Modelo de Arquitectura regulatoria e institucional
Anuncio
Modelo de arquitectura regulatoria e institucional Arquitectura regulatoria e institucional de mercado Síntesis Para el caso de México, la discusión reciente se centra en determinar qué aspectos del marco regulatorio y los entes reguladores debieran ajustarse para dotar al regulador de mayores atribuciones a cambio de mayor transparencia y efectividad. En este documento se argumenta que las distorsiones y costos en eficiencia originados por la regulación son tan grandes, que requieren el rediseño total del marco regulatorio e institucional relevante, sobre todo en sectores precursores de la economía. Con ello en mente, proponemos lineamientos para una arquitectura regulatoria e institucional que privilegie el bienestar del consumidor en el corto y largo plazos a través de promover la competencia y la eficiencia. En particular, proponemos que se lleva a cabo un dictamen sobre los costos en bienestar de las deficiencias en los reguladores verticales que se traduzca en una agenda prioritaria modificaciones de fondo al marco regulatorio e institucional. La economía de mercado ocurre en el marco de las libertades y seguridades básicas Estabilidad Macroeconómica Estado de Derecho Seguridad y Salud E Libertad Política Sin embargo, normalmente se requiere regular Estabilidad Macroeconómica Estado de Derecho Seguridad y Salud E Libertad Política Coordinación Global Objetivo Proponer un Un modelo de “arquitectura” regulatoria e institucional para mejorar el funcionamiento de entes regulatorios clave. Descripción Metodológica Descripción Metodológica 0 Hipótesis Las deficiencias de los órganos regulatorios en México se deben en buena medida a deficiencias en la “arquitectura” de la regulación y de los órganos regulatorios 1 Premisa Menor El diseño de la regulación y de los entes regulatorios determina el funcionamiento de los mercados regulados 2 Premisa Mayor Existen mercados regulados que funcionan mejor que en México 3 Conclusión < U2 U < 1 U0 Diseño institucional Mejores Prácticas U= Beneficio de la regulación neto de costos y distorsiones Diseño regulatorio Diseño regulatorio Las inversiones en diseños regulatorio e institucional son complementarias •CNBV •Consar •SAT •CFC •Cofetel •CRE Mejores prácticas Diseño institucional Descripción Metodológica Descripción Metodológica 1 Mejores Prácticas (Análisis de casos ejemplares) 2 Benchmarking modelo vs. entes regulatorios clave en México 3 Lineamientos de reingeniería institucional modelo de “arquitectura” institucional “Scorecard” (deficiencias entidad por entidad) marco regulatorio instituciones Modelo de “Arquitectura” regulatoria e institucional Modelo de “Arquitectura” regulatoria e institucional ¿Qué se regula? ¿Quién regula? (¿dónde se debe intervenir?) (¿qué tipo de institución?) Objetivos de Política Económica Diseño Institucional Corregir Fallas de Mercado Regulador tiene misión clara Otros objetivos gubernamentales ¿Cómo se regula? (¿cómo se debe intervenir?) Misión se traduce en funciones claras y objetivos medibles Se coordina con otros entes Instrumentos de Política Económica Es autónomo Asignando derechos de propiedad Tiene atribuciones suficientes Colocando Incentivos correctos Impone sanciones efectivas Replicando mercado competitivo Es transparente y rinde cuentas Favoreciendo auto-regulación Satisfacción del “cliente” “Scorecard” de fuerzas y debilidades institucionales Clima regulatorio óptimo 8 10 9 Funciones 8 7 6 8 9 8 Metas objetivas 6 6 6 7 8 9 Atribuciones 7 7 5 8 10 9 Sanciones 6 7 6 9 8 9 Autonomía 8 7 6 8 8 8 Transp / Rend. de cuentas 7 7 6 8 8 9 Satisfacción del cliente 7 6 6 8 8 7 Arquitectura Institucional Reguladores Clave SFP Estratégico Contrapesos Institucionales Empresas 7 Ciudadanos 8 Impacta todos los sectores Consar Ejecutivo 9 Determinan el desempeño de sectores precursores SAT Sistema