Protección social en Centroamérica

Algunas disyuntivas críticas de la protección social en Centroamérica1
Ana Sojo2
“El diseño de los principios de justicia distributiva implica apropiarse las acciones de otras
personas, sea mediante impuestos a los salarios o sobre un cierto monto de salarios, o por
medio de una usurpación de las ganancias, o mediante la existencia de un fárrago social
que oculta qué viene de dónde y hacia dónde algo se dirige. Confiscar los resultados del
trabajo de alguien equivale a confiscarle horas para llevarlo a realizar varias actividades. Si
la gente lo fuerza a Ud. a hacer cierto trabajo, o a hacer trabajo no recompensado durante
un cierto periodo de tiempo, ellos están decidiendo lo que Ud. debe hacer, a qué propósitos
sirve su trabajo, y lo separan de sus decisiones propias. El proceso de despojo los convierte
parcialmente en sus propietarios. Tener ese control parcial y poder de decisión les confiere
un derecho de propiedad sobre Ud. De la misma manera que tener derecho a un control
parcial y poder de decisión sobre un animal o sobre un objeto inanimado equivale a tener un
derecho de propiedad sobre ellos“.
Robert Nozick (1974, p. 172, traducción propia)
En Europa, en el siglo XX, el siglo de la redistribución, las desigualdades se redujeron de
manera espectacular en algunos decenios … “tres grandes reformas fueron el vector de
este basculamiento: el establecimiento del impuesto progresivo sobre la renta; la aplicación
de mecanismos de aseguramiento que protegen a los individuos contra los riesgos de la
existencia; la instauración de procedimientos de representación y de regulación colectiva del
trabajo que conducen a una notable mejora de la condición asalariada”.
Pierre Rosanvallon (2011, p. 227, traducción propia)
Las posturas sobre la protección social y su financiamiento, tal como se transluce en
estas dos citas, son ciertamente muy polémicas, y las ideas han tenido una diversa
influencia en las políticas públicas en distintas latitudes. En esta oportunidad, tras
definir brevemente los objetivos de la protección social, abordaremos a la luz de la
experiencia internacional cinco aspectos que tienen relevancia para la subregión
centroamericana: el vínculo con el mercado laboral; los requisitos de financiamiento; los
problemas de la privatización guiada por la lógica de la rentabilidad; el sustento del
universalismo y de la solidaridad en razón de las coberturas vigentes; algunas
lecciones que arroja la actual situación de la Caja Costarricense del Seguro Social.
Exposición en seminario “El rostro fiscal de Centroamérica en el nuevo contexto mundial”, organizado por
el Instituto centroamericano de estudios fiscales (ICEFI), en Ciudad de Guatemala, marzo 2012
2 Experta de la División de desarrollo social de la CEPAL, Santiago de Chile
1
1
1) ¿Cuáles son los objetivos de la protección social?
La protección social es necesaria para proteger a las personas contra ciertos riesgos y
contingencias de la existencia humana. La protección social tiene como objetivo que los
riesgos que individualmente enfrentan las personas se diversifiquen a escala del
conglomerado de asegurados, y encarar exclusiones y desigualdades que son propias
de los mercados de aseguramiento.
La gama de riesgos a considerar varía en su extensión y profundidad; destacan dentro
de ella los relacionados con la salud; con la nivelación de ingresos a lo largo de la vida
y la garantía de ingresos en la vejez; con las discontinuidades del ingreso debido a la
pérdida del empleo. Recientemente se han designado como riesgos globales los
asociados con la volatilidad del crecimiento económico en un mundo globalizado (Ulrich
Beck). Ellos requieren ser considerados en la arquitectura de la protección social; por
ejemplo, respecto de la inversión de los fondos de pensiones en sus diversas
modalidades y su regulación. También se analizan los llamados nuevos riesgos, tales
como las dificultades para conciliar el derecho y el deber de labores de cuidado con
una buena inserción laboral (Bonolli, 2005a y 2005b; Sojo, 2011).
La protección social con vocación universal y solidaria permite tomar en cuenta
diferentes aspectos que los sistemas de precios no encaran adecuadamente, tanto
desde el punto de vista del individuo y de la sociedad. Entre ellos destacan: que el
individuo no deba cubrir la totalidad de los costos propios de su estructura actual de
riesgos; que es preciso proteger contra riesgos relacionados con bienes que no tienen
un buen sustituto de mercado (por ejemplo, la buena salud); que los precios de
mercado no reflejan los costos sociales de oportunidad ni las externalidades del
aseguramiento individual y las dimensiones de bien público que éste pudiera tener; que
hay un subconsumo de protección asociado con los bajos ingresos o con la gravedad
del riesgo individual en cuyo caso no hay acceso al aseguramiento, aunque exista el
mercado. La protección social además permite corregir externalidades, dado que no
sólo se beneficia del aseguramiento la persona a escala individual, sino que también lo
hace la sociedad en diversos planos, tales como contar con una población sana, sufrir
2
menos convulsiones sociales, etc. Los beneficios intergeneracionales o entre personas
con condiciones diversas de salud, mirados en una perspectiva dinámica, representan
también beneficios individuales intertemporales. Además, el ahorro obligatorio en
estado sano para estados de enfermedad aguda o crónica tiene efectos
microeconómicos y macroeconómicos positivos, ya que acrecienta el ahorro de los
hogares y empareja su consumo (Arrow, 1963 y 2000; Sojo, 2003, p. 131).
