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S E R I E
ISSN 1564-4189
MEDIO AMBIENTE
Y DESARROLLO
Tipología de instrumentos de
derecho público ambiental
internacional
Marcos A. Orellana
158
Tipología de instrumentos de
derecho público ambiental
internacional
Marcos A. Orellana
3
Este documento fue elaborado por Marcos A. Orellana para la División de Desarrollo Sostenible y
Asentamientos Humanos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). El trabajo fue
revisado y supervisado por Valeria Torres, Oficial de Asuntos Económicos, y Carlos de Miguel, Jefe de la
Unidad de Políticas para el Desarrollo Sostenible de la misma División. Se agradecen también los comentarios
de David Barrio, Oficial Asociado de Asuntos Políticos de dicha División.
El documento fue preparado a solicitud del Grupo de Trabajo sobre Derechos de Acceso e Instrumento Regional
establecido en el Plan de Acción hasta 2014 de la Declaración sobre la aplicación del Principio 10 de la
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en América Latina y el Caribe (A/CONF.216/13),
de modo tal de informar las discusiones respecto de la naturaleza del instrumento regional a alcanzar.
Una versión preliminar de este documento fue presentada en la tercera reunión del Grupo de Trabajo sobre
Derechos de Acceso e Instrumento Regional, realizada en Lima el 29 de octubre de 2013.
Esta publicación se elaboró con el aporte financiero de la Cuenta de las Naciones Unidas para el Desarrollo y del
proyecto “Mejorando el manejo de recursos para el medio ambiente en América Latina y el Caribe”.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas
ISSN 1564-4189
LC/L.3912
ORIGINAL: INGLÉS
Copyright © Naciones Unidas, octubre de 2014. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les
solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
Índice
Resumen..................................................................................................................................................... 5
I.
Tipología de instrumentos de derecho internacional público..................................................... 7
A. Conceptualización del término “instrumento internacional” ................................................... 7
B. Distinción entre un acuerdo vinculante y el derecho blando.................................................... 8
C. Instrumentos no vinculantes..................................................................................................... 8
1. Características .................................................................................................................. 8
2. Ejemplos de instrumentos no vinculantes ........................................................................ 9
D. Instrumentos vinculantes........................................................................................................ 11
1. Características ................................................................................................................ 11
2. Ejemplos de instrumentos vinculantes ........................................................................... 13
II.
Tipología de mecanismos de implementación y cumplimiento ............................................... 17
A. Mecanismos de implementación ............................................................................................ 18
B. Mecanismos de cumplimiento................................................................................................ 19
1. Mecanismos de supervisión ........................................................................................... 19
2. Mecanismos de resolución de controversias .................................................................. 20
3. Mecanismos cuasi jurisdiccionales ................................................................................ 21
4. Mecanismos de facilitación ............................................................................................ 21
III. Instrumentos multilaterales y regionales relativos a los derechos de acceso .............................. 23
A. Instrumentos globales ............................................................................................................ 23
1. La Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo y el Programa 21 ..... 23
2. Plan de Acción de Johannesburgo.................................................................................. 24
3. El Futuro que Queremos (Río+20)................................................................................. 24
B. Instrumentos de derechos humanos ....................................................................................... 24
1. Instrumentos universales de derechos humanos............................................................. 24
2. Instrumentos regionales de derechos humanos .............................................................. 26
C. Instrumentos y procesos regionales relativos a los derechos de acceso ................................. 27
1. La Convención de Aarhus y el Protocolo de Kiev ......................................................... 27
2. Cumbres de las Américas ............................................................................................... 28
3
CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
3.
4.
5.
6.
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
Estrategia Interamericana para la promoción de la participación pública en la toma de
decisiones sobre desarrollo sostenible ........................................................................... 28
Carta Democrática Interamericana ................................................................................. 28
Ley Modelo sobre Acceso a la Información Pública ..................................................... 28
Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) ................................ 29
Bibliografía .............................................................................................................................................. 31
Serie Medio Ambiente y Desarrollo: números publicados ................................................................. 33
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CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
Resumen
En la segunda reunión de los Puntos Focales designados por los Gobiernos de los Países Signatarios de
la Declaración sobre la aplicación del principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y
el Desarrollo, que tuvo lugar en Guadalajara (México) los días 16 y 17 de abril de 2013, se decidió la
creación de grupos de trabajo para avanzar hacia la consecución de un instrumento regional. Así, se
estableció un grupo de trabajo sobre derechos de acceso e instrumento regional, con el objetivo de
profundizar en el conocimiento de los derechos de acceso con miras a proponer la naturaleza y
contenidos del instrumento regional. En su primera reunión, el grupo de trabajo consideró que un estudio
descriptivo acerca de la tipología de instrumentos internacionales sería útil para alcanzar su objetivo.
En este informe se estudian los diferentes tipos de instrumentos que se utilizan en el derecho
internacional público, con énfasis en aquellos relativos al Principio 10. El informe está estructurado en
tres capítulos, de la siguiente manera: En el primer capítulo se analiza el término "instrumento
internacional" y se distingue entre instrumentos vinculantes y no vinculantes, presentando ejemplos
ilustrativos. El segundo capítulo describe la función de mecanismos de cumplimiento e implementación
en un instrumento internacional, a la vez que aporta ejemplos de dichos mecanismos. En el tercer
capítulo se presentan los instrumentos multilaterales y regionales pertinentes a los derechos de acceso. 0
Los términos de referencia de este estudio enfatizan su carácter descriptivo y no evaluativo. Por
consiguiente, no se incluye una evaluación valórica de los diferentes tipos de instrumentos o de los
variados tipos de mecanismos de cumplimiento e implementación.
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CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
I.
Tipología de instrumentos de derecho
internacional público
A.
Conceptualización del término “instrumento internacional”
El término “instrumento internacional” no está definido en el derecho internacional. El Diccionario de la
Real Academia Española define “instrumento” como “aquello que sirve de medio para hacer algo o
conseguir un fin”. El derecho internacional, por su parte, utiliza el término “instrumento” de forma
genérica, como una categoría amplia que incluye acuerdos internacionales vinculantes así como
documentos no vinculantes conocidos como “derecho blando”.
El carácter genérico del concepto no significa que sea un término ilimitado. En la práctica, un
instrumento internacional se refiere a documentos producidos en instancias internacionales que se
relacionan con el derecho internacional. Desde esta perspectiva, se pueden distinguir cuatro fuentes de
instrumentos internacionales:
• Conferencia multilateral de Estados: Usualmente concluye con uno o más instrumentos
internacionales, por ejemplo, una declaración. En esta primera fuente, el acento está en los
Estados que se reúnen para elaborar un instrumento.
• Organismo intergubernamental (incluidos sus órganos): En general su trabajo se plasma en
instrumentos internacionales, como una resolución. En esta segunda fuente, el acento está en el
organismo internacional que produce el instrumento.
• Comités de expertos independientes: Existen mecanismos internacionales, no integrados por
Estados, derivados normalmente de un tratado y que no necesariamente gozan de personalidad
jurídica internacional, pero que desempeñan un papel importante en la implementación y el
cumplimiento del derecho internacional. Por ejemplo, el Pacto Internacional sobre Derechos
Civiles y Políticos estableció el Comité de Derechos Humanos para monitorear su
implementación1. El Comité está compuesto por expertos y, entre otras funciones, elabora
1
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos entró en vigor el 23 de marzo de 1976.
7
CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
instrumentos titulados “Observaciones generales”, que son interpretaciones autorizadas de las
obligaciones estipuladas en el tratado. En esta tercera fuente, el acento está en el mecanismo
internacional que produce el instrumento.
• Organismos no gubernamentales internacionales: Un ejemplo de los mismos es la Asociación
de Derecho Internacional, que elabora instrumentos sobre temas específicos del derecho
internacional. En esta cuarta y última fuente, el acento está en el organismo no gubernamental
internacional que elabora el instrumento.
Para los efectos de esta presentación, se adoptará la noción amplia de instrumento que comprende
tanto acuerdos vinculantes como instrumentos del derecho blando.
B.
Distinción entre un acuerdo vinculante y el derecho blando
Particularmente en las cuatro últimas décadas ha surgido en la doctrina académica la categoría del
derecho blando como herramienta analítica para explicar el proceso de formación del derecho
internacional. Este fenómeno ha sido examinado en particular en el contexto del derecho internacional
ambiental, como una nueva rama del derecho internacional público conformada en sus elementos
centrales desde la celebración en Estocolmo en 1972 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Medio Humano. El debate doctrinal sobre el derecho blando ha planteado varias preguntas, incluidas las
siguientes: ¿Existe el derecho blando? ¿Y si existe, cuál es su valor jurídico? En esta sección se procura
distinguir entre un acuerdo vinculante y el derecho blando.
El derecho internacional público, en su concepción clásica, reconoce en el Estatuto de la Corte
Internacional de Justicia una fuente autorizada del derecho internacional. El artículo 38 del Estatuto
identifica, entre otras cosas, a las convenciones internacionales, sean generales o particulares, como
fuente del derecho internacional que la Corte ha de aplicar para decidir las controversias que le sean
sometidas. En otras palabras, el derecho internacional clásico marca una clara distinción entre un
instrumento vinculante y un instrumento no vinculante.
El derecho internacional público adscribe significancia jurídica a los instrumentos a partir de su
forma: un tratado frente a un instrumento no vinculante. Desde esta perspectiva, por una parte se
encuentran los tratados internacionales que establecen obligaciones internacionales (normas vinculantes)
y, por la otra, los instrumentos no vinculantes que no establecen dichas obligaciones (derecho blando).
Sin embargo, esta distinción entre acuerdos vinculantes y no vinculantes no significa que solo los
tratados sean relevantes para la operación del derecho internacional público. A continuación se examinan
las características de los instrumentos no vinculantes o derecho blando, incluidas algunas de sus
funciones.
C.
Instrumentos no vinculantes
1.
