LA JUSTICIABILIDAD DE LA CARTA SOCIAL EUROPEA

1
LA JUSTICIABILIDAD DE LA CARTA SOCIAL EUROPEA
Teresa Freixes Sanjuán
Catedrática de Derecho Constitucional
Presidenta del Instituto Europeo de Derecho
SUMARIO:
I - INTRODUCCIÓN
1.- La Carta Social Europea como estándar mínimo en materia de derechos
sociales.
2.- La Carta Social Europea como complemento del Convenio Europeo de
Derechos Humanos.
II - RECEPCIÓN DE LA CARTA SOCIAL EUROPEA EN EL DERECHO
COMUNITARIO
1.- Las políticas sociales en la Unión Europea.
2.- Las referencias a la Carta Social Europea en el Derecho comunitario.
3.- Las conexiones entre la Carta Social Europea y los derechos
fundamentales en el ámbito comunitario.
4.- Las funciones de la Carta Sociales Europea para determinar el estándar
de los derechos sociales en relación con el sistema europeo de derechos
fundamentales.
5.- La justiciabilidad de la Carta Social Europea en el ámbito comunitario y en
el de los estados miembros.
III - LA CARTA SOCIAL EUROPEA EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
1.- La relevancia de las funciones que cumple la Carta Social Europea en el
sistema constitucional español.
2.- Las sentencias del Tribunal Constitucional en las que la Carta Social
Europea es fuente hermenéutica directa:
a.- En relación con el derecho de huelga.
b.- En relación con el derecho de sindicación.
c.- Sobre el derecho a la negociación colectiva en el ámbito de la
función pública.
d.- En materia de asistencia social y seguridad social.
e.- En materia de igualdad y no discriminación entre las mujeres y los
hombres.
3.- Las formas de aplicación de la Carta Social Europea por el Tribunal
Constitucional:
a.- Por razón del procedimiento utilizado ante el Tribunal
Constitucional.
b.- Por razón de la concreción con que el Tribunal Constitucional
menciona la Carta Social Europea.
4.- Las funciones que el Tribunal Constitucional atribuye a la Carta Social
Europea:
2
a.- Para determinar la norma aplicable en función del estándar o nivel
de protección.
b.- Como criterio hermenéutico en la configuración de los derechos
fundamentales.
I - INTRODUCCIÓN
1.- La Carta Social Europea como estándar mínimo en materia de derechos
sociales.
Cuando el Consejo de Europa puso a la firma de los estados la Carta Social
Europea (en adelante Carta o CSE) pretendía, tal como se expresa textualmente en
el art. 1 de su Estatuto "facilitar el progreso económico y social de sus estados
miembros". Con esta finalidad, la Carta fue adoptada en Turín, el 18 de octubre de
1961, constituyendo a todos los efectos un estándar mínimo de protección de los
derechos que en ella se contienen y que tiene que ser aplicado en todos los Estados
signatarios (salvo reserva o declaración interpretativa) a tenor del art. 32 CSE,
cuando éste señala que "Las disposiciones de la presente Carta no afectarán a las
disposiciones de Derecho interno ni a las de los Tratados, Convenios o Acuerdos
bilaterales o multilaterales que estén vigentes o puedan entrar en vigor y conforme a
los cuales se concediere un trato más favorable a las personas protegidas".
Este estándar mínimo comporta, como sucede con otros textos internacionales que,
como por ejemplo el Convenio Europeo de Derechos Humanos, también configuran
niveles mínimos de protección o garantía, que las disposiciones de la Carta Social
constituyan el nivel mínimo de protección o garantía para los derechos que en ella
se contienen. De esta forma si al comparar el estándar de la Carta con el del
derecho interno o el de otros tratados o convenios vigentes y aplicables a un
supuesto de hecho concreto, constituye el nivel de protección más alto, deberá
aplicarse el estándar de la Carta. Por el contrario, si es otro de los textos jurídicos
vigentes aplicables al caso controvertido el que ofrece un nivel de protección mayor,
no será aplicable la regulación comprendida en la Carta sino aquella otra que
contenga un estándar más elevado.
Al mismo tiempo cabe también señalar que, dado que la Carta Social Europea
instituye un control convencional, mediante la acción del Comité de Expertos, el
Comité Gubernamental, la Asamblea Parlamentaria y el Comité de Ministros, la
doctrina emanada de estas instituciones de garantía constituirá una interpretación
auténtica acerca de las disposiciones de la Carta, que deberá ser tenida en cuenta
para efectuar una interpretación adecuada de los derechos que la Carta reconoce.
Nosotros no entraremos a examinar estas cuestiones, porque exceden del ámbito de
este trabajo, pero creemos necesario señalarlas por la importancia que revisten para
la obtención de los criterios hermenéuticos que tendrán que ser tenidos en cuenta en
la interpretación y aplicación de la Carta Social Europea1.
1
La doctrina constitucional acerca de la Carta Social Europea es muy escasa. Entre los pocos
estudios que la contemplan véase JIMENA, L. La Europa social y democrática de Derecho. Dykinson,
Madrid, 1997. Especialmente las páginas dedicadas a la Carta Social Europea, 108 a 125.
3
2.- La Carta Social Europea como complemento del Convenio Europeo de
Derechos Humanos
Desde otro orden de consideraciones hay que señalar que la Carta Social Europea
constituye un complemento necesario del Convenio Europeo de Derechos Humanos
de 1950 puesto que éste, al incluir fundamentalmente derechos civiles y políticos, no
garantizaba los derechos económicos y sociales, incluidos también dentro de los
objetivos del Consejo de Europa para conseguir las finalidades inherentes al Estado
de Derecho, la democracia y los derechos humanos.
