Método de Criterios Múltiples (en base al Texto: “El Modelo General de Priorización y Selección de Proyectos” de Angel Sciara) Introducción El problema de la asignación eficiente de los recursos económicos escasos es lo suficientemente complejo para ser resuelto mediante rigurosas y complejas fórmulas matemáticas de las que se obtendrían cálculos precisos. Es por ello que en lo que sigue no se pretende ofrecer un modelo y un procedimiento de priorización y selección de proyectos automático e infalible, sino un procedimiento pragmático que contribuya con información para un toma de decisiones más eficiente en función de los objetivos perseguidos. Esto significa que los criterios de evaluación son elementos que informan sobre las respuestas que los proyectos, dados sus atributos, dan a los objetivos de la política vigente, pero pueden no ser los únicos datos que los tomadores de decisiones juzguen necesarios considerar. Otros elementos que se salen del marco técnico-económico tienen a veces un gran peso en la decisión final. Es oportuno recordad que la selección de proyectos de inversión en un contexto de programación de desarrollo, es en última instancia, privativa de la autoridad decisoria y no resuelta por los evaluadores, quienes sólo producen información para colaborar con los tomadores de decisiones para que se equivoquen lo menos posible. Son estos últimos los que poseen y pueden disponer no sólo del conocimiento de las implicaciones políticas y sociales de los objetivos del desarrollo y mayores consideraciones sobre la capacidad financiera par alcanzarlos, sino también de información sobre el comportamiento de los distintos actores sociales involucrados ante determinadas medidas, así como impactos intangibles que los proyectos pueden tener (problemas de defensa nacional, de geopolítica limítrofe, etc.) El papel del analista evaluador, entonces, es el de presentar la información generada de la forma más desagregada y entendible, estableciendo con confiabilidad los resultados que se obtendrían con cada uno de los proyectos analizados, dados los objetivos explícitos del desarrollo y las restricciones conocidas para alcanzarlos. Es esto lo que se consigue con la metodología expuesta en este punto, al permitir estimar, sistematizar y agregar los impactos de los proyectos de inversión sectorialmente homogéneos (o distintas alternativas de un mismo proyecto), pero la decisión final de los proyectos que se realizarán; esto es, la selección del subconjunto más eficiente, debe surgir del análisis, discusión y confrontación del conjunto de información disponible (la brindada por la evaluación y la privativa de la autoridad política) que efectúen los tomadores de decisiones. El modelo Actuando los proyectos de inversión como instrumentos de política económica, sus ventajas y desventajas se determinan en función de los objetivos perseguidos: en consecuencia, se puede identificar tantas ventajas y desventajas como objetivos existan. Un aporte positivo a uno de los objetivos se considerará una ventaja o beneficio, y uno negativo será una desventaja o costo. La priorización y selección de proyectos, requiere de una evaluación que consiste, precisamente, en establecer la contribución neta de los proyectos a los objetivos estratégicos y de política definidos por la autoridad política. Una correcta evaluación de un proyectos de inversión se efectúa cuando los beneficios y costos que se le imputan al mismo sean los que efectivamente le corresponde. Ello se consigue comparando el valor de las variables pertinentes en la situación prevista “con proyecto”, respecto a la situación prevista “sin proyecto”. Para acometer este proceso es necesario responder a cuatro preguntas básicas: 1 1. ¿Cuáles son los objetivos de la estrategia para el desarrollo? 2. ¿Cómo medir los aportes que los proyectos de inversión por sus atributos, realizan a los mismos? 3. ¿Cómo homogeneizar la medición de las contribuciones para poder operacionalizarlas? 