LA LEY 1.Concepto y significado

LA LEY
1.Concepto y significado
La ley es la norma superior del ordenamiento jurídico tras la Constitución. El órgano que aprueba las leyes es
realmente el que encarna la representación política de la comunidad, y que por tanto sus mandatos son
originarios, no pueden estar sometidos a las decisiones de ningún otro Poder Público. Esta idea es ciertamente
compatible con la supremacía de la Constitución, porque ésta se sitúa por encima de los Poderes constituidos,
uno de los cuales es el Legislativo. Las leyes deben ajustarse a lo dispuesto en las disposiciones
constitucionales, pero no suponen una pura ejecución de los preceptos de la Constitución, y, en este sentido,
legislar implica decidir libremente la regulación a establecer en una materia, dentro del marco de lo dispuesto
al respecto en la Constitución. Por último, la ley encuentra un nuevo límite en el Derecho Comunitario
Europeo, especialmente en el caso de leyes que adaptan directivas comunitarias al ordenamiento interno de los
Estados.
Tras la Constitución la Ley es el mandato jurídico originario aprobado por el Parlamento, no susceptible de
otro control que el de constitucionalidad. En el Derecho continental europeo las leyes no están sujetas a
control por parte del Poder Judicial, por los Tribunales, y sí tan sólo para verificar su constitucionalidad por el
Tribunal Constitucional que tiene el monopolio de este control. Ello supone el reconocimiento, en el plano de
la valoración jurídica de las normas, de la primacía funcional del Poder Legislativo sobre los demás Poderes
constitucionales, y de ahí que uno de los elementos esenciales de la definición de la ley haya sido la
especificación del órgano del que procede: el Parlamento. Sin embargo, los órganos políticos de
representación popular con capacidad para aprobar leyes no se reducen exclusivamente al Parlamento
nacional. Esto sólo sucede en los Estados unitarios centralizados. Por el contrario, en los Estados de estructura
federal o regional, la capacidad para dictar leyes la tienen también los Parlamentos o Asambleas legislativas
de los Estados federados, y Regiones o Comunidades Autónomas. Esto hace que debamos definir la Ley en
los Estados de estructura compuesta como el mandato jurídico originario aprobado por los órganos
representativos competente, no susceptible de otro control que el de constitucionalidad.
Al existir 18 órganos con competencia legislativa en España, tanto las leyes estatales como las autonómicas,
deben precisar el título competencial que habilita su aprobación, y que se establece en la Constitución y los
Estatutos de Autonomía.
2.Ley material y ley formal. Ley medida
La doctrina distingue entre leyes formales y materiales. Lo esencial en la definición de las leyes formales es
que la forma de ley hace primar su contenido sobre cualquier otra norma, a excepción de la Constitución. La
ley así concebida puede no contener una "norma", si entendemos por tal una regulación general y abstracta de
situaciones futuras, con vocación de vigencia indefinida que aparece debidamente publicada. De ahí que el
concepto material de ley se reserve para leyes que contienen verdaderas normas. Las leyes formales, por el
contrario, no contienen verdaderas normas, sino mandatos políticos concretos que en rigor podrían
considerarse comprendidos en la función ejecutiva en sentido material, o que vienen precisamente a autorizar
el ejercicio de funciones de carácter ejecutivo. El legislador no tiene límites a la regulación bajo forma de ley
en las materias que son competencia del Estado, salvo en las Constituciones en que se establecen de forma
expresa reservas a favor del Ejecutivo y sus únicos límites resultan del respeto a lo establecido en la
Constitución. El legislador atrae para sí la decisión de un supuesto, dotándola de la fuerza de la ley, por lo que
trasciende del ámbito de los simples actos, insertando la regulación del caso que abordan en el ordenamiento
jurídico con fuerza de ley, por lo que pueden sobreponerse para el supuesto que regulan a normas de igual o
menor jerarquía que regularan de forma diversa con carácter general esos mismos supuestos. Por otra parte,
las leyes formales sólo pueden ser derogadas implícitamente por otra ley formal que se refiera al mismo
1
supuesto de hecho o bien mediante una derogación expresa y específica de la ley formal, y cumplen, en todo
caso, la reserva de ley. Cuando se trata de leyes autorizadas, la ausencia de ellas vicia de nulidad el acto
precisado de autorización. Las leyes formales, como cualquier otra ley, son infiscalizables por los Tribunales
ordinarios, pudiendo serlo tan sólo por el Tribunal Constitucional.
La doctrina ha acuñado también la categoría de leyes medida, dentro de las que se han encuadrado muy
diversas realidades normativas: las leyes singulares y las leyes de plan, como las más relevantes, pero también
simples reglamentos. La característica común a todas las leyes medida es que tienen como presupuesto
solucionar una situación real ya existente que se quiere corregir o encauzar con especiales remedios no
previstos en la legislación general vigente que sería aplicable a dicha situación, pero que, en todo caso, sólo se
va a aplicar a una situación concreta, la que motiva la aprobación de la norma medida y no a otros supuestos
aunque sean análogos. Por otra parte, a través de la ley medida se permite la concentración en un único Poder
(el legislativo) de decisiones que en el régimen general corresponden a diversos Poderes, es decir de medidas
que ordinariamente implican decisiones administrativas que se elevan así a rango de ley.
Las leyes singulares constituyen la variedad más importante de las leyes formales. Se trata de leyes que
ordenan un caso concreto, que escapa así a la regulación que el Ordenamiento jurídico pudiera establecer con
carácter general y abstracto para casos semejantes. Las leyes singulares sólo proceden en situaciones
excepcionales y su canon de constitucionalidad es la razonabilidad y proporcionalidad de la misma al
supuesto de hecho sobre el que se proyecta.
Las leyes de plan son agrupadas por un importante sector doctrinal entre las leyes formales y algunos llegan a
hacer una exacta equiparación entre ambos conceptos. Sin embargo, podemos apreciar importantes diferencias
entre las leyes de plan, que son leyes medida, y las leyes formales. Las leyes formales por excelencia son las
leyes singulares, son leyes de caso único o simples leyes autorizatorias que precisa el Gobierno para actuar,
son "actos" aprobados por ley, mientras que los planes tratan de resolver una realidad preexistente con
actuaciones que normalmente exigirán el desarrollo de una serie de medidas amplias de aplicación, a las que
pueden acogerse o que afectan a una pluralidad de sujetos. No se trata, en suma, de un caso singular, sino de
una situación real en la que pueden encontrarse una pluralidad indeterminada de sujetos afectados. Sólo la
situación preexistente que se planifica y las medidas para su transformación están plenamente determinadas.
Las leyes de plan contienen verdaderas proposiciones normativas. Por tanto, no pueden considerarse leyes
formales sino materiales, aunque no pretendan tener una vigencia indefinida, sino producir unos resultados de
transformación de la realidad social en un plazo determinado, transcurrido el cual o producidos los resultados
perseguidos los planes, pierden vigencia y precisan, en su caso, que se prorrogue de forma expresa dicha
vigencia.
Ejemplos de ley material: los grandes Códigos (civil, de comercio, penal), y cualquier ley que venga a regular
de forma general y abstracta situaciones jurídicas.
LA RESERVA DE LEY
La ley es un mandato jurídico originario que sólo admite el control de constitucionalidad reservado al
Tribunal Constitucional. En este sentido, la atribución de la capacidad de aprobar leyes representa otorgar al
órgano de que se trate un alto poder político, situarlo, en el plano operativo, en la cúspide de la organización
de cada ordenamiento jurídico. Mediante ley, por tanto, y dentro de la esfera competencial de cada
ordenamiento jurídico (estatal o autonómico), se puede regular cualquier materia y hacerlo con absoluta
discrecionalidad política, sin más límite que lo establecido en la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en
su caso.
Las Constituciones acostumbran a prever materias reservadas a la regulación por ley: la reserva de ley. Esta
técnica es perfectamente compatible con lo expuesto hasta ahora respecto de las Constituciones que no prevén
la llamada reserva reglamentaria (caso de la Constitución francesa). En ellas la ley puede regular cualquier
2
materia, pero además, algunas materias sólo pueden regularse por ley, estando vedadas al Reglamento, o lo
que es lo mismo, algunas materias sólo puede regularlas el Parlamento o, en su caso, los Gobiernos federales
o regionales, pero no el Gobierno o los Gobiernos federales o regionales, en su caso. En dichas materias
únicamente es posible una remisión de la propia Ley al Reglamento para que éste pueda regular tales materias,
aunque siempre en posición subordinada al contendido de la ley, de simple desarrollo de sus mandatos, y sin
incidir en aspectos fundamentales de la materia que sólo la ley puede regular.
La reserva de ley la cumplen tanto las leyes estatales como las federales o regionales en los Estados de
estructura compuesta. La ley que debe regular, en estos supuestos, tales materias está en función de la
competencia estatal o federal, regional o comunitaria sobre cada materia. Es decir, la reserva de ley que
establece la Constitución no implica per se la reserva de la regulación de tales materias a la ley estatal ya que
no es una regla de distribución de competencias. Sin embargo, la reserva de ley puede especificar que esta sea
ley orgánica, en cuyo caso, la reserva se establece siempre a favor del legislador estatal, por cuanto sólo éste
puede aprobar este tipo de leyes, aunque ello no implica que las Comunidades Autónomas puedan aprobar
legislación de desarrollo de la ley orgánica si así se prevé en sus Estatutos.