Pero hay que recordar también que los derechos de la Carta Social Europea tienen
un nivel de protección o garantía jurídica inferior a los derechos del Convenio
Europeo de Derechos Humanos puesto que la Carta no instituye un órgano
jurisdiccional de protección similar al Tribunal de Estrasburgo sino que, tal como
hemos mencionado, crea un sistema de control convencional a partir del Comité de
Expertos, el Comité Gubernamental, la Asamblea Parlamentaria y el Comité de
Ministros. En el marco de este control convencional, los estados deben enviar
informes sobre el desarrollo y la aplicación interna de la Carta, además de siempre
que se lo pida el Comité de Ministros del Consejo de Europa. Como puede
fácilmente apreciarse, los efectos que pueden surtir tales informes tienen sobre todo
un alcance político, muy distinto de los que se originan con las sentencias del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos2.
Dicho esto, necesario para centrar el objeto de este trabajo, relativo a la
"justiciabilidad" de la Carta Social Europea, quiero señalar que lo que voy a analizar
es si en los estados y, concretamente, en España, los tribunales utilizan la Carta
Social Europea como fuente en la emisión de sentencias, centrándome para ello en
el valor que el Tribunal Constitucional español ha otorgado a este instrumento
internacional que fue ratificado por España y publicado en el Boletín Oficial del
Estado del 26 de junio de 1980, con todas las consecuencias que de ello se
desprenden a tenor de los arts. 10.2 y 96 de la Constitución.
Pero antes de entrar en el examen concreto de la jurisprudencia constitucional
española, es necesario también manifestar que la Carta, además de entrar en el
ordenamiento jurídico de los estados mediante su ratificación, se inserta también el
derecho interno en forma indirecta, como norma de reenvío o de mención expresa
por parte de otros instrumentos jurídicos de la Unión Europea, los cuales, a su vez,
son obviamente también vinculantes en España.
2
Al respecto pueden consultarse mis trabajos "Las principales construcciones jurisprudenciales del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos. El estándar mínimo exigible a los sistemas internos de
derechos en Europa". Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol nº 11/12, 1995
Y "Los asuntos contra España ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (1988-1996). Algunas
consideraciones acerca de sus efectos sobre el ordenamiento y la práctica jurídica interna". En Los
derechos en Europa. (Y. Gómez, Coord.). Universidad Nacional de Educación a Distancia. Madrid,
1999.
4
RECEPCIÓN DE
COMUNITARIO
LA
CARTA
SOCIAL
EUROPEA
EN
EL
DERECHO
1.- Las políticas sociales en la Unión Europea
Las políticas sociales se han fortalecido en la Unión Europea tras el Tratado de
Amsterdam, puesto que junto a las cláusulas sociales que ya comprendían, aunque
escasas, el Tratado de Roma (arts. 39 a 42 y 43 a 51) y el Acta Única Europea
(impulsando el ámbito de la salud y la seguridad en el lugar de trabajo, el diálogo
con los interlocutores sociales y la cohesión económica y social), la incorporación del
Acuerdo sobre la política social al nuevo texto del Tratado de la Comunidad Europea
(en el capítulo I del título XI, nuevos artículos 136 a 145, enumerando derechos y
marcando las líneas básicas de la política social, en la cláusula antidiscriminación
del art. 13) y en la política de igualdad entre las mujeres y los hombres (arts. 2 y 3
TCE) como transversal al resto de políticas comunitarias, consolida un importante
acervo comunitario que como tal debe ser incorporado a las políticas de los estados
miembros.
2.- Las referencias a la Carta Social Europea en el Derecho comunitario
En este contexto, hay que señalar que los derechos sociales y el referente de la
Carta Social Europea han constituido una constante invocación, tanto de los
Tratados comunitarios como de otros textos jurídicos de la Unión. Así, ya el Acta
Única Europea realizó una referencia expresa a la Carta Social Europea en su
Preámbulo que, todo hay que decirlo, desapareció en el Tratado de Maastrich y no
volvió a ser mencionada en un texto de Derecho originario hasta que el Tratado de
Amsterdam incluyó el Acuerdo sobre la política social dentro de su articulado.
No obstante, la Carta Social Europea constituyó un importante referente para la
adopción de otros textos jurídicos comunitarios. Así, en 1989, con la Carta
Comunitaria de los derechos fundamentales de los trabajadores, los derechos y
valores de la Carta Social Europea se hicieron presentes en el ámbito de la
Comunidad Europea. En 1992, al no poder ser incluidos entonces en el Tratado de
Maastrich los derechos sociales por la oposición del Reino Unido, se proclamó el
Acuerdo sobre la Política Social, mencionando directamente a la Carta Social
Europea como fundamento de las políticas sociales de la Comunidad y de los
estados miembros. De este modo, al incorporarse este Acuerdo al Tratado de la
Comunidad Europea en la cumbre de Amsterdam, la Carta Social Europea es
utilizada como norma de reenvío por el art. 136 TCE.
3.- La conexión entre la Carta Social Europea y los derechos fundamentales en
el ámbito comunitario.
En este punto, quiero recordar la importante función que cumple el actual art. 6 del
Tratado para la Unión Europea, cuando dispone que: "La Unión respetará los
derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales firmado en
Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal como resultan de las tradiciones
5
constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del
Derecho comunitario". En efecto, este artículo constituye el punto de conexión entre
el sistema de derechos interno de cada estado, el sistema de derechos generado
por el Convenio Europeo de Derechos Humanos y el sistema de derechos que,
aunque todavía incompleto, se contiene en el propio Derecho de la Unión 3.
Por otra parte, también hay que constatar que recientemente, al proclamarse la
Carta de los Derechos Fundamentales en la cumbre de Niza, la Carta Social
Europea adquiere otra perspectiva al ser mencionada explícitamente en el
Preámbulo de tal Carta de Derechos Fundamentales y, además, constituir un
referente para determinar el estándar a aplicar a los derechos fundamentales
contenidos en esta última a partir de lo que dispone su art. 53: "Ninguna de las
disposiciones de la presente Carta podrá interpretarse como limitativa o lesiva de los
derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos, en su respectivo ámbito
de aplicación, por el Derecho de la Unión, el Derecho Internacional y los convenios
internacionales de los que son parte la Unión, la Comunidad o los Estados
miembros, y en particular el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales, así como por las constituciones de los
Estados miembros"4.