4. ¿Cómo incorporar las diferentes relevancias asignadas por la política económica a cada objetivo? El primer interrogante se refiere al problema de la direccionalidad de la política económica, el segundo a la definición de los criterios relevantes, el tercero a la búsqueda de una unidad de medida común y el cuarto, a la fijación de ponderaciones para los criterios de priorización en base a la importancia de los objetivos. Las variables básicas de la metodología son, entonces, las siguientes: a) En primer lugar determinar cuáles son los objetivos de la política económica. Estos tiene que ser autonamente establecidos por el país, siendo inaceptable que puedan existir, conjuntos de objetivos normatizados, válidos para todo lugar y tiempo. b) En segundo lugar se definen las variables claves del modelo, denomindo: Pi : a los proyectos independientes que se obtiene del inventario de proyectos de inversión. Cj : a los criterios que reflejan la estrategia y los objetivos del desarrollo (j=1.......m). Un criterio está formado de un indicador del efecto deseado y una regla de imputación del carácter positivo o negativo de los valores que el mismo tome en cada Pi. Rij : al rango en que se ubique cada Pi según el valor de cada Cj. Kj : a las ponderaciones para cada Cj, definidas en función de los pesos asignados por los decidores a cada objetivo. RijKj : al rango ponderado por la priorización de objetivos establecidos. Con estas variables y parámetro, definidas unas y estimados los otros, se procede secuencialmente de la siguiente manera: i. ii. iii. iv. Para cada Pi se calcula el conjunto de Cj, cuantificando así los atributos del proyecto. Según el valor de los Cj a cada Pi, se le asigna los Rij. Los Cj se definen por una regla básica de imputación de eficiencia absoluta: por ejemplo, cuanto más alto sea el valor del indicador, mayor será el mérito del proyecto en alcanzar el objetivo que refleja el Cj. La unidireccionalidad de todos los criterios parece ser conveniente para evitar confusiones operativas., razón por la cual algunos indicadores tendrán que utilizarse cuantificando la recíproca de su definición natural. Al tener cada Cj estimado para todos los Pi se asigna al menor (mayor) valos de Cj el menor (mayor) rango Rij. Si i:1..........n, el menor rango es 1 y el mayor es n. Los tomadores de decisiones establecen el vector de ponderaciones Kj, adjudicando pesos diferenciales según las prioridades asignadas a los objetivos de la política económica. Evidentemente, si todos los objetivos son de igual relevancia todos los pesos son la unidad (Kj = 1) Los rangos asignados en b, se ponderan por el vector de los Kj, obteniéndose los rangos ponderados RijKj 2 v. Para cada Pi se suman los rangos ponderados procediendose al ordenamiento de ellos en función de los valores de la sumatoria de los RijKj. Buscando practicidad en el procedimiento, toda la información puede tabularse en forma matricial en formatos diseñados al efecto, obteniéndose una matriz de indicadores, otra de rangos simples y una final de rangos ponderados. Así si se colocan los proyectos (Pi) como filas y los criterios (cj) como columna se tiene Matriz de indicadores Criterios Proyectos.....................C1 .......C2................................................Cm P1 P2 . . . Pn C11 C21 . . . Cn1 C12 C22 . . . Cn2 C1m C2m . . . Cnm c) La heterogeneidad en las unidades de medida de los Cij hace imposible una selección directa con ellos, a menos que existiera un orden “natural” de preferencias dado para algún proyecto que tuviese valores superiores en todos los indicadores. Si este no es el caso, se requiere la homogeneidad en la unidad de medida, lo que se consigue asignando los rangos mediante la regla de imputación. De esta forma se consigue también, transformar los indicadores cualitativos en cuantitativos, permitiendo operar algebraicamente con ellos, y así poder consolidar los de cada proyecto como un todo y compararlos con otros para ordenarlos según la relevancia de cada uno. Cambiando el valor del indicador por el rango respectivo se construye la siguiente matriz: Matriz de rangos simples Criterios Proyectos.....................C1 .......C2................................................Cm ..............Rij P1 P2 . . . Pn R11 R21 . . . Rn1 R12 R22 . . . Rn2 R1m R2m . . . Rnm R1j R2j Rnj Un primer ordenamiento de los proyectos a los fines de selección, puede obtenerse por la suma de los rangos simples denominados así porque llevan implícito el supuesto de que todos los objetivos de