NORMAS DEL PODER EJECUTIVO CON VALOR DE LEY
El Poder Ejecutivo tiene también la facultad de dictar normas con valor de ley en determinados supuestos y
sometidas a especiales facultades de control por parte del Poder Legislativo. Que estas normas tengan valor de
ley significa, en el caso del Decreto−ley, que son también mandatos jurídicos originarios sólo subordinados a
la Constitución y que, por consiguiente, tienen el mismo valor que las leyes del Parlamento, aunque la
Constitución limita los supuestos en que estas normas pueden dictarse por el gobierno y establece la necesidad
de una previa delegación al Parlamento, en unos casos, o un control y subsiguiente ratificación parlamentaria,
en otros.
1.Decretos−leyes
Son disposiciones legislativas provisionales que el Gobierno puede dictar en caso de extraordinaria y urgente
necesidad. El valor de los Decretos−leyes es el de ley y, por tanto, pueden modificar o derogar otras normas
con rango de ley. La Constitución regulas las normas del Gobierno de igual valor que las del Parlamento
imponiendo toda clase de cautelas y controles.
El presupuesto de hecho para poder dictar Decretos−leyes es que se produzca un caso de extraordinaria y
urgente necesidad que requiera ser regulado por ley. Sólo es lícito aprobar esta norma cuando resulta
imposible tramitar el mandato jurídico que el Decreto−ley va a contener, a través del procedimiento de
elaboración de leyes por el Parlamento, debiendo tenerse en cuenta que la imposibilidad debe referirse no sólo
al procedimiento normal, sino también al procedimiento de urgencia que se prevé en los Reglamentos de las
Cámaras legislativas y que acorta los plazos de tramitación, y, por supuesto, al períodos en que las Cortes han
sido disueltas hasta su nueva constitución tras las elecciones. Al respecto el Tribunal Constitucional ha
considerado que no cabe aprobar Decretos−leyes que incluyan disposiciones que no persigan modificar de
forma instantánea la situación jurídica existente, pues de ellas difícilmente podrá predicarse la justificación de
la extraordinaria y urgente necesidad.
Sin embargo, la urgencia por sí sola no basta, es preciso que, conjuntamente con la urgencia, la necesidad de
adoptar una norma con valor de ley sea extraordinaria, de vital importancia política. La apreciación de si en un
determinado caso se da esa extraordinaria y urgente necesidad corresponde, en primer lugar, al propio
Gobierno, pero posteriormente será valorada por el Parlamento y en su caso también, de existir el
correspondiente recurso, por el Tribunal Constitucional.
La aprobación del Decreto−ley tiene además un límite material. Los Decretos−leyes no pueden afectar al
ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos, al
3
régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general.
El carácter provisional de la legislación aprobada por el Decreto−ley conduce directamente a su inmediata
revisión parlamentaria, pero sólo por el Congreso, en el plazo de 30 días desde su promulgación. Si las Cortes
estuvieran disueltas las facultades de revisión las asume la Diputación Permanente del Congreso. El Congreso
debe someter el texto del Decreto−ley a debate y votación de totalidad, debiendo adoptar dentro de dicho
plazo alguno de los siguientes pronunciamientos: convalidación, derogación o tramitarlo como proyecto de
ley por el procedimiento de urgencia.
La convalidación o, en su caso, la derogación, se publican en el BOE como simples acuerdos del Congreso de
los Diputados. La convalidación es condición para el mantenimiento de la vigencia del Decreto−ley, pero no
modifica su naturaleza convirtiéndolo en ley. Si el Decreto−ley no se convalida en el plazo previsto, caduca.
2.Decretos legislativos
Son también normas del Poder Ejecutivo con valor de ley, pero lejos de producirse en supuestos
excepcionales, constituyen el fruto de una colaboración habitual en la producción normativa entre el
Parlamento y el Gobierno. Se elaboran siempre sobre la base de una previa delegación parlamentaria en el
Gobierno, que tiene su ámbito natural en el campo de la legislación compleja, cuya perfección técnica exige la
capacidad de estudio y medios de que dispone el Gobierno y no el Parlamento. Este se limita a establecer las
pautas políticas y jurídicas que luego deben desarrollarse por el Gobierno al aprobar estas normas. Esta
delegación legislativa de las Cortes en el Gobierno tiene, no obstante, el límite de no poder comprender
materias incluidas en el ámbito material de las leyes orgánicas.
Los Decretos legislativos pueden ser estatales o autonómicos, ya que su problemática sustancial se da tanto en
el Estado como en las Comunidades Autónomas, y la ,mayoría de los Estatutos de Autonomía lo regulan
expresamente.
Clases:
a)Las leyes de bases y los Textos articulados
La delegación parlamentaria en el Gobierno se realiza mediante una ley de bases en la que se establecen con
precisión el objeto y alcance de la delegación y los principios y criterios que han de seguirse por el Gobierno
al desarrollarlos. Se prohibe expresamente que las leyes de bases puedan autorizar la modificación de dichos
principios y criterios contenidos en la propia ley de bases. Los Decretos legislativos no son, en este sentido,
mandatos jurídicos originarios, en cuanto se limitan a desarrollar los mandatos esenciales que se establecen en
el Parlamento en la ley de bases. Sin embargo, su valor es el propio de la ley, innovando, modificando o
derogando lo establecido con anterioridad sobre la materia en otras normas con rango de ley o inferior a ella.
No obstante, a diferencia de la leyes, estos Decretos legislativos no pueden tener carácter retroactivo.
Las leyes de bases que son desarrolladas o articuladas por Decretos legislativos no son directamente
aplicables, teniendo tan sólo el valor de un mandato jurídico al Gobierno, único destinatario del efecto
obligatorio que despliegan. Por lo demás, formalmente las leyes de bases no se ordenan en artículos
numerados como el resto de las normas jurídicas, sino en bases numeradas. La articulación de las mismas es el
objeto del tipo más clásico de Decreto legislativo: los Textos articulados.
En el desarrollo de las bases, el Gobierno debe ser fiel a los criterios que en ellas se establecen, pero tiene un
amplio margen de libertad para desarrollar en mandatos jurídicos concretos dichos criterio, siempre que
respete la solución política, la decisión legislativa, que dichos criterios han querido imponer en la regulación
normativa de que se trate.
4
b)Las leyes de delegación y los Textos refundidos
Distinta a la anterior es la modalidad de los Decretos legislativos que aprueban Textos refundidos, en los que
la delegación parlamentaria se establece en una ley ordinaria y el Gobierno se limita a refundir textos legales
preexistentes, incluso a regularizar, aclarar y armonizar la normativa que ha de ser refundida, siempre en los
términos que la ley de delegación establezca y sin innovar la normativa sobre la materia. La ley de delegación,
por consiguiente, se limita a establecer la finalidad y alcance de la refundición de los textos legales
preexistentes a los que se refiere. No incorpora, por tanto, principios o criterios de delegación ordenados en
bases, pues la finalidad de la delegación no es propiamente una colaboración del Gobierno en la producción
de mandatos innovativos, que se establecen en las leyes de bases, sino tan sólo depurar el ordenamiento
jurídico, clarificarlo, reduciendo a un solo texto o texto único, mediante refundición, una pluralidad de textos
que ordenan una misma materia.
Los Textos refundidos, en cuanto Decretos legislativos, tienen valor de ley, como en el caso de los Textos
articulados. Por consiguiente, la entrada en vigor de un Texto refundido supone la derogación de los preceptos
contenidos en los textos legales objeto de la refundición, puesto que éste es el efecto institucionalmente propio
de la misma: sustituir unos textos normativos por otros que los refunden, en sentido estricto, o los regularizan,
aclaran o armonizan.
Por ello, los Textos refundidos pueden incurrir en vicio de nulidad tanto por establecer mandatos jurídicos
nuevos, que no se encuentran en la legislación objeto de refundición y que, en su caso, no se justifican por la
simple función de armonización o regulación, como por no incluir en el Texto refundido mandatos jurídicos
que se encontraban vigentes en la normativa objeto de refundición, a los que, por tanto, afectaría la derogación
que acompaña a la aprobación del Texto refundido.
Alcance y contenido de las leyes de delegación
Tanto en el supuesto de las leyes de bases en el caso de Textos articulados como en las leyes de delegación en
el caso de los Textos refundidos, la delegación legislativa debe otorgarse al Gobierno de forma expresa, para
una materia concreta y con fijación de un plazo para su ejercicio. Pasado este plazo de delegación debe
entenderse caducada. La delegación se agota con la publicación del Decreto legislativo correspondiente por e
Gobierno, sin que pueda utilizarse de nuevo en el futuro la misma delegación ya agotada. Por otra parte, la
delegación se realiza exclusivamente en el Gobierno y no son válidas las subdelegaciones en otras autoridades
distintas.
