemente entre los entrevistados individual y grupalmente
acerca de la imagen altamente positiva de la UNESCO en el país y, simultáneamente, el bajo
nivel de conocimiento acerca del PPE y de sus objetivos.
4
Será necesario complementar este parágrafo con información disponible en la OREALC ya que las
personas consultadas no pudieron informar con detalle sobre las actividades de esta Red.
39
Se considera útil transcribir, en síntesis, algunas de las opiniones relevadas:
 La UNESCO tiene una imagen positiva y prestigiosa; en los 90 mantiene su buena
imagen. El PPE influyó en la agenda de estas dos décadas y fue muy inspirador,
pero es muy poco conocido (Stubrin).
 La UNESCO ha servido para homogeneizar líneas de política educativa y se ha
constituido en un ámbito internacional importante para ofrecer prioridades y
énfasis en los objetivos; los docentes la relacionan con valores mundiales más que
con políticas concretas, como es el caso del PPE. (Decibe)
 La UNESCO tiene muy buena imagen en la opinión pública, después del UNICEF
es el organismo de Naciones Unidas más valorado, pero hay muy bajo
conocimiento de su acción (Llach).
 Las acciones de la UNESCO y el PPE no se conocen en la sociedad; en el ámbito
escolar tampoco. En los 90 no se diferencia demasiado con el Banco Mundial. El
UNICEF es mucho más difundido que la UNESCO entre los docentes en las
escuelas (Maffei).
 La UNESCO y el PPE han tenido impacto en los países en materia de legislación,
de regulaciones, de orientaciones de políticas. La UNESCO es como una "iglesia
laica", se la vincula con la equidad, el respeto a los derechos humanos, a los niños,
a las diferencias culturales, a la ciudadanía, al interés general (Tenti).
 El conocimiento y la valoración por las actividades del PPE y de la UNESCO están
en líneas generales asumidos por la comunidad académica especializada en
educación, por sectores de los equipos gubernamentales y por cuadros políticos
comprometidos con el área. En cambio, la sociedad en su conjunto conoce en
mayor o menor medida la expresión de los objetivos aunque ignora que se integran
a compromisos y orientaciones emanadas de la UNESCO (Bonavota).
 UNESCO siempre está presente en los ámbitos de la educación y de la sociedad
aunque el PPE sólo es conocido entre especialistas y docentes con más inquietudes
profesionales (Giannoni).
 Se conoce a la UNESCO, a Educación para Todos, al libro de la UNESCO y la
CEPAL, a veces a las reuniones de Ministros pero hay un gran desconocimiento
del PPE (Filmus).
 En los 80 la imagen de la UNESCO era progresista como la de la CEPAL de los 60
y 70, pero en los 90 pierde ese carácter junto con la CEPAL. El libro UNESCOCEPAL es una versión más equitativa de la concepción neoconservadora (Sirvent).
 Hacia fines de los 70 la UNESCO deslumbró con el proyecto "Desarrollo y
Educación" y la relación establecida entre educación y sociedad. Hubo gran
difusión de Educación para Todos, lo que fue una virtud de una excelente consigna.
Ahora existe confusión entre UNESCO y Banco Mundial. Necesidad de
diferenciarse y difundirse (Feijóo).
 En los 80 UNESCO tenía un rol en la región. Los países con regímenes
democráticos -como México- vieron que el PPE podía ser una palanca significativa
en materia de políticas de democratización, expansión y eliminación del
analfabetismo (De Lella).
 La UNESCO tiene una alta carga de connotación positiva por su preocupación por
poblaciones desfavorecidas y por sus propuestas de educación por la paz y la
tolerancia. El PPE no es conocido en la comunidad educativa (Kit).
 UNESCO es conocida pero el PPE no. La UNESCO se ha quedado porque no se
relaciona con los bancos (Aguerrondo).
 Los objetivos del PPE son conocidos pero sin identificarlos con la UNESCO
(Grupo de periodistas).
40
 La UNESCO brinda un aporte de visión regional comparativa. Tiene prestigio, lo
que viene de la UNESCO es bien recibido. A la UNESCO se le otorga confiabilidad
y veracidad al igual que el UNICEF (Grupo del ámbito parlamentario).
 Se tiene una buena imagen de la UNESCO pero se la conoce poco. Las políticas
educativas no se asocian con los objetivos del PPE. Hay necesidad de reforzar la
comunicación con los actores del sistema educativo (Grupo de docentes).
Las opiniones sintetizadas son tan ilustrativas que no se requieren comentarios
adicionales.
5.5. Documentos producidos por UNESCO
Los documentos producidos por UNESCO en el marco del PPE, particularmente el
Boletín, tienen un importante valor político-técnico -según los entrevistados que lo conocenpero tienen una circulación mínima. La casi totalidad del grupo de periodistas entrevistados no
conocían ni al PPE ni a su Boletín, lo que es muy significativo porque se desempeñan en los
principales medios gráficos del país; de la UNESCO sólo conocían el Correo.
La mayor parte de los entrevistados del sector académico destacaron la influencia que
ha tenido en el ámbito del pensamiento sobre educación el libro UNESCO-CEPAL
"Conocimiento y Educación. Ejes de la transformación educativa con equidad", aunque su
circulación fue prácticamente mínima, ya que sólo estaba en algunas pocas bibliotecas. Sin
embargo, circuló a través de fotocopias de capítulos y partes del mismo. Sobre ésta opinión
acerca del desconocimiento de las publicaciones de la UNESCO y del PPE coincidieron,
además de los grupos de periodistas y docentes dos ex ministros de educación (Stubrin y
Decibe), la Secretaria General de la CTERA (Maffei), varios funcionarios actuales o anteriores
(Aguerrondo, Giannettasio y Giannoni) y académicos (Filmus y Sirvent).
Esta situación constituye una marcada debilidad, afecta el valor y significación de los
contenidos de las publicaciones y limita la influencia de documentos y publicaciones del PPE
sobre las políticas educativas del país. En las entrevistas grupales con periodistas y con
docentes se planteó la necesidad de revertir esta situación a través de documentos de
divulgación (Docentes), de una relación más intensa con el periodismo, satisfaciendo así los
requerimientos de saberes necesarios para los comunicadores sociales (Periodistas). Estos
últimos destacaron la significación del Seminario que organizó la Representación de la
UNESCO sobre periodismo y educación (ver 4.2.14.)
5.6.
Influencia del PPE en el país
Según plantean varios de los entrevistados -particularmente aquellos vinculados con las
esferas políticas y académicas de la educación- los objetivos del PPE han influenciado las
políticas educativas del país, especialmente las de educación básica, de una manera indirecta,
generando un estado de opinión favorable hacia la equidad, la democratización y la mejora de la
calidad. Pero, como ya se ha señalado, sin identificar necesariamente a la UNESCO y al PPE
con las definiciones adoptadas.
En cuanto a la educación básica, la extensión de la obligatoriedad, las políticas
compensatorias, la evaluación de la calidad, el mejoramiento de los contenidos escolares y de la
formación docente y otras más, ya señaladas, constituyen estrategias adoptadas en estas dos
décadas coincidentes con los objetivos del PPE, pero de los que no se puede analizar su
influencia específica.
41
En el área en que se pudo evidenciar más claramente el rol del PPE como instrumento
de cooperación e intercambio en la región ha sido la de REPLAD, particularmente en las
temáticas vinculadas con la descentralización educativa y con la evaluación de la calidad; un
ejemplo concreto de esto ha sido el Laboratorio de Evaluación de la Calidad de la Educación,
experiencia innovadora llevada a cabo por un grupo de países de la Región, entre ellos
Argentina. La actividad de capacitación desarrollada por la REPLAD y, últimamente, la de la