judicial Misión unívoca adecuada Importancia Relativa CNBV Congreso CRE IFAI Cofetel COFEMER CFC La regulación sectorial debiera entenderse como un problema de competencia Falla de Mercado Objetivo de Política Instrumento de política SAT Bienes Públicos Financiamiento Autoridad confiscatoria CFC Monopolios Eficiencia /¿Consumidor? Sanciones / ¿Regulación sectorial? CNBV Asimetría información / Riesgo Moral Protección ahorro / ¿Riesgo Sistémico? ¿Competencia? Reglas / monitoreo ¿Autorregulación? Consar Asimetría de información / Riesgo Moral Protección ahorro / ¿Riesgo Sistémico? ¿Competencia? Reglas / monitoreo ¿Autorregulación? Cofetel Bien Público / Derechos de propiedad Libre Acceso / ¿Convergencia? ¿Competencia? Concesiones s/ bien ¿ESCASO? CRE Monopolio Administrar renta Monopólica ¿Precios de Mercado? Opinión ¿Concesiones? SAT vs. Prácticasregulatoria e institucional Modelo deMejores “Arquitectura” Misión Diseño institucional Maximiza Recaudación neta / Recaudación Potencial Cumplimiento voluntario Satisfacción del contribuyente (costos admvos. al mínimo) Evasión Costos de cumplimiento Costos de administración Erradica corrupción y discrecionalidad Autonomía operativa y presupuestal Tiene opinión vinculatoria Consejo de Administración independiente y escalonado ? Planes de auditoria se basan en criterios transparentes ? Personal remunerado por desempeño ? Diseño Regulatorio óptimo Minimiza ? Contribuciones son fáciles de calcular (difíciles de manipular) ? Las contribuciones son de base amplia y de tasa baja ? Todos los contribuyentes son iguales (v.g. existen mínimas excepciones) En la globalización Es flexible, compatible y cooperativa con homólogos internacionales No obstaculiza los flujos de inversión y comercio ? Optimiza uso de tecnologías de información ? SAT: Las excepciones en la estructura de los impuestos limitan su potencial recaudatorio Ingresos tributarios como % del PIB Distribución del subsidio implícito del IVA Áreas de oportunidad en el SAT Diseño regulatorio Estructura complicada de los impuestos exacerba distorsiones y limita potencial recaudatorio: Regímenes de excepción en ISR e IVA Complejidad en Impuestos especiales (IEPS) Abundancia petrolera pertpetúa rezagos Misión y diseño institucional Misión es unívoca y adecuada con autonomía técnica y presupuestal No hay presidencia escalonada Plan estratégico no incorpora benchmarks auditables Dependencia de facto de SHCP Planes de auditoría permiten discrecionalidad Restricciones salariales limitan incentivos a productividad Comisión Federal de Competencia Objetivos Promueve: el máximo beneficio para los consumidores Diseño institucional ? Autonomía operativa y presupuestal Tiene opinión vinculatoria ? Consejo de Administración independiente y escalonado ? libre acceso al mercado Planes de acción se basan en reglas transparentes eficiencia de mercado Personal remunerado por desempeño ? Detecta y elimina: barreras a la entrada competencia desleal otras prácticas monopólicos Diseño Regulatorio óptimo Legislación libre de protección de facto a grupos y sectores ? Resoluciones basadas en los méritos del caso En la globalización Corrección en mercado de productos puede llevar a la competencia en mercado de factores ? Barreras al comercio internacional se llevan al ? mínimo Áreas de oportunidad en CFC Misión y diseño institucional Diseño regulatorio Misión adecuada con autonomía Mayor competencia en mercados técnica pero no presupuestal de productos propiciaría competencia en mercados de factores Cargos escalonados Facultades insuficientes Sanciones insuficientes Litigiosidad de resoluciones Mayor amplitud en términos y definiciones Opinión vinculante en sectores regulados Tribunales especializados Sanciones e incentivos MUCHO mayores Mayores facultades Cofetel Objetivos Promueve: Diseño institucional Autonomía operativa y presupuestal ? Uso eficiente del