DERECHO ADMINISTRATIVO II I PARCIAL 19/X/04 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

DERECHO ADMINISTRATIVO II
I PARCIAL
19/X/04
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La noción de administración pública tiene dos consideraciones, la entendida como un conjunto de órganos,
que a su vez es entendida como una organización central o descentralizada, en donde la primera (regida por la
LOAP), se organiza desde la presidencia, vicepresidencia y ministerios; y la descentralizada se organiza en las
empresas del Estado y los institutos autónomos, entre otros. Este punto de vista es el de la administración
pública como un conjunto de órganos reunidos de forma organizada Concepción Clásica.
Otra concepción nos dice que la administración pública es una función, la vincula a una funcionalidad, para
ellos la Función Administrativa es la actividad del Estado que tiene por finalidad satisfacer intereses
colectivos e individuales, en forma directa o indirecta. Entonces, cuando el Estado en cualquiera de sus
órganos se vincula con un administrado de forma directa o indirecta, está cumpliendo con una función
administrativa. Podría decirse también que la función administrativa es la relación existente entre el Estado y
los administrados.
Cuando el Estado realiza una función legislativa, ésta tiene efectos indeterminados o indeterminables, ya que,
no va dirigido a un sujeto como tal, sino a una colectividad. Por su parte, la función judicial resuelve un
conflicto entre dos sujetos de derecho.
Tenemos que en la función legislativa, la relación con los ciudadanos es de representación, en la función
judicial, la relación con los ciudadanos es de tercero para que nos represente y nos resuelva un conflicto, dicho
de otra manera, la jurisdiccionalidad del estado, actúa en representación del colectivo.
Ahora bien, la función administrativa, es una relación de comunicación directa entre el ciudadano y el estado.
Ej. La administración pública vendría a estar presente, incluso cuando un profesor de natación del IND le da
clases de natación a un grupo de niños de 5 años Esta es una concepción Clásica del Derecho
Administrativo.
ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
• La relación entre el estado y el particular necesita el consentimiento del administrado, ya que, el
administrado es quien hace la ley, esto se resume en el principio de legalidad.
• El acto administrativo es el instrumento para afectar en forma positiva o negativa a los ciudadanos.
• La actividad administrativa, es una actividad típicamente instrumental de la administración pública, es
una forma de comunicación.
Vinculación de la legalidad formal, de forma imperativa, es decir, el acto administrativo debe ser
conforme a la ley, la administración pública siempre debe actuar conforme a lo que dice la ley, sin
contrariedad. La discrecionalidad es un poder que tiene la administración para valorar los intereses
colectivos. Art. 12 LOPA: Aún cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o
providencia a juicio de la acutoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la
debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y
cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia. Este Art.
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Establece los límites de la Potestad Discrecional.
Formas de comunicarse con la administración pública:
• Actos Administrativos.
• Mediante los contratos (actividad material de la administración pública)
• Extracontractual (actividad material de la administración pública).
NOTA: Revisar sentencia Depositaria Judicial. CSJ. En ponencia de Farías Mata.
26/X/2004
La función administrativa es aquella en la cual el Estado satisface intereses colectivos o individuales
en forma directa o inmediata. En la función legislativa, la función es para un grupo indeterminado e
indeterminable de personas, la relación entre el estado y esos sujetos es indirecta, el estado con la ley
va a satisfacer a una colectividad, en la función administrativa la satisfacción se hace en forma directa
e inmediata, hay un vínculo directo entre el estado y el ciudadano, el estado le presta un servicio a la
colectividad, hay una satisfacción personal, esta es la diferencia entre ambas. Ej. El estado nos dice
que hay que jugar béisbol de 08:30am a 07:00pm Función Legislativa. Ahora cuando el estado le
dice a un sujeto x, vas a hacer deportes (mediante un acto administrativo), de 08:30am a 07:00pm,
esto sería Función Administrativa.
La administración pública está para administrar la ley.