política tiene la misma importancia. El mejor proyecto será aque que obtenga el mayor valor en la suma de sus rangos. Una situación más real se plantea levantando el 3 supuesto de igual para todos los objetivos, pero se necesita contar con un vector de ponderación, tal como figura en el paso iii. La nueva información resultante puede volcarse en la siguiente matriz: Matriz de rangos ponderados Criterios Proyectos.....................C1 .......C2................................................Cm ..............Rij P1 P2 . . . Pn R11k1 R12k2 R21k1 R22k2 . . . . . . Rn1k1 Rn2k2 R1mkm R2mkm . . . Rnmkm R1jkj R2jkj Rnjkj A partir de esta matriz se obtiene el orden definitivo de los proyectos de la misma forma que en el caso de rangos simples expuesta precedentemente, pero ahora mediante la suma de los rangos ponderados de cada proyecto. La determinación de los ponderadores La determinación del vector de ponderación, es uno de los procesos más controvertidos en esta metodología, ya que el mismo refleja, en mayor o menor medida, el sistema de valores de quién o quiénes lo establecen. El problema reside en encontrar el procedimiento que garantice la mayor objetividad en su estimación. Como se sap, los pesos se asignaron a los criterios de evaluación, en función de la relevancia que a nivel de la estrategia de desarrollo tengan los objetivos económicos y sociales que configuran la imagen objetivo de la comunidad, uno de cuyos instrumentos son los proyectos de inversión. La ventaja de los ponderadores individuales, es que pueden responder directamente a las estructuras productivas y sociales de las regiones en donde se estén priorizando los proyectos. Esto es fundamental para atender correctamente el problema que nos ocupa, ya que un ponderador global (como un precio de cuenta sectorial, por más desagregación que pueda lograrse) responde a que las características estructurales de la economía como un todo. Por ello, estas ponderaciones, que operan como tasas marginales de sustitución de un objetivo por otro, tendrán seguramente que ir variando a medida que se vayan cumpliendo los objetivos y, con ello, modificando las necesidades actuales, es decir, el peso asignado a cada objetivo variará en función de su propio cambio, pero también se verá alterado por las distintas presiones sociales y de intereses que actúen sobre el aparato político. Por lo que no son los evaluadores quienes establecen las ponderaciones, sino que ellas deben de ser fijadas exógenamente. Para tal cometido debe de aprovecharse el conocimiento y la experiencia del personal directamente involucrado en proyectos similares, junto con la visión política de los encargados de la toma de decisiones al mayor nivel jerárquico. Este método subjetivo aprovecha tanto la sensibilidad de los tomadores de decisiones y el juicio “experto” de los especialistas, por lo que puede esperarse que conduzca a una mediad más exacta de la importancia de cada objetivo de la política económica y, por ende, de cada indicador de los atributos, que se lograrían como modelos matemático más o menos sofisticados, de ser posible su aplicación. 4 Al igual que los precios de cuenta, las ponderaciones están estimadas para emplearse en el corto plazo. Formas posibles de los indicadores La captación cuantitativa o cualitativa de los atributos de los proyectos puede realizarse utilizando indicadores de mayor o menor rigurosidad, lo cual implica una mayor disponibilidad de información y el aumento en la complejidad del cálculo. Siendo conocidas las dificultades en la obtención de información, los supuestos que deben hacerse para suplirla y la credibilidad limitada de los resultados obtenidos, es posible concluir que las formas de los indicadores que se utilicen deben ser las adecuadas a la base de datos que se disponga, preocupándose más que la dirección de los criterios sea la correcta,antes que en el valor puntal exacto de los indicadores, máximo cuando dicho valor está asociado a muchas restricciones, insoslayables, supuestos y simplificaciones por razones técnicas u operativas. Diversas variantes pueden establecerse: a. Indicadores referidos a un año normal: Es el cálculo más simple, estando su mayor dificultada en la definición de un año norma. Por tal se entiende