4.- La función de la Carta Social Europea para determinar el estándar de los
derechos sociales en relación con el sistema europeo de derechos
fundamentales
De este modo, en el momento en que la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea surta plenos efectos jurídicos, en el supuesto de que sus
disposiciones disminuyeran el estándar o nivel de protección que los derechos en
ella incorporados en relación con el que obtuvieran en la Carta Social Europea, sería
el estándar de la Carta Social el que, de acuerdo con este art. 53 CDF, tendría que
aplicarse en el caso concreto. Y como sea que, tal como hemos mencionado al
principio de este trabajo, la Carta Social Europea constituye un estándar mínimo en
relación con las normas de los estados o de otros instrumentos internacionales que
éstos hubieran ratificado, la Carta Social posee un valor jurídico altamente calificado
para obtener la plena eficacia de los derechos en ella reconocidos.
También cabe destacar que la Carta Social Europea, por el hecho de su ratificación
por parte de los estados signatarios y por estar citada en diversos textos
comunitarios, se inserta claramente en el marco de lo que podríamos llamar un
sistema europeo de derechos fundamentales en el cual, las colisiones normativas y,
subsiguientemente, los problemas de determinación del estándar o nivel de
protección aplicable tiene que ser determinado en razón del nivel de protección
superior, en aplicación de los principios interpretativos fijados por la Carta de los
3
Véase, al respecto, FREIXES, T. ¿Hacia un sistema europeo de protección de los derechos
fundamentales?. Ponencia presentada al Congreso Internacional que tuvo lugar en Génova los días
16 y 17 de noviembre de 2001 sobre "Legittimità e governance nell'Unione europea" (Sotto l'Alto
Patronato del Presidente della Repubblica). Universita degli Studi di Genova. Dipartimento di ricerche
europee. En prensa.
4 Sobre el alcance interpretativo del art. 53 de la Carta de Derechos Fundamentales ver FREIXES, T.
Y REMOTTI, J.C. L'avenir de l'Europe: Constitution et droits fondamentaux. Página web oficial de la
Unión Europea. Debate sobre el futuro de europa. Furutum.
6
Derechos Fundamentales, texto que está siendo ya utilizado con esta finalidad por el
propio Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, otorgando a los derechos que
en ella se reconocen el valor jurídico de principios generales del derecho
comunitario5.
5.- La justiciabilidad de la Carta Social Europea en el ámbito comunitario y en
el de los estados miembros
En consecuencia, la Carta Social Europea es justiciable, también, en el contexto del
Derecho comunitario. En este sentido, tanto el Tribunal de Justicia como los jueces
internos, en tanto que jueces comunitarios, pueden aplicar el estándar de protección
que la Carta Social otorgue a los derechos en ella reconocidos, si es éste el nivel de
protección más alto. Para ello, hay que comparar la configuración jurídica que cada
derecho obtenga en cada caso concreto en la Carta Social y en los otros textos
jurídicos aplicables al supuesto de hecho, tanto si se trata de normas internas como
de otros textos internacionales a los que estén vinculados los estados signatarios de
tal Carta. La misma Carta Social dispone, ya lo hemos comentado, que sus
preceptos no pueden ser utilizados para disminuir el nivel de protección y garantía
que otras normas jurídicas aplicables al caso puedan determinar. Y, por otra parte, la
conexión entre los tres subsistemas (el interno, el del Consejo de Europa y el de la
Unión Europea) también impone la aplicación del nivel de protección más elevado.
De esta forma, la Carta Social va a obtener un nivel de justiciabilidad mayor que el
que, en principio, podía ser previsto por sus impulsores.
III - LA CARTA SOCIAL EUROPEA EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
1.- La relevancia de las funciones que cumple la Carta Social Europea en el
sistema constitucional español
La Carta Social Europea, al haber sido ratificada y publicada oficialmente en
España, cumple con una doble función en relación con los derechos fundamentales.
Por una parte, en aplicación del art. 10.2 CE, constituye un parámetro interpretativo
de obligada aplicación en relación con los derechos que, estando incluidos en la
Carta, constituyan al mismo tiempo objeto de normas integradas en nuestro
ordenamiento jurídico, tanto si se trata de la propia Constitución como de leyes o de
reglamentos, y ello tanto si son estatales o producidas por las Comunidades
Autónomas en el marco de sus competencias. Ello significa que puede ser
directamente alegada ante los jueces y que éstos deben interpretar los derechos de
nuestro ordenamiento jurídico de acuerdo con el estándar que, como nivel de
protección mínimo, está establecido en la propia Carta.
5
FREIXES, T. y REMOTTI, J.C. Ob. Cit.
7
Al mismo tiempo, la Carta Social Europea, como generadora de principios generales
del derecho comunitario, constituye también una fuente interpretativa de primer
orden que el juez interno, como juez comunitario, tiene que apreciar en el dictado de
las sentencias afectando a los derechos contenidos en tal Carta. En estos
supuestos, el juez deberá aplicar estos principios, teniendo en cuenta que, en el
ámbito de la Unión Europea, la Carta Social puede elevar el propio estándar o nivel
de protección que en principio hubiera generado el Derecho comunitario.
También hay que remarcar la importancia que puede tener la Carta Social Europea
en relación con la interpretación de los derechos que, en nuestra Constitución, se
incluyen en el Capítulo III, bajo el rótulo general de "Principios rectores de la política
social y económica" que, según el art. 53.3 CE "sólo podrán ser alegados ante la
jurisdicción ordinaria de acuerdo con las leyes que los desarrollen". Pues bien, la
ratificación de la Carta Social y su publicación en el BOE, como consecuencia de los
arts. 10.2 y 96 CE, van a permitir que los contenidos de los derechos del Capítulo III,
puedan ser obtenidos, además de las leyes de desarrollo directo, de la regulación
concreta que estos derechos obtienen en la propia Carta Social. Además, hay que
recordar la función que cumple esta Carta en el Derecho comunitario. Por lo que, los
derechos del Capítulo III van a obtener un estándar y un nivel de protección que no
sólo deriva del derecho de origen interno, sino que habrá que ponderar los distintos
niveles de protección o estándares (interno, comunitario y el de la Carta Social) para
determinar la configuración concreta y la interpretación adecuada a cada derecho en
cada caso concreto.