La función judicial resuelve controversias. Ej. Pedro dice que es a él a quien le corresponde hacer
deportes y no a Juan, en este caso, el estado resuelve la controversia.
La función administrativa se caracteriza porque el vínculo es servicial y no de representación. La
administración pública es un ente servicial y una persona jurídica. Por ser persona, la administración
pública es un ente de derecho y de derechos, en donde hay un vínculo jurídico administrativo entre el
ciudadano y el ente.
En Venezuela la administración pública es un sistema de órganos que materializan el deseo de la
República, no es una persona. La actividad administrativa se efectúa como una personificación del
estado.
Revisar: Sentencia del Banco Nacional de Descuento Vs. UCV, en ponencia de Renee de Sola. Sala
político Administrativa de la CSJ (1983).
¿Bajo qué parámetros se realiza la función administrativa?
Concretar una idea general, o particularizar una idea abstracta. También es la satisfacción de un deseo
en forma directa o inmediata. La función administrativa es la materialización de la satisfacción del
deseo del Estado, el Estado sirve a los administrados, no los representa.
Para determinar la función administrativa hay que ver si el estado sirve, hay que ver qué está haciendo
el estado.
El contexto, los parámetros en los cuales la función administrativa se proyecta en virtud de que la
sociedad debe tener alguien que la dirija, es decir, debe existir una relación entre unos que mandan y
otros que obedecen, es aquí en donde aparece el consentimiento que debe ser aceptado en forma
alegre y feliz. El pueblo (quienes son mandados) debe estar feliz frente al estado (mandante), esto se
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hace mediante la ley. Cuando se dicta un acto administrativo y se impone un derecho, el mandado
debe obedecer de manera positiva frente a ese acto, ya que él hizo la ley. Todo acto de la función
administrativa debe ser hecho sobre la base de la ley, ya que ésta es la base de la constitución del
estado Principio de legalidad.
La sumisión a la Ley: La administración pública se somete a la ley porque así le dieron al estado las
facultades que él posee. Este sometimiento de la función administrativa a la ley, se gráfica de la
siguiente manera:
Administración Pública Ley Afectar al Administrado La administración pública debe someterse a la
ley para que esta la apruebe y afecte al administrado.
La administración pública puede interpretar, dado a que su forma de vinculación con la ley es muy
amplia, por lo cual puede escoger entre sus normas o, mejor dicho, entre las normas dadas. La
conformidad total de la administración con el derecho es el punto máximo que tiene el poder de la
administración para condicionar los derechos, el punto mínimo es la no contrariedad. La
discrecionalidad de la administración aparece en su poder de condicionarle los derechos a los
ciudadanos, este poder aparece cuando la administración pública pondera los intereses colectivos
sobre la satisfacción de un servicio.
El primer contexto general de la aplicación del ejercicio de la administración pública es la ley, el
segundo es la interpretación, subsume una situación de derecho a una norma jurídica.
Acto Administrativo: Es una manifestación de voluntad, de ejercicio o de conocimiento que tiene
como finalidad el ejercicio de la función administrativa.
El acto administrativo es un instrumento de actuación de la administración pública para regular
conductas de los administrados, caracterizándose por la aplicación que hizo la administración pública
en la ley de forma correcta Principio de presunción juris tantum del acto administrativo.
Ahora bien, el acto administrativo se presume legal porque la aplicación de la ley se adapta al
consentimiento del administrado. Art. 89 LOPA: El órgano administrativo deberá resolver todos los
asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con
motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados.
Los actos de autoridad son aquellos que deben ser cumplidos y ejecutados, sin ir ante un juez para
realizarlos, al contrario de los ciudadanos, no necesita materializar en ejercicio mediante un juez, esto
es la autotutela administrativa. Puede ser ejecutoria que es el caso anterior, la otra forma es que la
administración puede revocar sus propios actos, siempre que no interesen al orden público, también
puede anularlos y ratificarlos. El otro límite a la potestad revocatoria, es el que se refiere a la creación
de derechos, es decir, la administración puede revocar sus actos siempre y cuando no hayan creado
derechos para los particulares.