Características
La característica principal de un instrumento no vinculante es que en sí mismo no establece obligaciones
legales internacionales propiamente tales. Sin embargo, esto no significa que carezca de relevancia
jurídica en el orden normativo internacional. Una resolución que adopta una declaración internacional es
un instrumento no vinculante; pero los principios contenidos en esa declaración pueden desempeñar un
papel importante o incluso decisivo en la práctica de los Estados. Por ejemplo, el Principio 21 de la
Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano, relativo a la obligación de no perjudicar
al medio ambiente de otros Estados o de zonas situadas fuera de toda jurisdicción nacional, ha influido
8
CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
de tal manera en la conducta de los Estados que la Corte Internacional de Justicia ha reconocido que la
obligación expresada en el principio es parte del cuerpo normativo del derecho internacional ambiental2.
Los instrumentos no vinculantes cumplen diversas funciones y su elaboración ha permitido
fortalecer la operación del derecho internacional. En ocasiones el derecho blando contribuye al
desarrollo de la normatividad internacional, en lo que se conoce como enfoque progresivo o
incremental3. Según este enfoque, un instrumento no vinculante que establece principios básicos es
seguido por un tratado que establece obligaciones específicas para materializar esos principios. En
ocasiones, los tratados pueden contener elementos declarados previamente en instrumentos de derecho
blando y dotarles de fuerza jurídica vinculante (por ejemplo, la Convención de las Naciones Unidas
sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación
de 1997).
Con todo, el derecho blando no es solo un nombre nuevo para el proceso de elaboración de la
costumbre internacional4. En otras situaciones, el derecho blando ayuda a identificar estándares relativos
al comportamiento de los Estados. Por ejemplo, frente a la obligación de cooperación entre Estados con
respecto a recursos naturales compartidos, los estándares del derecho blando permiten identificar la
diligencia debida. Asimismo, en la adjudicación contenciosa de casos, instrumentos de derecho blando
han ayudado a precisar el contenido normativo y alcance de las disposiciones de un tratado5. Asimismo,
los instrumentos de derecho blando pueden orientar y apoyar la implementación de medidas concretas a
nivel nacional. Por ejemplo, instrumentos del derecho blando como las Directrices para el desarrollo de
legislación nacional sobre acceso a la información, participación pública en la toma de decisiones y el
acceso a la justicia en materia de medio ambiente (Directrices de Bali) del Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), examinadas más abajo, ayudan a la implementación de
medidas concretas para dar expresión real a los derechos de acceso comprendidos en el Principio 10 de
la Declaración de Río.
Desde esta óptica, el derecho blando surge como una categoría analítica que visualiza al derecho
internacional no como una colección estática de fuentes, sino como un proceso continuo de diálogo
orientado a influir en el comportamiento de los diversos actores. Esta conceptualización permite
identificar las características y funciones más importantes de instrumentos no vinculantes, como las
siguientes:
• declaraciones de principios que reflejen una visión política y estratégica común;
• lineamientos programáticos o guías que permitan planificar e implementar actividades;
• interpretaciones de los estándares contenidos en tratados internacionales, y
• principios rectores que permitan esclarecer obligaciones internacionales.
Los instrumentos no vinculantes o de derecho blando pueden haber sido elaborados por Estados,
organismos internacionales, comités de expertos independientes y organizaciones no gubernamentales
internacionales. En la práctica, la gran mayoría de los instrumentos no vinculantes surgen a partir de una
resolución en la que se aprueba el instrumento y se incluye como anexo.
2.
Ejemplos de instrumentos no vinculantes
Existe una amplia variedad de instrumentos no vinculantes. A continuación se plantean cuatro ejemplos
relativos al Principio 10 que ilustran diversos tipos y funciones de los instrumentos no vinculantes.
2
3
4
5
Entre otros la opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre la legalidad de la amenaza del uso o el uso de las armas
nucleares, párr. 29, 8 de julio de 1996.
GODÍNEZ, 2011, p. 310.
Véase Pierre Marie Dupuy, “Soft Law and the International Law of the Environment”, Michigan Journal of International Law, 1991.
Véase el Caso Comunidad Indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia Fondo,
Reparaciones y Costos, 24 de agosto de 2010.
9
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Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
a)
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
La Declaración de Río es un instrumento no vinculante negociado por los Estados participantes en la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo6, que fue organizada en
virtud de la resolución 44/228 de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 22 de diciembre de
19897. La Conferencia también elaboró otros instrumentos no vinculantes, como el Programa 21, y de
ella también surgieron instrumentos vinculantes, como el Convenio sobre la Diversidad Biológica y la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
Si bien la Declaración de Río en sí misma es un instrumento no vinculante, sus principios revisten
gran importancia en la elaboración e implementación de la política y el derecho ambiental, tanto a nivel
interno como a nivel internacional. Además, algunos de sus principios reflejan normas recogidas en el
derecho consuetudinario internacional o en estándares establecidos en tratados internacionales. El
Principio 10, por ejemplo, contempla derechos que se encuentran reconocidos y protegidos en
constituciones nacionales y tratados internacionales8.
b)
Directrices de Bali
En febrero de 2010 en Bali (Indonesia), el Consejo de Administración del Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente aprobó las Directrices de Bali9 para guiar la elaboración de legislación
nacional para proteger los derechos de acceso. Este instrumento fue elaborado por un grupo de expertos,
que contó con la participación de la sociedad civil en esa tarea.
Las Directrices de Bali incluyen 26 directrices organizadas bajo los tres pilares del Principio 10:
información, participación y justicia. Su objetivo es llenar vacíos y fortalecer el marco legal interno de
los países, particularmente de los países en desarrollo que soliciten apoyo para abordar sus compromisos
relativos al Principio 10.
El Programas de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Instituto de las Naciones
Unidas para la Formación Profesional y la Investigación han llevado adelante acciones para reforzar la
puesta en práctica a nivel nacional de las Directrices de Bali, incluidos talleres regionales, proyectos a
nivel nacional y la elaboración de una guía de implementación de las Directrices de Bali.
c)
Observaciones generales de los comités de derechos humanos
Los comités encargados de supervisar el cumplimiento e implementación de sus respectivos tratados de
derechos humanos han elaborado una “Observación general” sobre la interpretación de ciertas
disposiciones de los tratados por los que velan. Estos instrumentos esclarecen el contenido normativo y
alcance de los derechos reconocidos y protegidos por los tratados, o de las obligaciones internacionales
con respecto a los derechos, y de esta forma contribuyen a promover el cumplimiento y la
implementación de los acuerdos vinculantes.
Por ejemplo, el Comité de Derechos Humanos ha elaborado Observaciones generales sobre el
artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que establece la libertad de opinión y
libertad de expresión10. Si bien las Observaciones generales constituyen un instrumento no vinculante,
derivan de un instrumento vinculante que reconoce derechos y obligaciones, como en este caso el
derecho de acceso a la información de interés público y la obligación del Estado de entregarla. Por
consiguiente, este instrumento fortalece los derechos consagrados en el Pacto, contribuye al desarrollo
progresivo del derecho internacional de los derechos humanos y permite una mejor implementación del
Pacto Internacional.
d)
Principios de derecho internacional relativos al desarrollo sostenible
La Asociación de Derecho Internacional (ADI) es un organismo de la sociedad civil que contribuye al
estudio, la clarificación y el desarrollo del derecho internacional público y privado. En 2002 aprobó la
Declaración de Nueva Delhi sobre los principios de derecho internacional relativos al desarrollo
6
7
8
9
10
Véase el documento A/CONF.151/26 (vol. I), 12 de agosto de 1992.
A/RES/44/228, 1989.
PNUMA, 2006, p. 79.
Decisión SS.XI/5, 2010, parte A.
Observación general Nº 34, 2011, párr. 18.
10
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Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
sostenible. El principio 5 se enfoca en los derechos de acceso en sus tres pilares: participación,
información y justicia. En 2012 la Conferencia de la ADI, realizada en Sofía (Bulgaria), aprobó las
líneas directrices, cuyo numeral 7 reitera la importancia del Principio 10 en cuanto "fundacional" para el
desarrollo sostenible.
D.
Instrumentos vinculantes
1.
Características
Un convenio internacional vinculante contiene ciertos elementos que lo caracterizan definidos en la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (CVDT), incluidos los siguientes: i) expresión de
estar regido por el derecho internacional, y ii) disposiciones que establecen obligaciones internacionales.
Además, los tratados internacionales contienen normalmente un preámbulo de gran relevancia a la hora
de interpretar sus disposiciones.En el último tiempo también se ha observado que en los tratados
internacionales, especialmente en materia ambiental y de derechos humanos, se han establecido
mecanismos para facilitar la implementación y el cumplimiento del acuerdo. En esta sección se
presentan los elementos estructurales de un convenio internacional vinculante y en la sección siguiente
se abordan los mecanismos de implementación y cumplimiento.
a)
Definición de un tratado internacional
Un instrumento internacional se ubica dentro de la categoría de un tratado internacional si está regido
por el derecho internacional, independientemente de su denominación específica. Un tratado
internacional es vinculante en el sentido de que establece obligaciones para las partes del tratado.
En el artículo 2(1) (a) de la CVDT se establece que se entiende por "tratado" un acuerdo
internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un
instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación
particular.
En otras palabras, el nombre del instrumento internacional (convenio, convención, acuerdo o
protocolo) no determina el carácter vinculante del instrumento. Este aspecto relativo a la denominación
ha sido subrayado tanto por la Corte Permanente de Justicia Internacional11 como por el Tribunal
Internacional de Justicia.12 El elemento central para que un acuerdo internacional sea considerado un
tratado, y sea por ende vinculante, es que las partes del instrumento internacional acuerden que éste esté
regido por el derecho internacional.
Las partes del acuerdo internacional pueden expresar su consentimiento de obligarse por el
tratado de acuerdo a la forma que se establezca en él. En general, un Estado firma un tratado para
autentificar su texto y expresar a las otras partes su intención de poner en marcha los procedimientos
requeridos en su derecho interno para manifestar su consentimiento. Una vez concluidos dichos
procedimientos de manera favorable, el Estado realizará el acto internacional por medio del cual hará
constar su consentimiento de obligarse por el tratado. Este acto internacional puede denominarse
“ratificación”, “aceptación”, “aprobación” o “adhesión”, según el caso, y en cualquier evento este acto
internacional estará regido por los términos del tratado.
b)
Obligaciones internacionales
Un tratado internacional establece reglas de conducta que son obligatorias para las partes. Estas reglas
expresan el compromiso del Estado de comportarse de determinada manera y, por consiguiente, sientan
obligaciones internacionales. La regla general establecida en el derecho consuetudinario es pacta sunt
servanda, codificada en el artículo 26 de la CVDT en los términos siguientes: “Todo tratado en vigor
obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe”.