2) Debe encararse el vínculo entre la dinámica del mercado laboral y la protección
social
El vínculo entre protección social y mercado laboral en países como El Salvador,
Guatemala,
Honduras
y
Nicaragua
se
encuentra
entrampado
por
diversas
circunstancias (ver anexo, cuadro 1).
Una y otra vez nos referimos a la extensión del denominado sector informal de la
economía -expresión algo eufemística y que deviene tautológica al poco andar- para
denominar a un sector del mercado laboral de baja productividad, desprovisto de
protección social y normalmente despojado de contratos, y que obtiene bajas
remuneraciones.
Para avanzar, la dinámica del mercado laboral que subyace a tal negativo espectro
debe repensarse, ya que ella no es producto de un automatismo de mercado que opere
de manera “conspirativa”: por sí solo el mercado laboral no genera automáticamente
empleos formales o de buena calidad o, en su defecto, empleos de mala calidad. El
desarrollo histórico de la protección social nunca ha estado desvinculado de la
legislación laboral y de las regulaciones de las condiciones de trabajo y de los
despidos, de las convenciones colectivas, de las políticas de capacitación y educación,
y de las capacidades de supervisión del cumplimiento de las normativas (Sojo, 2011a).
Para ampliar la cobertura y la calidad de la protección social en la subregión es
indispensable actuar respecto de sendas materias postergadas e incumplidas respecto
del mercado laboral. Lamentablemente la postergación histórica, una vez más, agrega
complejidad a esta tarea. Tal como en los países muy desiguales se traslapan las
transiciones epidemiológicas dando lugar a lo que se denomina transición
3
epidemiológica polarizada, en este caso las profundas rémoras y asignaturas
pendientes se hacen cada vez más difíciles de encarar porque estas pequeñas
economías encaran transformaciones vertiginosas del mercado laboral a escala
internacional que, entre otros aspectos, han incrementado las calificaciones y destrezas
exigidas, han potenciado formas de flexibilización laboral a escala mundial que afectan
de raíz la calidad y la seguridad del empleo y han polarizado los ingresos de manera
inusitada (Bishop, 2011).
La prolongada crisis global ha conducido a nuevas reflexiones sobre la globalización.
Como la que ofrece Dani Rodrik en su último libro La paradoja de la globalización.
Según el autor hay un “trilema político de la economía mundial” entre el Estado nación,
la democracia y la hiperglobalización, en circunstancias de que solamente dos de las
tres premisas serían compatibles al mismo tiempo: (1) la democracia se debilita en el
marco del Estado nación si éste está integrado profundamente en la economía
internacional; (2) la democracia y el estado nación son compatibles solamente si
retrocede la globalización; (3) la democracia puede convivir con la globalización si se
articulan formulas de gobernanza transnacional y se debilita el Estado nación.
Según Rodrik, cuando el objetivo de los gobiernos es ganar la confianza de los
mercados para poder atraer comercio y entradas de capital con medidas tales como
austeridad,
gobiernos
pequeños,
mercados
laborales
flexibles,
desregulación,
privatización y apertura comercial, la democracia sale seriamente perjudicada, ya que
las exigencias impuestas por la globalización chocan inevitablemente con los
compromisos de la política doméstica (protección social, empleo, etc.), siendo que el
aislamiento de un gobierno respecto de las demandas de su población tiene sus límites.
La segunda opción consiste en limitar la globalización para fortalecer la democracia y la
soberanía nacional. Propone en tal sentido un replanteamiento de los acuerdos
comerciales y una regulación más rigurosa de los movimientos de capital para permitir
la expansión del espacio democrático a nivel nacional que priorice los objetivos sociales
y económicos nacionales sobre los de las empresas y grandes bancos transnacionales.
En tercer lugar, para cerrar el trilema, existe la posibilidad de construir redes sólidas de
4
democracia transnacional que sean compatibles en escala, espacio y poder con la
globalización.3
Para los países pobres y desiguales de la subregión, la difícil tarea consiste en actuar
sobre la dinámica del mercado laboral, estando ya insertos los pequeños países en un
mundo globalizado con las características recién señaladas. Si de calificaciones y
destrezas se trata, la vigencia de una educación polarizada, mediocre y desfinanciada
no parece ser muy prometedora y pone una espada de Damocles a la capacidad de
transformación de las economías, acusando la necesidad de acciones intersectoriales –
en este caso, desde la educación y la capacitación- llamadas a modificar la dinámica
del crecimiento económico y desarrollo social.
