CE 5853-01 Seguro de Vida de los Concejales

Consejo de estado
No. de Rad.: 5853-01
CONCEJALES DE GIRARDOT - El seguro de vida es parte del
régimen de prestaciones sociales que compete al congreso y no al
concejo municipal / INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS
ACUERDO SOBRE SEGURO DE VIDA - Existencia / PERDIDA
DE FUERZA EJECUTORIA - Por oposición a normas de la Carta
Política
En criterio de la Sala, el seguro de vida que el Acuerdo 093 de 1988 había creado como una
obligación a cargo del tesoro municipal, en virtud de lo preceptuado por el Acuerdo 019
de 1989, se transformó en el derecho a ser incluido en una póliza colectiva que el Alcalde
del municipio debía contratar con una compañía aseguradora, observando la
reglamentación que sobre esta modalidad de seguros, expidiera la Superintendencia
Bancaria. Así, pues, para la Sala es claro que a partir del Acuerdo 019 de 1989, el derecho
al seguro de vida para los ex-concejales y concejales del municipio de Girardot se hizo
consistir en su inclusión en el certificado individual y en la póliza que, al efecto, expidiera
una compañía aseguradora. Ahora bien, está probado en el proceso que el ex-concejal
doctor ROBERTO TORRES BELTRÁN no fue incluido en la póliza colectiva de seguro de
vida. Está igualmente comprobado que en vigencia del Acuerdo 019 de 1989, se produjo la
muerte del ex-concejal doctor ROBERTO TORRES BELTRÁN, en enero 4 de 1994. En
consecuencia, el municipio de Girardot no podía pagar directamente el seguro de vida a sus
beneficiarios porque la obligación directa de pago frente a sus concejales y ex-concejales
dejó de existir a partir de la promulgación del Acuerdo 019 de 1989 que tuvo lugar en
marzo 14 de 1989. Por lo demás, la Sala advierte que los Acuerdos que la actora invoca en
apoyo de sus pretensiones son inconstitucionales pues al expedirlos el Concejo de
Girardot invadió la órbita de competencia del Congreso a quien, correspondía en forma
privativa ... fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de
empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales según lo preceptuaba el numeral
9º. del artículo 76 de la Constitución de 1886. Observase que para esta materia la
Constitución de 1991 adoptó el esquema de distribución de competencias de regulación
normativa entre el legislativo y el ejecutivo que es propio de las denominadas leyes marco
de suerte que al tenor del literal e) del numeral 19 del artículo 150 corresponde al
Congreso dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: ... e) Fijar el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la
Fuerza Pública. Así pues, en opinión de la Sala, lo cierto es que tanto bajo el imperio de la
Constitución Política de 1886 como en el de la actualmente vigente, no se remite a dudas
que los Acuerdos 093 de 1988 y 019 de 1989 son inconstitucionales pues los concejos
municipales carecen de competencia para fijar el régimen de las prestaciones sociales de los
servidores públicos del respectivo municipio. En el sub-lite, es claro que los Acuerdos 093
de 1988 y 019 de 1989 que la actora aduce como fundamento del derecho al pago del
seguro de vida perdieron fuerza ejecutoria y vigencia por oponerse manifiestamente al
artículo 76-9 de la Constitución Política de 1886 y al artículo 150, numeral 19, literal e) de
la Constitución Política de 1991.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Santa Fe de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil uno (2001)
Radicación número: 5853
Actor: CLARA INÉS MENDEZ DE TORRES
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA
Se decide la apelación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia de veintiocho
(28) de abril de mil novecientos noventa y nueve (1999), proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en el proceso de nulidad
y restablecimiento del derecho de CLARA INÉS MÉNDEZ DE TORRES contra el
municipio de Girardot.
I.