11
12
C.P.J.I. ,1931, p. 47.
I.C.J, 1962, p. 331.
11
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Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
La regla general es que un tratado internacional solo establece obligaciones para y entre las partes
del tratado. Como regla general, un tratado no puede vincular a terceros Estados u otros actores
internacionales sin su consentimiento (según la regla de no obligación ni beneficio pacta tertiis nec
nocent nec prosunt establecida en el artículo 34 de la CVDT).
Un tratado internacional generalmente no contempla de manera específica todas las medidas que
un Estado debe adoptar para dar cumplimiento a las obligaciones establecidas en él. Es decir que el
Estado mantiene un alto grado de flexibilidad para seleccionar aquellas medidas que mejor se ajusten a
su particular tradición y cultura jurídica, política y social. La contrapartida de esta flexibilidad está en
que un Estado “no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del
incumplimiento de un tratado”, según los términos del artículo 27 de la CVDT.
En derecho internacional general, existen tres formas principales de abordar la situación de
incumplimiento para el caso de que un Estado no cumpla con las obligaciones asumidas en un tratado:
(i) responsabilidad estatal; (ii) recursos y solución pacífica de controversias: y, (iii) terminación o
suspensión de acuerdo al derecho de los tratados. La responsabilidad estatal conlleva la obligación de
reparar hasta el máximo posible de forma que se restituya la situación anterior. Sobre los recursos, el
artículo 33 de la Carta de las Naciones Unidas establece las formas para resolver pacíficamente sus
controversias. En el derecho de los tratados, las Partes de un tratado multilateral pueden terminar o
suspender la aplicación como consecuencia de una violación grave13.
En relación con la responsabilidad estatal, la violación de una obligación internacional que es
atribuible al Estado genera su responsabilidad internacional. Las consecuencias jurídicas de un hecho
internacionalmente ilícito se encuentran regidas por el derecho internacional consuetudinario, cuyo
contenido ha sido esclarecido por la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas14. El
derecho internacional general, a grandes rasgos, establece las consecuencias y el contenido de la
responsabilidad internacional del Estado, entre ellas: la continuidad del deber de cumplir la obligación
vulnerada; la obligación de cesación si el hecho ilícito continúa; la no repetición del hecho ilícito y la
reparación íntegra del perjuicio causado por el hecho ilícito. Cada una de las partes de un tratado tiene
un interés jurídico en el cumplimiento de las obligaciones del tratado. Por consiguiente, cualquier parte
puede invocar la responsabilidad internacional del Estado en caso de un hecho internacionalmente
ilícito.
En el derecho de los tratados, el artículo 60(2) de la CVDT establece que una violación grave de
un tratado multilateral por una de las Partes faculta al resto de Partes a suspender la aplicación del
tratado en las relaciones entre ellas y el Estado autor de la violación. Dicho de otra forma, se le pueden
denegar los beneficios emanados de un tratado a aquella Parte que no cumpla con sus obligaciones. A
estos efectos, se entiende por violación grave aquella violación de una disposición esencial para la
consecución del objeto o del fin del tratado.
Dicho esto, un tratado, en cuanto lex specialis, puede modificar estas normas generales del
derecho consuetudinario y articular las consecuencias específicas que deriven del incumplimiento de las
obligaciones que comprende15. Así, por ejemplo, la Organización Mundial del Comercio contempla que
un miembro que no ajuste su conducta a alguna de las obligaciones de los acuerdos cubiertos por la
organización puede sufrir la suspensión de beneficios comerciales. En el lenguaje común, a esta
consecuencia se le llama sanciones comerciales y toma la forma de un aumento de las tasas arancelarias
para los productos exportados por el país infractor.
c)
El preámbulo y la interpretación del tratado
El preámbulo de un tratado internacional consigna la visión común y los objetivos que las partes intentan
alcanzar por medio de ese instrumento. Forma parte integral del contexto de un tratado internacional, a la
13
14
15
KISKENNIEMI, 1992, p. 124.
Proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos, aprobado por la Comisión de
Derecho Internacional en su 53º período de sesiones (A/56/10) e incluido por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su
resolución 56/83 del 12 de diciembre de 2001.
A/RES/56/83, 2002, art. 55.
12
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Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
vez que expone el objeto y fin del tratado. De acuerdo con el artículo 31(1) de la CVDT, un tratado
deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del
tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin. Por consiguiente, el preámbulo
desempeña un papel importante en la interpretación del tratado.
2. Ejemplos de instrumentos vinculantes
a) Acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente
Durante las últimas cuatro décadas, en razón del avance científico y tecnológico, la comunidad
internacional ha reconocido que el medio ambiente constituye la base de la sociedad. Sobre esta base, ha
respondido a las amenazas en contra del medio ambiente a través de la elaboración de instrumentos
internacionales. Esta situación ha marcado el advenimiento del derecho internacional ambiental como
una nueva rama del derecho internacional público. A grandes rasgos, el derecho internacional ambiental
es una rama en evolución marcada por su fragmentación y multiplicidad de instrumentos, donde
coexisten instrumentos vinculantes y no vinculantes sobre una gran variedad de temas, como
biodiversidad, atmósfera, residuos peligrosos y patrimonio cultural, entre muchos otros.
Los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (AMUMA) son acuerdos jurídicos
vinculantes que establecen obligaciones internacionales para sus partes. Sin embargo, algunos se
encuentran estructurados sobre la base de un tratado marco que establece las estructuras que le permitan
a las partes canalizar su diálogo, por una parte, y protocolos que establecen obligaciones específicas
sobre determinados temas. Algunos expertos en Derecho Internacional Público de reconocido prestigio
han señalado que ciertos AMUMA establecen obligaciones tan amplias o programáticas que se parecen a
los instrumentos no vinculantes del derecho blando. Sin embargo, cabe destacar que los AMUMA
constituyen tratados internacionales propiamente tales, y que su forma jurídica no está desprovista de
consecuencias legales.
Un ejemplo de un AMUMA que reconoce la importancia del acceso a la información es el
Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes. Su artículo 10 sobre información,
sensibilización y formación del público dispone, entre otras cosas, que cada parte, dentro de sus
capacidades, promoverá y facilitará la comunicación al público de toda la información disponible sobre
los contaminantes orgánicos persistentes. El Convenio también señala que la información sobre la salud
y la seguridad humanas y el medio ambiente no se considerará confidencial.
Un AMUMA que articula la participación del público es la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático concluida en la Cumbre para la Tierra en 1992. En el artículo 6 sobre
educación, formación y sensibilización del público se dispone que las partes promoverán y facilitarán de
conformidad con las leyes y reglamentos nacionales y según su capacidad respectiva la participación del
público en el estudio del cambio climático y sus efectos y en la elaboración de las respuestas adecuadas.
Un AMUMA que dispone el acceso a la justicia en materia ambiental es el Protocolo de Basilea
sobre responsabilidad e indemnización por daños resultantes de los movimientos transfronterizos de
desechos peligrosos y su eliminación, de 1999. Su artículo 17 permite que cualquier persona que ha
sufrido daños resultantes de actividades cubiertas por el Protocolo presente una demanda de
indemnización ante la corte nacional competente. El artículo 17 dispone que cada parte contratante se
asegurará de que sus tribunales sean competentes para conocer esas demandas de indemnización. Las
disposiciones sobre reconocimiento mutuo y ejecución de sentencias, previstas en el artículo 21 del
Protocolo, refuerzan el derecho al acceso a la justicia.
b) Tratados de derechos humanos
Con el advenimiento de la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración Universal de Derechos
Humanos, la comunidad internacional pasó a reconocer su interés en la manera en que las personas son
tratadas dentro de los Estados. Lo que sucede en relación con los derechos humanos dentro del Estado ya
no es considerado una materia reservada a la jurisdicción interna del país, sino que más bien
compromete el interés de la comunidad internacional. Este verdadero cambio de paradigma en el
derecho internacional ha llevado a redefinir el concepto mismo de soberanía del Estado, sujetando su
legitimidad al goce efectivo de los derechos.
13
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Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
Sin embargo, la Declaración Universal de Derechos Humanos fue considerada insuficiente para la
implementación de medidas en sede interna que pudieran garantizar los derechos. Así, a nivel global,
primero se concluyeron los dos pactos internacionales de derechos humanos sobre derechos civiles y
políticos y derechos económicos, sociales y culturales. Estos dos instrumentos jurídicamente vinculantes
obligan a los Estados a respetar y garantizar los derechos reconocidos en ellos. Con el tiempo, se han
elaborado otros tratados internacionales de derechos humanos, varios de los cuales también cuentan con
un comité de expertos que monitorea su aplicación y cumplimiento. Asimismo, en algunas regiones,
como América Latina y el Caribe, se han adoptado tratados de derechos humanos y se han establecido
cortes que conocen de casos de violaciones de derechos humanos.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, por ejemplo, reconoce derechos que se
vinculan directamente con los pilares del Principio 10. El Artículo 19 sobre el derecho a la libertad de
expresión, por ejemplo, ha sido interpretado por el Comité de Derechos Humanos de manera que protege
también el derecho de acceso a la información de interés público en manos del Estado. El artículo 2 del
Pacto también reconoce la obligación del Estado de proporcionar un recurso efectivo en caso de
violación de derechos, ante autoridad judicial competente, y el cumplimiento de la decisión adoptada.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos también reconoce los derechos de acceso. El
artículo 13 de la Convención ha sido interpretado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de
manera que protege la libertad de expresión y el derecho al acceso a la información. Esta Corte ha
elaborado también estándares relativos a la participación pública en el contexto de proyectos de
desarrollo e inversión, particularmente en tierras y territorios indígenas. La Convención también
reconoce el derecho a un recurso efectivo tramitado de conformidad con el debido proceso en caso de
violaciones de los derechos y libertades protegidos por ella.
c) Convención de Aarhus
Concluido bajo los auspicios de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas, el
Convenio sobre el acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y el acceso
a la justicia en asuntos ambientales (Convenio de Aarhus de 1998) sigue siendo el único tratado
multilateral jurídicamente vinculante en materia de derechos de acceso16. Actualmente cuenta con 46
Estados y la Unión Europea como partes.