Pero las complejidades no deben hacer desistir de la difícil tarea, ya que el deterioro de
ciertas condiciones sociales lamentablemente nunca toca fondo, tal como lo muestran
fehacientemente las tendencias de algunos países, y empeorará si las tareas se siguen
postergando. La falta de cohesión social en la subregión se ha expresado en pobreza y
miseria, en genocidio, en guerras civiles, en maras juveniles y eclosiona hoy con una
violencia inusitada, de la mano de los dispositivos sembrados por la narcoeconomía.
Retomando el análisis del vínculo entre mercado laboral y protección social, cabe
señalar que la protección social por su parte puede actuar favorablemente respecto del
mercado laboral. Tengamos presente por ejemplo que los incentivos para la inserción
laboral formal disminuyen cuando la provisión de la seguridad social o de los beneficios
de salud son muy ineficientes, o si los vínculos entre beneficios y contribuciones son
muy débiles, o cuando en esas circunstancias algún miembro de la familia ya inserto en
el sector formal provee una cobertura familiar. Entonces se incentiva la búsqueda de
trabajo en el sector desregulado, donde la remuneración sea totalmente monetaria y los
costos de aseguramiento a cargo del empleador no se trasladen al trabajador
disminuyendo su salario (Sojo, 2003, p. 130).
Por el contrario, cuando la protección social se valora positivamente debido a sus
características, se crean incentivos para profundizar los mercados laborales e
3
Síntesis de Rodrik tomada de Antonio Roldán en El País
http://elpais.com/elpais/2012/02/09/opinion/1328789451_739817.html
5
incrementar el empleo de calidad. Es decir, que el aseguramiento puede tener
repercusiones macroeconómicas favorables. Pero ello requiere que la protección social
se asocie con eficiencia, cantidad y calidad de los beneficios y con una importante
certidumbre respecto de los beneficios a recibir; por ejemplo, respecto de los ahorros
de pensiones (Ib.).
En el caso de Costa Rica, por ejemplo, los beneficios en materia de salud y de
pensiones históricamente han contribuido a profundizar los mercados laborales. Por el
contrario y por las razones que iremos apuntando a lo largo de la exposición, las
características de los sistemas de protección social de El Salvador, Guatemala,
Honduras y Nicaragua no han ofrecido incentivos para la profundización de los
mercados laborales.
En aras de que la protección social se desarrolle en esos países, parece necesaria la
acción desde diferentes frentes: de manera inmediata en el marco estrictamente del
mercado laboral; también en el campo educativo que nutre los recursos humanos de
hoy y de mañana; y en diversos ámbitos de la protección social, algunas de cuyas
aristas esbozaré.
3) Sin un financiamiento adecuado, los sistemas de protección social no pueden
desarrollarse
Si consideramos la taxonomía de Mesa Lago respecto de la cobertura de la seguridad
social, elaborado con el promedio de un ranking aritmético (cuadro 1, anexo) solo Costa
Rica y más abajo Panamá se clasifican dentro del grupo de alta cobertura, mientras que
todos los demás países caen en el rango más bajo, con valores muy bajos tanto en
salud como en pensiones, lo cual corrobora la escasez de recursos que se le destinan,
en consonancia con altos índices de pobreza y de informalidad del mercado de trabajo.
Cabe recordar en este contexto que la protección social puede financiarse de dos
maneras: mediante erogaciones que provengan de los impuestos generales o mediante
contribuciones que pueden provenir en diversas proporciones de los asegurados, de
sus patronos y del Estado.
6
De acuerdo con la presión tributaria, e incluyendo contribuciones a la seguridad social,
Gómez Sabaini ha clasificado en tres grupos a los países en la región latinoamericana.
De Centroamérica, Costa Rica, Honduras, Panamá, Nicaragua y El Salvador están en
el grupo intermedio, y en el de menor presión tributaria Guatemala. Esta temática ha
sido analizada en profundidad a lo largo del presente seminario y en el nuevo informe
de política fiscal del ICEFI y por tanto no ahondaré en ello (ICEFI, 2012). Solo señalar
que sin un adecuado financiamiento, la protección social no puede sino ser exigua y
que campea la desprotección de las personas ante las vicisitudes de la vida, mayor
cuanto menores los ingresos y con ello la capacidad de autoprotegerse. Pero
recordando los objetivos de la protección social, no solo las personas pobres se ven
afectadas y veremos más tarde como ello se refleja en algunas cifras de cobertura, y
ambos enfoques proveen una base para un financiamiento universal y solidario.