2/XI/2004
OBLIGACIÓN JURÍDICO ADMINISTRATIVA
Las obligaciones son formas de que las personas se vinculen, son una prestación donde hay una
persona que está obligada a realizarla.
¿Qué particularidad presenta una obligación jurídico administrativa? La palabra jurídico está de
más y sirve sólo para acercar al estudiante al tema, ésta implica una obligación de dar, hacer y no
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hacer. La obligación jurídico administrativa es un tipo de obligación.
Cuando en estas relaciones una de las partes es la administración pública, las obligaciones tienen unas
características especiales y el ciudadano tiene una obligación de PARECER, que viene a ser una
obligación de sujeción que le debe el administrado a la administración, esta obligación genera una
facultad en cabeza de la administración para pedirle al administrado que haga algo.
Obligación de Parecer: Las obligaciones de parecer presentan dos polos, el primero es la sujeción
que le debe el administrado a la administración pública, este es un vínculo obligacional. Y un segundo
polo que son las potestades administrativas. En la relación entre el administrado y la administración,
siempre hay de por medio un interés colectivo.
Las partes en una relación jurídico administrativa: Las partes importantes en una relación jurídico
administrativa son: La administración y el administrado, ambos sujetos con deberes y obligaciones.
Los terceros que forman parte de estas relaciones son la colectividad. Estas relaciones se caracterizan
porque se da mucha importancia al interés colectivo y éste predetermina las partes en la relación
jurídico administrativa.
Ahora bien, tanto en las relaciones de derecho civil como en las de derecho administrativo, el interés
colectivo siempre está presente, pero la diferencia existe en la inmediatez, dicho de otra manera, en
cualquier obligación siempre hay un tercero (un interés colectivo de por medio) éste interés es
prioritario.
En las relaciones de derecho privado el interés colectivo está siempre presente y se manifiesta porque
las partes deben respetarlo, éstas no pueden violar el orden público o las buenas costumbres.
En las obligaciones de Derecho Administrativo el interés colectivo es mucho más importante, es
prioritario, a tal punto que la Doctrina Administrativa lo ha incluido entre las partes de la relación
jurídico administrativa. En las obligaciones jurídicos administrativa, el interés colectivo es el que le
dice a los administrados y a la administración pública como van a contratar, aquí se invade la
autonomía de la voluntad de las partes, la ley habla por el interés colectivo. La obligación jurídico
administrativa se debe realizar con observancia y para satisfacción del interés colectivo y, de no ser
así, las normas sancionan a la administración. Ej. El contrato administrativo. En un contrato donde
Pedro presta un servicio, este contrato sería una delegación de poderes (traslado de potestades
administrativas) siempre se deja un espacio para que la administración pública pueda meterse en esa
delegación de poderes y pueda supervisar. La administración pública tiene un poder delegado de la
ley, debe escoger mediante el proceso de licitación a Pedro, Luis, Carlos o José, de acuerdo a las
credenciales aportadas y si llenan los requisitos requeridos.
Contrato Administrativo: Es una delegación que hace la administración pública para que una
empresa o un particular preste un servicio público. Esto no es más que una delegación de poderes y
siempre se deja un espacio para que la administración pueda revocar esa delegación.
En la relación jurídico administrativa siempre hay una constante retroalimentación, la administración
pública tiene un poder totalmente delegado por la ley, la autonomía de la voluntad de la
administración está predeterminada por el ordenamiento jurídico, lo mismo sucede con los
particulares que se relacionan con la administración. Cuando la administración delega unas funciones
en una empresa, no lo hace en beneficio de la misma, sino en beneficio del interés público. Cuando la
administración lo hace en beneficio de una empresa o de un particular y no de interés público, el Acto
se hace anulable por desviación de poder, que es el vicio más grande que puede tener el Acto
Administrativo (A.A.). Art. 259 CRBV: La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al
Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la
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jurisdicción contencioso−administrativa son competentes para anular los actos administrativos
generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder....