En tanto esté vigente la delegación legislativa al gobierno, éste puede oponerse a que se debatan proposiciones
de ley sobre la materia a la que se refiere la delegación, o que se introduzcan en la tramitación de otras leyes
enmiendas que igualmente afecten al contenido de aquella delegación. En tales supuestos, sin embargo, los
miembros de las Cámaras legislativas pueden sentar una proposición de ley para derogar total o parcialmente
la ley de delegación en vigor.
El control de los decretos legislativos
En cuanto que los Decretos legislativos son el producto de una delegación legislativa en favor del Gobierno
por el Parlamento, éste puede establecer en las leyes de delegación las fórmulas de control que estime
convenientes para verificar la fidelidad del Gobierno en el ejercicio de la delegación, con los efectos que
igualmente prevea la ley de delegación. La forma de control más apropiada será la ratificación por las Cortes
del texto del Decreto legislativo antes de su promulgación.
Con independencia de estos controles parlamentarios, en el caso de que se establezcan, los Decretos
legislativos, a diferencia de las leyes y Decretos−leyes, sí pueden ser objeto de control en vía de recurso por
los Tribunales. Además, y en su caso, del control que pueda ejercer el Tribunal Constitucional.
5
EL REGLAMENTO
1.Concepto
Reglamentos son las normas que aprueban el Gobierno y la Administración Pública. Es una norma que, a
diferencia de la ley, no incorpora la mística de ser expresión de la voluntad popular dictada por los
representantes directos del Pueblo, sino tan sólo del Gobierno o de las Administraciones Públicas que, o bien
son simples personificaciones jurídicas dependientes de otras Entidades de carácter representativo, o bien son
Entidades que incorporan una representación política menor, como las Entidades locales, o de simples
intereses corporativos o profesionales. En razón de ello, los reglamentos tienen siempre valor subordinado no
sólo a la Constitución, sino también a las leyes y normas con valor de ley.
Por otra parte, los reglamentos son también una manifestación del principio de autonomía que se reconoce a
las Administraciones Públicas, especialmente a las de carácter representativo no políticamente pleno, como
son las Corporaciones. Y en este sentido, constituyen una manifestación del pluralismo jurídico, el nutriente
normativo de otros ordenamientos distintos al del Estado y de las Comunidades Autónomas.
Por consiguiente, existen ordenamientos (el estatal y los autonómicos), en los que los reglamentos son una
clase de normas que coexiste con las leyes, estando los reglamentos subordinados a ellas. Y otros
ordenamientos (los de las Corporaciones locales y los de las Corporaciones representativas de intereses
profesionales y económicos), en los que las únicas normas propias sólo alcanzan naturaleza de reglamentos.
2.La potestad reglamentaria
De conformidad con el principio de legalidad, esencial en el Estado de Derecho, la actividad de la
Administración debe basarse en la atribución previa de una potestad. Es este sentido, los reglamentos son la
manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria. En la Constitución se atribuye al Gobierno la
potestad reglamentaria e implícitamente a la Administración Pública, y se otorga el control de los reglamentos
estatales o autonómicos a los Tribunales. Por último, como contenido esencial de la autonomía se reconoce a
las Comunidades Autónoma, Provincias y Municipios. Todos los artículos de la Constitución española
referentes a la potestad reglamentaria se consideran de aplicación a todas las Administraciones Públicas, u no
sólo a la del Estado.
La potestad reglamentaria tiene una doble atribución en el caso de la Administración del Estado: al Gobierno
y a la Administración. La potestad reglamentaria general o externa, con efectos plenos fuera del ámbito
doméstico o interno, se atribuye al Gobierno, no a la Administración que de él depende, porque es
intrínsecamente gubernativa. Lo propio harán los Estatutos de Autonomía en el ámbito de las Comunidades
Autónomas. Los demás órganos de la Administración tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas,
sólo tienen potestad reglamentaria interna o administrativa. Sin embargo la potestad reglamentaria general o
externa se va a reconocer a entidades puramente administrativas, como las Entidades locales territoriales, que
son Administración Pública pese a que incorporan la nota de representatividad política en la composición de
sus órganos dirigentes. El poder o la potestad de ordenanza, ha sido siempre reconocido a las Entidades
municipales.
Por otra parte, el reconocimiento constitucional de la autonomía que se establece a favor de determinadas
entidades públicas que no tienen la naturaleza de entidades territoriales, implica por sí mismo el
reconocimiento de una cierta capacidad autonormativa y, por ello, aunque la Constitución difiera a la ley su
regulación, el legislador no podría privarle enteramente de ella.
Por consiguiente, la atribución de potestades reglamentarias no deriva exclusivamente de la Constitución.
También las leyes pueden atribuir potestades reglamentarias concretas a las Administraciones Públicas.
6
La naturaleza normativa de los reglamentos
Los reglamentos son verdaderas normas y, en cuanto tales, son regulaciones abstractas y generales de
situaciones de futuro, que deben ser publicadas y conservan una vigencia indefinida en tanto no se modifiquen
o deroguen por otras normas de igual o superior rango. En cuanto normas, se insertan en el elemento
normativo del ordenamiento jurídico que vienen a innovar, modificar o derogar en el escalón jerárquico que
les corresponde, y deben ser obligatoriamente publicadas.
En este sentido, el reglamento se diferencia radicalmente de los simples actos administrativos, que tienen uno
o varios destinatarios concretos, a los que se notifica el acto y cuyos efectos se agotan en cada cumplimiento,
debiéndose citar tantos actos administrativos como situaciones concretas se pretendan resolver.
Existen, sin embargo, un tipo de actos administrativos cuya diferencia con los reglamentos es más difícil de
apreciar. Son los llamados actos generales no normativos. Esos actos, por tener como destinatarios a una
pluralidad indeterminada de sujetos, pueden llegar a publicarse en los Boletines Oficiales o en la prensa. Sin
embargo, estos actos no son reglamentos, porque no se inscriben en el sistema normativo. El régimen jurídico
general de los reglamentos y el de los simples actos administrativos son distintos.
Tampoco tienen naturaleza normativo y no son, por tanto, reglamentos, las instrucciones y órdenes de
servicio. A través de este tipo de actos se ejerce la potestad de dirección por los órganos superiores respecto
de los inferiores de la organización administrativa, pero no obligan a terceros, a los administrados. En cuanto
que no son normas, tampoco las aplicará el Tribunal en el caso de que se plantee un recurso e materias a las
que afectaba la instrucción. En definitiva, son simples órdenes generales sobre el modo de funcionar la
Administración que imparten los órganos superiores y que no constituyen verdaderas normas jurídicas.
LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
1.Concepto
La organización supone básicamente una ordenación de medios personales, reales y financieros para el
cumplimiento más eficaz de las funciones que están encomendadas a una entidad.
La organización administrativa tiene una dimensión esencialmente jurídica. Sin embargo, la organización
tiene también una dimensión puramente técnica, constituyendo incluso una disciplina científica independiente
y, por tratarse de la Administración Pública, también una dimensión política.
2.Los modelos organizativos
Los modelos clásicos de organización (centralizados)
a)Modelo de la máquina de Taylor
b)Modelo de Fayol
c)Modelo de Weber
Los modelos descentralizados
Teórico más representativo: Scott.
La distinción entre los órganos "Line" y "Staff"
7
Órganos line: son directamente operativos, están estructurados jerárquicamente y su titularidad ideal es de
composición unipersonal.
Órganos staff: tienen funciones de estudio, consulta o informe, sin capacidad de decisión propia. Se articulan
como órganos de apoyo de los de mando y su composición más adecuada es colegiada, funcionando sin
sujeción a principios jerarquizados.
3.Presupuestos políticos de la organización administrativa
La organización administrativa, como toda organización, supone la objetivación de unas funciones, la
creación de una auténtica estructura, un aparato, capaz de desempeñar eficazmente las funciones
encomendadas a una Entidad. En cuanto la funciones son públicas y el aparato organizativo se inserta en una
institución de naturaleza política, la organización está condicionada primeramente por unos presupuestos
políticos, unas decisiones políticas que le vienen impuestas. Esta circunstancia la diferencia notablemente de
cualquier otra organización compleja de naturaleza privada, en las que el valor decisivo que prima sobre
cualquier otro es el de la eficacia. También este valor es esencial en las organizaciones públicas, pero no el
único. La politicidad de la Administración Pública, la característica de dependencia respecto del poder político
y la estricta exigencia de legalidad de sus actuaciones, con los consiguientes controles, imponen unas
coordenadas a la organización pública que no se dan en las organizaciones empresariales privadas.
La organización administrativa es el resultado de una decisión política que tiene unas consecuencias
trascendentales en orden a la penetración de la representación política en las estructuras burocráticas, a la
creación de diversos niveles de adopción de decisiones a escala territorial y al grado de participación
ciudadana en el ejercicio de las funciones administrativas.
El modelo organizativo de la Administración Pública española viene definido en la Constitución española, que
no sólo define el modelo de Estado y su estructura territorial, sino también los principios informativos de la
organización administrativa. Tales principios son: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración,
coordinación y la estructura burocrática. La eficacia, jerarquía y coordinación son principios esenciales de
toda organización y aún debería añadirse a esta lista el de competencia. Por ello, los principios diferenciadores
de unos modelos organizativos sobre otros son los de descentralización y desconcentración, que se oponen a
un modelo centralizado. Por lo que respecta a la estructura burocrática, debe advertirse que este modelo es de
plena aplicación a las Administraciones Públicas del Estado y las Comunidades Autónomas y se consagra
como un principio esencial al modelo administrativo europeo continental.