Pero veamos cómo la aplica el Tribunal Constitucional español.
2.- Las sentencias del Tribunal Constitucional en las que la Carta Social
Europea es fuente hermenéutica directa
Sin ánimo de realizar un estudio exhaustivo, que excedería del ámbito de este
trabajo, podemos examinar una serie de sentencias del Tribunal Constitucional
español en las que la Carta Social Europea aparece como fuente de interpretación
en los fundamentos jurídicos6.
a.- En relación con el derecho de huelga
Desde sus primeras sentencias el TC se ha servido de la Carta Social
Europea para justificar los argumentos de fundamentos jurídicos. Así, ya en el
Caso del decreto-ley 17/1977, regulador de la huelga y los conflictos
colectivos de trabajo (STC 11/1981, en Recurso de inconstitucionalidad, BOE
del 25 de abril de 1981) se citó a la Carta Social Europea para exigir que el
ejercicio del derecho de huelga se interprete de conformidad con este tratado
internacional. En tal sentido, el TC afirma (FJ 15) que "el art. 3.2 del Real
6
Para la concreción de la interpretación del Tribunal Constitucional utilizaremos los criterios de
interpretación que, partiendo de la consideración de los derechos fundamentales como instituciones
jurídicas configuradas a través de una serie de elementos (estructura jurídica, función, titularidad,
contenido, ejercicio, garantías, límites y posibilidad de suspensión) se describen en FREIXES, T. "La
Constitución y el sistema de derechos fundamentales y libertades públicas. En E. Alvarez (Coord.)
Administraciones públicas y Constitución. Conmemoración del XX aniversario de la Constitución.
Instituto Nacional de Administración Pública. Madrid, 1998.
8
Decreto-Ley hay que entenderdo adicionado o completado con lo que resulta
de los convenios 88 y 89 de la O.I.T., del Pacto Internacional sobre derechos
económicos, sociales y culturales, de la Carta Social Europea y de la Ley de
Asociación Sindical". Nótese que la cita de la Carta Social Europea se
presenta bajo la forma de referencia genérica, sin alegación de ninguno de
sus artículos y como mero recordatorio de la necesidad de interpretar los
derechos fundamentales de conformidad con los tratados o convenios
internacionales.
b.- En relación con el derecho de sindicación:
La forma en que se hacen públicos los resultados de las elecciones
sindicales, la legitimación sindical para firmar convenios colectivos o intervenir
en procesos en los que estén en juego intereses colectivos de los
trabajadores y la intervención de los sindicatos en la ordenación y
convocatoria de plazas de funcionarios, han sido objeto de sentencias del
Tribunal Constitucional en las que, entre otras consideraciones, el Tribunal ha
utilizado la Carta Social Europea como fuente interpretativa directa.
Una de estas sentencias es el Caso de la CNT contra el IMAC, (STC 23/1983,
en Recurso de amparo, BOE del 27 de abril de 1983). Se discutía si el
Instituto de Mediación, Arbitraje y Conciliación, al hacer públicos los
resultados de elecciones sindicales, tenía que comunicar el porcentaje
alcanzado por la abstención además del número de delegados que cada
organización participante en tales elecciones había obtenido. La controversia
venía originada porque el sindicato CNT había preconizado la abstención y el
IMAC hizo públicos los resultados sin hacer referencia al número o porcentaje
de abstenciones. El Tribunal Constitucional cita en la sentencia el art. 5 CSE,
en el que se proclama el derecho de los sindicatos a realizar libremente sus
actividades de tal modo que "las autoridades públicas deberán abstenerse de
toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio
legal". La CNT interpretaba que el no hacer público el porcentaje de la
abstención podía condicionar sus actividades futuras, puesto que de este
modo no se podía conocer cual era su ámbito de influencia, cosa que sí
habían podido constatar los otros sindicatos al haberse hecho públicos los
votos y los delegados que habían obtenido. Para el TC "es absolutamente
irrelevante desde el punto de vista jurídico la incidencia en el derecho a la
libertad sindical de la publicación del dato de la abstención que, por otro lado,
no tiene un valor unívoco, como es comúnmente sabido" (FJ3). En este
asunto, el TC utiliza la Carta Social Europea para configurar el alcance del
ejercicio del derecho a la sindicación.
En cuanto a la legitimación sindical para intervenir en la formalización de
convenios colectivos podemos citar el Caso de los independientes contra la
Delegación de Trabajo de Navarra (STC 4/1983, en Recurso de Amparo, BOE
del 17 de febrero de 1983). En este asunto diversos representantes de los
trabajadores, designados por los comités de empresa, que no estaban
afiliados a ningún sindicato, pretendieron formalizar un convenio colectivo
multilateral, de ámbito superior a una empresa, contrariamente a las
disposiciones de los arts. 87.2 y 88.1 del Estatuto de los Trabajadores que
9
reserva a sindicatos y organizaciones empresariales la negociación de tales
convenios. El Tribunal Constitucional utiliza el art. 6.2 de la Carta Social
Europea que establece el compromiso de las partes contratantes para
"promover, cuando ello sea necesario y conveniente, el establecimiento de
procedimientos de negociación voluntaria entre empleadores u
organizaciones de empleadores, de una parte, y organizaciones de
trabajadores de otra, con objeto de regular las condiciones de empleo por
medio de convenios colectivos", para considerar que la regulación del
Estatuto de los Trabajadores no vulnera el derecho de sindicación negativa
(FJ 4). El argumento del TC se centra en que los trabajadores no afiliados sí
pueden formalizar convenios colectivos de ámbito de una empresa, por lo que
no quedan excluidos de la negociación colectiva ni se les niega el derecho a
no afiliarse. Para el TC, lo que el Estatuto de los Trabajadores realiza es
determinar las modalidades de negociación colectiva, estableciendo que para
los convenios de empresa los representantes no sindicados tienen
legitimación mientras que para los convenios de ámbito superior los
legitimados son los sindicatos, entendiendo que esta regulación respeta el
contenido del art. 6.2 de la Carta Social ya que ésta se refiere únicamente a
las "organizaciones de trabajadores". En este asunto, el TC utiliza la Carta
Social Europea para determinar la titularidad de las distintas modalidades que
puede presentar el ejercicio del derecho a la negociación colectiva en
conexión con el ejercicio de funciones sindicales.
