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CÓMO PAGAR POR UNA MEJOR EDUCACIÓN
(Y ACERCARNOS AL DESARROLLO):
Una reforma tributaria para la equidad y el crecimiento económico sostenido
1
Ramón E. López1,2 y Eugenio Figueroa B.1
Departamento de Economía, Universidad de Chile; 2 University of Maryland
01 Septiembre, 2011
Las protestas de los estudiantes que han resonado desde hace semanas en las calles de Chile, exigiendo
mayor calidad y equidad en la educación, y que estallaron sólo semanas después de las multitudinarias
protestas en contra de la construcción de represas hidroeléctricas en el sur del país, son la punta de un
iceberg de demandas económicas y sociales que comienzan a desbordar un sistema que mostró ser
exitoso enfrentando muchos de los desafíos del país de hace unas décadas. Los éxitos logrados, y por los
que el país es internacionalmente reconocido, fueron frutos de importantes reformas estructurales
implementadas oportunamente, pero que ya están agotadas. Prueba de ello, son los 4 mil millones de
dólares anuales que hoy se requieren para impulsar las reformas a la educación que los estudiantes y el
país exigen; monto que el actual sistema tributario simplemente no es capaz de producir. Para seguir
avanzando a nuevos estadios de desarrollo Chile requiere hoy cambios estructurales de envergadura
que le permitan, primero, sostener las tasas históricas de crecimiento económico; segundo, estructurar
una sociedad más equitativa que garantice la estabilidad social de largo plazo; y, tercero, lograrlo de
manera ambientalmente sustentable.
Varias son las reformas estructurales que el país necesita para lograr estos objetivos; aquí nos referimos
a la que posiblemente sea la más crucial y urgente: una reforma tributaria que le permita a Chile
transitar definitivamente a la liga de los países desarrollados en términos de recaudación fiscal, y pueda
así perseguir los objetivos recién esbozados; entre ellos, la impostergable reforma educacional. Sin
embargo, la reforma tributaria que Chile necesita no sólo se justifica en término de las mayores
capacidades de gasto público que el país requiere con urgencia generar, sino también, y muy
crucialmente, como más abajo argumentamos, para revertir las nocivas políticas que han aumentado
artificialmente la razón capital físico/capital humano de la economía, retrasando así su tránsito hacia la
economía del conocimiento.
La reforma tributaria que proponemos descarta uno de los mitos más dogmáticamente aceptados entre
los economistas y políticos: que cambios en la estructura tributaria tienen una escaza influencia directa
sobre la desigualdad social. Más aun, cuando se plantea aumentar la recaudación tributaria como
condición necesaria para promover un mayor desarrollo del capital humano − lo cual no sólo facilita la
movilidad social y la equidad, sino que también es un requisito importante para sostener las tasas de
crecimiento económico en el largo plazo − el dogma indica que esto puede lograrse únicamente
aumentando las tasas impositivas. Ambas creencias son erróneas, y las dos caras del mismo mito.
Un importante trabajo desarrollado hace algún tiempo por Cantallopts, Jorrat y Scherman (autores que
poseen un profundo conocimiento del sistema tributario de Chile) ha sido sorprendentemente ignorado.
En él los autores demuestran que un “pequeño” cambio en el tratamiento tributario a las empresas
puede generar enormes recursos para el sector público; ello, sin cambiar las tasas impositivas
existentes. En la actualidad las empresas pagan un impuesto de 20% sobre la base de sus utilidades no
distribuidas (“Impuesto de Primera Categoría” o IPC). Una vez que las utilidades se distribuyen a través
de dividendos u otros mecanismos los beneficiarios pagan un impuesto de segundo nivel
correspondiente a 35% (Impuesto Adicional o IA) si son extranjeros, o a una tasa máxima de 40% si son
chilenos (“Impuesto Global Complementario” o IGC). En ambos caso se descuenta el 20% del IPC, ya
pagado por la empresa donde las utilidades se generaron. Este sistema estimula a los beneficiarios a
retener utilidades en las empresas e invertirlas ya sea en activos físicos o financieros lo que por distintas
vías genera una creciente valorización de las empresas; es decir, genera ganancias de capital para dichos
beneficiarios. Las ganancias de capital están exentas de pagar impuestos. Así, la combinación de un
sistema impositivo que permite pagar una tasa de sólo 20% por las utilidades no distribuidas y que, a la
vez, exime a las ganancias de capital de pagar impuestos, genera un gran incentivo para transformar,
primero, utilidades en dividendos no distribuidos y, después, dividendos no distribuidos en ganancias de
capital, eludiendo de esta forma el pago de hasta el 20% adicional del IGC en el caso de los nacionales, y
de 15% del IA en el caso de los extranjeros. Evidentemente, son los sectores más ricos, que obtienen la
mayor parte de sus ingresos del capital, los que tienen posibilidades de emplear este mecanismo de
evitación de impuestos.