espectro ? Tiene opinión vinculatoria ? Uso libre del espectro ? Consejo de Administración independiente y escalonado ? Eficiencia de mercado ? Planes de acción se basan en reglas transparentes ? Personal remunerado por desempeño ? Competencia, no la recaudación ? Diseño Regulatorio óptimo Evita: Asignaciones directas ? Barreras artificiales ? Bloqueos al acceso ? Subastas continuas del espectro Bases de en condiciones homologadas Uso libre del espectro asignado ? ? ? En la globalización Regulación facilita la convergencia tecnológica ? Regulación neutral a la nacionalidad del capital y a la tecnología Concentración del mercado celular en Latinoamérica y asignación subóptima del espectro Hirschman-Hirfindahl (HHI) Espectro asignado vs. PIB per capita México Fuente: Thomas W. Hazlett. “International Spectrum Policies”. Los avances en cobertura y precios son un logro compartido entre regulador e innovación tecnológica Local Comercial* (índice tarifa promedio) 14% LD Internacional (pesos constantes por minuto) 69,9% LD Nacional (pesos constantes por minuto) 72,9% LD Mundial (pesos constantes por minuto) 69,7% Lineamientos de política La asignación del espectro debe privilegiar mayor competencia, no maximizar la extracción de rentas Liberalizar y ampliar las subastas espectro aporta beneficios sustanciales en competencia excedente del consumidor e innovación de servicios Más MHz favorecen menores precios Ya asignados los MHz los usuarios deciden su uso más eficiente En EUA se calcula que los beneficios p/ el consumidor son 10 veces mayores que los ingresos por licencias (T.Hazlett) CRE Objetivos Promueve: Abasto competitivo de combustibles Aprovechamiento de ventajas competitivas Uso racional (sustentable) de los combustibles Evita: Distorsiones en mercados de energéticos Diseño institucional Autonomía operativa y presupuestal ? Consejo de Administración?independiente y escalonado Tiene opinión vinculatoria Planes de acción se basan en reglas transparentes ? Personal remunerado por desempeño ? ? Diseño Regulatorio óptimo Subastas continuas de reservas energéticas Bases en condiciones homologadas ? ? ? En la globalización Regulación neutral a la nacionalidad del capital ? Hidrocarburos: El caso del gas natural ilustra el costo económico de la regulación La producción de gas no responde a señales de mercado Hoy el precio es $ 7 US/ BCF Precio VPN Flujos (millones de dólares) TIR $4.00 3,605 194% $3.50 $3.00 $2.50 $2.00 $1.00 2,627 1,650 673 -305 -2,259 131% 79% 36% - Fuente: IMCO *Tasa de descuento (10%)” Sector eléctrico: Más costos regulatorios Comparación internacional de Tarifas y Costo marginal de largo plazo para México Industrial Europa EUA CFE Costo mg largo plazo 7.70 5.30 7.75 5.99 10.63 9.93 Residencial 8.90 12.4 Comercial Fuente: IMCO 8.20 CNBV Objetivos Promueve: Diseño institucional Autonomía operativa y presupuestal Tiene opinión vinculatoria Consejo de Administración independiente y escalonado? Competencia Órganos especializados para prevención proactiva ? Prevención/Administración estratégica de riesgos particulares y sistémicos Personal remunerado por desempeño ? Estabilidad Profundidad y cobertura del sistema financiero Ahorradores informados Evita: Prácticas desleales Riesgos excesivos Diseño Regulatorio óptimo Privilegia la auto-regulación a partir de información completa ? Sistema de incentivos y sanciones complementa autoregulación ? En la globalización Incorpora mejores prácticas internacionales Prioridad en buen gobierno corporativo de agentes activos y ? pasivos Los pocos avances en profundización evidencian defectos regulatorios Profundización Financiera M3* como porcentaje del PIB * M3: Activos financieros en poder de residentes domésticos y del exterior. Fuente: Banco Mundial Fuentes de financiamiento de la economía ¿Podrá prevenir la CNBV la siguiente crisis financiera? Cartera de crédito del sistema bancario (GDP %) Capital Bancario como Porcentaje del PIB Fuente: CNBV y BIE. Año Crecimiento de compras con tarjeta de crédito. Crecimiento del financiamiento con tarjeta de crédito. 