El Convenio de Aarhus adopta un enfoque de derechos en relación con la protección ambiental y
se basa en la convicción, expresada en su preámbulo, de que la "protección adecuada del medio
ambiente es esencial para el bienestar humano, así como para el goce de los derechos fundamentales, en
particular el derecho a la vida". El artículo 1 sobre el objetivo del Convenio reafirma que cada parte
garantizará los derechos de acceso, "a fin de contribuir a proteger el derecho de cada persona, de las
generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su
bienestar". Además, el Convenio de Aarhus prohíbe toda discriminación en el ejercicio de los derechos
de acceso por razón de nacionalidad, ciudadanía o domicilio. Además, las personas no se verán en modo
alguno penalizadas, perseguidas o sometidas a medidas vejatorias por sus actos.
El Convenio de Aarhus refleja principios, obligaciones, estándares y una estructura encaminada a
la consecución de los derechos de acceso. Establece normas mínimas y permite que cada parte adopte
estándares más elevados, es decir que establece un piso y no un techo. El Convenio construye sobre los
derechos de acceso existentes y obliga a no dejarlos sin aplicación. Además, establece estándares
específicos que facilitan la implementación de los derechos de acceso. La estructura del Convenio de
Aarhus es similar a los pilares del Principio 10: i) el acceso a la información, ii) la participación pública
en la toma de decisiones y iii) el acceso a la justicia en materia ambiental. Si bien el foco principal de la
Convención es la implementación del Principio 10 a nivel nacional, es necesario además que las Partes
promuevan sus principios en fotos internacionales que traten materias relativas al medio ambiente.
16
Convenio sobre acceso a la información, participación pública en la toma de decisiones y acceso a la justicia en asuntos ambientales,
U.N.T.S., vol. 2161, p. 447. Véase también Comisión Económica para Europa, The Aarhus Convention: an implementation guide,
segunda edición 2013.
14
CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
Finalmente, la estructura orgánica del Convenio de Aarhus ha permitido a las partes abordar
temas nuevos en la consecución de los derechos de acceso. Por ejemplo, en 2003 las Partes adoptaron el
Protocolo del Convenio sobre registros de emisiones y transferencia de contaminantes (desarrollado con
más detalle más adelante en este documento). La estructura del Convenio ha permitido asimismo a las
Partes avanzar en el desarrollo de sus provisiones a través de instrumentos de derecho blando. Por
ejemplo, en 2005 las partes concluyeron las Directrices de Almaty, dirigidas a promover el Principio 10
en los foros internacionales donde se traten temas ambientales.
15
CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
II. Tipología de mecanismos de implementación
y cumplimiento
La experiencia de las últimas dos décadas con la operación de instrumentos internacionales relativos al
desarrollo sostenible ha recalcado la importancia de crear mecanismos de implementación y
cumplimiento que contribuyan a la efectividad de dichos instrumentos. Los tratados internacionales
recientes no se limitan simplemente a establecer obligaciones internacionales, sino que contemplan
además una variedad de mecanismos institucionales que les permiten a las partes canalizar sus esfuerzos
de cooperación para alcanzar los objetivos del instrumento. Por el contrario, los instrumentos de derecho
blando, dados sus objetivos (descritos con anterioridad) generalmente no establecen mecanismos de
implementación y cumplimiento. Por ello, esta sección se centrará fundamentalmente en la tipología de
los mecanismos de implementación y cumplimiento existentes en acuerdos vinculantes.
Los mecanismos de implementación y cumplimiento permiten a las partes fortalecer sus
capacidades, tanto para cumplir sus obligaciones como para monitorear y verificar el grado de
cumplimiento del instrumento. Un mecanismo de cumplimiento que determine si una Parte está
incumpliendo o no necesariamente conllevará una interpretación legal de la obligación en cuestión17. Por
ello, un mecanismo de cumplimiento puede clarificar el contenido normativo de una obligación, y al
hacerlo, el mecanismo puede facilitar el cumplimiento por otras Partes. De esta forma, los mecanismos
de implementación y cumplimiento contribuyen de manera decisiva a la efectividad del instrumento.
Se pueden distinguir varias estrategias jurídicas para fomentar el cumplimiento de instrumentos
internacionales: medidas coercitivas como sanciones o pérdida de privilegios; métodos de transparencia
como monitoreo, informes y participación de la sociedad civil, e incentivos positivos como asistencia
técnica y financiera, acceso a tecnologías y capacitación18. Estas estrategias generalmente se integran en
un sistema de cumplimiento que permite mantener un equilibrio dinámico entre los diferentes intereses
que interactúan en el régimen jurídico establecido por el instrumento, para que este continúe siendo
viable en un cambiante escenario internacional19.
17
18
19
WERKSMAN, 1998, p. 53.
JACOBSON y WEISS, 1998.
CHAYES y CHAYES, 1991.
17
CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
Existe una relación sinérgica entre cumplimiento e implementación, la cual ha sido reconocida en
el diseño de ciertos mecanismos de implementación y de cumplimiento, como se ilustra más abajo. Por
un lado, la implementación efectiva de un instrumento depende del cumplimiento de las obligaciones en
él contenidas. Asimismo, el cumplimiento de las obligaciones también depende de la capacidad de los
Estados para cumplirlas, lo que subraya la importancia de los mecanismos contemplados para fortalecer
la implementación del instrumento.
En general, los términos implementación y cumplimiento han sido utilizados en contextos específicos,
por lo que su generalización genera ambigüedad terminológica. Por lo mismo, muchas veces se
considera que los términos “implementación” y “cumplimiento” son sinónimos. Sin embargo, conllevan
ciertos matices que se precisan a continuación.
A.
Mecanismos de implementación
En general el término implementación se refiere a la puesta en práctica o aplicación de las disposiciones
de un instrumento. La implementación de un instrumento exige que una norma abstracta se traduzca en
conducta material de entes gubernamentales y no gubernamentales, para de esta manera alcanzar los
objetivos del instrumento. La materialización de las normas pone énfasis a su vez en aquellos
mecanismos y medidas concretas que contribuyen a fortalecer las capacidades institucionales, científicas
y técnicas, así como los marcos normativos necesarios para la aplicación y consecuente efectividad del
instrumento.
Así, por ejemplo, para ayudar a la implementación y puesta en práctica se contemplan
mecanismos como los siguientes:
• Conferencia de las partes, donde estas se reúnen para examinar el estado de implementación
del tratado. La Conferencia de las Partes examina la situación o los temas que aborda el
tratado, así como el grado de avance hacia el cumplimiento de los objetivos del acuerdo.
• Secretaría especializada, que apoya a la Conferencia de las Partes, proporciona información a
las partes y coordina con otros órganos multilaterales. Una secretaría especializada facilita el
funcionamiento de las diferentes partes orgánicas del instrumento.
• Grupos de trabajo o paneles técnicos o científicos que examinan temas específicos y
especializados, y que reportan a las partes. Los grupos de trabajo elaboran informes
especializados sobre temas específicos que le permiten a las partes adoptar decisiones sobre
esos temas.
• Centro de intercambio de información relevante a la implementación del tratado. Por
ejemplo, las partes pueden intercambiar información acerca de buenas prácticas, lecciones
aprendidas y experiencia científica, técnica y jurídica, lo que les permite conocer qué
estrategias y herramientas han sido eficaces y así prestarse asistencia mutua en la aplicación
del instrumento20.
• Mecanismo financiero que cubra los costos incrementales asociados a la implementación del
instrumento y apoye a la ejecución de proyectos diseñados para fortalecer su implementación.
Un mecanismo financiero resulta clave para apoyar los costos incrementales que involucra la
puesta en práctica de las medidas que fortalecen capacidades21.
Estos mecanismos de implementación permiten a las partes canalizar su cooperación para
alcanzar los objetivos del instrumento. Cabe destacar que un instrumento puede incorporar todos o
algunos de estos mecanismos de implementación, de acuerdo al diseño y los objetivos del instrumento.
Estos mecanismos reconocen que la efectividad del derecho internacional, particularmente en materias y
derechos ambientales, depende no solo de la articulación de obligaciones internacionales, sino
20
21
Véase Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre Diversidad Biológica, artículo 20.
Véase Protocolo de Montreal relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono, artículo 10.
18
CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
especialmente de la cooperación material entre las partes. Estos mecanismos de implementación
subrayan que la asistencia técnica y el fortalecimiento de capacidades son indispensables para la efectiva
operación de instrumentos internacionales relativos al desarrollo sostenible.
B.
Mecanismos de cumplimiento
En general, el término cumplimiento se asocia a la conformidad de la conducta del Estado frente a sus
obligaciones internacionales. Resulta evidente que el incumplimiento de las obligaciones establecidas en
un tratado internacional menoscaba la efectividad del instrumento. El incumplimiento de un tratado
también perjudica los derechos de las otras partes contratantes, y en el caso de ciertos tratados, los
derechos de los ciudadanos. Por consiguiente, varios instrumentos internacionales utilizan mecanismos
institucionales, normativos y programáticos para facilitar el cumplimiento.
El análisis de la tipología de mecanismos de cumplimiento requiere distinguir entre cuatro tipos
de mecanismos: i) mecanismos de supervisión, ii) mecanismos de resolución de controversias,
iii) mecanismos cuasi jurisdiccionales y iv) mecanismos de facilitación. Como se aprecia abajo, el
diseño de estos mecanismos responde a la especificidad del instrumento y a la naturaleza de los temas
que aborda.
En la operación de los mecanismos de cumplimiento cabe destacar el papel que comúnmente
desempeña un comité de cumplimiento, en cuanto órgano subsidiario especializado de la Conferencia de
las Partes. Este diseño institucional enfatiza el carácter de supervisión colectiva en la aplicación de
acuerdos que reflejan intereses colectivos en la protección del ambiente22.