sede regional del IIPE han contribuido específicamente a la profesionalización tanto del
ministerio nacional como de los provinciales.
Varios de los funcionarios especialistas, docentes y periodistas entrevistados
coincidieron en señalar que la UNESCO y el PPE han contribuido a instalar una nueva visión de
la educación, particularmente en sus relaciones con la sociedad, con el desarrollo, con la
democracia y con la paz y la tolerancia, y a generar nuevos escenarios para el debate de ideas,
propuestas y políticas educativas. Esta contribución debería ampliarse y profundizarse en el
futuro como un rol significativo de la UNESCO en la Región.
En los otros niveles también se han registrado influencias de la UNESCO,
particularmente en el de la educación superior. Ha contribuido a ello la concepción más amplia
planteada por la Organización en sus documentos, no sólo restringidos al accionar de las
universidades. La labor de CRESALC -ahora IESALC-, la organización y realización de la
Conferencia Regional de La Habana y luego la Conferencia Mundial de Educación Superior
han aportado decisivamente a una nueva agenda sobre esta temática en América Latina y en la
Argentina.
6.
Contribuciones de la cooperación de la UNESCO
6.1.
Rol atribuido a la UNESCO
Como surge claramente del análisis realizado en el punto anterior, a la UNESCO se le
atribuye un rol intelectual muy significativo como inspirador de políticas democratizadoras, de
ideas progresistas y de propuestas innovadoras.
En la década del 80, todavía se podía esperar un rol de cooperación técnica por parte de
la UNESCO, porque había posibilidades de brindarla, ya fuera a través de los programas
regulares, de los de carácter extra presupuestarios con financiamiento de otros organismos
internacionales o de los propios países y de las redes regionales del PPE. Para el caso de la
Argentina, este rol fue menos importante durante la década del 90, si bien la situación tiende a
revertirse en los últimos años, a partir de la inauguración de una oficina nacional de la
UNESCO en Buenos Aires en noviembre de 1996 y de una sede del IIPE en 1998.
Las personas que participaron de entrevistas individuales y grupales han manifestado
que hubiesen esperado un rol más activo de la UNESCO en materia de cooperación, incluso en
el intelectual. En la entrevista grupal con periodistas y en otras, se señaló como limitación el
carácter excesivamente general y aséptico de los documentos de la UNESCO; alguno planteó
que neutralidad puede ser asumida como complicidad, con referencia a las políticas educativas
conservadoras vigentes -según el opinante- en la Argentina y en América Latina. Se demandó,
en general, una profundización del rol intelectual y un accionar mayor en materia de
cooperación técnica por parte de la UNESCO, como se verá en el punto 8.
6.2. Areas y temáticas con mayor repercusión
Entre las áreas y temáticas en que la UNESCO ha tenido mayor repercusión pueden
señalarse las siguientes, las que están incorporadas a la agenda de los escenarios actuales de la
educación argentina:
42
-
-
la mayor equidad en el sistema como instrumento para afianzar los derechos humanos, la
paz y la tolerancia;
la extensión de la obligatoriedad escolar para asegurar a todos los niños y jóvenes una
educación básica de 10 años;
el mejoramiento de la calidad de la educación con equidad de manera de brindar una
educación pertinente, tanto en relación con el presente como con el futuro;
la mejora de la formación inicial de los docentes y de los sistemas de capacitación en
servicio, como contribución a una educación con calidad;
el fortalecimiento de la escuela como ámbito educativo tendiendo a una mayor autonomía
en lo pedagógico y en lo administrativo;
mayor flexibilidad en la organización y funcionamiento del sistema educativo, de manera de
favorecer la articulación con la educación no formal y con el mercado del trabajo y de la
producción;
articular la educación permanente de jóvenes y adultos con la formación para el trabajo;
convertir a la educación y a la escuela en un ámbito para la creatividad, la innovación y la
incorporación de los avances de la ciencia y de la tecnología.
Estas temáticas constituyen actualmente -como pudo recogerse a través de las
entrevistas individuales y grupales- ideas y propuestas centrales del debate educativo actual y
coinciden con las recomendaciones principales que la UNESCO ha desarrollado tanto a nivel
mundial como en América Latina.
Es de señalar que los pilares centrales planteados por el Informe Delors para la
educación se constituyeron en los temas principales tratados en las Jornadas de Educación del
año 1999, convocadas por la Fundación EL Libro en el marco de la Exposición Internacional del
Libro, que se realizan anualmente con gran convocatoria de académicos, especialistas y
docentes.
6.3. Proyectos y Acciones más relevantes y significativos
El proyecto de la UNESCO con mayor relevancia en la actualidad en el país es la
creación y funcionamiento de la sede regional del IIPE, tanto por la significación del Curso
Anual que desarrolla como por los estudios y trabajos que está encarando y por las reuniones
técnicas, nacionales e internacionales, que ha organizado. Esta sede regional ha nucleado un
grupo de especialistas de primer nivel académico que contribuyen en forma significativa al
análisis de los problemas y al planteamiento de políticas y propuestas para su superación. El
Director de la sede se ha constituido en una personalidad consultada permanentemente por el
Ministerio nacional y los provinciales.
De igual manera las acciones que desarrolla en el país la Representación de la UNESCO
ha contribuido a fortalecer la presencia de la Organización en el país. El apoyo brindado a
acciones del PPE, del IIPE y de la Secretaría y la realización de convenios han permitido un
mejor conocimiento y comprensión de sus proyectos y acciones. Es de señalar el interesante
trabajo realizado conjuntamente con el Ministerio de Educación sobre "Educadores trabajando
por la equidad", en el que se presentan los perfiles de docentes de nueve provincias a cargo de
experiencias innovadoras en el marco del Plan Social Educativo, recientemente publicado.
El convenio más relevante ha sido el firmado con la Provincia de Buenos Aires en abril
de 1997, desarrollado en dos etapas con la colaboración técnica de la OREALC. La primera
etapa consistió en un Estudio de Seguimiento y Evaluación de la Transformación Educativa de
la Provincia de Buenos Aires, particularmente en relación con los efectos que estaba
provocando la implementación del 8º año de EGB. Este 8º año era el primero de la nueva
obligatoriedad escolar de 10 años establecida por la Ley Federal, la que también se aplicaba
desde 1997 en la Provincia en forma masiva. La segunda etapa -llevada a cabo entre 1998 y
43
noviembre de 1999- consistió en el diseño de un sistema de evaluación de la calidad en la
Provincia. Como se destaca en la Introducción del primero de los documentos, se trata de
trabajos basados en datos empíricos verificables, que desarrollan modelos específicos de
evaluación para la Provincia y que son relevantes y pertinentes, porque permiten adoptar
decisiones de política educativa específicas. Por lo tanto, contribuyen decisivamente al
cumplimiento de los objetivos del PPE; en este caso al de equidad y al de mejoramiento de la
calidad y la eficiencia.
Entre 1997 y 1998, se desarrollaron también dos proyectos de cooperación técnica con
financiamiento PNUD: “Programa de Educación a Distancia”, con el Ministerio de Cultura y
Educación de la Nación, y “Diseño de una Política de Formación Profesional”, que tuvo como
contraparte el Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET).