LA DEMANDA
La actora, por medio de apoderado pidió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca la
nulidad de la Resolución 024 de 19 de diciembre de 1994, mediante la cual el Alcalde de
Girardot negó el reconocimiento y pago del seguro de vida a que, como cónyuge supérstite,
alega tener derecho según los Acuerdos 093 de 1988 y 019 de 1989, porque su difunto
esposo fue concejal de ese municipio en el período 1978 - 1980.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene el reconocimiento y pago
del seguro de vida correspondiente al exconcejal ROBERTO TORRES BELTRÁN y que,
en consecuencia, se establezca que la Alcaldía Especial de Girardot está obligada a pagar a
la actora, a título de reparación, los daños morales por valor equivalente a 1.000 gramos
oro; los daños materiales, consistentes en daño emergente por valor de $3.814.697.26, más
los intereses corrientes moratorios desde el 3 de enero de 1.994 hasta cuando se verifique el
pago del crédito; y por lucro cesante, la corrección monetaria sobre $3.814.697.26, causada
desde 3 de enero de 1994 hasta que se pague el crédito, según certificación que se solicite al
DANE y al BANCO DE LA REPUBLICA.
A.
Los Hechos
1. El cónyuge de la actora, Doctor ROBERTO TORRES BELTRÁN se desempeñó como
concejal de Girardot en el período 1978 1980 y falleció el tres (3) de enero de 1994.
II.
El Concejo de Girardot aprobó el Acuerdo Municipal 093 de 1988, que estableció
un seguro de vida para los ciudadanos que se hubieran desempeñado en cualquier época o
llegaren a desempeñarse como concejales, hasta la suma de un millón de pesos
($1000000.oo), que se incrementaría anualmente en un 25% y se pagaría a los legitimarios
sobrevivientes. El valor incrementado del seguro de vida para el año de 1994 ascendía a la
suma de $381469726.
III.
El veinticinco (25) de enero de 1994, después de fallecer el exconcejal el tres (3) de
enero de 1994, su cónyuge supérstite, la señora CLARA INES MENDEZ DE TORRES
solicitó al Alcalde municipal el reconocimiento y pago del valor actualizado del seguro de
vida, para lo cual adjuntó los documentos que probaban su estado civil y el registro de
defunción del causante.
IV.
El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Girardot en sentencia de tutela que
concedió a la solicitante el amparo de su derecho de petición, ordenó al Alcalde proferir el
acto administrativo que resolviera en un término máximo de cuarenta y ocho (48) horas.
V.
En cumplimiento de la orden de tutela, el Alcalde profirió la Resolución 024 de 19
de diciembre de 1994, en que negó la petición de pago del seguro de vida de su difunto
esposo, elevada por la señora CLARA INÉS MÉNDEZ DE TORRES.
A.
Las pretensiones
El apoderado de la actora pide que se declare la nulidad de la Resolución 024 de 19 de
diciembre de 1994, mediante la cual el Alcalde de Girardot, le negó la petición de
reconocimiento y pago del seguro de vida a que como cónyuge supérstite, alega tener
derecho porque su difunto esposo fue concejal de ese municipio en el período 1978 - 1980.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene el pago del seguro de vida
correspondiente al exconcejal ROBERTO TORRES BELTRÁN y que, por ese concepto, se
ordene a la Alcaldía Especial de Girardot pagar a la actora, a título de reparación, los daños
morales por valor equivalente a 1.000 gramos oro; los daños materiales, consistentes en
daño emergente por valor de $3.814.697.26, más los intereses corrientes moratorios desde
el 3 de enero de 1.994 hasta cuando se verifique el pago del crédito; y por lucro cesante, la
corrección monetaria sobre $3.814.697.26, causada desde el tres (3) de enero de mil
novecientos noventa y cuatro (1994) fecha del fallecimiento del causante- hasta cuando se
realice el pago, según certificación que expidan el DANE y el BANCO DE LA
REPUBLICA.
1.3. Las normas señaladas como violadas y el concepto de la violación
En la demanda se señalan normas violadas los artículos 1º. a 6º.; 23, 29, 40, 42, 48, 58, 83,
84, 87, 95, 123, 209 y 315 de la Constitución Política; el Decreto Ley 1333 de 1986; la Ley
11 de 1986; el Decreto Reglamentario 482 de 1985; la Ley 13 de 1984, en sus artículos
referentes al concejo municipal y a las funciones del alcalde municipal; los artículos 1º. a
6º. , 9, 28 a 38 y 44 del C.C.A. y los Acuerdos municipales de Girardot 093 de 30 de mayo
de 1988 y 019 de 1989.
La violación de las citadas disposiciones se hace consistir en lo siguiente:
El Alcalde incurrió en desviación de poder pues se apoyó en la Ley 136 de junio 2 de
1994 y en el Acuerdo 040 de octubre de 1994 del Concejo Municipal de Girardot, que al
momento de la solicitud y del nacimiento del derecho no existían.