Por otra parte, cabe subrayar que en el caso de la protección social contributiva, el
impacto redistributivo, la ampliación de la cobertura y la sustentabilidad financiera del
financiamiento están relacionados estrechamente con los topes de los ingresos que
están sujetos a cotización. En los países de la subregión que adolecen de débiles
sistemas de protección social, precisamente los bajos límites de cotización restringen
notablemente los recursos disponibles para los sistemas de protección social, y
socavan la solidaridad de su financiamiento y su impacto redistributivo. Ello ocurre en
Nicaragua, y es aún más grave en Honduras, donde los topes son inferiores al salario
mínimo; en Nicaragua no existe la cuota como tercero del Estado al régimen previsional
(Carrera, Castro y Sojo, 2010).4
A la luz de esa problemática cabe retomar el tema inicial respecto del vínculo con el
mercado de trabajo: ¿qué incentivos puede ofrecer para la profundización del mercado
laboral un sistema de protección social desfinanciado, que no abarca a los sectores con
ingresos más altos, y que carece de recursos para brindar prestaciones de una
suficiencia adecuada o de una respetable calidad? Aspectos que son interesantes, por
ejemplo, para las clases medias o para los sectores de altos ingresos, por ejemplo,
cuando en ausencia de un adecuado aseguramiento deben enfrentar gastos
catastróficos en salud.
4
Ver más detalles al respecto en los estudios nacionales reunidos en Sojo (editora) (2009).
7
4) La privatización de la protección social, al orientarse claramente hacia la rentabilidad
privada, no protege adecuadamente a las personas ante los riegos
En Centroamérica, una serie de propuestas de reforma del Instituto nicaragüense de de
seguridad social concluyeron en 2000 con la instauración de un sistema de pensiones
de capitalización individual que no se llevó a la práctica y fue derogado en 2006 por
considerarse que el financiamiento hacia la transición no era viable en términos fiscales
(Carrera, Castro y Sojo, 2010, p. 51).
En la subregión fue El Salvador el país que introdujo un sistema de capitalización
individual, país que actualmente destaca precisamente por una bajísima cobertura de
pensiones de la población mayor de 65 años, y por niveles muy altos de informalidad.
Simulaciones realizadas con un modelo matemático actuarial para captar los factores
determinantes de las plazas de reemplazo de los sistemas (entre otros, reglamentación
de la prestación, densidades de cotización, patrones de evolución de las carreras
laborales y salariales según rama de actividad y categoría ocupacional, rentabilidad de
las inversiones, comisiones de administración, comisiones de seguros) muestran en el
caso salvadoreño tasas de reemplazo en torno al 30% (Durán y Pena, 2011, p. 36). La
simulación del costo actual de las comisiones expresada en años efectivos cotizados
muestra que sería de 4,3 para las mujeres y de 3,4 años para los hombres (Ib., p. 43).
Cuando se analizan las tasas de reemplazo según la inserción económica la dispersión
es muy grande, con acentuadas diferencias por sexo y por sector de actividad, siendo
ellas en la agricultura extraordinariamente bajas (Ib., p. 48) siendo más que
sextuplicada por las densidades más altas de otras ramas, en razón de la bajísima
densidad de cotización en el agro (Ib., p. 49).
Para analizar las perspectivas de la protección social en la subregión es necesario
poner en la mira el sentido y los alcances de las reformas privatizadoras
latinoamericanas que socavaron el principio de solidaridad en el financiamiento.
Ellas se justificaron aduciendo desequilibrios fiscales, dificultades para la sostenibilidad
de los sistemas y bajas coberturas. En el caso de los sistemas de pensiones, los fondos
debían ampliar el ahorro nacional y su inversión productiva y contribuir a profundizar los
mercados de capitales. Sin embargo, la reformas de pensiones de capitalización
8
individual implican altos costos fiscales para financiar la transición desde el sistema de
reparto y en Chile –que es el caso más maduro y emblemático- las tasas de reemplazo
han sido bajas y el empobrecimiento de los pensionados ha debido encararse
parcialmente con recursos fiscales adicionales para financiar un complemento a
quienes no logran una pensión mínima; ha habido discriminación de las mujeres en el
cálculo de las pensiones. Resaltan además los altos costos administrativos5; entre 12 y
13% de las contribuciones se usan actualmente para gastos administrativos y
ganancias de las AFP. Las carencias en materia de regulación, por su parte, se han
manifestado en una alta exposición a la volatilidad financiera de los fondos de
pensiones, en tanto que la rentabilidad de las empresas administradoras de pensiones
no se ha visto afectada de manera análoga (Rivera, 2010, pp. 187-191 y Sojo, 2011c;
ver cuadro 1).