Un programa de interés educativo y científico es el de Divulgación y Enseñanza de las
Ciencias (Red Pop). Tiene su sede en la Universidad Nacional de La Plata e integra alrededor
de otros 60 centros académicos, programas y museos de la Argentina y de 20 países de América
Latina y Europa, a través de mecanismos de intercambio, de capacitación y de aprovechamiento
mutuo de recursos. Su objetivo es tender a la popularización de la ciencia y la tecnología entre
niños y jóvenes.
6.4.
Documentos que han tenido mayor impacto
Ya se ha señalado que los documentos de la UNESCO tiene una difusión muy limitada,
lo que afecta su posible impacto en la comunidad educativa y en el debate de ideas y propuestas.
En este marco de limitación, los documentos de mayor impacto relativo son los
siguientes, según las opiniones recogidas en las entrevistas y a partir del conocimiento personal
del Consultor:
 El Informe Delors, - "La educación encierra un tesoro" -, del que también circuló un
compendio con sus contenidos principales. Los pilares sobre el aprendizaje -Aprender a
hacer, Aprender a vivir juntos y Aprender a ser- han sido asumidos por especialistas y
docentes como ideas renovadoras sobre la escuela y su función pedagógica.
 El libro de la UNESCO y la CEPAL "Conocimiento y Educación. Ejes de la
transformación productiva con equidad", también ha circulado en ámbitos académicos
y profesionales con bastante asiduidad y ha servido para el replanteamiento de ideas y
conceptos en cuanto a la vinculación entre educación, sociedad, ciudadanía y producción
y utilización del conocimiento.
 El Boletín del PPE ha permitido en estos 20 años la divulgación de los documentos de la
UNESCO, las recomendaciones de MINEDLAC y PROMEDLAC y la producción de un
número importante de trabajos y artículos sobre temas tales como educación y pobreza,
descentralización, gestión educativa y autonomía de la escuela, evaluación de la calidad,
formación y profesión docente, educación sexual, atención de alumnos con necesidades
especiales, estrategias de cambio en la educación, consensos educativos, educación
secundaria, educación e integración latinoamericana, etc.
 La revista "Perspectivas", producida por la Oficina Internacional de Educación, con
circulación en diversos idiomas y con artículos y trabajos que combinan lo conceptual
con la presentación de innovaciones y experiencias de todo el mundo, permitiendo
disponer de un panorama claro acerca del pensamiento actual sobre los diversos temas
tratados en los "dossier" de cada número. Así, se han tratado en los últimos años temas
diversos y significativos como globalización y educación, evaluación de los sistemas y
reformas educativas, derechos de los niños a la educación, ciudadanía y educación,
educación superior, la violencia en la escuela y control de la disciplina, educación y
44
cultura, enseñanza técnico-profesional, nuevas tecnologías, nuevas funciones del personal
docente, la educación y la integración de los jóvenes, etc.
El mayor impacto de los documentos y publicaciones producidas por la UNESCO es en
el ámbito de las ideas y de la educación comparada, más que en su efecto directo en la
formulación y ejecución de las políticas educativas específicas. En cuanto a esto, una mejor y
más amplia distribución de esta documentación permitiría un mayor impacto. Habría que
analizar -como se planteó en varias entrevistas- una estrategia que posibilite el mejor efecto
sobre el sistema educativo y sus actores.
6.5.
Percepción sobre el apoyo de la UNESCO y su especificidad
En el punto 5.4. se transcriben en síntesis, las opiniones recogidas sobre la imagen de la
UNESCO, las cuales son altamente positivas. En los diálogos mantenidos durante las
entrevistas se percibió que esa imagen ha tendido en la década de los 90 a desvanecerse o, por lo
menos, a disminuir su presencia en los escenarios de América Latina y de la Argentina. Varios
de los entrevistados lo atribuyen a la crisis presupuestaria que sufrió, al retirarse de la
Organización varios países desarrollados. El apoyo se percibe esencialmente en lo intelectual y
no en asistencia técnica.
El rol histórico ha sido reemplazado en la década del 90 por la aprobación e
implementación de varios proyectos financiados por el Banco Mundial y el BID, sobre los que
ya se ha hecho referencia con anterioridad. También en esta década se ha percibido en lo
intelectual y en materia de cooperación técnica la presencia de la OEI, la que se ha fortalecido
en su accionar en los últimos años.
La especificidad de la UNESCO y su diferenciación de otros organismos
internacionales en América latina y en Argentina está vinculada con su pertenencia a Naciones
Unidas, a su prestigio en el terreno de las ideas y a sus posibilidades como vehículo de
transmitir propuestas innovadoras de carácter universal. Esto se da en un marco de
debilitamiento de su presencia institucional por lo que al plantearse en el punto 8 criterios
prospectivos se sugerirán estrategias que permitan intentar revertir esta situación, la mayoría de
ellas planteadas por los entrevistados.
45
PARTE III. CONCLUSIONES Y PROSPECTIVA
7.
Conclusiones
1)
El período de ejecución del PPE coincidió en su casi totalidad con dos
gobiernos constitucionales cuyas políticas educativas -de carácter democratizador- coincidieron
en términos generales, aunque con matices diferenciadores, con sus objetivos. El primero de
esos gobiernos (1983-1989), tuvo como prioridad reparar los efectos negativos sobre el sistema
educativo producidos por la dictadura militar. Por ello se reincorporó a los docentes
cesanteados; se expandió la matrícula de todos los niveles; se ejecutó el Plan Nacional de
Alfabetización y Educación de Adultos; se llevó a cabo el Congreso Pedagógico, importante
convocatoria a la participación de la sociedad en la educación; se actualizaron y democratizaron
los contenidos escolares; se plantearon reformas en la enseñanza media y en la formación
docente; se recuperó la autonomía de las universidades, en las que se produjeron importantes
cambios en materia de estructuras de gobierno, académicas y curriculares.
2.
El segundo de los gobiernos (1989 - 1999) ocupó prácticamente toda la década
del 90. Se descentralizó la educación con la transferencia de los servicios educativos nacionales
a las provincias; se elaboró, sancionó y se comenzó a ejecutar la Ley Federal de Educación,
primera norma legal para el conjunto del sistema educativo en toda la historia de la educación
argentina; se puso en marcha la extensión de la obligatoriedad escolar a 10 años, establecida por
la Ley; se inició la aplicación de la nueva estructura del sistema educativo prevista también en la
Ley, con estrategias diferentes en las distintas jurisdicciones provinciales; se elaboraron y
aprobaron los CBC para todos los niveles de enseñanza desde el Inicial al Polimodal y para la
Formación Docente; la mayor parte de las provincias elaboró y está comenzando a aplicar
nuevos diseños curriculares a partir de los CBC; se organizó y ejecutó el Plan Social Educativo
como instrumento de políticas compensatorias; también se organizó y desarrolló sus acciones la
Red Federal de Formación Docente Contínua; se puso en marcha el Sistema Nacional de
Evaluación de la Calidad; se sancionó la Ley de Educación Superior, que articula la educación
superior universitaria con la no universitaria; funcionó una estrategia de concertación entre la
Nación y las provincias a través de acuerdos del Consejo Federal de Cultura y Educación.
3En los dos períodos de gobierno faltó un proceso de planeamiento y
programación global que articulara los programas y proyectos específicos y las acciones de la