1. Mecanismos de supervisión
Los mecanismos de supervisión ponen énfasis en procedimientos informativos relativos a la aplicación
del instrumento. Estos mecanismos de supervisión incluyen, por ejemplo:
• Informes periódicos presentados por los Estados dando cuenta de la aplicación del
instrumento. Por ejemplo, la Convención sobre los Derechos del Niño establece la obligación
de presentar informes periódicos (cada cinco años) sobre el estado de implementación de los
derechos de niñas y niños al Comité de los Derechos del Niño, incluyendo el derecho a la
salud y sus determinantes ambientales como el riesgo a la contaminación. El Comité de los
Derechos del Niño establecido en la Convención examina estos informes y tras un diálogo con
el Estado elabora “Observaciones finales” que incluyen recomendaciones para la mejor
implementación y cumplimiento del tratado.
• Vigilancia o monitoreo que aporta información sobre la materia que aborda el instrumento.
Por ejemplo, el sistema de salvaguardias implementado por el Organismo Internacional de
Energía Atómica para asegurar el uso pacífico de la energía atómica y evitar la proliferación
de las armas nucleares contempla la evaluación integral de la situación atómica del Estado.
Los Estados tienen la obligación de declarar material e instalaciones nucleares, y el Organismo
monitorea y verifica la información, inclusive a través de inspectores en terreno.
• Evaluación o examen periódico de la conducta o desempeño del Estado realizado por un ente
multilateral. Por ejemplo, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas realiza el
Examen Periódico Universal (EPU) en el que la situación de derechos humanos de un país es
examinada por otros Estados sobre la base de tres informes presentados por (i) el Estado
siendo examinado; (ii) el sistema de Naciones Unidas; y, (iii) otros actores relevantes como las
Instituciones Nacionales de Derechos Humanos u organizaciones de la sociedad civil. Después
de un diálogo interactivo, otros Estados realizan recomendaciones sobre todos los temas de
derechos humanos en el país objeto de revisión –incluyendo los asuntos ambientales- y el
Consejo de Derechos Humanos adopta un informe final. Asimismo, la Organización de
22
BIRNIE y BOYLE, 1992, p. 186.
19
CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) realiza evaluaciones periódicas del
desempeño ambiental de sus miembros, en las que se identifican buenas prácticas y se
formulan recomendaciones para el mejoramiento de las políticas y programas ambientales.
Estas evaluaciones se presentan también en un diálogo entre pares.
• Visitas, consultas o investigaciones para obtener información con vistas a esclarecer
determinados hechos que afectan el cumplimiento del instrumento o determinar posibles
violaciones derivadas de los mismos. Por ejemplo, la Convención sobre la protección del
patrimonio mundial, cultural y natural de la Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) estableció el Comité del Patrimonio Mundial,
que examina el estado de conservación de bienes en peligro. Este examen contempla la
posibilidad de misiones expertas y otras técnicas de investigación. Además, los Relatores
Especiales del Consejo de Derechos Humanos pueden realizar visitas a los países con el
consentimiento de los mismos.
• Denuncias individuales presentadas a expertos independientes y/o a comités, tales como los
mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas. Existen dos tipos de mecanismos
que pueden –de forma individual o simultánea- intervenir en caso de que ocurra una violación
de derechos humanos: (i) Órganos de Tratados de Derechos Humanos (por ejemplo el Comité
de Derechos Humanos y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales); y (ii) los
Procedimientos Especiales del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas como los
Relatores Especiales (por ejemplo, el Relator especial sobre el derecho a la alimentación).
Tanto los Órganos de Tratados como los Procedimientos Especiales pueden examinar
supuestas violaciones de derechos humanos relacionadas con el medio ambiente (como el agua
o el saneamiento) o derechos que pueden verse afectados negativamente por la degradación
ambiental (derecho a la vida, seguridad o salud). Mientras que los Órganos de Tratados tienen
procedimientos más formales que concluyen con dictámenes de naturaleza cuasi judicial, los
Relatores especiales realizan solicitudes de información a autoridades públicas y
recomendaciones mediante llamamientos urgentes o cartas de alegaciones.
Estos mecanismos de supervisión fundados en métodos de transparencia promueven el
cumplimiento del instrumento a través de formas de presión sútil. Por ejemplo, las partes del instrumento
podrán establecer un diálogo acerca del estado de cumplimiento, y organizaciones de la sociedad civil
podrán presentar comunicaciones acerca de situaciones que afectan el cumplimiento del instrumento. A
su vez, estos mecanismos de supervisión, para ser útiles y efectivos, requieren de un apoyo institucional
especializado. Por ejemplo, un comité de expertos podrá examinar los informes presentados por los
Estados y celebrar audiencias de diálogo con los Estados que sean abiertas al público, y una secretaría
especializada podrá interactuar con los Estados.
2. Mecanismos de resolución de controversias
Los mecanismos de resolución de controversias le permiten a las partes de un instrumento abordar
diferencias que puedan surgir en su interpretación o aplicación. Existen mecanismos políticos de
resolución, como los buenos oficios, la conciliación y la mediación, así como mecanismos jurídicos,
como el arbitraje y la adjudicación establecidos en el artículo 33 de la Carta de Naciones Unidas.
Asimismo, la aplicación de estos mecanismos puede quedar a la voluntad de las partes, o las partes
pueden haber establecido en el instrumento respectivo su consentimiento al ejercicio de jurisdicción de
una corte o tribunal arbitral.
La resolución de controversias generalmente involucra la alegación del incumplimiento de una
obligación internacional y, por lo mismo, tienen un enfoque contencioso que contrapone a las partes. Las
consecuencias jurídicas del incumplimiento se rigen por las normas consuetudinarias de la
responsabilidad internacional, como la restitución integral o compensación por daños, o por normas
especiales sobre responsabilidad establecidas por las partes, por ejemplo, sanciones comerciales
(suspensión de beneficios).
20
CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
a) Sanciones comerciales
La vulneración de las obligaciones establecidas en el capítulo ambiental del Acuerdo de Promoción
Comercial entre el Perú y los Estados Unidos, incluidas las relativas al acceso a la justicia en materia
ambiental y a la participación ciudadana, puede llevar a la imposición de sanciones comerciales
(suspensión de beneficios arancelarios)23. El mismo enfoque se adopta en el Acuerdo de Promoción
Comercial entre Colombia y los Estados Unidos.
b) Multas
Un enfoque diferente se utiliza en el Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana,
Centroamérica y los Estados Unidos (CAFTA). El capítulo ambiental de dicho acuerdo establece varias
obligaciones relacionadas con el Principio 10, entre ellas, las relativas a la participación ciudadana y el
acceso a la justicia ambiental. Con todo, el CAFTA solo sujeta el procedimiento de resolución de
controversias a la obligación de aplicar efectivamente la legislación ambiental24. Además, el CAFTA no
contempla sanciones comerciales, sino la imposición de multas (contribución monetaria) que se integran
a un fondo para ser usadas en iniciativas ambientales, como el mejoramiento del cumplimiento de la
legislación ambiental25.
3. Mecanismos cuasi jurisdiccionales
Los mecanismos cuasi jurisdiccionales han sido especialmente desarrollados para asuntos
medioambientales y ocupan una función intermedia entre la conciliación y el arreglo de controversias
tradicional26. El desarrollo de estos mecanismos puede explicarse en relación con el medio ambiente al
ser un ámbito en que el incumplimiento puede deberse a la falta de capacidad técnica o financiera, más
que a la falta de intención de cumplir o a una interpretación normativa divergente, especialmente en
países en desarrollo27. Asimismo, un mecanismo de cumplimiento puede compensar las dificultades
existentes para invocar los procedimientos de arreglo de controversias con terceras partes en relación con
los límites de la responsabilidad del Estado en el ámbito medioambiental28. Estos mecanismos examinan
situaciones de incumplimiento o los obstáculos estructurales al incumplimiento sistémico, con el fin de
identificar medidas que contribuyan al cumplimiento del instrumento.
Aunque estos mecanismos cuasi jurisdiccionales se asemejan a los mecanismos de facilitación
examinados más abajo, este tipo de mecanismo de incumplimiento se distingue porque contempla la
posibilidad de medidas cuasi coercitivas que conllevan consecuencias jurídicas. El mecanismo de
cumplimiento establecido por las partes del Protocolo de Kyoto ilustra esta diferencia, ya que este
mecanismo comprende tanto un rama de facilitación como un rama de control de cumplimiento. Esta
última rama de control puede determinar, por ejemplo, cuándo una parte deja de reunir las condiciones
de elegibilidad para participar en los mecanismos de flexibilidad del Protocolo, como el mecanismo de
desarrollo limpio. Otro ejemplo de un mecanismo cuasi jurisdiccional se aprecia en el Protocolo de
Montreal, en el que, en caso de incumplimiento, una parte puede sufrir la pérdida de privilegios
otorgados en el instrumento, como por ejemplo el acceso a fondos de asistencia.
4. Mecanismos de facilitación
Los mecanismos de facilitación adoptan un modo de arreglo no contencioso que les permite a las partes
identificar situaciones de incumplimiento y medidas que faciliten el cumplimiento. Estos mecanismos de
facilitación se caracterizan por su carácter cooperativo. A diferencia de los métodos para la resolución de
controversias, los mecanismos de incumplimiento no buscan determinar la violación de una obligación o
la responsabilidad internacional. Y a diferencia de los mecanismos cuasi jurisdiccionales, los
mecanismos de facilitación no imponen medidas coercitivas. Más bien, el procedimiento busca
identificar las causas de una situación de incumplimiento con vistas a proporcionar recomendaciones
23
24
25
26
27
28
Acuerdo de Promoción Comercial (APC) Perú – Estados Unidos, suscrito en 2006 (entrada en vigor en 2009), caps. 18 y 21.
CAFTA-DR, capítulo 17, artículos 17.2.1(a) y 17.10.7.
Ibid., capítulo 20, artículo 20.17.
SANDS, 2012, p. 163.
BORRÁS, 2011, p. 80.
HANDI, 1990, p. 9.
21
CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
para una solución amistosa y constructiva. Por lo mismo, cualquier otro Estado parte, la secretaría o, en
ciertos casos, organizaciones de la sociedad civil pueden iniciar el procedimiento para prevenir y
corregir situaciones de incumplimiento.
a) Comités de cumplimiento en acuerdos multilaterales ambientales
El comité de cumplimiento es un órgano institucional establecido para facilitar la operatividad de los
mecanismos de cumplimiento. Aunque sus funciones varían, el comité de cumplimiento usualmente
conduce el procedimiento y reporta sus conclusiones y recomendaciones a la Conferencia de las Partes.