Cuadro 1
CHILE: RENTABILIDAD ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE
PENSIONES SOBRE PATRIMONIO 2005 - 2010 (*)
Porcentajes
Promedio del sistema
2005
22,22
2006
31,95
2007
2008
28,99
-0,36 (**
2009
32,73 )
27,17
2010
(*) Corresponde al retorno porcentual de ganancia o p érdida sobre el patrimonio neto inicial de la Administradora.
(**) Como puede observarse, en el a ñ o 2008 las p érdidas de las AFP alcanzaron solo 0.36%. Como contrapartida,
los fondos de pensiones tuvieron grandes p érdidas: 40.26%, fondo A (el m ás riesgoso); 30%, fondo B; 19%, fondo C.
Fuente: Elaboración propia con informaci ón de la Superintendencia de
Administradoras de Pensiones
Por otra parte, debido a su propia naturaleza que permite un descreme del mercado, la
privatización de la salud en Chile ha sido una gran fuente de ganancias, con tasas de
rentabilidad que permiten recuperar el capital tras 3 y 4 años (cuadro 2). En Colombia,
cuyo modelo trata de combinar solidaridad y competencia, los costos de transacción de
la competencia entre aseguradores y entre prestadores han sido muy altos, distrayendo
recursos que debieran invertirse en la prestación misma de salud. La falta de regulación
ha permitido conductas corruptas, que están siendo ahora investigadas.
5
Los altos costos de la administración privada del aseguramiento se dan también en el sector salud y en
otras latitudes. En el caso de la salud, por ejemplo, mientras los costos administrativos del aseguramiento
privado de los Estados Unidos ascienden al 12% de las primas, en Canadá los costos administrativos del
aseguramiento público de salud representan únicamente un 1.3% de las primas (Gruber, 2005).
9
Cuadro 2
CHILE: RENTABILIDAD INSTITUCIONES DE SALUD PRIVADA (ISAPRES) SOBRE PATRIMONIO
(2005 - 2011)
Promedio del sistema
Enero - Junio
Porcentajes
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fuente:
elaboración
con información
de Superintendencia
de Salud.
Empañada
porpropia
la ilusión
de lograr
mayores réditos
individuales o mejor calidad de
servicios mediante contribuciones realizadas para cuentas individuales de pensiones o
para planes de salud contributivos pero realizados con aseguradores y prestadores
privados que no diversifican riesgos, se perdió la perspectiva del sentido del beneficio
que la solidaridad social brinda ante las propias contingencias.
La experiencia internacional muestra que incluso en el caso de cuentas de pensiones
individuales puede buscarse una diversificación de riesgo, que como vimos es uno de
los objetivos principales de la seguridad social. Por ejemplo, en variantes de una
contribución definida de carácter nocional, las acciones del sistema de pensiones y sus
ganancias no están en cuentas que se atribuyan a los trabajadores de manera
individual; las contribuciones de cada trabajador se acumulan usando una tasa fijada
por la legislación que refleja el beneficio que el sistema puede pagar. De esa manera el
sistema tiene valores que se manejan de manera centralizada, que respaldan al
sistema como un todo y no se atribuyen de manera separada a las cuentas individuales
(Barr y Diamond, 2010). Pero tal no ha sido el caso en América Latina, donde ha
estado ausente la diversificación de riesgos de las cuentas individuales. 6 Tal ambición
requeriría sendas reformas de los sistemas de capitalización individual y voluntades
políticas difíciles de aunar.
6
Sobre experiencias internacionales con las cuentas nocionales ver Holzmann, Palmer y Uthoff (2008).
10
20,1
23,5
26,4
21,0
21,7
35,7
5) El sustento “objetivo” del universalismo y de la solidaridad: la desprotección
de amplios sectores sociales
Argumentativamente, cuando la protección social solidaria se busca fundamentar
básicamente en el altruismo, se pierde de vista la aspiración a la reciprocidad, aspecto
crucial para la disposición a asumir el pago de impuestos o de contribuciones para la
protección social, y que cabría fortalecer en la argumentación en torno a la protección
social. En ese sentido debe considerarse la distribución de la falta de cobertura de la
protección social en la región, ya que ella provee una base “objetiva” para fortalecer
políticas universales y con financiamiento solidario, al afectar a muy diversos sectores
sociales.
La desigualdad de la protección social opera mediante múltiples formas. Como
muestra un ejercicio realizado en CEPAL (mas allá de ciertas restricciones importantes
del ejercicio7) que analiza conjuntamente la afiliación a la seguridad social contributiva y
no contributiva de los miembros del hogar y la recepción de transferencias de
asistencias públicas (CEPAL, 2011), existe claramente un sector integrado por la vía
contributiva en los distintos países, que cubre en promedio a un 43% de los hogares de
la región. Pero un contingente muy importante no recibe transferencias, y tampoco está
afiliado a la protección social (gráfico No.1).
