Elementos para la construcción de la política social

Elementos para la construcción de una política social
Héctor Palomino
Los problemas centrales que debe encarar la política social en el contexto
de la depresión económica actual provienen de la crisis del mercado de
trabajo y la necesidad de enfrentar a la vez la pobreza y el desempleo
generalizados. Antes de los ’90, varios de los institutos vinculados con el
bienestar social tales como el sistema de seguridad previsional, los
servicios de salud y otros, se articulaban con el salario: esa articulación ya
no existe para más de la mitad de la población económicamente activa, y la
presión combinada de la informalidad y el desempleo determina
dificultades de nuevo tipo para la política social.
Estas dificultades nuevas imponen la necesidad de revisar los enfoques
prevalecientes de política social, anclados en diferentes premisas. Uno de
esos enfoques se apoya sobre la premisa de la “modernización” a través de
reformas estructurales, y es preconizado por los organismos multilaterales
de crédito. En este enfoque la política social es de carácter compensador,
transitorio y de corto plazo, destinado a atender las necesidades emergentes
de la población afectada por las reformas, bajo el supuesto de que los
efectos benéficos de estas en el mediano o largo plazo bastarán por sí
mismas para resolver los problemas de integración social. Vistos los
efectos de las reformas estructurales en la Argentina y los procesos de
desintegración social a los que asistimos, se impone la necesidad de revisar
este enfoque.
Un enfoque alternativo al expuesto es el que plantea la posibilidad de
retorno a la situación previa a los ’90, rearticulando el salario con los
institutos de bienestar, es decir con el sistema de previsión, de salud y otros
servicios sociales. Pero la validez de este enfoque depende no sólo de la
creación de empleo, sino de su articulación con la protección social. El
problema es que esta ya no es automática como en el pasado, sino que
requiere, al mismo tiempo, implementar mecanismos que la restablezcan.
Es decir, no basta con promover cualquier tipo de empleos, sino empleos
con protección social. Pero esta tarea es gigantesca, habida cuenta de que
requiere operar sobre más de la mitad de la población económicamente
activa. En esta perspectiva la rearticulación del salario con la protección
social constituye un objetivo de largo plazo, aunque más no sea por las
dimensiones de las tareas que su concreción involucra. Por ejemplo, los
esfuerzos articulados en la promoción del empleo a través de inversiones en
obra pública seguramente garantizan la rapidez en la generación de fuentes
de trabajo. Sin embargo, éstas no aseguran la generación de puestos
estables y protegidos, entre otras cosas porque la activación del empleo
directo opera sobre un sector en el que prevalece la inestabilidad y la
precarización laboral.
La propuesta de un seguro de empleo-formación para jefes y jefas de hogar
de carácter masivo constituye una propuesta de interés para explorar la
posibilidad de generación de empleo con protección social, garantizando al
mismo tiempo la subsistencia de los desempleados y sus familias. La
ventaja de esta propuesta reside en que sostiene el trabajo como articulador
básico de la integración social, y promueve la movilización de recursos hoy
inactivos a causa precisamente del desempleo. Las dificultades que
presenta esta propuesta no provienen de esos principios, adecuados a la
crítica situación actual de la Argentina, sino más bien de las dificultades
que presenta su implementación, originadas en la indeterminación del
número de beneficiarios potenciales y, por lo tanto, del monto de recursos
necesarios para su puesta en marcha. Esa indeterminación en el cálculo
proviene de la brecha existente entre los criterios estadísticos utilizados
para la medición del desempleo, de su definición social, muy alejada de
aquellos parámetros. Esa brecha conceptual debe ser salvada de alguna
manera para estimar los recursos requeridos (“cuánto” y “a cuántos”) para
la implementación de un seguro de este tipo.
Otro enfoque proviene de sustituir el trabajo como mecanismo privilegiado
de integración social, y promover esta a través de un principio de derecho
ciudadano que otorgue una renta básica universal. La sustitución del trabajo
como principio de integración social fue concebido en la década de los ’80
en Europa para afrontar los problemas del desempleo, y a favor de la
capacidad de generación de riqueza de las sociedades del mundo
industrializado. Un supuesto de este enfoque es precisamente la capacidad
de la economía para satisfacer las necesidades básicas de toda la población,
que es lo que permite imaginar, de manera estimulante sin duda, que ya no
es necesario trabajar para vivir o, al menos, “no trabajar tanto”. De allí el
problema de aplicar este principio a la sociedad argentina en su situación
actual, en la que precisamente está en cuestión la capacidad de la economía
para asegurar las necesidades básicas de la población. Estas sólo pueden ser
provistas mediante la movilización de recursos hoy improductivos, en
particular los provenientes de la enorme masa de desempleados. La
sustitución del trabajo como principio de integración social, en el preciso
momento en que resulta necesario resolver agudos problemas de
desempleo, no parece demasiado oportuna.