Nación y de las provincias, con seguimiento de lo realizado y evaluación del cumplimiento de
metas. En este proceso podría haberse incorporado la cooperación financiera y técnica
internacional, tanto la de la UNESCO y el PPE, como la de otros organismos. De esta manera se
hubiesen evitado duplicaciones y vacíos, permitiendo un mejor aprovechamiento de los recursos
disponibles, tanto nacionales y provinciales, como internacionales (PRODYMES I y II y
PRISE).
4.
La realización del Congreso Pedagógico constituyó un acontecimiento de gran
trascendencia por sus objetivos de convocatoria a la participación, de discusión entre la
población de los temas de educación y por las decenas de miles de participantes en todo el país.
Hubiese sido deseable continuar esa primera experiencia masiva de participación con nuevas
convocatorias para analizar las recomendaciones finales y su aplicación en cada ámbito
jurisdiccional y local, como lo planteó el grupo de Docentes. La Provincia de San Luis organizó
en 1992 un nuevo Congreso Pedagógico Provincial, que formuló recomendaciones de mucho
interés. Es de señalar que otras propuestas participativas formuladas entre fines de la década del
80 y principios de la del 90 tampoco tuvieron continuidad (por ejemplo, consejos de escuela y
núcleos educativos).
Esta constituye una deuda de la política educativa argentina en cuanto a poner en
marcha procesos participativos tendientes a obtener consensos nacionales y provinciales en el
que se incorporen actores de la comunidad educativa y de otros sectores de la sociedad. En
46
varias de las entrevistas se plantearon propuestas al respecto y se señaló la importancia de
convertir a la educación en una política de Estado.
5.
El objetivo del PPE menos atendido ha sido el de la alfabetización y la
educación de adultos, como se ha señalado en varias oportunidades en el documento. Esto se
constituye en una prioridad muy importante para la sociedad y la educación argentina,
especialmente en relación con la extensión de la educación obligatoria y las nuevas exigencias
del mercado laboral, en particular en el sector servicios. Sería deseable una ejecución masiva, y
con utilización de nuevas tecnologías de programas de terminalidad de la EGB y Polimodal
(primaria y media), complementados articuladamente con capacitación laboral actualizada en lo
tecnológico. La formulación de los TTP y sus módulos pueden constituir una alternativa
deseable para este objetivo.
6.
En materia de políticas compensatorias se llevó a cabo el Plan Social Educativo,
con sus aportes positivos y sus limitaciones, según las opiniones recogidas en las entrevistas.
Las políticas y programas tendientes a la equidad deben continuar, ampliarse y profundizarse,
en especial en sociedades como las de América Latina y Argentina, a las que a las deudas del
pasado se agregan nuevas y significativas deudas en lo social, en razón de las estrategias
económicas globalizadas que acentúan las diferencias y la marginalidad. El libro UNESCOCEPAL sobre Conocimiento y Educación constituye en este tema una importante advertencia y
contiene importantes lineamientos y propuestas. El nuevo Ministro de Educación anunció en la
entrevista mantenida con él, el Programa de Escuelas y Colegios Prioritarios, con énfasis en la
calidad y en lo institucional, más que en lo asistencial.
7.
El tema de la calidad de la educación ha sido uno de los temas centrales de las
dos décadas; en los parágrafos 1 y 2 de este capítulo se ha sintetizado lo realizado en esta área,
particularmente en la década del 90. El trabajo UNESCO-Provincia de Buenos Aires y sus
propuestas (ver 4.2.16) constituye un muy buen aporte para un sistema de evaluación que tenga
en cuenta los puntos de partida distintos de cada grupo de alumnos y debería ser aprovechado
por la Provincia y por otras jurisdicciones educativas.
La descripción de lo realizado y las opiniones recogidas permiten señalar que se ha
trabajado en los aspectos globales de la calidad -especialmente CBC y diseños curriculares- sin
que todavía esto se haya reflejado en la escuela y, especialmente, en el aula. Esto requiere
estrategias más específicas de mejoramiento institucional y pedagógico de las escuelas, de
capacitación docente con énfasis tanto en el conocimiento científico como en lo didáctico y de
apoyo para los alumnos provenientes de hogares más carenciados cultural y socialmente. A lo
largo del documento y en el capítulo 8 se recogen ideas y propuestas sobre estos temas,
destacándose la de Cardelli sobre que hay que "engordar" la escuela.
8.
El tema de la profesionalización docente -incluyendo la formación inicial y la
capacitación en servicio- se constituye, también, en un tema prioritario. La opinión
prevaleciente es que lo realizado en las dos décadas, especialmente en la del 90, no supera lo
que se ha denominado el "cursillismo"; es decir, múltiples cursos sobre temas diversos sin
unidades conceptuales y temáticas claras y sin que tengan en cuenta las necesidades específicas
del docente y de su escuela. Otro tema pendiente es el de la falta de capacitación específica
para tareas de conducción y supervisión escolar. En el capítulo próximo se plantean diversos
puntos de vista sobre esta temática.
9.
El financiamiento de la educación se constituyó en un tema crucial para la
política educativa. En la década del 90, si bien se incrementaron los recursos presupuestarios
para la educación, no se alcanzó la meta establecida en la Ley Federal, lo que redundó
negativamente en el cumplimiento de las metas establecidas en la Ley y por el Consejo Federal.
Por ello, el nuevo gobierno extenderá hasta el 2002 el plazo ya vencido para la implementación
de la nueva estructura educativa; también pondrá en marcha un instituto específico y autárquico
47
para el financiamiento educativo, para el que espera contar con fondos nacionales, provinciales,
internacionales y del sector empresario privado.
10.
Se ha señalado reiteradamente la excelente imagen positiva que goza la
UNESCO y, simultáneamente, el escaso conocimiento que la sociedad y la comunidad
educativa tienen del PPE. En el próximo capítulo se expresan las opiniones de los entrevistados
sobre el rol de la UNESCO para el futuro, en el que se plantean nuevas y desafiantes
expectativas. Todo ello debe dar lugar a una reflexión sobre posibilidades, alternativas y
medios requeridos para que -a partir de la imagen altamente positiva- la UNESCO pueda
fortalecer su presencia y su accionar en América Latina y en la Argentina. La nueva etapa de
programación que se abre a partir de este proceso de balance y evaluación lo posibilitan. La
sociedad y la educación argentina y sus actores lo esperan.
8.
Prospectiva
8.1.
Agenda para el futuro. Principales temas.
En todas las entrevistas individuales y grupales se solicitó a los participantes sus
opiniones sobre esta agenda: temas pendientes, temas emergentes y prioridades. El desarrollo
de la temática -asi como las propuestas sobre el rol de la UNESCO- es producto de estos
aportes, identificándose a los autores de las propuestas con su apellido o grupo en el que
participó.
a)
Temas pendientes en relación con acceso a la educación básica, calidad y
alfabetización y educación de jóvenes y adultos
Hubo coincidencia sobre la vigencia de estos temas, que constituyeron las prioridades
del PPE entre 1980 y 1999.
i)
En relación con el acceso -en el caso argentino complementado con
permanencia y egreso - el eje central para la continuidad pasa por continuar y profundizar las
políticas y programas tendientes a una mayor equidad con respecto a poblaciones pobres y
marginales. Las propuestas temáticas planteadas fueron relativamente coincidentes:

Se incluirá la obligatoriedad desde la Educación Básica hasta el Polimodal; es decir,
12 años de escolaridad (Llach).

Puesta en marcha en forma inmediata de un programa de apoyo a escuelas y colegios
prioritarios de manera de abarcar 6000 escuelas en 4 años, reemplazando la estrategia de
compensación asistencial por la de desarrollo institucional (Llach).

Procurar que todos los adolescentes estén en la escuela, pero en "otra escuela" con
capacidad de contenerlos, educarlos y formarlos; "escuela para adolescentes", (Tenti).

Asumir estrategias de carácter intersectorial con las áreas de salud, acción social y
trabajo (Kit).

Fortalecer la incorporación y retención de los sectores más pobres (Giannettasio).

Llevar a cabo cambios organizativos y didácticos que promuevan la retención y el
mejoramiento de la calidad, como el "maestro integrador", la "pareja pedagógica", etc.
(Docentes).

Incorporar estímulos profesionales y salariales para atraer a docentes con buena
formación y experiencia para desempeñarse en escuelas con poblaciones en situaciones de
pobreza y marginalidad. (De Lella).
ii)
La temática de calidad se transforma en central entre los temas pendientes de la
agenda y prácticamente todos los entrevistados así lo plantearon:
48

Se creará un Instituto de Promoción y Evaluación de la Calidad, que pondrá
énfasis en la evaluación del producto y no del proceso; se evaluarán los egresados del último
año de la enseñanza media, con carácter censal obligatorio (Llach).

Avanzar y profundizar el sistema de evaluación de la calidad, vinculándolo con
la acreditación de las instituciones (Decibe).