La jurisdicción contencioso administrativa, se caracteriza por que hay un proceso de reciprocidad
entre los sujetos, es eterno en el tiempo, el recurso de nulidad de un acto es frente a todos, es colectivo
(Erga Omnes). Es de derecho público, trasluce y traduce la noción propia del derecho administrativo
(es el vínculo entre el poder y la libertad).
La administración pública siempre va a tener un control sobre la actividad que el administrado este
ejecutando. La Relación Jurídico Administrativa es DINÁMICA, por que depende del interés
colectivo, la administración pública, para escoger a sus contratantes tiene que realizar una licitación
publica, sino incurre en desviación de poder.
La obligación jurídico administrativa es una relación especial, en donde la administración tiene
potestades y los administrados tienen deberes y derechos, la relación jurídico administrativa es
colectivizada y, por tanto, la nulidad de un acto que envuelva estas relaciones tiene efectos Erga
Omnes. La relación de Dº Administrativo es un vínculo entre el poder de la administración y los
deberes y derechos (la libertad) de los administrados. La administración pública siempre va a tener un
control sobre la actividad que el administrado esté realizando. Lo que el administrado le plantea al
juez administrativo principalmente es que se le está limitando su libertad de una manera indebida (sin
atender a lo establecido en la ley), que se está acondicionando mal su libertad.
En los contratos administrativos no hay un plano de igualdad entre las partes contratantes, mientras
que, en la relación de Dº Privado sí la hay, es por ello, que si una de las partes no cumple con su
obligación, se rompe la igualdad y la parte agraviada acude al juez para que reestablezca ese
equilibrio. En cambio, la relación jurídico administrativa es muy dinámica, en razón de que la
administración está subordinada a la ley, y quien determina quien está en superioridad en este tipo de
relaciones es el interés colectivo.
Sentencia: FETRAEDUCACIÓN, Sala Político Administrativa de la CSJ, Ponencia de Josefina
Calcaño de Temeltas (1983)
Características de la relación jurídico administrativa:
• Es dinámica porque depende del interés colectivo. Es mutable.
• Es predeterminada por la ley, es legal.
• En estas relaciones el principio de pacta sunt servanda sufre una variación, en Dº Administrativo la
excepción es que el pacta sunt servanda puede verse afectado, porque cuando la ley autorice a la
administración para que no cumpla, ésta no tendrá que cumplir. Ej. El Art. 82 LOPA: Los actos
administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para
un particular, podrán ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma
autoridad que los dictó, o por el respectivo superior jerárquico.
Bibliografía: (No estoy muy segura de los nombres de los libros). Teoría Administrativa. Hildegard
Rondón de Sansó.
Curso de Dº Administrativo. Tomás Ramón Fernández y García Enterría.
9/XI/2004
ELEMENTOS DE LA RELACIÓN
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JURÍDICO ADMINISTRATIVA
Pueden ser sujetos de la relación jurídico administrativa: La República, los estados, los municipios,
las universidades, los institutos autónomos, las empresas del estado, las sociedades públicas, las
sociedades públicas, las compañías anónimas y sociedades civiles que por ley puedan dictar AA de
autoridad.
Sentencia: SACVEN
1.− Los Sujetos: En principio, sólo pueden dictar actos administrativos (AA) las personas creadas por
el ordenamiento jurídico. La principal persona pública es la república que viene a ser el sujeto activo
en la relación jurídico administrativa, la importancia de la personalidad radica en que aquellos
organismos que tengan personalidad pueden ser demandados en caso de que vulneren los derechos de
un administrado.
Otras personas activas en la relación jurídico administrativa son las personas privadas que tengan
atribuida por ley la competencia de dictar AA (estos actos son susceptibles de impugnación ante los
tribunales contenciosos). Las personas naturales nunca pueden dictar AA.