Como es de esperar, una proporción muy importante de los hogares desprotegidos
pertenece a los sectores más pobres de la población. Pero no es despreciable la
magnitud del quintil intermedio y de los dos quintiles superiores que comparten esa
condición (gráfico No. 2).
7
Cabe resaltar que en sentido estricto las cifras no son comparables entre países, ya que las encuestas de
hogares no en todos los casos permiten deslindar el aseguramiento en pensiones y el de salud, que
aparece mezclado en varios casos o que puede referirse solo a pensiones. Tampoco da cuenta de la
“profundidad” de la protección social; es decir, por ejemplo de la magnitud de las transferencias monetarias
recibidas respecto de los ingresos de los hogares. La distribución por quintiles de la cobertura debe aún
refinarse por grupos etarios.
11
Gráfico 1
AMERICA LATINA (14 PAÍSES): FORMAS DE ACCESO DE LOS HOGARES A LA PROTECCIÓN
SOCIAL. PROMEDIO SIMPLE, 2009.
(En porcentajes)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), con base en tabulaciones
especiales de encuestas de hogares de los respectivos países. No se incluyen datos de Bolivia, Brasil,
Nicaragua, y Venezuela. Los datos de Argentina corresponden al Gran Buenos Aires y Ecuador a zonas
urbanas. Los datos de Guatemala corresponden a 2006, Honduras a 2007, México a 2008.
Gráfico 2
AMERICA LATINA (14 PAÍSES): POBLACIÓN QUE VIVE EN HOGARES DONDE NO HAY AFILIADOS
A LA SEGURIDAD SOCIAL, Y NO SE PERCIBEN JUBILACIONES NI TRANSFERENCIAS PUBLICAS
ASISTENCIALES, POR QUINTILES DE INGRESO, PROMEDIO SIMPLE, ALREDEDOR DE 2009.
(En porcentajes)
12
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), con base en tabulaciones
especiales de encuestas de hogares de los respectivos países. No se incluyen datos de Bolivia, Brasil,
Nicaragua y Venezuela. Los datos de Argentina corresponden al Gran Buenos Aires y Ecuador a zonas
urbanas. Los datos de Guatemala corresponden a 2006, Honduras a 2007, México a 2008.
De manera que la desprotección parece tener muy distintos significados. Por una parte,
puede reflejar un descreme de la protección social contributiva y no contributiva que se
suma al propio de los mercados de aseguramiento. En algunos casos -posiblemente
más reducidos- puede expresar la autoselección de quienes se restan de la seguridad
social porque (al menos en el presente) pueden auto asegurarse vía el mercado y, bajo
ciertas circunstancias y si el aseguramiento público carece de barreras de entrada y
actúa de reaseguro, podrán migrar a éste buscando acceso a prestaciones de salud no
cubiertas por la pólizas individuales, o si la elevación de sus precios les impide
renovarlas. De existir pensiones no contributivas, algunos eventualmente podrán tener
acceso a ellas. En otros casos, puede mostrar que una proporción de trabajadores de
sectores socioeconómicos medios y altos no tienen acceso a la seguridad social debido
a cierto tipo de contratos laborales o a la ausencia de contratos. Evasión y elusión,
barreras de entrada erigidas por los propios sistemas de seguridad social, faltas de
regulación y de supervisión del mercado laboral, conductas oportunistas de
trabajadores y de empresarios desde posiciones asimétricas, son todos aspectos cuya
virtual incidencia asoma al mirar tales cifras (Sojo, 2011b).
13
En todo caso, esta distribución de la falta de cobertura de la protección social provee
una base objetiva para apelar al fortalecimiento de políticas universales y con
financiamiento solidario en la región.
6) Lecciones de una experiencia de protección social madura en la subregión: la
actual crisis financiera de la CCSS8
En Costa Rica, la CCSS, institución primordial de la seguridad social
está
experimentando graves problemas de sostenibilidad financiera, que se refleja tanto en
una menor recaudación de ingresos y en la cantidad y calidad de los gastos. Se está
planteando la necesidad de recuperar la sostenibilidad dentro de un marco en que se
mejore la equidad, calidad y oportunidad de los servicios que recibe la población
asegurada y en una forma en que los problemas no vuelvan a surgir en un futuro
cercano. Deben encararse aspectos tales como largos períodos de espera para citas o
intervenciones con especialistas, así como para recibir los resultados de pruebas de
diagnóstico, un enorme aparato administrativo con duplicación de funciones, una gran
cantidad de médicos en funciones administrativas, ausencia de rendimiento de cuentas,
incumplimiento de horarios y otras situaciones anómalas.