a un año representativo de la operación del proyecto en condiciones de uso de capacidad normal. Por ejemplo: el Beneficio Neto del período n de un proyecto determinado. Es evidente que en su simplicidad (se requiere muy pocos datos), está también su debilidad, ya que desconoce lo que ocurre antes y después del año n y considera que lo que sucede en dicho año se repite en los anteriores y posteriores, y tiene el mismo valor que si la misma magnitud se verificase antes o después. b. Indicadores referidos a la vida económica entera del proyecto: De esta manera se salvan las deficiencias anteriores pero el cálculo se complica. La mayor complejidad se logra cuando se acepta que cada unidad del impacto a lo largo del tiempo tendrá un valor decreciente. Para ello se requiere no sólo conocer la magnitud del impacto en cada período de la vida del proyecto, sino también el ritmo al que decrece el valor de una unidad del mismo. Esta tasa de actualización se le denomina Tasa Social de Descuento (TSD). Porque se refiere al valor que la comunidad le asigna al impacto y su estimación tiene una alta dosis de juicio de valor, ya que la autoridad económica está decidiendo con ella por las generaciones futuras. c. Indicadores referidos a los primeros años de vida: Una manera de resolver la carencia de una TSD que actúe como una tasa de actualización de los efectos que ocurren a lo largo de la vida económica del proyecto, es establecer la urgencia de lograr el impacto mediante la fijación de un período de estimación de los mismos cuya longitud varía en relación inversa con el valor de la presencia temporal del efecto. Así, si la preferencia por el efecto valor agregado es alta en el corto plazo, se tomaría un período de estimación breve, con lo cual se estaría favoreciendo los proyectos que en ese lapso generen el mayor efecto valor agregado y viceversa. Esta estimación mejora en parte el indicador analizado en a. y en la comparación con el de otros proyectos, señala la urgencia del efecto, pero deja de considerar lo que ocurre después del año de corte. d. Indicadores cualitativos: Los indicadores cualitativos pueden establecerse en base a escalas de clasificación con diferentes niveles, En algunos bastará con un sistema binario (si/no), para transformarlo en rango, uniformando así su medición con los demás indicadores, se adjudicará el mayor rango al sí (en tanto la existencia del atributo otorgue mérito) y el menor al no (como demérito por no poseerlo) o viceversa, si el criterio se establece en sentido contrario. En otros efectos, los criterios pueden requerir más de dos clasificaciones para indicar con precisión el 5 atributo del proyecto (bueno/regular/malo)., es esta una situación frecuente y la asignación de los rangos se efectuar fijando el valor del rango medio para cada nivel clasificatorio, de forma que todos los proyectos que entren en un mismo nivel, recibirán el rango medio respectivo. e. Indicadores necesarios: Puede darse el caso de que haya elementos que son esenciales para que el proyecto sea aceptado, estos pueden ir desde que su VAN sea mayor a cero o que con la implementación del mismo no viole ninguna ley o tratado establecido en la región. Para estos casos una posibilidad de salvamiento del modelo es la de multiplicar (y no sumar) todos los coeficientes (indicadores) de la Matriz de rangos que conforman un proyecto y establecer un coeficiente igual a cero a los indicadores que no alcanzan las condiciones mínimas para la aceptabilidad de un proyecto. De esta manera el Rij de un proyecto será igual a cero. Un ejemplo numérico En una región, la oficina de Planificación ha identificado cinco proyectos agroindustriales y avanzado en sus estudios de prefactibilidad a nivel suficiente, por sus magnitudes, para ser aceptados por su evaluación ex ante y participar en el proceso de priorización y selección, ya que el techo financiero establecido no permite la realización de todos ellos. De acuerdo con los objetivos del Plan de Desarrollo Regional, el Departamento de Preinversión ha construido un un conjunto de 4 indicadores para el modelo de priorización adoptado. Ellos son: C1 = mide el número de puestos de trabajo por unidad de capital invertido, respondiendo al objetivo de reducción del