La parte más importante en estas relaciones es el administrado, quien debe ser servido por la AP. El
administrado es sujeto pasivo y activo al mismo tiempo. Es sujeto activo porque puede reclamar el
cumplimiento de la ley por parte de la AP, él es además, el creador de la ley.
La sujeción es muy importante porque es lo que le permite a la administración incidir en la esfera
jurídica del administrado, es la sujeción lo que determina si el sujeto (administrado) es simple o
calificado, esa calificación depende del nivel de sujeción que éste tenga frente a la AP.
El interés colectivo es el otro sujeto de la relación jurídico administrativa y es él quien predetermina
la conducta de la AP y del administrado, porque la AP tiene que cuidar el interés colectivo. El fin de
la actividad administrativa es el interés colectivo y es en ese interés en que se fija el vicio de
desviación de poder del AA, que se produce cuando la AP satisface intereses privados y no el interés
colectivo (como debería ser).
2.− La Autoridad: Es la facultad que tiene la AP de hacer cumplir sus actos. Lo que diga la AP debe
ser cumplido por el ciudadano, por eso el AA es ejecutivo y ejecutorio, dice el profesor que el AA es
un título ejecutivo y que ese carácter le viene dado por la presunción juris tantum de legalidad del
acto. Es por eso que la introducción del recurso de nulidad no suspende la ejecución del AA, los casos
en que se suspende son excepcionales.
Sentencia: Arnaldo Lovera Leer para la siguiente clase.
Principio de Legalidad: Quiere decir que toda actuación debe someterse a un conjunto de reglas . La
obligación jurídico administrativa debe responder al principio de legalidad, es decir, que tanto la AP
como el administrado deben actuar de conformidad con la ley. Toda relación jurídico administrativa
debe sumisión al ordenamiento jurídico.
ELEMENTO DE LA DISCRECIONALIDAD (EL PROBLEMA DE LA
DISCRECIONALIDAD): La actuación de la AP es un sometimiento a todo un ordenamiento, la
sujeción a la legalidad tiene una variabilidad, hay un espacio donde la AP cuando le corresponde
realizar el sometimiento a la ley, puede ponderar los intereses y decidir si incidirá o no en la esfera
jurídica del administrado. En la incidencia administrativa la AP tiene un espacio para decidir si va a
incidir o no, ese espacio es la Potestad Discrecional, que está justificada por el interés colectivo.
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Límite del Poder Discrecional: El poder discrecional tiene un límite dentro del Derecho Positivo, ese
límite es la racionalidad, la proporcionalidad y la adecuación de los medios con el derecho, eso quiere
decir que en nuestro ordenamiento jurídico no existe un poder discrecional absoluto, sino que está
limitado por la ley, pero también está limitado por la proporcionalidad y por la adecuación. Ej. Si la
ley dice que las multas por exceso de velocidad se encuentran entre los 100.000 Bs y los 2.000.000
Bs, la multa aplicada debe ser proporcionalidad a la velocidad que llevaba el vehículo. En otras
palabras, no se puede multar con la misma cantidad a quien manejaba a 100 Km p/h que a quien
manejaba a 200 Km p/h, aunque ambos hayan incurrido en exceso de velocidad.
El profesor dice que la discrecionalidad es un problema de valoración de intereses políticos y no
jurídicos, en tal sentido, si el juez contencioso se mete con la discrecionalidad, estaría desdibujando la
separación de poderes porque estaría metiéndose en decisiones de orden político.
El poder Administrativo es una facultad que le confiere la ley a la AP para que pondere los derechos y
de esa manera pueda incidir en la esfera jurídico administrativa.
Art. 12 LOPA: Aún cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia
a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida
proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los
trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia. Límites de la Potestad
Discrecional de la AP.
16/XI/2004
INCIDENCIA DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA
EN LA ESFERA JURÍDICA DE LOS ADMINISTRADOS
Discrecionalidad: Es la potestad que tiene la administración para ponderar intereses.