Los ingresos se han visto afectados por tres motivos principales. Por una parte, las
contribuciones obrero-patronales redujeron su crecimiento por la crisis económica del
2009 y la lenta recuperación económica en los años siguientes. Por otra parte, ha
existido un incumplimiento acumulado en los pagos del Estado. Finalmente, persisten
problemas en la gestión de cobro. Todo ello no fue captado adecuadamente por las
proyecciones actuariales en la materia. Se requiere que el Estado cumpla con sus
obligaciones en términos del pago oportuno y completo de los aportes estatales y de la
deuda que ha contraído con la institución y se deben ejecutar acciones contra la
evasión, la morosidad y la deuda del sector privado modificando las forma en que estas
8
Se basa esta parte en el Informe del equipo de especialistas nacionales nombrado para el análisis de la
situación del seguro de salud de la CCSS, denominado Recomendaciones para restablecer la
sostenibilidad financiera del seguro de salud. Ver Carrillo et. al (2011)
14
labores se cumplen actualmente, con inspectores que estén primordialmente en
terreno. 9
Por otra parte deben revisarse coberturas como las llamadas de convenios especiales y
el monto de las contribuciones que a su alero se realizan, ya que cerca de dos de cada
tres asegurados independientes y voluntarios se ubica en el rango más bajo de
cotización -es decir, declaran un ingreso igual al mínimo contributivo-, y cerca de cuatro
de cada cinco en los dos primeros rangos. En el caso de los convenios especiales, si
bien cada uno de los miembros del grupo organizado debe pagar según su ingreso, en
términos generales, la mayoría de ellos se ubica en la categoría de menores ingresos.10
En el contexto de un problema de larga data de gestión institucional deficiente, uno de
los principales determinantes de la difícil situación financiera actual es el elevado
incremento en el rubro de remuneraciones, el cual no se basó en adecuadas
proyecciones sobre sostenibilidad financiera. Respecto del gasto total del seguro, las
remuneraciones entre el 2000 y junio del 2011 pasaron de representar un 54,2% a
65,2%.
Por ello se propone incidir decididamente tanto en el tipo de remuneraciones (ordinarias
y extraordinarias, que son más onerosas), en los niveles salariales y, en general, en el
tamaño de la planilla. Ello por sí solo, sin embargo sería insuficiente, requiriéndose
intervenciones en otros rubros de gasto (tales como compras, incapacidades, y otros),
así como en la gestión institucional. Se ha propuesto acometer un conjunto de medidas
de forma integral e inmediata y se han definido como urgentes aquellas dirigidas a:
- aumentar la recaudación de ingresos (contribuciones obrero-patronales y pagos del
Estado), pero manteniendo para el 2012 una estimación prudente del presupuesto de
ingresos;
9
Este incumplimiento de pagos del Estado está siendo revertido.
Por esta razón el equipo de especialistas formular las siguientes recomendaciones: a) El ingreso mínimo
contributivo para todos los asegurados directos debe definirse como un porcentaje del salario mínimo de
los trabajadores no calificados, y ningún asegurado podrá cotizar por debajo de ese mínimo (excepto los
casos de nuevos ingresos o cesantías de trabajadores en los períodos intermedios del mes, y los reportes
de incapacidades y permisos sin goce de salario que abarcan más de 15 días); b) La contribución conjunta
para el SEM de los asegurados independientes, voluntarios y por convenios especiales debe ser igual a la
de los trabajadores asalariados (14,75%). La escala contributiva debe considerar menos rangos salariales
respecto a la actual, y una reducción más fuerte de la contribución (subsidio) estatal a medida que aumenta
el ingreso, y debería ser cero para los mayores ingresos.
10
15
- contener los gastos, principalmente en remuneraciones (afectando tanto el salario
como el número de empleados, pero especialmente reduciendo los pagos por tiempo
extraordinario), pero también mejorando los procesos de compra e incidiendo en otros
rubros de gasto;
- renovar los puestos de dirección, realizando concursos públicos abiertos para
seleccionar a las personas que van a ocupar los puestos;
- instaurar mecanismos que garanticen anualmente una adecuada rendición de cuentas
de todos los puestos de jefatura, en función de su aporte a logro de los objetivos
institucionales;
- reducir el gigantismo administrativo del nivel central, mediante una reestructuración
organizativa;
- revertir el proceso de desconcentración;
- consolidar los procesos de planificación y evaluación en una sola Dirección
institucional que cumpla a cabalidad con lo que deben ser esos procesos;
- controlar los horarios y aumentar la productividad del personal médico;
- transparentar y eliminar las listas de espera
- conformar un grupo externo de transición que acompañe el proceso de cambio
gerencial y organizativo.
7) Unas reflexiones finales
Por último, unas reflexiones sobre Europa, ya que habrá quienes comulguen con las
posiciones de Nozik y que hoy se solacen con la crisis europea, como evidencia de a
dónde conducen presuntamente los excesos en materia de protección social, y
propongan sacar lecciones para América Latina en términos de un reduccionismo en
esta materia.