4.La potestad organizatoria
a)La organización administrativa como materia de la exclusiva competencia del Poder Ejecutivo
La identificación de la potestad organizatoria como una materia reservada al Ejecutivo, en definitiva como
una materia de reserva reglamentaria, con la finalidad política de lograr la exención de control por los otros
dos Poderes, ha sido definitivamente desechada. La materia organizativa, en conclusión, es igual a cualquier
otra. Por consiguiente, puede ser regulada por la Ley y está sometida al control de los Tribunales.
b)Las relaciones Ley−Reglamento en materia organizativa
Las Constituciones se limitan a regular los principios que conforman el modelo de organización
administrativa, a prever el régimen de creación de órganos administrativos y a establecer la reserva de ley para
la regulación de ciertos órganos de la Administración, los de mayor relieve. Las Constituciones no
acostumbran a descender mucho más en la regulación de la Administración, con excepción de la española.
La organización no se reserva en bloque a la ley, sino sólo en algunos aspectos esenciales de la misma.
8
c)El reconocimiento de la potestad organizativa a las Administraciones Públicas en el Derecho español
La atribución de la potestad organizativa a las Administraciones Públicas, con los condicionantes ya
estudiados, constituye un principio general del Derecho.
LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
1.Presupuestos constitucionales
La regulación constitucional de las Entidades locales se concreta en garantizar s autonomía, recogiendo de
forma explícita algunas de sus manifestaciones más esenciales, y otras, de forma implícita, en el
reconocimiento general.
El primer lugar la autonomía constitucionalmente garantizada implica una garantía institucional de las
Entidades que recoge la Constitución Española: Municipio, Provincia e Isla. Esta garantía supone, en primer
lugar, la necesidad de que todo el territorio estatal se organice en municipios y provincias, y en los
archipiélagos en islas. En segundo lugar, supone el reconocimiento de una esfera de intereses propios y la
atribución de competencias para su gestión, aunque tales competencias no se establecen en la Constitución y
se dejan a la determinación del legislador ordinario, pero éste no puede reducirlas a límites en los que no sea
posible a dichas Entidades satisfacer los intereses que la Constitución les reconoce. En tercer término, implica
la autoselección de sus órganos de gobierno, y su capacidad para representar y gobernar los intereses de la
comunidad que integran estas Entidades. En cuarto lugar, la autonomía supone atribuir a las Entidades locales
el poder de ordenanza, esto es, la capacidad de dictar normas, aunque de simple rango reglamentario. Y por
último, se reconoce a la Administración local suficiencia financiera, lo que no supone dotar de medios
financieros propios a las Entidades locales, sino sólo de medios suficientes aunque provengan de medios
proporcionados por otras Entidades Públicas.
La Constitución sanciona la competencia legislativa del Estado para aprobar las bases del Régimen local, y
regula algunos extremos muy reducidos que debe respetar el legislador ordinario. Por último, en su
Disposición Adicional primera, la Constitución Española ampara y respeta los derechos históricos de los
Territorios forales, cuya actualización, en su caso, debe llevarse a cabo en el marco de la Constitución y los
Estatutos de Autonomía.
2.La legislación del régimen local
a)Competencias legislativas
La Constitución Española atribuye al Estado la competencia para aprobar la legislación básica sobre el
Régimen local, pero no lo hace de forma expresa, sino que deriva como una consecuencia más que atribuye al
Estado la competencia para aprobar la legislación básica sobre el Régimen jurídico de todas las
Administraciones Públicas.
b)Legislación estatal básica y autonómica de desarrollo
La legislación básica estatal se integra por la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), por
determinadas disposiciones del Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local
(TRL), aprobado por Real Decreto Legislativo, y por la Ley de Haciendas Locales (LHL).
La legislación estatal sobre Régimen Local no se agota en la normativa básica, por cuanto si alguna
Comunidad Autónoma no hubiera asumido competencias en esta materia, correspondería al Estado la entera
regulación sobre la misma, y no sólo la regulación básica. Además, el derecho estatal es supletorio del
autonómico, y por tanto se aplica en tanto que las Comunidades Autónomas no legislen sobre la materia. Por
9
ello el ordenamiento estatal debe ser completo y no sólo limitado a la normativa básica, para prevenir la
regulación global de esta materia.
La legislación autonómica de desarrollo corresponde según sus Estatutos a las Comunidades Autónomas,
tanto a las que los aprobaron por la vía del artículo 151 CE y a Navarra, como a las demás que asumieron esta
competencia en la reforma de sus Estatutos.
c)Legislación de las Entidades locales
Una de las manifestaciones de la autonomía de las Entidades locales es su potestad normativa, cuya naturaleza
es exclusivamente reglamentaria. Los tipos de normas son: las ordenanzas, que regulan materias de incidencia
en la esfera jurídica de los administrados, y los reglamentos, que regulan la organización y funcionamiento de
la propia Entidad que los aprueba, y sus servicios.
LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL
1.Naturaleza
La Administración institucional integra las Entidades de naturaleza fundacional creadas por otra
Administración Pública para el desempeño de funciones que son competencia de la Administración matriz, o
de actividades privadas para las que dichas Administraciones tienen reconocida plena capacidad jurídica. Se
trata de un procesa de descentralización funcional en el que, por tanto, se produce una "manipulación jurídica"
del aparato organizativo de la Administración matriz, al crear una nueva Entidad dotada de personalidad
jurídica independiente. Es este un proceso obligado tanto en la esfera pública como en privada a partir de una
cierta dimensión organizativa, que en términos de eficacia exige la descentralización, con el consiguiente
desdoblamiento o separación de los centros de toma de decisiones y de responsabilidad de gestión inmediata.
2.Relaciones con la Administración matriz
Las Administraciones institucionales tienen personalidad jurídica independiente desde que se crean, pero sólo
alcanzan su plena capacidad de obrar desde que cuentan con órganos de gobierno propios. Sin embargo, eso
no significa que los entes que integran la Administración institucional no son sujetos realmente
independientes. La Administración matriz no puede desentenderse de la actividad de estas nuevas entidades
porque esta actividad se encuadra en las competencias de aquélla que, por tanto, conserva la plena
responsabilidad política, jurídica y organizativa sobre los resultados de esa actividad. Por ello, la plena
operatividad jurídica de la de la personalidad jurídica de las Entidades institucionales sólo se da al exterior, en
sus relaciones con terceros. Por el contrario, en sus relaciones con la Administración matriz (relaciones
internas) la personalidad jurídica ve atenuada su significación y salta al primer plano el encuadramiento
organizativo de la nueva Entidad en la Administración matriz de la que proviene.
Relaciones internas entre la Administración matriz y la Entidad institucional:
a)La relación de dependencia y dirección se traduce esencialmente en la necesaria adscripción de todas las
Entidades institucionales a un órgano de la Administración matriz. Dicho órgano tiene la responsabilidad
política directa sobre la actividad de estas Entidades , en consecuencia, detenta sobre ellas ciertas potestades
de dirección y control. Sin embargo, en ocasiones, la dirección y control de las Entidades bajo forma jurídica
privada se ejerce de modo indirecto, a través de los denominados Entes de Gestión, que son los que dependen
directamente de los órganos citados de la Administración matriz. Esta dirección se realiza a través del canal
jurídico de las directivas, que imponen a la Entidad institucional las líneas esenciales de su política de acción,
señalando los objetivos a alcanzar.
b)En el ámbito interno de la propia Entidad institucional, la relación de dependencia o instrumentalidad se
10
manifiesta en el doble plano organizativo y económico−financiero.
La Entidad matriz, en virtud de normas de Derecho público o de Derecho privado, nombra y cesa a los
titulares o miembros de los órganos de gobierno de las Entidades institucionales.
Por otra parte, la Administración matriz ejerce el control financiero de los Entes institucionales, bien a través
de técnicas presupuestarias y de intervención del gasto, o bien mediante la aprobación previa de sus planes o
programas de actuación y el control de eficacia sobre el cumplimiento de los objetivos señalados.
c)Por último, la relación de dependencia impone que en el supuesto de extinción del ente institucional, su
aparato organizativo y patrimonial retornen al seno de la Entidad matriz, que le sucede en todos sus derechos
y obligaciones.
Los actos administrativos
1.Concepto
El acto administrativo puede ser concebido esencialmente como una decisión unilateral ejecutoria de la
Administración, en la que se concreta el ejercicio de una potestad administrativa.
Actos administrativos:
a)Los actos administrativos son actos jurídicos, y no meramente materiales, que suponen en la mayor parte de
los casos una declaración de voluntad de la Administración Pública, pero también un simple conocimiento o
juicio.
b)El acto jurídico, la declaración en definitiva, debe ser emitida por la Administración Pública.
c)La declaración debe ser consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa, lo que conecta los actos
administrativos con el principio de legalidad. Ello implica, que el acto administrativo se diferencia
esencialmente de los actos privados de la Administración Pública y que esté sometido al Derecho
Administrativo.