Dar prioridad al proceso de aprendizaje en aspectos tales como:
 enseñanza de la ciudadanía: pluralismo, tolerancia, paz, convivencia (Stubrin;.
 recuperación de la formación moral con base en principios y en estilos de
convivencia democráticos y cooperativos (Stubrin);
 énfasis en la recuperación de la lecto-escritura como eje de la formación
(Docentes, Stubrin);
 utilización de la informática como instrumento de aprendizaje (Docentes);
 alfabetización científico-tecnológica (Docentes);
 retomar el principio de "volver a enseñar", asumiendo que los docentes son
adultos profesionales que enseñan y que el derecho de niños y de jóvenes es el
de aprender (Giannoni);
 atención de problemas cada vez de mayor significación como los de violencia
escolar y la multiplicación de las adiciones (Bonavota);
iii)
La alfabetización y la educación de jóvenes y adultos es el gran tema
pendiente, por lo que se hace necesario incluirlo como prioritario; se han planteado, entre otros,
los siguientes lineamientos:

Concebirla como una auténtica formación integral de jóvenes y adultos y no
sólo con carácter compensatorio, en el marco de una pedagogía de la participación (Sirvent).

Definirla en el marco de educación permanente asumiéndola, a pesar de las
dificultades que se presentan, en un nuevo paradigma de hombre y sociedad (Aguerrondo).

Articular la educación formal con la capacitación para el trabajo, con
participación de las esferas educativa, productiva y las de las organizaciones sociales (Decibe).

Plantear un diseño que vincule la formación profesional con los TTP y con la
terminalidad de la EGB y la Polimodal (Giannettasio).

Jerarquizar la educación de jóvenes y adultos compensando los efectos de las
desigualdades, y aportando a una capacitación laboral creciente (De Lella).

Desarrollar la educación de adultos a través de diversas e innovadoras
modalidades de organización y prestación del servicio y con una gama amplia y diversificada
de ofertas, incluyendo las de carácter no formal (Kit).
iv)
Un tema que se han considerado en casi todas las entrevistas es el relacionado
con la formación docente. Algunos de los lineamientos sugeridos son los siguientes:

Partir de una profunda reforma intelectual y moral de la profesión docente que
tienda a su jerarquización; esto implica más conocimientos, mayor autonomía en el trabajo,
mejores condiciones laborales y más salario (Tenti); el mejoramiento de la imagen del docente
convocará a la profesión a estudiantes más capaces (Llach).

La reforma del sistema de formación de los docentes es una tarea de largo
plazo que debe asumirse como política de Estado, articulando la labor de los institutos
formadores con la de las universidades; debe intensificarse la formación práctica y
reestructurarse el funcionamiento de las residencias; la formación inicial debe ser
complementada con un proceso de formación docente contínuo, diseñado, planificado y
evaluado con participación de los propios docentes, otorgando no sólo puntaje sino, también,
incentivos salariales (De Lella).
49

Reorganizar y fortalecer los institutos de formación docente, mejorándolos en
lo académico, dándoles un tamaño deseable, articulándolos con las universidades, usándolos
como ámbito para la transposición didáctica y la reválida de las experiencias de los docentes y
brindándoles autonomía de funcionamiento (Cardelli).
b)
Temas emergentes a ser contemplados
i)
La educación como política de Estado
En relación con esto se ha planteado:

Consolidar y perfeccionar los consensos alcanzados hasta ahora -Congreso
Pedagógico, Ley Federal de Educación, Acuerdos del Consejo Federal de Cultura y Educaciónincorporando nuevos actores sociales (Decibe).

Articular la educación con estrategias de desarrollo con uso intensivo de
capital humano (Filmus).

Renovar el Pacto Federal Educativo incorporando nuevas metas más
ambiciosas convirtiéndolo en un verdadero pacto nacional, con participación activa en su
formulación de empresarios, sindicatos y ONG (Giannoni).

La educación como política de Estado implica asumirla no sólo desde el
Ministerio de Educación sino desde toda la sociedad y del Estado en su conjunto en el marco de
una alianza estratégica entre todos estos actores (Giannettasio).

Llevar a cabo una reingeniería del sistema desde lo nacional, lo provincial y lo
municipal y en el marco de la integración regional en el MERCOSUR (Tenti).

Plantear un proyecto decididamente a favor de la educación, con inversión
suficiente y sostenida, comprometiendo a la sociedad en general, a los empresarios y a otros
sectores representativos en el proceso de transformación de la educación (Bonavota).

Plantear una verdadera reforma del Estado en educación de manera de hacer
posible una gestión eficiente del sistema educativo (Aguerrondo).

Reformar la educación a fin de posibilitar una democracia participativa real
que se base en el fortalecimiento de la sociedad civil y en la formación del nuevo ciudadano
(Sirvent).

Instalar un debate de carácter humanístico sobre la educación, de manera de
intentar superar los limitados enfoques basados en criterios "recursista - humanos" (Feijóo).
ii)
Desarrollo de nuevos modelos de educación y de gestión del sistema
educativo y de la escuela

Necesidad de "inventar" nuevos modelos de educación viables y que atiendan
los requerimientos específicos de Argentina y de América Latina, ante la imposibilidad
financiera de replicar los que están vigentes en los países centrales (Aguerrondo).

Modernización y reforma de la organización y gestión de la administración de
los sistemas educativos provinciales, a través de un programa de asistencia técnica que pondrá
en marcha el Ministerio nacional (Llach).

Desarrollar y utilizar nuevas tecnologías de la educación y de la enseñanza con
una mirada más estratégica y diversificada, apoyada en investigación de punta sobre el tema
(Llach).

Desarrollar un nuevo rol del estado tanto en materia de funcionamiento como
de organización escolar, aplicando mucha creatividad, que permita contar con asistencia
técnica, a través de convenios, de las universidades y centros de investigación; modificar el rol
actual del supervisor apto para todas las tareas y el del director, que podría disponer de
50
asistencia técnica en forma diversificada solicitándola cuando fuese necesario, por ejemplo por
Internet (Tenti).

Jerarquización de la escuela de gestión oficial y aliento para la de iniciativa
privada, con promoción de nuevos instrumentos de gestión institucional con espacio para la
participación de la comunidad educativa y con una escuela que enseñe, ayude a ser crítico,
desarrolle competencias y prepare para la vida de convivencia (Bonavota).

Desarrollar un sistema de educación a distancia utilizando las nuevas
tecnologías de enseñanza e información (Aguerrondo).

Integrar el sistema educativo nacional, fragmentado en los 90, fortaleciendo la
descentralización mediante asistencia técnica y financiera de la Nación a las jurisdicciones y
áreas más desfavorecidas, con una perspectiva de discriminación positiva y equiparando los
niveles actuales disímiles y caóticos de aplicación de la Ley Federal (De Lella).