Otra opción consiste en promover el desarrollo de una economía social,
sobre la cual existen a la vez variados enfoques, formas y mecanismos, que
van desde la promoción de diversas estrategias de desarrollo local, hasta
modalidades de intercambio social, como el trueque, que prescinden de la
moneda de curso legal. Varios de estos enfoques están basados sobre muy
diversas experiencias de los países latinoamericanos, en las que se ha
encarado la elaboración de mecanismos sociales para asegurar la
subsistencia cuyo potencial ha permitido integrarlos luego,
progresivamente, en la economía formal. La exploración de varios de estos
mecanismos que se han revelado eficaces para asegurar la subsistencia de
la población, ha sido encarada por la sociedad argentina en las últimas dos
décadas, en parte de manera espontánea y en parte a favor de los
mecanismos promovidos en programas ad hoc por los organismos
multilaterales de crédito. Una de las cuestiones centrales en estos enfoques
es cómo pasar de meros mecanismos de subsistencia a actividades
sustentables articuladas con el desarrollo económico. Precisamente los
programas de desarrollo local permiten resolver esa brecha, al menos en el
mediano plazo. Otra cuestión central es cómo resolver la cuestión de la
informalidad de base de estos emprendimientos, en un contexto de difusión
masiva de una “informalidad precaria” como la que se registra en la
Argentina actualmente.
Por último debe considerarse que la política social no funciona en el vacío,
sino que debe tomar a su cargo lo que existe para transformarlo y superarlo.
A diferencia de la situación existente en la formulación original del Plan
Fénix, desde mayo de 2002 el gobierno nacional viene aplicando como eje
de su política social un programa de subsidios mínimos para jefes y jefas de
hogar, de carácter masivo, que alcanza aproximadamente a dos millones de
personas en situación de indigencia. Si bien en teoría los subsidios deberían
otorgarse a cambio de contraprestaciones en trabajo por parte de sus
beneficiarios, su distribución comenzó antes de la implementación de
programas de trabajo para su inserción. Se presume que la mayoría de los
beneficiarios actuales recibe actualmente el subsidio sin contraprestación
laboral, por lo que la continuidad en el tiempo de esta situación, puede
preverse, terminará por consolidarla como la entrega de subsidios sin
contraprestación. Obviamente existen, además, situaciones híbridas, por lo
que una parte de quienes reciben el subsidio realizan contraprestaciones
laborales, otra parte no realiza contraprestaciones, y finalmente otra parte
realiza contraprestaciones intermitentes.
Lo que enseña esta experiencia es que, en nombre de la urgencia para
atender las necesidades de la población, puede llegarse a la indeterminación
de la política social. Este no es un problema menor, que se agrega a la
difusión de prácticas clientelares en el otorgamiento de los subsidios, lo
cual afecta su universalidad y el principio de derecho ciudadano con el que
se pretendió fundamentarlo. Más allá de la situación generada en el
presente por el actual programa de subsidios a jefes y jefas de hogar, de
indeterminación de la política social, debe considerarse el
condicionamiento que introduce en la aplicación futura de programas que
otorguen subsidios a cambio de contraprestaciones laborales. De optar por
esta vía, cualquiera sea su formulación, seguramente generará un “doble
estándar” de subsidios: los actuales de bajo monto –dada la dificultad
política de su eliminación, al menos en el corto plazo– y otros de monto
más elevado –precisamente para incentivar la contraprestación laboral–.
Sea que las políticas sociales futuras se encaren por alguno de los senderos
comentados, es decir que apliquen los principios de la cultura del trabajo,
de los derechos de ciudadanía independientes del trabajo, o los del
desarrollo local, o bien por una combinación de ellos, tal como figuran en
la formulación actual del Plan Fénix, deberán hacerse cargo de las
asimetrías generadas por la política social vigente, por la crisis del sistema
de seguridad social –que requiere por sí misma un debate ampliado–, y por
la crisis del sistema de salud. Es decir que a la urgencia de implementar el
combate a la pobreza y el desempleo, como los problemas sociales básicos
que se deben afrontar actualmente, se suma la de resolver una serie de
problemas estructurales de índole a la vez económica y social. Lo que
enseña la experiencia de los resultados de la aplicación de la actual política
social es que no hay una avenida de mano única para estas soluciones, que
no todas concurren en el mismo sentido y que se requiere articularlas de
modo tal que las urgencias de corto plazo no conspiren contra las
soluciones estructurales de mediano y largo plazo.