desempleo. C2 = mide el monto de divisas generadas en relación al valor de la producción en divisas y responde al objetivo de lograr una reducción de la brecha negativa en la balanza de pagos. C3 = mide el efecto no contaminante de las diversas alternativas de usos de fertilizantes (también podría medir el efecto sobre la participación popular de las distintas formas de organización del sistema agroindustrial) y responde al objetivo de minimizar la contaminación ambiental de las inversiones. Siendo un indicador de carácter cualitativo los impactos de cada variante se calificarían como Malo (M), regular ( R), Bueno (B), Muy Bueno (MB) y Excelente (E). C4 = Mide la eficiencia del capital invertido y responde al objetivo de maximizar la productividad de los recursos escasos. Como regla de imputación se adoptó que, a mayor valor del coeficiente, mayor mérito para el proyecto. Con los datos tabulados en el formato para cada proyecto, es posible estimar cuantitativa y cualitativamente los cuatro coeficientes establecidos para medir los respectivos atributos de los proyectos, valores que pueden volcarse e un cuadro de doble entrada como sigue: Matriz de indicadores Criterios Proyectos.....................C1 .......C2...................C3................C4 P1 P2 P3 10 5 15 2 10 8 R M E 9 3 6 6 P4 P5 25 20 6 4 B MB 12 15 La heterogeneidad en las unidades de media de los coeficientes obliga, para poder trabajar con ellos, al no existir un orden “natural” de preferencias, dados por valores superiores en todos los indicadores simultáneamente, a dimensionarlos homogéneamente. Ello puede hacerse mediante la regla de imputación, que permite transformar el valor de cada coeficiente en el rango que al proyecto le corresponde, entre todos los valores que dicho coeficiente toma en cada uno de los proyectos analizados. Nótese, además que de esta forma los indicadores cualitativos pueden transformarse en cuantitativos y operar algebraicamente con ellos. La matriz de los indicadores queda convertida así en: Matriz de rangos simples Criterios Proyectos.....................C1 .......C2...................C3................C4...........Rij P1 P2 P3 P4 P5 2 1 3 5 4 1 5 4 3 2 2 1 5 3 4 3 1 2 4 5 8 8 14 15 15 Se puede obtener de esta información un primer orden de prioridades, dado la suma de los rangos simples, siendo en el ejemplo: P5 = P4 > P3 > P2 = P1 Ordenamiento que debe leerse: el proyecto 5 es indiferente al proyecto 4; ambos son preferibles al proyecto 3, siendo este mejor que el proyecto 2 y el proyecto 1, los cuales son indiferentes entre sí. Pero esta situación resulta de considerar implícitamente o explícitamente, que todos los objetivos son igualmente importantes de alcanzar o ,lo que es lo mismo, ponderar cada unos de los objetivos por la unidad. Supóngase ahora que la Oficina de Planificación, mediante un adecuado procedimiento técnico-político establece el vector de ponderación para C1, C2, C3 y C4 respectivamente en ( K1 = 0,433 K2 = 0,283 K3= 0,167 K4 = 0,117 ) El vector de ponderación permite convertir la matriz de rangos simples en una matriz de rangos ponderados, multiplicando cada rango por el ponderador correspondiente. Nótese que es factible que, mediante la ponderación de los objetivos, algunos de ellos pueda ser anulado (K = 0), cuando se le considere no pertinente por alguna razón, o puede ser incorporado como un desmérito del proyecto, cuando su logro sea perjudicial o no recomendable. Así se tiene: 7 Matriz de rangos ponderados Criterios Proyectos.....................C1 ............C2........................C3....................C4..................Rij P1 P2 P3 P4 P5 0,87 0,43 1,80 2,17 1,74 0,28 1,42 1,14 0,85 0,57 0,33 0,17 0,84 0,50 0,67 0,35 0,12 0,23 0,47 0,59 1,83 2,14 3,51 3,99 3,57 Con esta información puede obtenerse un segundo y más riguroso orden de prioridades, resultando del ejemplo: Primero el P4 Segundo el P5 Tercero el P3 Cuarto el P2 Quinto el P1 Este ordenamiento, con evidentes diferencias respecto al de rangos simples, permite seleccionar los proyectos que deben ejecutarse con un techo de financiero dado o, en su defecto, la secuencia de su realización. Si por ejemplo, el financiamiento fuera solo suficiente para 2 proyectos, estos deben de ser el P4 y el P5. 8