No obstante, si la potestad ejercida es la reglamentaria, el producto de su ejercicio es una norma y no un acto
administrativo.
2.Elementos
a)Sujeto
El acto administrativo sólo puede ser dictado por la Administración Pública competente, y para no incurrir en
vicio debe hacerlo el órgano competente.
Además de la exigencia de la doble competencia de la Entidad pública y del órgano que concretamente dicta
el acto, es preciso que el titular o los miembros del órgano competente para dictar el acto estén válidamente
nombrados, sin perjuicio de que en ciertos supuestos, por los principio de buena fe y seguridad jurídica, pueda
también darse validez a actos dictados por persona que no reúne los requisitos exigidos para el válido
nombramiento y desempeño de la titularidad del órgano administrativo. También se requiere que los titulares
del órgano administrativo no estén incursos en causas de abstención y recusación, previstas por la Ley para
garantizar la objetividad de su actuación, excluyendo a quienes estén personalmente relacionados con el caso
que debe decidirse.
11
Causas: tener interés personal en el asunto, ser administrador de la sociedad o entidad interesada, o tener
cuestión litigiosa con el interesado; tener parentesco de consanguinidad hasta el cuarto grado o de afinidad
dentro del segundo con los interesados, administradores de entidades interesadas o sus asesores, presentantes
o mandatarios; tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas antes citadas; haber
intervenido como perito o testigo en el procedimiento; tener relación de servicio con la persona natural o
jurídica interesada. La no abstención, en tales casos, del funcionario o autoridad puede dar lugar a
responsabilidad, pero no implicará necesariamente la nulidad del acto. En los mismos casos el interesado
puede solicitar la recusación del funcionario o autoridad afectado, que la trasladará con su informe al superior
jerárquico para que decida. Contra esta resolución no cabrá recurso, pero podrá alegarse la recusación en el
recurso que proceda contra el acto definitivo.
b)Objeto
El acto administrativo tiene como contenido una declaración de voluntad, conocimiento o juicio, dependiendo
de la clase se acto. La declaración de voluntad no debe estar viciada por error, intimidación, dolo o violencia,
lo que haría anulable el acto administrativo.
El contenido del acto administrativo puede incorporar elementos accidentales, siguiendo la doctrina clásica de
los negocios jurídicos: condición, término y modo. No obstante, como los actos administrativos no son
puramente negocios jurídicos, sino manifestación de una potestad, la inclusión de elementos accidentales está
limitada en el caso de ejercicio de potestades regladas.
Finalmente, el contenido de los actos administrativos debe ser posible ajustado a lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico y adecuado a los fines que persigue. Y si el contenido fuera constitutivo de infracción
penal, determina la nulidad de pleno derecho del acto administrativo.
c)Elemento teleológico
En primer lugar debemos diferenciar los elementos del acto de los de la potestad. Dado que el acto
administrativo es el ejercicio de una potestad administrativa, debe descartarse que los presupuestos de hecho
sean un elemento del acto. Son simplemente un elemento reglado definido en la norma que atribuye a la
potestad, y no del acto que es sólo una manifestación del ejercicio de la misma.
La ausencia de los presupuestos de hecho para ejercer la potestad, o la persecución de un fin distinto, aunque
también sea público, del previsto en la norma, vician el ejercicio de la potestad, y por tanto su manifestación:
el acto administrativo. Es decir, si no concurren los presupuestos de hecho previstos por la norma para ejercer
la potestad, o la finalidad concreta perseguida por el acto administrativo no se identifica con la fijada por la
norma para la potestad de la que es simple manifestación, el acto resulta viciado.
Si el fin es elemento de la potestad y a él debe atenerse el acto que se dicta en aplicación de dicha potestad, la
causa es la particular finalidad por la que resulta dictado el acto. La causa supone una realidad objetiva que
implica la existencia de un interés público para cuya satisfacción se llega a ejercer una concreta potestad, que,
como tal, tiene un fin objetivo y reglado establecido en la norma. La discrepancia entre causa del acto y fin de
la potestad es la que produce el vicio de anulabilidad del acto.
La exigencia de la identificación de la causa del acto con los fines de la potestad que le sirve de fundamento
tiene a su servicio, para una más fácil verificación, la obligación que se impone a la Administración Pública
de motivar los actos administrativos más relevantes y, en todo caso, los que afectan a los derechos de los
administrados. Los motivos del acto son la expresión formal de la intencionalidad por la que se dicta, es, por
tanto, la determinación de finalidad concreta que señala a cada acto su propio autor. La investigación de los
motivos nos lleva directamente, por tanto, a comprobar en primer lugar su congruencia con los fines que
establece la potestad por la que el acto se dicta. En segundo lugar, su veracidad, puesto que los motivos
12
expresados pueden no ser los reales y resultar estos últimos, en definitiva, también disconformes con el fin de
la potestad. En ambos supuestos la falta de adaptación del acto al fin de la potestad implica como
consecuencia la anulabilidad del acto por desviación de poder.
Todos los actos administrativos puedes ser motivados, pero en el caso de los actos más relevantes el legislador
impone expresamente el deber de manifestar formalmente los motivos por los que se dictan. Los supuestos
son tan amplios que prácticamente sólo los actos reglados favorables al interesado y no perjudiciales para
tercero quedan exentos de la motivación. Los actos que deben ser motivados son los siguientes:
1)Los que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
2)Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos
administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.
3)Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
4)Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas
provisionales.
5)Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
6)Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de
disposición legal o reglamentaria expresa.
d)Forma
Los actos administrativos constituyen decisiones jurídicamente formalizadas, que se producen a través de in
cauce formal que se denomina procedimiento administrativo.
Desde el punto de vista de la forma como elemento del acto administrativo en sentido estricto, éste se
producirá por escrito. Sin embargo, la ley permite que pueda producirse de otra forma más adecuada cuando
su naturaleza lo exija o permita. Lo normal es que esta otra forma sea la verbal. En este supuesto, cuando sea
necesaria además su constancia escrita, el propio funcionario o titular del órgano que la recibe, la consignará
por escrito expresando la autoridad que impartió la orden o acto verbal. También cabe que la propia autoridad
que dictó varias resoluciones de forma verbal las recoja en una relación firmada por ella misma. En cualquier
caso, si el funcionario recibe una orden de su superior que estima ilegal, a fin de evitar su propia
responsabilidad por su ejecución, podrá exigir que la orden se le comunique por escrito.
Estas exigencias formales son requeridas para cada acto en concreto, pero la Ley permite que cuando se trate
de actos de la misma naturaleza se refundan todos en un solo acto formal, en el que queden consignadas las
circunstancias que deben individualizar cada uno de los actos refundidos. Se trata de los denominados actos
plurimos.
El contenido formal de los actos producidos por escrito depende del tipo de acto en concreto. En todo caso,
deben reflejar la decisión adoptada, el órgano que la dicta y la fecha. La norma puede exigir que la decisión se
exprese numéricamente o por conceptos preestablecidos. Además, si el acto debe ser motivado, debe expresar
los motivos.
Por último, los actos que afectan a los derechos e intereses de los administrados deberán notificarse o
publicarse. Pero la notificación, que implica un nuevo acto, no afecta a la perfección del acto que se viene a
notificar sino sólo su eficacia.
13
CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
1.Actos favorables y de gravamen
Se diferencian los actos favorables de los de gravamen según los efectos de uno u otro signo que produzcan en
los derechos e intereses de sus destinatarios.
Actos favorables: admisiones, autorizaciones, concesiones, subvenciones.
Actos de gravamen: sanciones, expropiaciones.
Los actos favorables son irrevocables y excepcionalmente pueden tener efectos retroactivos, siempre que en la
fecha a que se retroacten sus efectos se diesen las condiciones establecidas para otorgar dicho acto y éste no
suponga lesión para otras personas. Los actos de gravamen o limitativos de derechos exigen un rango mayor
en la habilitación normativa, deben ser motivados y son irretroactivos.
2.Actos resolutivos y de trámite
Los actos resolutorios son los actos propiamente dichos, las resoluciones administrativas, en tanto que los
llamados de trámite son los que se producen en el curso de un procedimiento que culminará normalmente con
una resolución. Los actos de trámite no tienen vida jurídica propia, sino que se refunden en la resolución que
pone fin al procedimiento.
Actos de trámite: informes, dictámenes, propuestas, testimonios.
La distinción tiene efectos procesales muy importantes, ya que, como regla, sólo las resoluciones
administrativas son susceptibles de recurso. Por excepción pueden serlo también los actos de trámite cuando
determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o causen indefensión o perjuicio irreparable a
derechos e intereses legítimos. En rigor, esto no significa que los actos que se producen en el seno de un
procedimiento administrativo, que pueden ser muy numerosos, no sean susceptibles de fiscalización en vía de
recurso, sino que no pueden serlo de forma independiente al recurso interpuesto contra la resolución final de
ese mismo procedimiento, salvo las excepciones ya mencionadas. Es decir, que nada impide, y es además muy
normal, que la impugnación de la resolución administrativa (acto definitivo) se fundamente en vicios que
concurren en actos producidos en el procedimiento correspondiente (actos de trámite).