Una de las funciones más importantes de un mecanismo de cumplimiento es evitar la degradación
forestal antes de que ocurra adoptando una postura pro-activa, identificando problemas de cumplimiento
antes de que se produzca un incumplimiento29. A su vez, un mecanismo de cumplimiento contribuye a
que las Partes se concentren en las causas no intencionales de incumplimiento, tal como la falta de
recursos o capacidad. Por ejemplo, un comité de cumplimiento, para facilitar el mismo, puede prestar
asesoramiento o asistencia, solicitar informes adicionales o requerir un plan de acción para el
cumplimiento30.
El diseño de estos mecanismos varía de acuerdo al instrumento, y es posible apreciar una relación
entre el mecanismo y el objetivo del instrumento, especialmente con respecto a las medidas que puede
adoptar el comité o la Conferencia de las Partes en caso de incumplimiento.
Un buen número de acuerdos multilaterales ambientales han establecido comités de
cumplimiento, aunque con diferentes nombres, entre otros: el Protocolo de Montreal (1987), el Convenio
de Basilea (1989), el Protocolo de Kyoto (1997), el Protocolo de Cartagena (2000) y el Convenio de
Minamata sobre el Mercurio (2013).
Algunos comités de cumplimiento, como el del Protocolo de Kyoto examinado más arriba,
explícitamente distinguen y separan las funciones cuasi jurisdiccionales de las funciones de facilitación.
Otros comités de cumplimiento, como el del Protocolo de Montreal, cumplen funciones tanto cuasi
jurisdiccionales como de facilitación, sin separarlas bajo ramas institucionales diferentes.
b) Comité de cumplimiento del Convenio de Aarhus
El Convenio de Aarhus contempla un mecanismo de cumplimiento no conflictivo, no judicial y
consultivo que reviste características únicas en el derecho internacional31. El Convenio dispuso que las
partes adoptarán por consenso un mecanismo de cumplimiento en su primera reunión, lo que ocurrió en
el año 200232. El Comité se encuentra integrado por nueve expertos independientes, que son elegidos por
las partes y aportan su capacidad personal; la sociedad civil se encuentra facultada para nominar
expertos para la elección de las partes33.
El Comité de Cumplimiento inicia el examen de una situación de incumplimiento a partir de una
comunicación34, que puede ser presentada por una parte respecto del cumplimiento de otra parte, por una
parte respecto de su propio cumplimiento, por la Secretaría de la Convención o por miembros del
público. El Comité adopta decisiones relativas a las comunicaciones y formula recomendaciones35. La
Reunión de las Partes considera el informe del Comité y decide sobre las medidas apropiadas para
asegurar el pleno cumplimiento con la Convención. Hasta ahora, todos los resultados y recomendaciones
han sido respaldados por la Reunión de las Partes.
29
30
31
32
33
34
35
KLABBERS, 2007, p. 1003.
Id. en p. 999.
Artículo 15 del Convenio de Aarhus.
Decisión 1/7 sobre revisión del cumplimiento.
Véase Comisión Económica para Europa, Guidance Document on the Aarhus Convention Compliance Mechanism, Geneva. (La
terminología varía en función de quién presenta la “comunicación”, siendo una “sumisión” en caso de una Parte, una
“comunicación” en caso de un miembro del público o “remisión” en caso de la secretaría)
Véase Svitlana Kravchenko, “The Aarhus Convention and innovations in compliance with multilateral environmental agreements”,
Colorado Journal of International Environmental Law and Policy, Vol. 18, No. 1, 2007.
Véase European ECO Forum, Case Law of the Aarhus Convention Compliance Committee 2004-2011, 2011.
22
CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
III. Instrumentos multilaterales y regionales
relativos a los derechos de acceso
Tanto en el concierto multilateral como regional, los derechos de acceso han sido recogidos y elaborados
en varios instrumentos. Este capítulo presenta una topología general relativa a los derechos de acceso.
A.
Instrumentos globales
1.
La Declaración de Río sobre el Medio Ambiente
y el Desarrollo y el Programa 21
Dado que la Declaración de Río es examinada más arriba, esta sección aborda brevemente el Programa
21. El Programa 21 contiene el programa de trabajo para implementar el desarrollo sostenible, y su
capítulo 23 versa sobre el empoderamiento de individuos, grupos y organizaciones para participar en
procedimientos de evaluación ambiental y en procesos de tomas de decisiones. Cabe destacar el párrafo
23.2, donde se señala que uno de los requisitos fundamentales del desarrollo sostenible es la amplia
participación pública en la toma de decisiones. El capítulo 23 también busca fortalecer a los nueve
Grupos Principales, en cuanto expresión de voces significativas en el debate sobre la sostenibilidad:
mujeres, jóvenes, pueblos indígenas, organizaciones no gubernamentales, autoridades locales,
trabajadores, comercio e industria, científicos y agricultores.
En 1997, la conferencia de Río+5 evaluó progresos y reforzó los derechos de acceso. El Plan para
la ulterior ejecución del Programa 21 concluido en dicha conferencia Río+5 subraya, por ejemplo, que
cada individuo debe tener acceso apropiado a la información relativa al ambiente en manos de
autoridades públicas, así como la oportunidad de participar en los procesos de toma de decisiones.
Además, los gobiernos deben establecer procedimientos judiciales y administrativos para asegurar el
cumplimiento de la ley ambiental y la observancia de los derechos36.
36
A/RES/ S-19/2, 1997, párr. 108.
23
CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
2.
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
Plan de Acción de Johannesburgo
En 2002 se celebró la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible en Johannesburgo (Sudáfrica), la
cual produjo el Plan de aplicación de las decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo
Sostenible y la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible. Ambos instrumentos
reafirman los pilares del Principio 1037. La Cumbre también se caracterizó por fomentar compromisos
voluntarios (resultados tipo 2 de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible). Uno de estas
alianzas o compromisos fue la Alianza por el Principio 10, liderada por el Instituto de los Recursos
Mundiales en Washington D.C., con el objetivo de fortalecer la implementación del Principio 10.
3.
El Futuro que Queremos (Río+20)
En 2012 se celebró en Río de Janeiro la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo
Sostenible (Río+20). El proceso preparatorio de la conferencia incluyó un período de recepción de
propuestas, donde se recibieron más de 140 propuestas relativas al Principio 10, entre ellas, llamados a
elaborar instrumentos vinculantes sobre los derechos de acceso a nivel global y regional38. Como
resultado, el llamado "borrador cero", que sirvió de base a las negociaciones, establecía amplio apoyo
para el Principio 10.
Asimismo, en la preparación regional de Río+20, el Foro de Ministras y Ministros de Medio
Ambiente de América Latina y el Caribe subrayaba la importancia del Principio 10. La Declaración de
Quito resultante del Foro proclamaba que se debían alcanzar compromisos para la completa
implementación de los derechos de acceso a la información, participación y justicia ambiental, en el
entendido que son requisitos indispensables para la construcción de una ciudadanía comprometida con el
desarrollo sostenible39.
Río+20 culminó con el documento final "El Futuro que Queremos", que contiene diversos
elementos relativos al Principio 10 en relación con: instituciones democráticas y el estado de derecho,
información ambiental, responsabilidad corporativa, fortalecimiento del Programa de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente y esfuerzos regionales, incluido el instrumento sobre el Principio 10 en
América Latina y el Caribe40.
El Comité de Cumplimiento inicia el examen de una situación de incumplimiento a partir de una
comunicación, que puede ser presentada por una parte respecto del cumplimiento de otra parte, por una
parte respecto de su propio cumplimiento, por la Secretaría de la Convención o por miembros del
público. El Comité adopta decisiones relativas a las comunicaciones y formula recomendaciones . La
Reunión de las Partes considera el informe del Comité y decide sobre las medidas apropiadas para
asegurar el pleno cumplimiento con la Convención. Hasta ahora, todos los resultados y recomendaciones
han sido respaldados por la Reunión de las Partes.
B.
Instrumentos de derechos humanos
1.
Instrumentos universales de derechos humanos
El Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas ha reconocido por consenso que “el derecho de
los derechos humanos impone a los Estados determinadas obligaciones sustantivas y de procedimiento
en relación con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible.”41 Si bien
solo algunos instrumentos de derechos humanos se refieren expresamente al medio ambiente, en los
últimos años los mecanismos de derechos humanos han aplicado con mayor profusión estándares de
derechos humanos al medio ambiente. El resultado ha sido un creciente número de declaraciones y
decisiones jurídicas que vinculan los derechos humanos al medio ambiente y, incluyendo referencias a
37
38
39
40
41
Plan de Aplicación de las Decisiones de Johannesburgo, párr. 128; Declaración de Johannesburgo, párr. 26.
SILVA y WATES, 2012.
Declaración de Quito, párr. 14.
A/RES/ 66/288, 2012, párr. 10, 13, 47, 88, 99 y 185.
Consejo de Derechos Humanos, Resolución 25/21, A/HRC/25/L.31, (24 de marzo de 2014)
24
CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
los derechos del Principio 10. Además, el nombramiento de un Experto independiente sobre la cuestión
de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos,
limpio, saludable y sostenible por el Consejo de Derechos Humanos en 2012 ha otorgado al medio
ambiente una importancia sin precedentes en el sistema universal de derechos humanos.
Los estándares de derechos humanos sobre el medio ambiente relacionados con el Principio 10 en
el nivel universal pueden clasificarse de acuerdo a los tres derechos de acceso a la información,
participación y justicia42.
a) Derecho a la información
Tanto la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 19) como el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (artículo 19) establecen que el derecho a la libertad de expresión incluye la
libertad de “buscar, recibir y difundir informaciones”. El derecho a la información es, asimismo, de vital
importancia para el ejercicio de otros derechos, incluido el derecho a la participación. El acceso a la
información ambiental y a las evaluaciones de impacto ambiental que pueden interferir con el disfrute de
los derechos humanos ha sido juzgado fundamental por los mecanismos de derechos humanos de
Naciones Unidas. Por ejemplo, en la Observación General Nº15 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales se ha determinado que se debía proporcionar a los particulares un acceso pleno e
igual a la información sobre el agua y el medio ambiente.
b) Derecho a la participación
El derecho a participar en los asuntos públicos está específicamente reconocido en el artículo 21 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos y en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos. La obligación de facilitar la participación pública en la toma de decisiones
ambientales ha sido enfatizada, entre otros, por el Relator especial sobre sustancias y desechos
peligrosos y el Relator especial sobre defensores de derechos humanos. Ambos titulares de mandato han
declarado que los gobiernos deben facilitar el derecho a la participación en la toma de decisiones
ambientales.