El Alcalde negó el derecho so pretexto de no haberse llenado los requisitos que la misma
administración ha imposibilitado cumplir, por haber omitido la publicación de los
Acuerdos 093 de 30 de mayo de 1988 y 019 de 1989 en un diario de amplia circulación
local.
En su entender, el hecho de que los beneficiarios del seguro de vida no hayan llenado las
formalidades exigidas por el Acuerdo 019 de 1989 no puede impedir el reconocimiento y
pago del seguro de vida de los concejales y ex - concejales en los términos del Acuerdo 093
de 1988, pues mientras la Administración no ejecute las obligaciones que le fueron
señaladas, tampoco surge para estos el deber de cumplir con las suyas.
Como la publicación de los Acuerdos no se ha cumplido y así lo admite el acto acusado, la
reforma o aclaración ordenada por el Acuerdo 019 de 1989 no se ha surtido formalmente,
por lo que la norma aplicable es el Acuerdo 093 de 1988.
El fín de la norma era atender a las personas que dependieran de un exconcejal con un
reconocimiento póstumo pecuniario para quien se dedicó al servicio de la comunidad y
preservar la dignidad de sus familias. Por tanto, negar dicho beneficio a la cónyuge
supérstite constituye una clara desviación y abuso de poder por desconocimiento del claro
espíritu de una norma local.
2. LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal dedujo que el pago del seguro está condicionado a los requisitos señalados en el
Acuerdo 019 de 1989, consistentes en la inscripción previa de los interesados para
incluirlos como beneficiarios de una póliza de seguro que debía contratar el alcalde, pero
que no obra en el expediente copia de la póliza colectiva de vida; y que como el Alcalde no
probó haber adelantado los trámites para la obtención de dicha póliza, en consecuencia, el
municipio debía cumplir el pago del seguro ordenado en el artículo 3º del Acuerdo 093 de
1988.
Por consiguiente, declaró la nulidad de la Resolución acusada, y como restablecimiento del
derecho ordenó que se reconozca y pague como indemnización la suma de $1.000.000,
incrementada en 25% anualmente, correspondiente al Seguro de Vida a que tenía derecho la
accionante por el fallecimiento del Doctor Roberto Torres Beltrán.
3. EL RECURSO DE APELACION
La apoderada del municipio de Girardot apeló en tiempo la sentencia, y pidió su
revocación. A ese fin, sostuvo que la nulidad de la Resolución 024 de 19 de diciembre de
1994 reviviría los Acuerdos 093 de 1988 y 019 de 1989 que perdieron fuerza ejecutoria, de
conformidad con el numeral 3º del artículo 66 del C.C.A., pues transcurrieron más de (5)
cinco años desde cuando quedaron en firme sin que la Administración municipal hubiese
realizado gestión alguna tendiente a ejecutarlos, ya que no los publicó en un diario de
amplia circulación local ni contrató la póliza del seguro de vida.
4. LOS ALEGATOS DE CONCLUSION
El traslado para alegar de conclusión en la presente instancia se cumplió en debida forma,
sin que las partes ni el Ministerio Público se pronunciasen sobre el recurso.
5. LAS CONSIDERACIONES DE LA SALA
El acto sub-judice es la Resolución 024 de 19 de diciembre de 1994, expedida por el
Alcalde de Girardot, que negó a la actora el reconocimiento y pago del seguro de vida
correspondiente a su fallecido esposo, como concejal que fue del mismo municipio, por el
período 1978 a 1980.
A juicio de la Sala, el Alcalde del municipio de Girardot se ajustó a derecho al expedir la
Resolución 024 de 19 de diciembre de 1994 impugnada, aunque por razones distintas de las
que adujo para negar la petición de pago de la suma solicitada a título de seguro de vida por
la cónyuge supérstite, que en seguida se exponen:
Mediante el artículo 1º. del Acuerdo 093 de 1988, el Concejo del Municipio de Girardot
creó el seguro de vida como una obligación directa a cargo del Tesoro del municipio, al
disponer :
Artículo 1º. Reconózcase el seguro de vida para los ciudadanos que hayan desempeñado o
desempeñen el cargo de Concejal Principal o Suplente en cualquier época, hasta por la
suma de un millón de pesos moneda corriente ($1000000oo), el cual se incrementará el
25% anualmente.