Posibilidad de crear un "ombudsman" de la educación en cada provincia, con
el objeto de controlar el desenvolvimiento de la educación en su jurisdicción (Amigo, de
Periodistas).

Fortalecer el proceso de autonomía de la escuela -lo que requiere condiciones
sociales adecuadas-, desarrollándose con políticas activas en las que no hay condiciones
suficientes y con más libertad y criterios de innovación en las que sí existen (Tenti).

Replantear la organización de las escuelas fortaleciendo los aspectos
pedagógicos y didácticos, ampliando sus funciones educativas de manera de "engordarla",
reconociendo sus saberes institucionales y promoviendo una extensión del horario escolar
(Cardelli)

Rever la normativa vigente en las escuelas de manera de favorecer el
desarrollo de un nuevo orden jurídico para las unidades escolares (Aguerrondo).

Impulsar una reforma profunda de la enseñanza media desde EGB3 y hasta el
Polimodal, incluyendo lo relativo a la formación profesional (Giannoni).

Ampliar y reestructurar la oferta de nivel superior no universitario, en áreas
tecnológicas y científicas, ligándola con la universidad (De Lella y otros).

Poner en marcha la evaluación de los graduados universitarios -a través de la
medición del producto-, complementando el régimen actual de evaluación y acreditación
universitaria; y realizar periódicamente encuestas sobre tasas de empleo, de desempeño
profesional y de salarios de las 30 principales carreras universitarias, de manera de orientar la
demanda de los estudiantes (Llach).

Organizar un instituto de financiamiento de la educación, con participación de
la Nación, las provincias, los organismos internacionales y las empresas, que evalúe y financie
los proyectos innovadores que presentarán las escuelas y otras instituciones educativas (Llach).

Poner en marcha nuevos sistemas de programación presupuestaria de las
universidades, con criterios de asignación y utilización transparentes de los recursos y que
incluyan la negociación del presupuesto mediante la aprobación de proyectos con metas
específicas (Llach).
c)
Prioridades para la agenda.
La amplitud y diversidad de temas pendientes y emergentes planteados exigen un
riguroso trabajo de planificación concertada de objetivos, proyectos y metas prioritarias, con un
análisis de factibilidad riguroso y que se ejecuten con criterios de gestión eficiente y
responsable, con monitoreo sistemático y con evaluación de procesos, productos e impactos.
Este tipo de modelo estratégico deseable para el sistema educativo permitirá solicitar a
la UNESCO y a otros organismos internacionales la asistencia técnica y el financiamiento
requerido y asumir estrategias de cooperación internacional útiles y eficientes.
51
8.2. Rol de la cooperación de la UNESCO
Este tema fue tratado por todos los entrevistados en el marco de la imagen altamente
positiva que la UNESCO tiene en la sociedad y en la comunidad educativa, como ya fue
señalado. En términos generales, se solicita un rol más activo y amplio de la cooperación de la
UNESCO, retomando los niveles de actividad sostenidos en décadas anteriores, particularmente
en las del 60 y del 70.
Entre otras propuestas y sugerencias planteadas sobre el rol de la UNESCO, se pueden
mencionar las siguientes:

Sistematizar y difundir experiencias innovadoras y exitosas de otros países -no
sólo de la región- a fin de enriquecer los procesos nacionales de reforma y cambio educativo de
manera de articular definiciones generales con experiencias concretas y eficaces (Llach,
Filmus, Sirvent, Giannoni, De Lella, Kit, Aguerrondo, Tenti, Giannettasio, Periodistas,
Docentes).

Desarrollar un rol más activo, como productor y difusor de ideas, en la
propuesta de agendas educativas nacionales, en el desarrollo de su debate y en la
implementación de las mismas (Giannettasio, Decibe, Stubrin, Filmus, Giannoni, Sirvent,
Feijóo, De Lella, Kit, Aguerrondo).

Asumir responsabilidades -a niveles nacionales- de monitoreo y evaluación
externa de los procesos de reforma y cambio de los países de la región (Giannettasio, Decibe,
Periodistas).

Constituirse en una gran central de inteligencia a nivel mundial y regional y
con buena información a través de un sistema de indicadores útiles y eficientes para la toma de
decisiones en los países (Llach).

Participar más activamente en la formulación, negociación y ejecución de
proyectos con financiamiento del Banco Mundial, del BID y de otras instituciones financieras
(Stubrin, Ambito Parlamentario).

Promover equipos de expertos y consultores a financiar por los bancos, a
través de la constitución de un registro regional a disposición de los países -"banco de
consultores"- (Aguerrondo, Tenti).

Promover conjuntamente con los países proyectos de cooperación técnica
cofinanciados con los bancos y con otros organismos de cooperación financiera o con los
propios países (Giannettasio).

Asumir una estrategia de mayor injerencia en las políticas educativas
nacionales, con menos miedo (Decibe).

Asumir el liderazgo de la inteligencia mundial en los ámbitos de la educación y
la cultura (De Lella).

Retomar las posiciones progresistas que asumió en las décadas del 60 y del 70,
brindando apoyo ideológico y conceptual a propuestas innovadoras en lo político y en lo social
de los países (Sirvent).