Cuando se habla de la esfera jurídica del administrado, queremos decir que el administrado se ve
afectado en sus derechos, lo cual hace nacer en cabeza del mismo la posibilidad de reclamar esa
incidencia en su esfera jurídica.
El ciudadano va a tener derechos desde que nace hasta que se muere, esos derechos son dinámicos, es
decir, que pueden ser afectados o engrandecidos. Una de las cosas que más afecta a los administrados
es la AP, esa afectación es imposible de definir en un espacio de tiempo.
La incidencia de la acción administrativa es tal, que la doctrina no ha logrado clasificarla, porque el
sujeto tiene múltiples necesidades y la AP tiene muchas formas de satisfacer esas necesidades y de
incidir en la esfera jurídica del administrado.
Clasificación de las incidencias según Giannini:
Incidencias Favorables: Son aquellas que tienen como finalidad ampliar los derechos de los
administrados. Ej. Las autorizaciones y permisos AA autorizatorios (Materializan un derecho
preexistente).
Hay derechos que se crean porque el administrado nunca los ha tenido, se amplían Actividad
Habilitante del Estado.
Los títulos ejecutivos son como un permiso que otorga la AP al administrado y que le permiten gozar,
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disponer del derecho sin la autorización de las autoridades judiciales. Salvo que para ese disfrute se
requiera la autorización de la ley. Los AA son títulos ejecutivos.
Las incidencias administrativas pueden ser provocadas por AA, por vía reglamentaria o por vía
contractual.
La Concesión: Es una transferencia de competencias que la AP le da a un administrado para que éste
preste un determinado servicio, es una delegación.
Incidencias Administrativas Desfavorables: Son aquellas incidencias que desfavorecen la esfera
jurídica del administrado, limitando o reduciendo sus derechos. Éstas crean cargas para el
administrado.
Las incidencias desfavorables crean un derecho en cabeza del administrado para que reclamen el
espeto de sus derechos.
NOTA: En criterio del profesor, tanto las incidencias positivas como las negativas crean deberes para
los administrados.
Categorías de incidencias negativas:
• Incidencias de Mero Interés o de 1º Grado: No afectan ni condicionan los derechos del
administrado. Estas incidencias sólo sirven para coordinar los derechos de los administrados. Se dice
que cuando la administración pública coordina los derechos de varios administrados, no nace el
derecho de reclamo. En estos casos el administrado sólo debe soportar las cargas impuestas por la AP,
por eso se dice que para reclamar la nulidad en vía contenciosa de un AA se necesita de un interés
calificado. No se puede pedir indemnización por estas incidencias.
• Las que condicionan el derecho o de 2º grado: Estas no eliminan el derecho, sino que lo
condicionan. Ej. Límites a la velocidad en que se puede manejar.
• Las que eliminan el derecho o de 3º Grado: Es el típico caso de las expropiaciones, que extinguen
el derechos de propiedad del administrado. Lo que sucede aquí es que se comparte la extinción del
derecho con la colectividad. Dicho de otra manera, el administrado se ve desfavorecido pero también
tendrá derecho a disfrutar de lo que se haga con esa propiedad que le fue expropiada.
• La imposición de Deberes o de 4º Grado: Es el típico caso del servicio militar obligatorio.
NOTA: Mientras mayor es la incidencia desfavorable, menor es el beneficio obtenido por el
administrado.
Vías de Hecho: Son incidencias que desconocen al ordenamiento jurídico. La AP para incidir debe
estar en posición de incidir, esto es, ser competente para hacerlo. La competencia es la atribución que
tiene la autoridad para incidir en la esfera jurídica del administrado, si la AP actúa sin ese permiso de
la ley, estaría violando la voluntad general.
En la incidencia administrativa hay un proceso de retroalimentación, el instrumento que se utiliza para
lograr esa retroalimentación es el AA. Los AA son instrumentos.
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