También en relación con la legitimación procesal para defender los intereses
de los trabajadores el TC se ha pronunciado en el Caso de la CGT contra el
Juzgado de lo Social de Jaén (STC 210/1994, en Recurso de amparo, BOE
del 4 de agosto de 1994) para afirmar, mencionando expresamente el art. 5
de la Carta Social Europea, que la legitimación que tienen los sindicatos para
actual en cualquier proceso deriva de la función genérica que tienen de
representación y defensa de los intereses colectivos.de los trabajadores. En
este sentido, el TC afirma (FJ 3) que el art. 5 de la Carta Social Europea
atribuye a los sindicatos "una función genérica de representación y defensa
de los intereses de los trabajadores" y que de ello se deriva que "es posible
reconocer en principio legitimado al sindicato para accionar en cualquier
proceso en que estén en juego intereses colectivos de los trabajadores". Ello
no obstante, matiza el TC, esta función genérica se tiene que concretar en
función de la representatividad e implantación que los sindicatos tengan en
relación con la pretensión ejercitada y, en el supuesto de hecho que nos
ocupa, al no haberse podido probar que tal sindicato tuviera una mínima
implantación, el amparo fue denegado. En este asunto el TC utiliza la Carta
Social Europea para configurar las funciones que derivan del derecho a la
sindicación.
Doctrina similar es la que se contiene en el Caso de CC.OO. de Asturias
contra la Junta de Gobierno de la Universidad de Oviedo (STC 101/1996, en
Recurso de amparo, BOE del 12 de julio de 1996), aunque partiendo de
hechos substancialmente opuestos. En este asunto, CC.OO. presentó recurso
contra la decisión de la Junta de Gobierno de la Universidad y ésta le negó
legitimación para recurrir entendiendo que, en su caso, tendría que ser la
Mesa de Negociación como tal quien estaría legitimada. El TC admitió la
10
legitimación de CC.OO. para recurrir tal decisión, con base en la función que
la Constitución y los Tratados internacionales otorgan a los sindicatos y
singularmente (FJ 2), cita el art. 5 de la Carta Social Europea, que confiere
una capacidad genérica a las organizaciones de empresarios y trabajadores
para la "protección de sus intereses económicos y sociales". En este asunto el
TC también utiliza la Carta Social Europea para configurar las funciones que
derivan del derecho a la sindicación.
c.- Sobre el derecho a la negociación colectiva en el ámbito de la función
pública
Aunque de forma tangencial, por no incidir directamente en el fondo del
asunto, ya que se trataba de un conflicto de competencias promovido por el
Gobierno contra un Decreto del Gobierno Vasco en materia de regulación
colectiva de las condiciones de trabajo en la Administración Local (STC
57/1982, en Conflicto de competencias, BOE del 18 de agosto de 1982), la
Carta Social Europea es alegada por el TC, en este caso, en relación con una
de las reservas efectuada por España al momento de la ratificación. Así,
frente a las disposiciones del Decreto, regulando el ejercicio del derecho a la
negociación colectiva de los funcionarios de la Administración local, el TC
afirma (FJ 10) que "la Carta Social Europea en su art. 6, ha sido ratificada por
España en el Instrumento de 29 de abril de 1980 bajo reserva de
interpretación a la luz de los arts. 28, 37, 103.3 y 127 de la Constitución -los
tres primeros alegados en este conflicto- y en ésta no se reconoce a los
funcionarios públicos la negociación colectiva como un derecho o libertad
fundamental". El TC anuló el Decreto vasco por invadir la competencia estatal
de regulación de las bases en materia de las condiciones de empleo del
personal al servicio de las Corporaciones Locales. Al tratarse de un conflicto
de competencias, no se discutían en este asunto, cuestiones relacionadas
con la configuración de derechos fundamentales.
d.- En materia de asistencia social y seguridad social
El deslinde entre asistencia social y seguridad social es abordado por el TC
en el Conflicto de competencias promovido por el Gobierno de Galicia contra
dos resoluciones de la Dirección General de Acción Social del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social (STC 146/1986, en Conflicto de competencias,
BOE del 10 de diciembre de 1986) por las que se convocaban dotaciones
económicas para la financiación de programas de acción social. El TC, en
este asunto, afirmó (FJ 2) que "Siguiendo la pauta de algunos instrumentos
internacionales como la Carta Social Europea, lo que deba entenderse por
Asistencia Social, en sentido abstracto, abarca a una técnica de protección
fuera del sistema de la Seguridad social, con caracteres propios, que la
separan de otras afines o próximas a ella". Nótese también, en este caso, que
la cita de la Carta Social Europea se realiza bajo una referencia genérica.
Tampoco en este asunto se abordaban cuestiones relacionadas con la
configuración de derechos fundamentales.