2000 28.5% ND 2001 30.5% ND 2002 16.0% ND 2003 15.4% 23.0% 2004 29.8% 48.7% Fuente: Banamex. 2.7% PIB Competidores no necesariamente compiten Costo de Tarjeta de Crédito Básica Banco Banco de EUA Subsidiaria banco EUA en México Banco Español Subsidiaria banco español en México Anualidad (USD) Tasa de interés Anual (%) Cero 35.4 31.2 33.6 9.49* Hasta 41.92** 8.73 37.00 * PRIME + 4.24 puntos porcentuales **TIIE + hasta 33 puntos porcentuales Nota: Tipo de cambio de USD a 11.3 pesos y Euro a 14.7 pesos. Consar Objetivos Promueve: Máximo bienestar de ahorradores / competencia entre administradores Prevención/Administración estratégica de riesgos particulares y sistémicos Información suficiente Evita: Prácticas desleales Riesgo excesivo Diseño institucional Autonomía operativa y presupuestal ? Tiene opinión vinculatoria Consejo de Administración independiente y escalonado ? Personal remunerado por desempeño Diseño Regulatorio óptimo Privilegia la auto-regulación a partir de información completa ? Sistema de incentivos y sanciones complementa autoregulación ? En la globalización Incorpora mejores prácticas internacionales Prioridad en buen gobierno corporativo de agentes activos y ? pasivos Los mercados de capital de México están integrados a los mercados globales de capital % Cambio Promedio Mensual (2001= 100) Correlación del IPC con indices internacionales (cambios mensuales IV/2001-VII/2005) Dow Jones Nasdaq S&P 500 Nikkei .73 .69 .60 .39 Urge convergencia en: Fuente: IMCO con datos de Bloomberg • • Transparencia • Protección de minorías Consejos: Estructura y Rendición de cuentas Desregulación de Afores: gran reto y oportunidad para la convergencia El cumplimiento con los principios de GC debe ser visible, obligatorio, auditable y sancionable para que funcione la disciplina de mercado (premios y castigos). Mucho mayor difusión y transparencia: desempeño decisiones materiales compensaciones Capex Rendimiento y costos de capital en empresas de la BMV “Scorecard” de fuerzas y debilidades institucionales Clima regulatorio óptimo 8 10 9 Funciones 7 7 6 8 9 8 Metas objetivas 6 6 6 7 8 9 Atribuciones 7 7 5 8 10 9 Sanciones 6 7 6 9 8 9 Autonomía 8 7 6 8 8 8 Transp / Rend. de cuentas 7 7 6 8 8 9 Satisfacción del cliente 7 6 6 8 8 7 Arquitectura Institucional Reguladores Clave SFP Estratégico Contrapesos Institucionales Empresas 7 Ciudadanos 8 Impacta todos los sectores Consar Ejecutivo 9 Determinan el desempeño de sectores precursores SAT Sistema judicial Misión unívoca adecuada Importancia Relativa CNBV Congreso CRE IFAI Cofetel COFEMER CFC La regulación sectorial debiera entenderse como un problema de competencia Falla de Mercado Objetivo de Política Instrumento de política SAT Bienes Públicos Financiamiento Autoridad confiscatoria CFC Monopolios Eficiencia /¿Consumidor? Sanciones / ¿Regulación sectorial? CNBV Asimetría información / Riesgo Moral Protección ahorro / ¿Riesgo Sistémico? ¿Competencia? Reglas / monitoreo ¿Autorregulación? Reglas / monitoreo ¿Autorregulación? Consar Asimetría de información / Riesgo Moral Protección ahorro / ¿Riesgo Sistémico? ¿Competencia? Cofetel Bien Público / Derechos de propiedad Libre Acceso / ¿Convergencia? ¿Competencia? Concesiones s/ bien ¿ESCASO? CRE Monopolio Administrar renta Monopólica ¿Precios de Mercado? Opinión ¿Concesiones? En conclusión Diseño institucional incorpora elementos formales básicos de: Autonomía Transparencia Rendición de cuentas Sin embargo, persiste dependencia de facto del Ejecutivo, la transparencia y rendición de cuentas se centran en aspectos formales y procedimientos el marco regulatorio acarrea vicios anti-competitivos de origen Incentivos y sanciones heredan deficiencias del sistema judicial