3.Actos que causan estado en la vía administrativa y actos que no lo producen
La distinción se orienta a establecer qué actos son susceptibles de recurso de alzada ante el superior
jerárquico, y qué otros no lo son, al agotar la vía administrativa por no tener superior jerárquico o tratarse de
asuntos de la competencia exclusiva de los órganos que los dictan. Los actos que causan estado, poniendo fin
a la vía administrativa, sólo son susceptibles de recurso contencioso−administrativo o de revisión de oficio o
del recurso potestativo de reposición. Los actos que no causan estado deben ser recurridos en alzada con
carácter previo a la posible interposición de un recurso contencioso−administrativo.
4.Actos originarios y confirmatorios
Actos originarios son los que ponen fin a un procedimiento que se plantea por vez primera en relación a una
concreta cuestión y para un caso determinado. Los actos confirmatorios son los que se limitan a reproducir o
confirmar otro acto previo dictado sobre el mismo asunto, idénticos sujetos, y en base a iguales pretensiones y
argumentos. La distinción es relevante a efectos de la posibilidad de impugnación de los actos
administrativos, por cuanto los confirmatorios no son impugnable, ya que de otra suerte, dictando un nuevo
acto confirmatorio se abrirían de nuevo los plazos para recurrir el acto originario consentido, plazos que
14
podrían haber ya transcurrido.
5.Actos simples y actos complejos
Los actos simples son los actos ordinarios o generales, en los que un solo órgano tiene atribuida la
competencia para decidir. Por el contrario, en los actos complejos la competencia resolutoria es mixta, siendo
compartida por dos o más órganos.
Actos complejos: órdenes conjuntas de varios ministerios.
6.Actos plurimos
Se denominan plurimos los actos que aparecen reflejados en una misma relación, pero que conservan su vida
jurídica perfectamente diferenciada al tratarse no de un solo acto, sino de varios independientes. La
impugnación por parte de alguno de los destinatarios sólo a su acto afecta, y no, en principio, a la de los otros
actos reflejados en la misma relación.
7.Actos constitutivos y declarativos
Son actos constitutivos los que innovan las relaciones jurídica de los destinatarios, y los declarativos los que
se limitan a certificar, acreditar o inscribir en registros administrativos hechos o situaciones sin alterar las
relaciones jurídicas a las que se refieren.
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
Se denomina silencio administrativo la ausencia de resolución expresa que decida sobre un asunto en un
procedimiento e curso. La administración Pública tiene siempre el deber de resolver un procedimiento abierto
a instancia del interesado (solicitudes) o de oficio si afecta a un ciudadano, salvo que concurran algunas de las
causas de terminación anormal o que se trate del ejercicio del derecho de petición. El incumplimiento de este
deber de resolver es causa de responsabilidad para el titular del órgano que debió resolver.
El deber de resolver no puede quedar indefinidamente abierto dejando a la voluntad de la Administración
cuándo resolver un procedimiento abierto. Ello produciría una evidente lesión de los derechos o intereses
legítimos de los ciudadanos, que a menudo precisan de una resolución administrativa, bien porque constituye
un título habilitante para ejercer una actividad, o porque supone una gran inseguridad el mantener
indefinidamente abierta la posibilidad de que la Administración dicte una resolución lesiva para él. Sin
embargo, la LPC no regula directamente este extremo, sino que remite la fijación del plazo máximo para
resolver a la norma que regule específicamente cada procedimiento administrativo. Al dejar la fijación de este
plazo a cada Administración Pública en la regulación del procedimiento correspondiente, se producen en
efecto graves desigualdades en supuestos sustancialmente coincidentes. Por ello, la LPC ha venido a
garantizar un plazo máximo común en tales determinaciones específicas de estos plazos: no podrán ser
superiores a 6 meses, salvo que una norma con rango de ley o una norma comunitaria europea prevean lo
contrario.
La determinación del plazo compete fijarla a cada Administración Pública, que, además, deben informar a
todos los interesados de cuál es dicho plazo y qué efectos tiene el silencio, dentro de los 10 días siguientes a la
recepción de sus correspondientes solicitudes. Si dicho plazo no se fija por la Administración competente, la
Ley establece que éste será de 3 meses. El plazo se computará desde la fecha del acuerdo de iniciación del
procedimiento, si éste se inició de oficio, y desde la fecha en que tuvo entrada en el registro del órgano
competente para su tramitación, si se inició a solicitud del interesado, debiendo dicho órgano comunicarle la
fecha en que efectivamente recibió la solicitud. Y finaliza en el día en que se cumple el plazo establecido. Por
tanto, si con posterioridad a esta fecha se recibe la notificación de una resolución expresa, datada
15
anteriormente, los efectos del silencia, positivos o negativos, ya se habrán producido.
El cómputo del plazo, sin embargo, se interrumpirá si la Administración competente requiere al interesado
para que realice alguna subsanación o actuación concreta, reanudándose una vez haya cumplimentado el
interesado lo requerido. Igualmente se interrumpe el cómputo del plazo en los siguientes supuestos:
−cuando para resolver el procedimiento deba obtenerse con carácter previo y preceptivo un pronunciamiento
de un órgano de las Comunidades Europeas, desde que se solicite hasta que el pronunciamiento se realice.
−cuando deba solicitarse un informe preceptivo y determinante de la resolución a adoptar, de otro órgano de
la misma o distinta Administración, desde que se solicite hasta que el informe se emita, con un plazo máximo
de 3 meses.
−cuando deban realizarse en el procedimiento pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes
solicitados por los interesados, desde que se acuerde su práctica hasta que se realicen e incorporen al
expediente.
−cuando se inicien negociaciones en orden a la conclusión de un pacto o convenio que suponga la terminación
convencional del procedimiento, desde que se acuerde formalmente iniciarlas hasta que se declaren concluidas
sin acuerdo.
Por lo demás, los plazos podrán ampliarse, por acuerdo motivado, cuando concurran circunstancias
excepcionales que lo hagan necesario, pero dicha ampliación no podrá ser superior al plazo de 6 meses
legalmente establecido como máximo.
Sin embargo, el deber de resolver y de hacerlo en plazo válido ha sido inveteradamente incumplido en muchas
ocasiones por la Administración Pública por diversas causas y seguirá incumpliéndose pese al énfasis que
pone la LPC e imponer tal deber. De la resolución dependen en muchas ocasiones el ejercicio de nuestros
derechos y libertades. La no resolución en plazo, por tanto, condiciona gravemente el funcionamiento de la
vida económica y de nuestras relaciones sociales. Por ello, el legislador se preocupó tempranamente de
regular los efectos del silencio administrativo, es decir, de posibilitar el que el interesado pudiera reaccionar
frente a ese silencio o de atribuirle efectos directos, considerándolo como un tipo de acto administrativo, el
acto presunto.
En función de los efectos que se otorgan al silencio administrativo, resultan dos tipos básicos de silencio: el
silencio positivo, que es un verdadero acto administrativo, acto presunto, que sustituye plenamente la falta de
resolución por acto expreso,, y el silencio negativo que implica la desestimación de la solicitud o del recurso
presentado por el interesado, permitiéndole interponer el recurso que corresponda contra dicha desestimación.
El silencio negativo no es un acto presunto, sino una mera ficción legal que permite al interesado reaccionar
contra la desestimación de su pretensión que el silencio negativo implica.
La reforma introducida por la Ley 4/1999 ha diferenciado los efectos del silencio en función del tipo de
procedimiento en el que se produce, según se haya iniciado a solicitud del interesado o de oficio y ha acotado
las posibilidades de regulación de los efectos del silencio por las distintas Administraciones Públicas. El
silencio será positivo en el caso de las solicitudes de los interesados salvo los casos en que la LPC u otra
norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario impongan el silencio negativo, y el silencio será
negativo en los procedimientos iniciados de oficio cuando de ellos pudiera derivarse el reconocimiento o la
constitución de derechos o situaciones jurídicas individualizadas, y producirá la caducidad del procedimiento,
si se trata del ejercicio de potestades sancionadoras o susceptibles de producir efectos desfavorables o de
gravamen a los interesados.
1.Silencio positivo
16
Es una acto presunto por el que la Administración Pública accede a la solicitud de un interesado al no haberla
resuelto de forma expresa en el plazo establecido. Tiene, en consecuencia, la consideración de verdadero acto
administrativo finalizador del procedimiento administrativo en que se produce, y como cualquier otro acto
declarativo de derechos es irrevocable, salvo las facultades de la Administración Pública para revisarlo de
oficio si está incurso en un vicio de nulidad de pleno derecho. En este sentido, para conciliar el silencio
administrativo con el deber de resolver que tiene la Administración Pública, tras producirse el silencio
positivo, cualquier resolución expresa sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
Para prevenir los peligros de obtener por silencio administrativo facultades o derechos contrarios al
ordenamiento jurídico, se prevé la nulidad de pleno derecho para los actos expresos o presuntos contrarios al
ordenamiento jurídico por los que se adquieran facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisición. Se pretende cerrar así una vía muy peligrosa para los intereses públicos, que en
virtud de una generosa regulación de los efectos positivos del silencio, podría favorecer los intentos de lograr
actos presuntos contrarios al ordenamiento jurídico.