En el Caso relativo a diversas Cuestiones de inconstitucionalidad
acumuladas, presentadas por el Tribunal Central de Trabajo en relación con la
11
Disposición adicional V de la Ley de Presupuestos de 1983 (STC 134/1987,
en Cuestión de inconstitucionalidad, BOE del 11 de agosto de 1987), el TC
menciona a la Carta Social Europea en relación con la discusión sobre la
irregresividad de las prestaciones de la Seguridad Social. Textualmente el TC
dice lo siguiente (FJ 5): "Según el TCT, el art. 51 de la Ley 44/1983 sería
contrario al principio de 'irregresividad' de la Seguridad Social que, en su
opinión, consagra nuestra Norma suprema e incluso Convenios
internacionales como la Carta Social Europea". Hay que constatar que, en
este asunto, la cita de la Carta Social se realiza en forma genérica,
recogiendo las alegaciones del Tribunal Central de Trabajo en relación con la
función interpretativa que los tratados cumplen en nuestro ordenamiento
jurídico, sin que se entre en modo alguno en la aplicación de la Carta al
supuesto de hecho controvertido.
e.- En materia de igualdad y no discriminación entre las mujeres y los
hombres
En el Caso planteado por 138 mujeres, limpiadoras en el Hospital "Gregorio
Marañón" contra el Tribunal Central de Trabajo (STC 145/1991, en Recurso
de amparo, BOE del 22 de julio de 1991) el TC tuvo que pronunciarse en
materia de igualdad salarial. El asunto tenía su origen en el Convenio
Colectivo de del citado hospital por el que al colectivo femenino, clasificado en
la categoría profesional de Limpiadoras se le fijaba un salario inferior al
establecido para el colectivo masculino, clasificado en la categoría profesional
de Peones, cuando ambos colectivos realizaban exactamente las mismas
funciones. El TC, en aplicación de los criterios interpretativos del art. 10.2 CE,
otorgó el amparo a las demandantes alegando que "La igualdad salarial por
razón de sexo en los Tratados Internacionales ha pasado de una formulación
inicial del principio estricto de igualdad salarial a identidad de trabajo, a una
concepción más amplia del principio de igualdad salarial que actúa cuando se
detecta la existencia de trabajos de igualdad valor", citando expresamente,
entre otras normas, al art. 4.3 de la Carta Social Europea cuando este
dispone que hay que "reconocer el derecho los trabajadores de ambos sexos
a una remuneración igual por un trabajo de igual valor". En este asunto, el TC
ha utilizado la Carta Social para determinar el contenido de la igualdad
salarial, explicitando que "igual trabajo" hay que entenderlo como también
como "trabajo de igual valor".
También en relación con la igualdad y no discriminación por razón de sexo
podemos señalar el Caso de Concepción Rodríguez contra Hunosa (STC
229/1992, en Recurso de amparo, BOE del 19 de enero de 1993) en el que se
trataba del derecho de las mujeres a trabajar en las minas, negado por la
empresa minera. En este asunto la alegación de la Carta Social Europea se
sitúa ante el problema de la determinación del estándar aplicable a la igualdad
y no discriminación por razón de sexo cuando hay que decidir un conflicto
entre las normas aplicables al caso controvertido que contienen regulaciones
distintas e, incluso, opuestas. En efecto, el art. 8.4 de la Carta Social Europea,
sobre "Derecho de las trabajadoras a protección", comprometía a los estados
signatarios a "prohibir el empleo femenino en trabajos subterráneos de
minería". El TC entendió que esta prohibición, más que proteger a las
12
mujeres, lo que hoy día hacía era restringir sus derechos y que de otras
normas internacionales y del Derecho comunitario se derivaba precisamente
lo contrario a lo dispuesto en la Carta Social. Así, por una parte, el TC afirmó
(FJ 2) que "No cabe duda de que la prohibición de trabajar en el interior de las
minas a la mujer, aunque responda históricamente a una finalidad protectora,
no puede ser calificada como una medida de acción positiva o de apoyo o
ventaja con seguir una igualdad real de oportunidades, ya que no favorece a
ésta sino que más ien la restringe al impedir a la mujer acceder a
determinados empleos". Por otra parte, el TC alegó la Convención de
Naciones Unidas sobre eliminación de todas las formas de discriminación
contra le mujer cuando en su art. 11.3 establece que la legislación protectora
deberá ser "examinada periódicamente a la luz de los conocimientos
científicos y tecnológicos y será revisada, derogada o ampliada, según
corresponda", la Directiva 76/207 CEE, que en su art. 3.2c) ordena a los
estados revisar las disposiciones legales "cuando el deseo de protección que
las inspiró en un principio no tenga ya razón de ser" y la doctrina sentada por
el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el Asunto Stoeckel,
así como el mandato de no discriminación por razón de sexo del art. 14 CE y
la denuncia efectuada por el Gobierno del propio art. 8.4b) de la Carta Social
mediante el Instrumento del 6 de mayo de 1991 (BOE del 10). En
consecuencia, al contener el art. 8.4 de la Carta Social Europea un estándar o
nivel de protección de la mujer que hoy día es contrario igualdad y no
discriminación por razón de sexo reconocidos por la Constitución y otros
tratados, además de por el Derecho comunitario, el TC otorgó el amparo
inaplicando justamente en este supuesto las disposiciones de la Carta Social.
La utilización de la Carta Social por el TC no incidió en la configuración de
derechos fundamentales sino en la determinación de la norma aplicable por
contener un mayor nivel de protección.
3.- Las formas de aplicación de la Carta Social Europea por el Tribunal
Constitucional
De los casos que se acaban de exponer se pueden extraer una serie de
consideraciones sobre la utilización de la Carta Social Europea por parte del Tribunal
Constitucional. Para exponerlos, distinguiremos a partir de los siguientes criterios:
a.- Por razón del procedimiento utilizado ante el Tribunal Constitucional:
Por una parte, cabe señalar que la Carta es utilizada en todo tipo de
procedimientos, aunque con mayor incidencia en los Recursos de amparo.
Así, por una parte, hemos visto que es utilizada en Recursos de
inconstitucionalidad (STC sobre la regulación de la huelga), en Cuestiones de
inconstitucionalidad (STC sobre la irregresividad de las prestaciones de la
Seguridad Social), en Conflictos de competencias (SSTC acerca de la
competencia para regular la negociación colectiva de los funcionarios de la
Administración local y sobre la competencia para convocar ayudas en materia
de asistencia social).