Mejorar la distribución de sus publicaciones en la comunidad educativa,
buscando alternativas para llegar -a través de los medios de comunicación, de Internet o de
boletines de divulgación- a un número más amplio de lectores con sus ideas y propuestas
(Filmus, Giannoni, Periodistas, Docentes y Ambito Parlamentario).
En síntesis, en las propuestas se confirma el rol de carácter intelectual de cooperación
atribuido a la UNESCO y se solicita un incremento del de asistencia técnica, con mayor
involucramiento con los países. Esto le da una clara especificidad en el contexto de la
cooperación internacional.
52
DOCUMENTACION PRINCIPAL UTILIZADA
-
Consejo Federal de Cultura y Educación, Resoluciones, años 1989 - 1999
-
Congreso Pedagógico, Informe Final de la Asamblea Nacional, EUDEBA, Buenos Aires,
julio de 1988.
-
De Lella, C. y Krotsch, P. (compiladores), Congreso Pedagógico Nacional. Evaluación y
perspectivas, Editorial Sudamericana - IDEAS, Bs. As., 1989.
-
Filmus, Daniel, (comp.), Los Noventa. Política, sociedad y cultura en América Latina y
Argentina de fin de siglo, FLACSO - EUDEBA, Bs. As., 1999.
-
Llach, Juan J. y otros, Educación para todos, IERAL - Fundación Mediterránea,
noviembre de 1999.
-
Menin, Ovide, Proyecto Institucional para la Formación Docente. Una experiencia
alternativa: el MEB, Homo Sapiens, Ediciones, Rosario, 1999.
-
MCE, Bases para la transformación educativa, Buenos Aires, 1991.
-
MCE, Enseñar el futuro. Diez años de transformación educativa en la Argentina, 19891999. Bs. As. 1999.
-
MCE, Mejor Educación para Todos. Plan Social Educativo 1993-1999, Bs. As., 1999.
-
MCE, Mejor Educación para Todos. Programas compensatorios en educación 1993-1999,
Bs. As., 1999.
-
MCE, Revista Zona Educativa, números varios.
-
Morduchowicz y otros, Pensar la televisión, GCBA, Secretaría de Educación, agosto de
1999.
-
Morduchowicz y otros, Representaciones y deconstrucciones, GCBA, Secretaría de
Educación, junio de 1999.
-
Sirvent, María Teresa, artículos y documentos varios, (éditos e inéditos).
-
Tedesco, Juan Carlos, Braslavsky, C. y Carciofi, R., El Proyecto Educativo Autoritario.
Argentina, 1976-1982, FLACSO, Bs. As., 1983.
-
Torres, Rosa María, Una década de "Educación para Todos", La tarea pendiente, IIPEUNESCO, Bs. As. 1999.
-
UNESCO, Reuniones de Ministros de Educación
Intergubernamental, Documentos e informes finales.
-
UNESCO, Boletín del PPE, números varios.
-
UNESCO, La educación encierra un tesoro, Santillana, Ediciones UNESCO, Madrid,
1996.
-
UNESCO - Provincia de Buenos Aires, Estudio de seguimiento y evaluación de la
transformación educativa de la Pcia. de Buenos Aires, Bs. As., agosto de 1998.
y
del
Comité
Regional
53
-
UNESCO - Provincia de Buenos Aires, Sistema de Medición y Evaluación de la Calidad
Educativa de la Provincia de Buenos Aires, Informe Final y Resumen Ejecutivo, La Plata,
noviembre de 1999.
-
UNESCO - Representación en la Argentina, Informes y documentos varios.
54
ANEXO
Participantes de las entrevistas grupales
(por orden alfabético)
1.
Entrevista al grupo de periodistas.
8 de noviembre, 1999






Claudia Amigo, Diario Clarín
Mónica Beltrán, periodista de varios medios gráficos y radiales
Albino Davobe, Director de Prensa del Ministerio de Educación de la Nación.
Mirta Golberg, programa "Caminos de Tiza" en Radio del Plata
Nora Veira, Página 12
Victoria Tatti, Diario Clarín
2.
Entrevista al grupo de docentes de Ciudad de Buenos Aires y Provincia de Buenos
Aires.
9 de noviembre, 1999
Docentes de la Secretaría de Educación del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires:




Prof. Lucía Lorenzo, Directora Escuela Nº 14, D.E. 1
Prof. Teresa Messina, Directora Escuela Nº 22, D.E. 2
Prof. Virginia Romero, Dirección de Educación Primaria de la Secretaría de Educación
Prof. Marta Trídico, Supervisora Area Primaria D.E. 11
Docentes de la Provincia de Buenos Aires:




Prof. Elba Alcaraz, docente de Lengua y Literatura en el ISFD de La Plata
Lic. Ana Atorresi, Coordinadora del equipo de Lengua del Proyecto UNESCO “Diseño
de un Sistema de Evaluación y Medición de la Calidad para Provincia de Buenos Aires”
Lic. Alicia Leston, Directora del Centro de Investigaciones Educativas - Avellaneda
Lic. Graciela Merino, Secretaria Ejecutiva Red POP–UNESCO (Programa de
Divulgación y Enseñanza de las Ciencias y la Tecnología en América Latina y el
Caribe)
3.
Entrevista al grupo de funcionarios del ámbito parlamentario (asesores de
senadores y diputados nacionales de la Asociación Amigos de la UNESCO).
10 de noviembre, 1999





Prof. Ana Bernal, asesora del Senador José Genoud
Sra Mercedes Cafiero, Comisión de Educación del Senado de la Nación
Sra Emilse Echeverría, asesora del Diputado Guillermo Estévez Boero
Sr. Leandro Etchichury, asesor de la Diputada Marcela Bordenave
Lic. Margarita Llambías, asesora del Diputado Luis Rubeo
55
Participantes de las entrevistas individuales
(por orden alfabético)















Lic. Inés Aguerrondo, Subsecretaria de Programación y Gestión Educativa de la Nación
entre 1994 y 1999
Prof. Oscar Bonavota, Director de la Oficina Regional Buenos Aires de la OEI
Lic. Jorge Cardelli, Director de la Escuela de Capacitación de la Confederación de
Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA)
Lic. Susana Decibe, Ministra de Cultura y Educación de la Nación entre 1996 y 1999
Dr. Cayetano De Lella, Director del Instituto de Estudios y Acción Social (IDEAS)
Lic. María del Carmen Feijóo, Coordinadora Nacional del Proyecto UNESCO “Diseño de
un Sistema de Evaluación y Medición de la Calidad para Provincia de Buenos Aires” hasta
noviembre de 1999
Lic. Daniel Filmus, Director de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO), Buenos Aires
Dra. Graciela Giannettasio, Directora General de Cultura y Educación de la Provincia de
Buenos Aires entre mayo de 1992 y diciembre de 1999
Prof. Mario Giannoni, Secretario de Educación del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
Lic. Irene Kit, Subsecretaria de Gestión Educativa de la Nación hasta diciembre de 1999
Lic. Juan Llach, actual Ministro de Educación de la Nación
Prof. Marta Maffei, Secretaria General de la Confederación de Trabajadores de la
Educación de la República Argentina (CTERA)
Dra María Teresa Sirvent, investigadora y profesora de la Facultad de Filosofía y Letras de
la Universidad de Buenos Aires
Dr. Adolfo Stubrin, Secretario de Educación de la Nación entre 1985 y 1989
Lic. Emilio Tenti, investigador y docente en el IIPE-Buenos Aires
56