Asimismo, el artículo 3º. del citado Acuerdo previó que el Alcalde podía trasladar ese
riesgo patrimonial a una compañía aseguradora, pues lo facultó para contratar con una
entidad o empresa aseguradora del orden municipal o nacional.
En efecto, el precepto mencionado, señaló:
Artículo 3º.- Facúltase al Alcalde Especial de Girardot, para contratar con una entidad o
empresa Aseguradora del orden Municipal o Nacional al igual que para abrir el rubro
correspondiente como los traslados y adiciones presupuestales para dar cumplimiento al
presente acuerdo.
Esa era la situación hasta cuando el Concejo Municipal de Girardot expidió el Acuerdo 019
de marzo 14 de 1989, cuyo artículo 1º. estableció:
Artículo 1º.
...
El seguro de vida de que trata el presente artículo, se reconocerá por intermedio de una
póliza de seguro contratada de acuerdo con las normas, términos y reglas fijadas por la
Superintendencia Bancaria sobre expedición de dicho seguro.
En criterio de la Sala, el seguro de vida que el Acuerdo 093 de 1988 había creado como una
obligación a cargo del tesoro municipal, en virtud de lo preceptuado por el Acuerdo 019
de 1989, se transformó en el derecho a ser incluido en una póliza colectiva que el Alcalde
del municipio debía contratar con una compañía aseguradora, observando la
reglamentación que sobre esta modalidad de seguros, expidiera la Superintendencia
Bancaria.
Así, pues, para la Sala es claro que a partir del Acuerdo 019 de 1989, el derecho al seguro
de vida para los ex-concejales y concejales del municipio de Girardot se hizo consistir en su
inclusión en el certificado individual y en la póliza que, al efecto, expidiera una compañía
aseguradora.
Ahora bien, está probado en el proceso que el ex-concejal doctor ROBERTO TORRES
BELTRÁN no fue incluido en la póliza colectiva de seguro de vida.
Está igualmente comprobado que en vigencia del Acuerdo 019 de 1989, se produjo la
muerte del ex-concejal doctor ROBERTO TORRES BELTRÁN, en enero 4 de 1994.
En consecuencia, el municipio de Girardot no podía pagar directamente el seguro de vida a
sus beneficiarios porque la obligación directa de pago frente a sus concejales y exconcejales dejó de existir a partir de la promulgación del Acuerdo 019 de 1989 que tuvo
lugar en marzo 14 de 1989.
Por lo demás, la Sala advierte que los Acuerdos que la actora invoca en apoyo de sus
pretensiones son inconstitucionales pues al expedirlos el Concejo de Girardot invadió la
órbita de competencia del Congreso a quien, correspondía en forma privativa ... fijar las
escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el
régimen de sus prestaciones sociales según lo preceptuaba el numeral 9º. del artículo 76 de
la Constitución de 1886.
Observase que para esta materia la Constitución de 1991 adoptó el esquema de distribución
de competencias de regulación normativa entre el legislativo y el ejecutivo que es propio
de las denominadas leyes marco de suerte que al tenor del literal e) del numeral 19 del
artículo 150 corresponde al Congreso dictar las normas generales, y señalar en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: ... e)
Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del
Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
Así pues, en opinión de la Sala, lo cierto es que tanto bajo el imperio de la Constitución
Política de 1886 como en el de la actualmente vigente, no se remite a dudas que los
Acuerdos 093 de 1988 y 019 de 1989 son inconstitucionales pues los concejos municipales
carecen de competencia para fijar el régimen de las prestaciones sociales de los servidores
públicos del respectivo municipio.
En el sub-lite, es claro que los Acuerdos 093 de 1988 y 019 de 1989 que la actora aduce
como fundamento del derecho al pago del seguro de vida perdieron fuerza ejecutoria y
vigencia por oponerse manifiestamente al artículo 76-9 de la Constitución Política de 1886
y al artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política de 1991.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
REVOCASE la sentencia apelada de veintiocho (28) de abril de mil novecientos noventa y
nueve (1999), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección B. En su lugar, NIEGANSE las pretensiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de
origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día
veintisiete (27) de abril de dos mil uno (2001)
OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Presidente
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
MANUEL S. URUETA AYOLA