La LPC establece que el silencio será positivo como regla general en todos los procedimientos iniciados a
solicitud del interesado, salvo que una Ley estatal o autonómica, o una norma de Derecho Comunitario
establezca lo contrario. También se regula como supuesto de silencio positivo la resolución del recurso de
alzada cuando se haya interpuesto contra la desestimación por silencio de una solicitud presentada en su día
por el recurrente. Con ello, se pretende penalizar el supuesto de un doble silencio administrativo, primero en
vía de solicitud y luego en vía de recurso, lo que supone una excepción a la regla de que en vía de recurso de
la suspensión de los efectos del acto recurrido, transcurridos 30 días desde la presentación de dicha solicitud,
que normalmente se contiene en el propio escrito de recurso.
Los problemas fundamentales que plantea el acto presunto obtenido por silencio administrativo positivo son
los de la determinación de su contenido y el de su acreditación o prueba. El contenido se corresponde
exactamente con lo solicitado por el interesado y en los términos expresados en la solicitud. Sin embargo, la
LPC, para prevenir los abusos a los que podría conducir esta conclusión, ha establecido la nulidad de pleno
derecho de los actos que concedan facultades o derechos para los que se carezca de los requisitos esenciales
para su obtención.
En cuanto a la acreditación de la obtención de acto presunto la LPC permite acreditar la producción del
silencio positivo por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluida la certificación admitida por el
órgano competente para resolver, que de ser solicitada deberá emitirse en el plazo máximo de 15 días.
2.Silencio negativo
La LPC considera que el silencio negativo es la excepción, frente a la regla general del silencio positivo. Se
prevé en los siguientes supuestos:
−en los procedimientos en que se ejerza el derecho de petición.
−en los procedimientos en que se soliciten autorizaciones o concesiones que supongan la transferencia para el
solicitante o terceros del ejercicio de facultades relativas al dominio público o el servicio público.
−en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, con la excepción del recurso de alzada
interpuesto contra actos producidos por silencio.
−en todos loa casos en que expresamente se prevea por una Ley o norma comunitaria europea.
−en los procedimientos iniciados de oficio de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, e su caso, la
constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas para los interesados.
17
A diferencia del silencio positivo, el negativo no tiene la consideración de acto presunto. Es tan sólo una
ficción legal por la que el procedimiento se considera finalizado a los solos efectos de que si el interesado lo
considera conveniente entienda desestimada su solicitud y pueda interponer el recurso procedente. Por
consiguiente, al no tener el carácter de acto presunto, la Administración Pública puede dictar cualquier
resolución que se considere procedente aun después de haberse producido el silencio negativo, sin estar
vinculada por acto propio previo alguno. Es decir, que pese a los efectos desestimatorios del silencio negativo,
la Administración puede dictar una resolución posterior expresa de efectos estimatorios. Posibilidad que no
sólo es conveniente para el interesado, sino que evita la interposición de recursos inútiles o de su desistimiento
si se hubiesen interpuesto, con la consecuencia de aliviar la carga de los Tribunales de Justicia.
Dado su carácter de mera ficción legal, el silencio negativo no plantea ningún problema, ni respecto a su
significado: mera presunción legal de desestimación a efectos de interposición del recurso procedente, ni en
cuanto a su prueba, pues basta con acreditar el mero transcurso del tiempo necesario para la producción del
silencio en el recurso que finalmente se interponga. Por el contrario, sí plantea problema la determinación de
hasta cuándo es posible al interesado hacer uso de la facultad de interponer el recurso que proceda contra la
desestimación producida por silencio administrativo negativo, puesto que con independencia del deber de
resolver que incumbe a la Administración, tampoco parece conveniente dejar indefinidamente abierta la
posibilidad de recurrir el silencio negativo, por lo que el legislador tradicionalmente ha fijado un plazo.
El plazo para interponer el recurso procedente ante el silencio negativo se computará a partir del momento en
que éste se haya producido según la normativa reguladora del procedimiento correspondiente. Si se trata de un
procedimiento de resolución de un recurso de alzada el plazo para entender producido el silencio negativo será
de 3 meses y si se trata de una resolución de un recurso potestativo de reposición el plazo será de 1 mes.
VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Los actos administrativos están viciados cuando sus elementos no reúnen los requisitos exigidos por el
ordenamiento jurídico con carácter general o especial para el tipo de acto concreto, por lo que sanciona su
invalidez.
Los vicios en que pueden incurrir los actos administrativos son de dos tipos: nulidad de pleno derecho y
anulabilidad. La nulidad de pleno derecho es la excepción y sólo se da en supuestos tasados por la Ley, y la
anulabilidad es la regla general. La nulidad de pleno derecho tiene la sanción más grave por el ordenamiento,
por lo que, a diferencia de la anulabilidad, puede ser apreciada de oficio por el Tribunal. No puede
convalidarse en ningún momento, tiene efectos ex tunc, mientras que en la anulabilidad son ex nunc, y admite
su impugnación en cualquier tiempo, mientras que la anulabilidad sólo la permite en los plazos previstos para
recurrir. Sin embargo, en cuanto a esta posibilidad, si han transcurrido los plazos para interponer el recurso
que corresponda, la declaración de nulidad del acto sólo podrá lograrse a través de la revisión de oficio.
En ciertos casos, la falta de acomodación al ordenamiento de algunos elementos del acto no se consideran
vicios, sino simples irregularidades no invalidantes.
1.Actos nulos de pleno derecho
La nulidad de pleno derecho se produce en los casos más graves, que en Derecho administrativo están tasados
por la Ley. La anulabilidad, por tanto, es la regla general, frente a la nulidad de pleno derecho que es la
excepción. Los supuestos generales son los siguientes:
a)Los que lesiones derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b)Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
18
c)Los que tengan un contenido imposible.
d)Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
e)Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas
que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
f)Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o
derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
g)Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.
2.Actos anulables
Cualquier otra infracción del ordenamiento no incluida en los caos determinantes de la nulidad de pleno
derecho produce la anulabilidad de los actos administrativos. También son anulables los actos que incurran en
desviación de poder. Sin embargo, algunos de los supuestos de desviación de poder deberían tener una mayor
sanción: la nulidad de pleno derecho, pues representan uno de los supuestos más graves de violación del
ordenamiento jurídico, ya que pueden llegar a suponer una utilización en beneficio particular de potestades
que se atribuyen para la realización de intereses públicos.
Los vicios de forma o de simple trámite procedimental no son invalidantes de por sí, sino sólo cuando priven
al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o den lugar a indefensión del interesado.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1.Concepto y significado
El procedimiento es el cauce formal de producción de las disposiciones y resoluciones administrativas. La
actividad administrativa precisa de una serie de actuaciones previas en las que la decisión final debe basarse.
El procedimiento constituye una exigencia del funcionamiento para cualquier organización compleja al objeto
de facilitar el control interno de las actuaciones por los órganos superiores, y la necesaria fundamentación y
objetividad de su actividad, que es mayormente exigible al tratarse de una actividad vinculada a la satisfacción
de los intereses públicos. Sin embargo, al tratarse de la Administración Pública el procedimiento tiene otra
significación igualmente trascendente: garantizar los derechos e intereses de los administrados.
2.Legilación del procedimiento administrativo
Por la dimensión política y constitucional que tiene l procedimiento administrativo, corresponde al Estado su
legislación común para todas las Administraciones Públicas. Esta regulación se establece en la Ley a nivel de
bases.
El procedimiento se regula también en una ley estatal por cuanto es esencial un tratamiento común de los
ciudadanos o administraciones ante cualquier Administración Pública.
En la noción de procedimiento administrativo a estos efectos de competencia estatal para legislar se
comprende: la determinación de la condición de interesados, la forma de elaboración, los requisitos de validez
y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos.
3.Principios
a)Principios que informan la actividad general de la Administración
19
a)Principios constitucionalizados
b)Deber de objetividad
c)Principios de eficacia y eficiencia
d)El principio de servicio al ciudadano
e)Principios de cooperación y colaboración
b)Principios que informan el procedimiento en sentido estricto
a)Principio de oficialidad
b)Principio de celeridad
c)Principio de igualdad
d)Principio antiformalista
e)Principio de audiencia
f)Principio de publicidad
g)Principio de reconocimiento de medios de revisión o impugnación de los actos administrativos
h)Principios de proporcionalidad y de menor onerosidad
FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1.Iniciación
El procedimiento podrá iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada. La iniciación de oficio, por la
propia Administración, se acordará por el órgano competente, a su iniciativa, por orden superior, a propuesta
de sus subordinados o denuncia.
La iniciación a instancia de persona interesada se hará en los impresos o modelos oficiales cuando estén
establecidos, o en su defecto en un escrito en que deberán constar, como mínimo:
a)Nombre y apellidos del interesado, y en su caso, de la persona que lo presente, así como la identificación del
medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones.
b)Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
c)Lugar y fecha.
d)Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.
e)Órgano centro o unidad administrativa a la que se dirige.