13
Por otra parte, en los Recursos de amparo, cabe destacar que este
procedimiento, además de ser el que, por una parte, al ser el que mayor carga
numérica y de trabajo comporta para el TC y, por otra, por ser un instrumento
de protección de derechos fundamentales en el que tiene necesariamente que
tomar cuerpo la función constitucional del art. 10.2 CE, también resulta ser el
procedimiento que con mayor frecuencia evidencia la utilización de la Carta
Social Europea por parte del Tribunal Constitucional. Los asuntos que, en
recurso de amparo, han sido decididos por el TC conteniendo mención
expresa de la Carta Social afectan al ejercicio del derecho a la sindicación y
las funciones sindicales (SSTC sobre la publicación de datos sindicales y en
materia de legitimación procesal de los sindicatos) y la igualdad y no
discriminación por razón de sexo (SSTC sobre el trabajo de las mujeres en las
minas y en materia de igualdad salarial por trabajo del mismo valor).
b.- Por razón de la concreción con que el Tribunal Constitucional menciona la
Carta Social Europea:
El Tribunal Constitucional menciona la Carta Social Europea a veces en forma
genérica y otras citando artículos específicos.
La cita genérica de la Carta que, en principio, no parece que sea el método
adecuado para precisar su alcance jurídico en nuestro ordenamiento, aparece
en la STC al Recurso de inconstitucionalidad contra el decreto-ley regulador
de la huelga y los conflictos colectivos de trabajo, en la STC sobre la
irregresividad de las prestaciones de la seguridad social y en la STC al
Conflicto de competencias sobre la convocatoria de acciones para financiar
programas de acción social. En las dos últimas sentencias, la referencia que
el TC incluye sobre la Carta Social no aporta elementos interpretativos
suficientes como para poder afirmar una cierta relevancia hermenéutica de la
Carta para la decisión del caso. Así, el TC no fundamenta el deslinde entre
seguridad social y acción social con elementos precisos en la STC sobre los
programas de acción social, sino que sólo afirma que "siguiendo la pauta de
algunos instrumentos internacionales como la Carta Social Europea..."
establece ciertas diferencias entre seguridad social y acción social que bien
pueden también obtenerse de muchos otros instrumentos jurídicos. En la STC
sobre la pretendida irregresividad de las prestaciones de la seguridad social la
cita genérica de la Carta deriva, sin más, de que así la ha mencionado a su
vez el Tribunal Central de Trabajo en el planteamiento de diversas cuestiones
de inconstitucionalidad, técnica que tampoco parece tener el suficiente rigor
como para poder derivar consecuencias jurídicas concretas de tal forma de
utilización de la Carta Social por parte del Tribunal Constitucional.
No obstante, la cita genérica de la Carta Social Europea en la STC al Recurso
de inconstitucionalidad contra el decreto-ley regulador de la huelga y los
conflictos colectivos de trabajo, resulta convincente y pertinente, ya que se
trata de recordar la función que los tratados internacionales (la Carta Social
Europea entre ellos) han de tener en la interpretación de las normas
reguladoras de derechos, tal como dispone el art. 10.2 CE; en esta sentencia,
el TC afirma, como hemos señalado, que "el art. 3.2 del Real Decreto-ley hay
que entenderlo adicionado o completado con lo que resulta de... la Carta
14
Social Europea". Siendo ésta una de las primeras sentencias del Tribunal
Constitucional, el valor "pedagógico" de tal afirmación resulta importante e
indiscutible.
En las otras sentencias que hemos examinado, por el contrario, el TC
menciona artículos concretos de la Carta Social Europea para conformar la
interpretación de los derechos constitucionales de conformidad con los
tratados internacionales ratificados por España, tal como dispone el art. 10.2
CE. El artículo de la Carta Social más citado por el Tribunal Constitucional es
el 5 CSE, proclamando el derecho de los sindicatos a realizar libremente sus
actividades sin injerencias indebidas. Le sigue el art. 6 CSE regulando el
derecho a la negociación colectiva. Y, finalmente, el art. 4.3 CSE proclamando
la igualdad salarial para ambos sexos por un trabajo del mismo valor y el art.
8.4 sobre la prohibición del trabajo de la mujer en las minas que ha sido
denunciado por España. En todas ellas, la Carta Social Europea constituye un
elemento importante, no el único pero sí representativo, para fijar la posición
del Tribunal Constitucional en el asunto controvertido.
4.- Las funciones que el Tribunal Constitucional atribuye a la Carta Social
Europea
El Tribunal Constitucional ha otorgado a la Carta Social distintas funciones, teniendo
en cuenta los distintos alcances interpretativos que se pueden derivar de las
exigencias del art. 10.2 CE. Así, podemos distinguir:
a.- Para determinar la norma aplicable en función del estándar o nivel de
protección.
La sentencia del Tribunal Constitucional que, por razón de la función que
cumple en ella la Carta Social Europea, resulta más interesante, puesto que
en ella el TC entra a valorar el estándar o nivel de protección que ha de tener
un derecho constitucionalmente reconocido cuando, a tenor del art. 10.2 CE y
del Derecho comunitario, se produce un conflicto entre las normas aplicables
al caso, es la que se refiere a trabajo de las mujeres en las minas.
En efecto, tal como hemos expuesto, se trataba de dilucidar si la prohibición
de este tipo de trabajo constituía o no una discriminación a la luz del art. 14
CE. Los parámetros interpretativos que utiliza el Tribunal constitucional en
este caso se pueden delimitar desde una triple perspectiva. En primer lugar,
desde el ordenamiento interno español (art. 14 CE, interpretado a la luz del
art. 10.2), Derecho comunitario (especialmente la Directiva 76/207 y la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia) y los tratados internacionales (en
especial la Carta Social Europea y la Convención de Naciones Unidas sobre
la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer). Todas
estas normas contienen cláusulas aplicables al caso, pero con contenido y
nivel protección sobre la igualdad distintos. Por una parte, en relación con el
derecho interno español hay que resaltar la necesidad de interpretarlo de
acuerdo con los tratados y convenios ratificados (art. 10.2 CE) que en este
caso tienen además valor normativo por haberse integrado en el
15
ordenamiento interno a partir de su publicación oficial (art. 96 CE). Por otra
parte, el Derecho comunitario forma también parte del ordenamiento interno,
teniendo primacía sobre las normas de origen interno que le sean contrarias.