Lo anterior sugiere una reforma tributaria que integre el Impuesto de Primera categoría y el Impuesto
Global Complementario (o el Impuesto adicional en el caso de extranjeros) en una sola categoría con la
misma tasa total, que en nuestra propuesta llamamos Impuesto Único a las Utilidades (IUA). El IUA
recaería sobre las utilidades devengadas, en lugar de separarlo en las dos categorías actuales, sin alterar
la tasa total de impuesto sobre las utilidades de 35% o hasta 40%, para extranjeros o nacionales,
respectivamente, y sin alterar otras deducciones impositivas como depreciación acelerada y otros
beneficios con que las empresas gozan actualmente. Adicionalmente, el cambio señalado cerraría uno
de los más importantes huecos (“loopholes”) tributarios utilizados por los sectores de mas altos ingresos
para eludir impuestos: la creación de “empresas de papel”, a través de las cuales cobran ingresos de
trabajo y los transforman en utilidades de estas empresas, utilizando después todos los beneficios
preferenciales que el sistema tributario actual confiere a las utilidades de las empresas, reduciendo así a
20% el impuesto marginal de hasta 40% para los ingresos altos.
Usando los datos de los autores arriba mencionados, resulta que el cambio tributario propuesto casi
duplicaría los ingresos anuales por impuesto a la renta, de alrededor de US$12.000 millones a cerca de
US$22.000 millones. Esto significa aumentar los retornos tributarios totales en 25%, o en 5% del PIB.
Los US$10.000 millones adicionales que así se recaudarían cada año permitirían financiar de manera
permanente los gastos para satisfacer las actuales demandas por mejor educación y salud, así como
programas sociales de pobreza, lo que representaría un formidable aumento de los gastos totales en
estos ítems, de más de 30%.
Sin embargo, parecería conveniente considerar una reforma tributaria más audaz, a la vez que de
mayores implicaciones distributivas. Se sugiere que una parte, el 50% por ejemplo, de los ingresos
adicionales recaudados por el IUA se destine a financiar una rebaja de los impuestos indirectos, en
particular del Impuesto al Valor Agregado (IVA), que son altamente regresivos, es decir, que afectan en
una mucho mayor proporción de sus ingresos a los sectores más pobres (porque estos consumen una
proporción mucho mayor de sus ingresos que los estratos más ricos). Si US$5.000 millones de la
recaudación adicional se destinaran a financiar una rebaja del IVA, este impuesto tan regresivo podría
reducirse del 19% actual (una de las tasas más altas del mundo) a una tasa de alrededor de 10-12%.
La reforma tributaria que proponemos − sin aumentar las actuales tasas impositivas a las rentas y
disminuyendo la tasa del IVA de la forma señalada − contribuiría directamente a reducir
significativamente la desigualdad al provocar que los sectores de más altos ingresos contribuyesen con
una fracción mayor de sus ingresos a la carga tributaria total. Esto es importante porque, como se ha
demostrado reiteradamente, hoy día el 10% más rico de la población sobrelleva una carga tributaria
total equivalente al 22% de su ingreso total, la que es aproximadamente igual a la carga tributaria de la
clase media e inferior a la carga tributaria de los sectores más pobres de la población, los que, debido a
los impuestos indirectos, deben pagar en impuestos una proporción mayor de sus ingresos. La reforma
propuesta tendría además un efecto indirecto, también positivo, porque al permitirle al Estado dedicar
muchos más recursos a la educación, la salud y los programas sociales, se reducirían los altos costos de
la educación y la salud para los sectores medios y bajos, contribuyendo así también a disminuir la
pobreza actual.
Un aspecto crucial de la reforma tributaria aquí propuesta es que, aunque ella reducirá parcialmente los
incentivos a la inversión en capital físico, no debería esperarse que reduzca la tasa de crecimiento
económico, sino más bien que la aumente. En efecto, un número importante de estudios empíricos ha
demostrado que el principal factor de crecimiento económico de largo plazo no es la inversión en capital
físico sino que el crecimiento de la productividad. Por otra parte, también existe consenso de que la
productividad depende de la creación y la adaptación de conocimiento y nuevas ideas, las cuales
dependen a su vez, de una masa crítica de capital humano de calidad que crece constantemente a
través de la investigación e interacción entre trabajadores y profesionales altamente calificados. Así, no
hay duda de que ha sido la deficiente calidad de la educación, y no la falta de capital físico, el factor que
en Chile ha limitado seriamente el crecimiento de la productividad en el largo plazo. La reforma
tributaria que proponemos implica trasladar efectivamente una parte de los altísimos incentivos
actuales a la inversión en capital físico hacia la inversión en capital humano. Esto, no solamente a través
del mayor gasto en educación que el Estado podría solventar, sino que también por la mejor distribución
del ingreso que la reforma tributaria provocaría, lo cual se traduciría en que muchas familias de ingresos
medios y bajos que actualmente no pueden invertir en mejor educación para sus hijos por no contar con
recursos financieros lo podrán hacer después de la reforma tributaria. En otras palabras, si bien la
reforma propuesta podría reducir los incentivos para la inversión en capital físico en el corto plazo, al
mismo tiempo mejorará sustancialmente la calidad del capital humano, con efectos positivos sobre la
tasa de crecimiento de la productividad en el mediano plazo, lo cual se va a traducir en mayor
crecimiento y aun en mayor inversión en capital físico en el largo plazo. Más aun, esta reforma tributaria
contribuiría sin lugar a dudas a la sustentabilidad social del crecimiento, al permitir una sociedad más
justa que generará mayor armonía, paz social y estabilidad, todos factores también comprobadamente
determinantes del crecimiento económico de largo plazo.