El escrito de solicitud puede presentarse en el registro del órgano al que se dirige, que es lo normal, o bien en
el de cualquier otro órgano de la Administración del Estado o de sus Organismos Públicos, en las
20
representaciones diplomáticas y consulares españolas, o en las oficinas de correos. A los efectos de
cumplimiento de plazos de presentación, la fecha de presentación en cualquiera de estos registros es la que se
computa. Pero a efectos del cumplimiento del deber de resolver y consiguientemente de la producción del
silencio administrativo es el de la fecha de entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.
Dicho órgano deberá dirigir comunicación al interesado dentro de los 10 días siguientes a la recepción del
escrito, indicando la fecha exacta en que se recibió y los plazos para la producción del silencio administrativo
y los efectos positivos y negativos del mismo.
La presentación de la instancia obliga a la Administración a iniciar el procedimiento administrativo en todo
caso, sin perjuicio de que pueda requerirse al interesado para las subsanaciones que aprecie en su instancia. La
LPC, por su parte, obliga a la Administración a requerir la subsanación de cualquier defecto de la solicitud en
los términos más amplios. Igualmente prevé la modificación o mejora voluntaria de la solicitud.
Antes de la iniciación del procedimiento, el órgano competente podrá adoptar las medidas provisionales que
estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer y para la protección provisional
de los intereses implicados. La LPC al recoger este tipo de medidas les ha fijado un límite: no pueden causar
perjuicios de difícil o imposible reparación, ni implicar la violación de derechos amparados por las leyes.
2.Ordenación
a)Tramitación
La tramitación de los procedimientos administrativos debe hacerse siendo impulsados de oficio. En la
tramitación se seguirá el orden riguroso de incoación, previéndose responsabilidad disciplinaria para el
funcionario que incumpla este deber. La tramitación se realizará conforme al principio de unidad de
expediente, en que se incluirán todos los asuntos relativos a un mismo objeto, que no sean incompatibles.
b)Términos plazos
Los plazos se sujetan al régimen que en la actualidad es común al que fija el propio Código Civil. Cuando el
plazo se señale por días se entiende que son hábiles, excluyéndose los feriados y prorrogándose al siguiente
día hábil si el último fuera inhábil, debiéndose expresar que son días naturales para hacer el cómputo de todos
ellos sin excluir los feriados. Si el plazo se expresa en meses o años se comptarán de fecha a fecha, expirando
el último día del mes si no hubiere día equivalente a aquel en el que comenzó el cómputo del plazo. Cuando
un día fuese hábil en el Municipio o Comunidad Autónoma, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a
la inversa, se considerará inhábil en todo caso.
Los plazos se computarán desde el día siguiente al de recepción de la notificación o al de publicación cuando
se expresen en días o desde el día siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por
silencio administrativo, y desde el día siguiente ala notificación o publicación, salvo que en ellas se disponga
otra cosa, si el plazo se fija en meses o años.
Por su parte, los plazos que tienen su origen en la presentación de un escrito se contarán desde el propio día de
la fecha de recepción en el registro de entrada correspondiente. Salvo el plazo para la producción del silencio
que se cuenta a partir de la fecha en que la solicitud tiene entrada en el registro del órgano competente para
resolverla. Por otra parte, si se produce una notificación seguida de otra publicación o viceversa de la misma
resolución, los plazos para recurrir pueden computarse desde la última comunicación habida. La
Administración podrá conceder de oficio o a solicitud del interesado ampliaciones de plazos que no excedan
de la mitad de los mismos, siempre que no perjudiquen derechos de tercero. Por el contrario, los plazos se
reducirán a la mitad cuando se acuerde la tramitación de urgencia del procedimiento, salvo los relativos a la
presentación de solicitudes y recursos.
21
3.Instrucción
La instrucción es la fase en que deben aportarse los conocimientos de todo tipo para la más conveniente
decisión administrativa.
Cualquier defecto de tramitación, incumplimiento de plazos u omisión de trámites, podrán ser alegados por
los interesados en cualquier momento y, en su caso, podrán determinar la responsabilidad disciplinaria del
infractor.
En esta fase, la LPC prevé una serie de actos instructorios de variada naturaleza, cuya consideración
singularizada no es necesaria.
a)Alegaciones
b)Informes
c)Información pública
d)Prueba
e)La audiencia del interesado
4.Terminación
La terminación normal del procedimiento se produce por la resolución administrativa, expresa o por silencio
administrativo, por terminación convencional, y también puede producirse por desistimiento, renuncia y
caducidad.
La Administración tiene la obligación de resolver expresamente los procedimientos iniciados de oficio o a
instancia del administrado, el plazo legalmente establecido, que con carácter general se fija en 3 meses,
aunque es susceptible de ampliación si el número de solicitudes formuladas impiden razonablemente el
cumplimiento de dicho plazo, mediante resolución expresa. Sin embargo, el incumplimiento de dicho plazo no
produce otro efecto que la existencia de responsabilidad del funcionario, que la Ley en otra declaración casi
utópica llega a considerar causa de remoción del puesto de trabajo. En ningún caso podrá abstenerse de
resolver la Administración, so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales
aplicables al caso, aunque pueda declararse la inadmisión de peticiones no amparadas por el ordenamiento
jurídico o que carezcan manifiestamente de fundamentos.
También puede concluir el procedimiento en el supuesto de silencio administrativo mediante acto presunto o
mediante las modalidades de terminación convencional. Los demás medios de terminación del procedimiento
son anormales en cuanto éste no concluye con un acto, expreso o presunto, ni con un convenio y son:
a)El desistimiento
b)La renuncia
c)La caducidad
LAS NOTIFICACIONES
La notificación o, en su caso, la publicación de los actos administrativos son un requisito para la eficacia de
los actos administrativos que afecten a los derechos e intereses de los ciudadanos. La notificación es un nuevo
22
acto por el que se pone en conocimiento del interesado el contenido de otro anteriormente dictado (resolución
o acto de trámite) que le afecta. Las resoluciones deben notificarse en todo caso. Los actos de trámite sólo se
notifican cuando obligan a una actuación subsiguiente del interesado (requerimiento de subsanaciones),
cuando dan ocasión a l ejercicio de un derecho o garantía (alegaciones en trámite de audiencia) o son actos de
trámite cualificados que permiten interponer el correspondiente recurso (archivo de actuaciones). Los demás
actos de trámite constan simplemente en el expediente administrativo al que siempre tendrá acceso el
interesado. La notificación debe cursarse en el plazo de 10 días desde que se dictó el acto a notificar, pero el
incumplimiento de este plazo se considera simple irregularidad no invalidante. Si embargo, el retraso de la
notificación puede dar lugar, en su caso, a responsabilidad de la Administración si con ello se causan daños y
perjuicios al interesado.
La notificación deberá contener: el texto íntegro del acto, con la indicación de si es o no definitivo en la vía
administrativa, y los recursos que contra el mismo procedan con la indicación del órgano ante el que deben
interponerse y el plazo. Si la notificación induce a error al interesado no cabe fundar en ella la inadmisibilidad
de los recursos que pueda interponer.
Las notificaciones que no reúnan el contenido expresado se califican de defectuosas, no producen efecto
alguno, salvo que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido del acto
objeto de notificación o interponga el recurso procedente. Por consiguiente, ante una notificación defectuosa
el interesado siempre puede optar por la pura inactividad, y si la Administración intenta deducir algún efecto
del acto objeto de la notificación defectuosa, puede entonces alegar este extremo privando de efectos a toda
actuación administrativa que sea consecuencia del acto defectuosamente notificado.
La notificación se practicará por cualquier medio que permita tener constancia de su recepción por el
interesado o su representante, así como de la fecha, el contenido del acto y la identidad del que la recibió.
Acreditación que deberá figurar en el expediente. Por consiguiente, si la notificación se hace por correo,
deberá realizarse por medio de certificado con acuse de recibo, y no por correo ordinario. En la práctica, la
Administración notifica por correo ordinario las soluciones favorables al interesado y por correo certificado
las desfavorables. El lugar en el que debe practicarse la notificación es el que haya señalado el interesado en
su solicitud, y si no fuera posible, cualquier otro en que quede constancia de la adecuada recepción por aquél.
Si dicho lugar es el domicilio del interesado, podrá hacerse cargo de la notificación cualquier persona que se
encuentre en el mismo y haga constar su identidad. Si el interesado o su representante se negaren a recibir la
notificación, se tendrá por realizada, dejando constancia de esta circunstancia en el expediente y
continuándose el procedimiento. Sin embargo, si quien se niega a recibir la notificación no es el propio
interesado o su representante, sino otra persona, debe entenderse que no podrá tenerse por realizada, ya que
los terceros no tienen la obligación legal de recibir las notificaciones de otro y deberá reintentarse en hora
distinta dentro de los 3 días siguientes o proceder a la publicación.
La publicación del acto suplirá a la notificación cuando los interesados sean desconocidos o se ignore su
domicilio y en los casos en que los destinatarios sean una pluralidad indeterminada de personas o se trate de
procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva que la Administración oferta. En estos últimos
supuestos la convocatoria publicada anunciará el lugar o medio para la práctica de las restantes publicaciones.
En cualquier caso, la publicación deberá recoger el mismo contenido exigido a las notificaciones.
23