Como advierte Machinea sobre el modelo europeo (2011) pareciera más razonable
buscar las razones de la crisis de la zona euro en una prematura adopción de una
moneda común, sin mecanismos fiscales de compensación y, en el caso de los países
del Mediterráneo, en una excesiva dependencia del ahorro externo traducido en un
elevado déficit en cuenta corriente: Europa debe encarar los excesos públicos y
privados e introducir las correcciones necesarias para reducir los riesgos de crisis
futuras, terreno en que poco se ha avanzado. Pero no se trata de responsabilizar al
16
Estado de bienestar de sus males, aunque ello ciertamente no signifique ignorar la
existencia de problemas de los sistemas de protección social o las rigideces en la
estructura económica que afectan la competitividad de algunos países. Por el contrario,
los cambios del modelo de inclusión y de protección social -que han sido ejemplares
para el mundo- deben preservar los principios de cohesión social, indispensables para
combatir el aumento de las desigualdades que, junto con las oportunidades,
acompañan a la globalización.
En materia de protección social, los principios de solidaridad y universalidad deben
seguir vigentes en Europa.
17
ANEXO, CUADRO 1
AMERICA LATINA (18 PAISES): TAXONOMÍA SEGÚN COBERTURA DE LA PROTECCIÓN
SOCIAL Y ALGUNOS FACTORES CONDICIONANTES (2004 – 2006), PROMEDIO
ARITMETICO
Coberturab
Grupos /
Paísesa
Grupo 1
Chile
Costa Rica
Uruguay
Argentina
Brasil
Panamá
Grupo 2
México
Venezuela
Colombia
Grupo 3
Ecuador
República
Dominicana
El Salvador
Guatemala
Perú
Bolivia
Nicaragua
Paraguay
Honduras
Promediosf
Sector
informalc
Incidencia
pobrezad
Pensiones
(cobertura
PEA)
Salud
población
Población 65+
pensionada
62.7
62.7
60.9g
39.2
48.1
45.0
88.4
86.8
56.5g
58.9
64.6
61.7
41.3
85.6g
70.5
85.3
41.7
28.2
32.2
41.2
37.0
39.3
36.3
13.7
19.0
18.8
21.0
33.3
30.8
35.9
35.3
31.8
45.3
38.3
53.3
23.3
31.3
25.1
41.0
47.5
42.9
31.7
30.2
46.8
26.2
20.2
16.5
27.5
17.4
11.9
51.9
46.3
43.0
44.5
29.2
26.8
14.0
12.5
18.5
12.7
20.1
33.3
15.8
16.6
13.3
25.8
18.8
12.4
8.2
37.6
16.2
15.4
27.7
18.0
0.3
14.9
5.3
33.0
49.6
51.6
60.0
65.4
55.2
55.8
54.2
46.4
47.5
60.2
44.5
63.9
69.4
60.5
71.5
37.3
h
Pensiones
asistencialese
X
X
X
X
X
i
xi
Fuente: Elaborado por Mesa Lago (2010) La primera y tercera columna se basan en Rofman, Luchetti y Ourens, 2008.
La segunda en Mesa-Lago, 2008a, 2009d, y fue actualizada con IHSS, 2008; ILO, 2008;INE,2007;INSS,
2008;Tesorería, 2009. La tercera se basa en la legislación; la cuarta y la quinta se basan en ECLAC, 2008a. Traducción
propia.
a
b
c
d
e
f
g
h
i
j
18
Los países se ordenan por promedios aritméticos en los tres grupos. Pero Cuba(grupo 1) y Haití (final grupo 3) se
excluyen por falta de datos.
La cobertura de pensiones de la PEA se basa en contribuyentes activos de encuestas 2004 – 2006. La cobertura de
la población total se basa en estadísticas de instituciones y de encuestas de 2000 a 2007, y excluye al sector
público. La cobertura de la población de 65 y más en pensiones se basa en encuestas 2004 - 2006.
Porcentaje urbano de empleados en PEA.
Porcentaje de la población total.
Pensiones asistenciales a mayores pobres.
Promedios no ponderados excepto en pobreza, por CEPAL.
Las estadísticas institucionales arrojan cobertura de pensiones de PEA de 68% y de la población de 64 y más de
97%. La cobertura de salud incluye instituciones mutuales de ayuda y otras que abarcan fuerzas armadas, policía
etc. La cobertura total incluyendo el sector público asciende a 97%.
Brasil no tiene un sistema de aseguramiento público, sino un sistema público con amplio acceso. Ello complica su
inserción en el ordenamiento.
En 2009 se introdujo una pensión asistencial.
No es una pensión focalizada en los pobres.
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20