Es evidente la conexión existente entre los tres distintos ordenamientos: El de
origen interno, el comunitario y el del Consejo de Europa. El Tribunal
Constitucional es bien consciente de ello. Además, se evidencia también la
distinta, por contraria, regulación que se contiene en el Derecho comunitario y
la Convención de Naciones Unidas por una parte y el del Consejo de Europa
concretado en la Carta Social Europea por otra. La Carta Social Europea
obliga a los estados signatarios a prohibir que las mujeres trabajen en las
minas. La Directiva sobre igualdad de trato y la Convención de Naciones
Unidas obligan a los estados de la Unión y a los que forman parte de la
mencionada Convención a revisar las legislaciones y a adaptarlas a la luz de
los conocimientos científicos y tecnológicos, cambiándolas cuando el deseo
de protección que las inspiró no tenga ya razón de ser. La persona recurrente
en amparo consideraba que hoy día no existía razón alguna de suficiente
entidad que le pudiera impedir el trabajo en la mina que pretendía. La
Constitución española prohibe directamente las discriminaciones por razón de
sexo y, además, el Gobierno había denunciado por considerar que ya no se
adaptaba a la realidad social, el artículo 8.4 de la Carta Social que era el
fundamento para prohibir a las mujeres el trabajo controvertido. ¿Cuál era la
norma aplicable al caso? El Derecho comunitario, como derecho interno,
obligaba a plantearse si tal prohibición estaba fundamentada. La
interpretación conforme a los tratados internacionales se encontraba con dos
mandatos diametralmente opuestos: Uno prohibitivo, conteniendo medidas de
protección, en la Carta Social; el otro, el de la Convención sobre eliminación
de todas las formas de discriminación contra la mujer, obligando a revisar las
medidas de protección de conformidad con los avances sociales. El estándar
de la igualdad y no discriminación variaba según se midiera en uno u otro
texto.
La solución del Tribunal Constitucional, abogando por la no aplicación de la
prohibición de la Carta Social al considerar que ésta contenía un estándar que
hoy día es contrario a la igualdad y no discriminación por razón de sexo
reconocidos por la Constitución y otros tratados, además de por el Derecho
comunitario, contiene un paradigma interpretativo de suma importancia puesto
que, en materia de derechos fundamentales, la colisión normativa entre
derecho interno, tratados internacionales y Derecho comunitario, es ya una
constante en la interpretación de los derechos fundamentales.
Hay que resaltar, en este punto, que la sentencia del Tribunal Constitucional
que comentamos se pronunció en 1992, justamente tras la aprobación del
Tratado para la Unión Europea que, en su art. F contenía el texto de lo que
hoy es el art. 6 del mismo Tratado, pero tras la reforma aprobada en la
cumbre de Amsterdam y que ha sido comentado en otra parte de este trabajo.
También hay que señalar que en la técnica utilizada por el Tribunal
Constitucional se ha efectuado una medición del estándar o nivel de
protección en el sentido determinado por el art. 53 de la Carta de los
16
Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que obliga a aplicar el nivel
de protección más elevado.
Esta técnica interpretativa, intuida nítidamente por el TC, resulta hoy día
directamente derivada del art. 6 TUE y del art. 53 CDF, tal como expusimos
en su momento. De ahí que hayamos considerado que la sentencia del TC
sobre el trabajo de la mujer en las minas haya sido la que mejor ha construido
la función de la Carta Social Europea en relación con la interpretación de los
derechos fundamentales, aunque en este caso concreto haya sido
precisamente para no aplicar tal Carta.
b.- Como criterio hermenéutico en la configuración de los derechos
fundamentales
En el resto de sentencias, la Carta Social es utilizada por el Tribunal
Constitucional como elemento de interpretación de los derechos
fundamentales a la luz del art. 10.2 de la Constitución. En algunos supuestos
para precisar el significado concreto de alguna institución jurídica, como la
distinción entre seguridad social y acción social por ejemplo. En otros, para
completar disposiciones normativas, como en el caso de la igualdad salarial,
que hay que entenderla en relación con trabajos del mismo valor. También
para concretar los supuestos en los que las funciones sindicales pueden ser
realizadas por representantes independientes o cuando son solamente los
sindicatos quienes están legitimados para ello. O para delimitar los sujetos de
la negociación colectiva. Pero en estos casos, el TC no ha entrado a resolver,
como en el supuestos del trabajo de la mujer en las minas, en conflictos
normativos que también se producían entre los distintos tratados
internacionales aplicables y la Carta Social. Ésta únicamente es utilizada por
el Tribunal Constitucional como complemento interpretativo.
Sin embargo, en estos últimos supuestos, hay que remarcar que el TC, en
algunos asuntos, ha abordado el alcance de algunos de los elementos
configuradores de derechos fundamentales a través del valor interpretativo
que la Carta Social obtiene por aplicación del art. 10.2 CE. Así, cabe destacar
que, tal como hemos observado, el TC configura el alcance del ejercicio del
derecho a la sindicación (Caso CNT contra el IMAC), precisa la titularidad del
derecho a la negociación colectiva (Caso representantes independientes
contra la Delegación de Trabajo de Navarra), delimita las funciones del
derecho a la sindicación (Caso CGT contra el Juzgado de lo Social de Jaén y
Caso CC.OO de Asturias contra la Junta de Gobierno de la Universidad de
Oviedo), o determina el contenido de la igualdad salarial (Caso limpiadoras
del Hospital Gregorio Marañón). En todos estos asuntos, la Carta Social
Europea ha tenido un importante alcance interpretativo en la configuración de
los derechos fundamentales afectados por las sentencias.