Además, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha instado a los Estados a
celebrar consultas con los interesados durante las evaluaciones de impacto ambiental, y ha subrayado
que, antes de adoptar medidas que interfieran con el derecho al agua, las autoridades competentes
deberán dar la oportunidad de “una auténtica consulta con los afectados”43.
Los derechos a la libertad de expresión y de asociación son particularmente importantes para la
participación pública en la toma de decisiones ambientales. Por ejemplo, la Relatora Especial sobre la
situación de los defensores de los derechos humanos ha señalado que aquellos que defienden los
derechos de comunidades locales cuando se oponen a la ejecución de proyectos que tienen un impacto
directo sobre los recursos naturales, la tierra o el medio ambiente se enfrentan a riesgos extraordinarios
(A/68/262) y son el segundo grupo de defensores con mayor probabilidad de ser asesinados
(A/HRC/4/37).
c) Derecho a la justicia
Una de las obligaciones esenciales del derecho internacional de los derechos humanos es la provisión de
“recursos efectivos” en casos de violaciones de derechos establecidos en estándares internacionales44.
Los órganos de derechos humanos han aplicado este principio a las violaciones relacionadas con el daño
ambiental. Por ejemplo, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha solicitado a los
Estados que prevean una "indemnización apropiada y/o viviendas y tierras alternativas para el cultivo" a
las comunidades indígenas y los agricultores locales cuyas tierras se hayan visto anegadas por grandes
proyectos de infraestructuras, así como una “justa compensación y el reasentamiento” de los pueblos
indígenas desplazados por las industrias forestales45. Relatores especiales como los de vivienda,
42
43
44
45
Véase el Informe del Experto independiente sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el disfrute
de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible, John H. Knox, de 30 de diciembre de 2013 (A/HRC/25/53)
Observación general Nº 15, 2002, párr. 56
Artículos 2 y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, entre otros.
Informe del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, secc. III.A.3.
25
CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
educación y sustancias y desechos peligrosos han destacado también la importancia del contar con vías
de recurso en el ámbito de sus respectivos mandatos46.
2.
Instrumentos regionales de derechos humanos
La jurisprudencia de los tres mecanismos regionales de derechos humanos, África, las Américas y
Europa, se ha elaborado sobre los vínculos entre los derechos humanos y el medio ambiente. A la luz de
estos vínculos, los derechos de acceso han sido identificados como elementos centrales de la dimensión
procedimental del derecho a vivir en un medio ambiente sano y de otros derechos fundamentales.
a) África y la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos
La Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos ha conocido varios casos que involucran
alegaciones de violaciones del derecho a vivir en un medio ambiente sano, reconocido en el artículo 24
de la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos. El caso ogoni de 1996, por ejemplo,
concernía la grave degradación ambiental y problemas de salud por la contaminación del aire, los suelos
y las aguas de los territorios de los ogoni en Nigeria, como resultado de la explotación de
hidrocarburos47. La Comisión concluyó que la observancia del derecho a un medio ambiente sano
requiere que el Estado proporcione oportunidades reales a los individuos para ser escuchados y para
participar en las decisiones sobre desarrollo que afecten a sus comunidades48. La Comisión indicó que el
Estado debía asegurar la preparación de estudios ambientales y sociales adecuados, y también debía
proporcionar a la población información sobre riesgos a la salud y al ambiente49.
El caso de los endorois de 2010 concernía el desplazamiento de un pueblo indígena de su
territorio ancestral, como resultado de la creación de un área de protección de vida silvestre50. En este
caso, la Comisión Africana recalcó que los endorois no habían sido informados con veracidad acerca de
la naturaleza y consecuencias del proyecto, lo que era un requisito mínimo51. La Comisión también
subrayó que si un proyecto de desarrollo conlleva impactos significativos en el territorio de los endorois,
el Estado tiene el deber no solo de consultar, sino de obtener su consentimiento, previo e informado, de
acuerdo a sus costumbres y tradiciones52.
b) América Latina y el Caribe y el sistema interamericano de derechos humanos
La Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos han conocido varios casos que involucran
los derechos de acceso. En materia de información, un caso célebre es el de Claude Reyes contra Chile,
donde la Corte reconoce que la libertad de expresión comprende el derecho al acceso a la información de
interés público en manos del Estado, así como el deber del Estado de entregarla53. Cabe recordar que
este caso concernía el acceso a información ambiental, en relación con un proyecto de inversión
maderero en la Patagonia.
En materia de participación y acceso a un recurso judicial efectivo, un caso célebre es el de awas
tingni contra Nicaragua, que concernía una concesión forestal otorgada en la costa atlántica de
Nicaragua sin consultas al pueblo de los awas tingni54. La Corte recalcó que el acceso a un recurso
efectivo ante jueces competentes es uno de los elementos centrales del estado de derecho en una
sociedad democrática. La Comisión elaboró con más detalle la obligación de consultar en el caso maya
46
47
48
49
50
51
52
53
54
Informe sobre los procedimientos especiales, secc. III.A.3.
The Social and Economic Rights Action Center and the Center for Economic and Social Rights v. Nigeria, African Commission on
Human and Peoples' Rights (SERAC v. Nigeria – “Ogoniland“), African Commission on Human and Peoples Rights, Comm. No.
155/96, 2001.
Ibid., párr. 53.
Ibid., párr. 69.
Centre for Minority Rights Development (CEMIRIDE) and Minority Rights Group International (MRG) (on behalf of the Endorois)
v Kenya (“Endorois”), African Commission on Human and Peoples Rights, Communication 276/20003, 2010.
Ibid., párr. 292.
Ibid., párr. 291.
Claude Reyes et. al. v. Chile, Corte Interamericana de Derechos Humanos (ser. C) Caso No. 151, 19 septiembre de 2006.
Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni v. Nicaragua (“Awas Tingni v. Nicaragua”), Corte Interamericana de Derechos Humanos
(Ser. C) Caso No. 79, 31 de agosto de 2001.
26
CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
contra Belice, referido a las concesiones madereras y de hidrocarburos sin consulta previa55. La
Comisión concluyó que la falta de consulta con el pueblo maya con respecto a dichas concesiones
vulneraba su derecho de propiedad colectivo a las tierras que han usado y ocupado tradicionalmente56.
Luego en el caso de saramaka contra Suriname, que concernía una concesión forestal en territorio del
pueblo tribal saramaka57, la Corte elaboró un marco de salvaguardias para asegurar la supervivencia del
pueblo indígena consistente de tres elementos: consultas adecuadas y consentimiento previo e informado
en ciertos casos, distribución equitativa de los beneficios y evaluación independiente de los impactos
sociales y ambientales. Estos casos muestran que el sistema interamericano de derechos humanos ha
reconocido los derechos de acceso como derechos fundamentales en el marco normativo de los derechos
humanos establecido en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
c) Europa y la Corte Europea de Derechos Humanos
La Corte Europea de Derechos Humanos también se ha pronunciado acerca de los derechos de acceso en
casos que involucran vínculos entre derechos humanos y ambiente. En relación con el acceso a la
información, en el caso de Guerra y Otros contra Italia de 1998, concerniente a un accidente en una
planta química que expuso a la población a altos niveles de sustancias peligrosas, la Corte concluyó que
la negativa del Estado de liberar información al público acerca de los riesgos de dichas sustancias
constituía una violación del artículo 8 sobre el derecho a la vida privada y el hogar58. En Oneryildiz
contra Turquía del año 2004, que concernía una explosión de metano en un basural, con la consecuente
muerte de nueve personas, la Corte encontró que el derecho a la vida conlleva el derecho a ser informado
de los peligros que amenacen la vida59. En Budayeva contra la Federación de Rusia, del año 2008,
concerniente a la pérdida de vidas como resultado de un evento climático, la Corte señaló que el derecho
a la vida impone obligaciones positivas al Estado, como el deber de notificar al público acerca de
emergencias que amenazan la vida60.
En relación con la participación y el acceso a la justicia, la Corte Europea de Derechos Humanos
los ha tratado explícitamente en su análisis de la proporcionalidad de una determinada medida. La Corte
ha indicado que la obligación positiva de actuar para proteger derechos individuales debe ser balanceada
frente al interés colectivo de la sociedad. En el diseño de su política ambiental, el Estado cuenta con un
margen de apreciación. Sin embargo, dicho margen está sujeto a consideraciones de proporcionalidad, lo
cual exige respeto por garantías procedimentales que aseguran el diálogo social en materia ambiental.
Estas garantías incluyen el acceso a la información, la participación del público y el acceso a la justicia.
Donde estas garantías no se respetan, no hay un equilibrio de proporcionalidad y, por consiguiente, el
Estado puede incurrir en responsabilidad por la interferencia con los derechos humanos y el ambiente61.
C.
Instrumentos y procesos regionales relativos a los derechos
de acceso
1.
La Convención de Aarhus y el Protocolo de Kiev
La Convención de Aarhus se aborda más arriba, por lo que aquí se trata brevemente el Protocolo de Kiev
sobre registros de emisiones y transferencias de contaminantes. En 2003, las partes concluyeron el
Protocolo de Kiev, el primer instrumento internacional jurídicamente vinculante sobre registros de
emisiones y transferencia de contaminantes.
55
56
57
58
59
60
61
Comunidad Indígena Maya del Distrito de Toledo v. Belize (“Maya Communities v. Belize”), Caso No. 12.053 Corte Interamericana
de Derechos Humanos, Informe No. 40/04, OEA/Ser.L/V/II.122 doc. 5 rev. 1, 2004.
Ibid., párr. 155.
Comunidad Saramaka v. Suriname (“Saramaka”), Corte Interamericana de Derechos Humanos (Ser. C) Case No. 185,
12 de agosto de 2008.
Guerra vs. Italy, Appl. No. 14967/89 [1998] ECHR 7, 19 de febrero de 1998.
Oneryildiz v. Turkey, App. No. 48939/99 [2004] ECHR 657, 30 de noviembre de 2004.
Budayeva et al v. Russian Federation (“Budayeva”), Appl.No.15339/02 et al. [2008], 20 de marzo de 2008.
A/HRC/19/34, 2011, párr. 38.
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CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
El Protocolo de Kiev reconoce que los registros de emisiones y transferencias de contaminantes
constituyen un mecanismo importante para incrementar la responsabilidad corporativa, reducir la
contaminación y fomentar el desarrollo sostenible. Los registros de emisiones y transferencia de
contaminantes son inventarios de la contaminación, principalmente aquella de origen industrial. El
objetivo del Protocolo se define en su artículo 1: “fomentar el acceso público a la información mediante
el establecimiento de registros coherentes a escala nacional de la emisión y transferencia de
contaminantes”. En virtud del Protocolo, las empresas privadas deben reportar sus emisiones a las
autoridades gubernamentales, y el gobierno pone esta información a disposición de la ciudadanía.
2.
Cumbres de las Américas
Las Cumbres de las Américas han reunido a Jefes de Estado y Gobierno en el marco de la Organización
de los Estados Americanos (OEA) para intercambiar perspectivas acerca de los desafíos que enfrenta la
región, con miras a la búsqueda de soluciones. Los derechos de acceso han sido afirmados en diversas
Cumbres, como las de Santa Cruz (1996) y Santiago (1998), lo cual enfatiza la centralidad del Principio
10 en la visión compartida para el desarrollo de la región.
3.
Estrategia Interamericana para la promoción de la
participación pública en la toma de decisiones sobre
desarrollo sostenible
En 2001 la OEA adoptó un instrumento regional no vinculante, la Estrategia Interamericana para la
promoción de la participación pública en la toma de decisiones sobre desarrollo sostenible, para
fomentar la participación pública en la región62. La Estrategia recomienda la creación de un marco
jurídico a nivel nacional que asegure la participación de la sociedad civil en decisiones sobre desarrollo
sostenible. El proceso que llevó a la Estrategia fue la primera vez que se analizaron experiencias con la
participación ciudadana en tantos países de la región y que se identificaron las buenas prácticas63.
4.
Carta Democrática Interamericana
También en el 2001 la OEA adoptó la Carta Democrática Interamericana, que reconoce el acceso a la
información como un derecho político que permite la participación ciudadana y contribuye a la
transparencia en las actividades gubernamentales64. La Carta establece la conexión entre principios
democráticos y el medio ambiente. En particular, su artículo 15 señala que el ejercicio de la democracia
facilita la preservación y el manejo adecuado del medio ambiente. Y su artículo 6 reza que “la
participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una
responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la
democracia”.
5.
Ley Modelo sobre Acceso a la Información Pública
En 2010, la OEA aprobó la Ley Modelo sobre Acceso a la Información Pública. Esta Ley Modelo tiene
como antecedente la Declaración de Nuevo León de la Cumbre Extraordinaria de las Américas, por la
cual los Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas se comprometen a “contar con los marcos
jurídicos y normativos, así como con las estructuras y condiciones necesarias para garantizar a nuestros
ciudadanos el derecho al acceso a la información”. Un grupo de expertos preparó un borrador del
instrumento, que fue presentado a la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos del Consejo Permanente
y luego a la Asamblea General de la OEA que aprobó la Ley Modelo. Entre otros antecedentes, la Ley
62
63
64
Organización de los Estados Americanos (OEA), Estrategia Interamericana para la Promoción de la Participación Pública en la Toma
de Decisiones sobre Desarrollo Sostenible [en línea]
CAILLAUX, et al., 2002.
OEA,
Carta
Democrática
Interamericana,
aprobada
en
Lima
en
2001
[en
línea]
http://www.oas.org/charter/docs_es/resolucion1_es.htm; y Inter-American Democratic Charter: Documents and Interpretations, 2003
[en línea] http://www.oas.org/OASpage/eng/Documents/Democractic_Charter.htm.
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CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
Modelo incorpora los principios sobre acceso a la información, aprobados por el Comité Jurídico
Interamericano en 200865.
6.
Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños
(CELAC)
La Primera Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) celebrada en
Santiago en 2013 elaboró la Declaración de Santiago. Dicha Declaración señala que, las Jefas y Jefes de
Estado y de Gobierno de la CELAC “conscientes del significado histórico de esta primera Cumbre, que
agrupa a todos los países de América Latina y el Caribe en una sola entidad regional, [...] valoramos las
iniciativas para la implementación regional del Principio 10 de la Declaración de Río 1992, referido a los
derechos de acceso a información, participación y justicia ambiental, como una contribución relevante
para la participación de la comunidad organizada comprometida con el Desarrollo Sostenible”66.
También en enero de 2013 se reunieron los Jefes de Estado y de Gobierno de la CELAC y de la
Unión Europea y los presidentes del Consejo Europeo y de la Comisión Europea en torno al tema
“Alianza para el Desarrollo Sustentable: Promoción de Inversiones de Calidad Social y Ambiental”. En
la reunión CELAC-UE se reconoció la importancia de aplicar el Principio 10 de la Declaración de Río
de 1992 en la Cumbre de la Tierra y se reiteró la importancia de impulsar iniciativas en esta materia67.
65
66
67
OEA/Ser. Q CJI/RES. 147 (LXXIII-O/08), 2008.
Declaración de Santiago, enero de 2013, párr. 1 y 60.
Declaración de Santiago, enero de 2013, párr. 25.
29
CEPAL - Serie Medio Ambiente y Desarrollo N° 158
Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
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Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional
Serie
Medio Ambiente y Desarrollo .
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158. Tipología de instrumentos de derecho público ambiental internacional, Marcos A. Orellana (LC/L. 3912), octubre
2014. Email: [email protected]
157. La estimación de los efectos de los desastres en América Latina, 1972-2010, Omar Bello, Laura Ortiz, Joseluis
Samaniego (LC/L.3899), septiembre 2014. Email: [email protected]
156. Paradojas y riesgos del crecimiento económico en América Latina y el Caribe: una visión ambiental de largo plazo,
Luis Miguel Galindo, Joseluis Samaniego, José Eduardo Alatorre, Jimy Ferrer, Orlando Reyes (LC/L.3868), junio
2014. Email: [email protected].
155. Evaluación de impactos del cambio climático sobre la producción agrícola en la Argentina, Ana María Murgida,
María Isabel Travasso, Silvia González, Gabriel R. Rodríguez (LC/L.3770), diciembre 2013. Email:
[email protected]. Email: [email protected].
154. Escenarios hidrológicos de caudales medios del río Paraná y Uruguay, Vicente Barros (LC/L.3741), octubre 2013.
Email: [email protected]. Email: [email protected].
153. Incidencia distributiva del impuesto a los combustibles en el Gran Santiago, Diego Vivanco Vargas (LC/L.3730), octubre 2013.
Email: [email protected]. Email: [email protected].
152. Evaluación de los impactos del cambio climático sobre el ecosistema natural y la biodiversidad. Esteros del Iberá (Argentina)
(LC/L 3728), octubre 2013. Email: [email protected].
151. Acceso a la información participación y justicia en temas ambientales en América Latina y el Caribe. Situación actual,
perspectivas y ejemplos de buenas prácticas. Valeria Torres, Carlos de Miguel (LC/L. 3549-Rev 2), octubre 2013. Email:
[email protected].
150. Climate change and reduction of CO2 emissions: the role of developing countries in carbon trade markets. Carlos Ludeña, Carlos
de Miguel, Andres Schuschny (LC/L.3608), diciembre 2012. Email: [email protected].
149. Disponibilidad futura de los recursos hídricos frente a escenarios de cambio climático en Chile. Ximena Vargas, Álvaro Ayala,
Rodrigo Meza, Eduardo Rubio (LC/L. 3592), diciembre 2012. Email: [email protected]. [email protected].
148. Efecto del cambio climático en la salud pública en Colombia: estudio de caso malaria y dengue. Viviana Cerón y Salua Osorio
Mrad (LC/L.3587), marzo 2013. Email: [email protected]. Email: [email protected].
147. Desarrollo de una función agroclimática para estimar productividad de los cultivos agrícolas en Colombia. J. Francisco Boshell
V. (LC/L.3586), marzo 2013. Email: [email protected]. Email: [email protected].
146. Panorama del cambio climático en Colombia. Javier Blanco (LC/L.3585) marzo 2013. Email: [email protected].
Email: [email protected].
145. Análisis de la vulnerabilidad del sector hidroeléctrico frente a escenarios futuros de cambio climatico en Chile. James McPhee
Eduardo Rubio, Rodrigo Meza, Álvaro Ayala (LC/L.3599), diciembre 2012. Email: [email protected].. Email:
[email protected].
144. Políticas Fiscales, impactos energéticos y emisiones de CO2 en Chile. Carlos de Miguel, Raúl O’Ryan, Mauricio Pereira y
Bruno Carriquiry (LC/L.3434), diciembre 2011. Email: [email protected].
143. Financiamiento para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en un contexto de crisis: Indicadores para Chile. Raúl
O’Ryan, Mauricio Pereira y Carlos de Miguel (LC/L.3405), noviembre 2011. Email: [email protected].
142. Estimaciones de gasto social en vivienda y desarrollo urbano para algunos países de América Latina y el Caribe. Raquel
Szalachman, María Paz Collinao (LC/L.3169-P) Nº de venta: S.09.II.G.142 marzo 2010. Email:
[email protected].
141. Gasto social en vivienda y desarrollo urbano. Raquel Szalachman, María Paz Collinao (LC/L.3149-P), Nº de venta:
S.09.II.G.122, diciembre 2009. Email: [email protected].
140. Síndrome holandés, regalías mineras y políticas de gobierno para un país dependiente de recursos naturales: el cobre en Chile.
Mauricio Pereira, Andrés Ulloa, Raúl O’Ryan, Carlos de Miguel (LC/L.3139-P), Nº de venta: S.09.II.G.112, diciembre 2009.
Email: [email protected].
33
158
MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
ECONOMIC COMMISSION FOR LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN
www.cepal.org