ACLARACIÓN CONCEPTO 908 DE 1996 CAPACITACIÓN CONCEJALES Permite crear en los presupuestos de los Concejos rubro de capacitación y pagar el desplazamiento y permanencia que incluya el alojamiento y la manutención de los concejales beneficiados con la capacitación en lugar distinto de la sede del respectivo municipio Autorizada su publicación el 30 de octubre de 1996. Dicho concepto tuvo una aclaración mediante el dictamen del 26 de mayo de 1997, con ponencia del Doctor LUIS CAMILO OSORIO ISAZA CONCEJALES - Capacitación / VIATICOS - Improcedencia / GASTO DE VIAJES / GESTIONES PROPIAS DE SUS FUNCIONES / PRESUPUESTO MUNICIPAL / GASTOS DE INVERSION El concepto cuya "aclaración" se pide, expresa que no es viable jurídicamente el pago de viáticos en favor de concejales que asistan a cursos de capacitación fuera de la jurisdicción del municipio en el cual desempeñan sus funciones, porque no hay disposición legal que autorice tales pagos. En este sentido la sala reitera el criterio inicialmente expresado al resolver la consulta objeto de esta aclaración. Tampoco está previsto en la norma superior ni en la ley el reconocimiento de viáticos para las actuaciones descritas por el consultante en la parte inicial "para realizar gestiones propias de sus funciones y en beneficio de la comunidad". No obstante lo anterior, la sala reitera la perentoriedad de la capacitación de los servidores municipales, incluidos los concejales, la cual tiene fundamento en el Art. 184 de la ley 136/94 que permite con cargo al presupuesto del municipio, gastos de inversión para realizar la capacitación de los concejales y sufragar también sus gastos de desplazamiento y de permanencia en lugar distinto al de su sede. Consejero ponente: LUIS CAMILO OSORIO ISAZA Santa fe de Bogotá, D.C., veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y siete. Radicación número: 908 Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR Referencia: Aclaración. Viáticos y gastos de viaje de los concejales. El señor Ministro del Interior, doctor Horacio Serpa Uribe, solicita aclaración del concepto No. 908 de fecha 11 de octubre de 1996 proferido por esta Sala, en orden a responder fundamentalmente lo siguiente: “Cómo se cubren los gastos de viaje y estadía, en el caso de ser necesario, de los concejales que asisten a eventos de capacitación realizados por fuera del casco urbano o del área de jurisdicción del municipio que la ofrece directamente o la ha contratado con otra entidad, ya sea estatal o privada ? Cómo se cubren tales gastos cuando los concejales deben desplazarse por fuera del respectivo municipio para realizar gestiones propias de sus funciones y en beneficio de la comunidad ? Toda vez que se reconoce que los concejales están cobijados por los beneficios de la capacitación que deben adelantar los municipios para asegurar a sus servidores que se encuentren preparados para asumir sus responsabilidades, nos preocupa que este concepto pueda ser interpretado de manera restringida de tal forma que limite a los concejales los derechos que le confiere la constitución como servidores públicos. De igual forma, no aparece dable pensar que el Consejo de Estado pretenda restarle posibilidades de actuación a los concejos municipales dentro de sus funciones orientadas a garantizar, conjuntamente con el alcalde, mejores condiciones de vida y desarrollo para los habitantes del municipio”. La Sala considera: 1. Antecedentes. El Ministro del Interior consultó sobre la base legal de los acuerdos municipales que decreten viáticos y gastos de viaje de los concejales por cuanto - según su afirmación - “este Ministerio no conoce disposición legal que en forma puntual los autorice,…” La Sala, en su oportunidad, respondió : “No es viable jurídicamente la aprobación de un acuerdo que regule viáticos y gastos de viaje en favor de los concejales, porque la situación administrativa de la comisión que da lugar al reconocimiento de tales emolumentos, sólo se predica de los empleados y trabajadores estatales, calidad que no ostentan los miembros de los concejos. No obstante, el municipio podrá organizar programas de capacitación o contratarlos con entidades idóneas que los desarrollen, en los cuales los concejales tienen derecho a participar”. 2. Régimen de remuneración de los Concejales. Los derechos económicos no laborales, como se conceptuó en la respuesta a la consulta 908 del 11 de octubre de 1996, previstos en la ley 136 de 1994 en favor de los concejales, son exclusivamente: honorarios por asistencia comprobada a las sesiones plenarias y durante el período para el que fueron elegidos; seguro de vida y atención médico asistencial personal, en los mismos términos autorizados para los servidores públicos del respectivo municipio; y a los concejales que residan en zonas rurales y deban desplazarse hasta la cabecera municipal, se les reconoce durante las sesiones plenarias el valor del transporte. No existe norma en la ley que otorgue viáticos, con sus componentes de manutención, alojamiento, transporte y gastos de representación, a los concejales que eventualmente se desplacen fuera de su sede para asistir a cursos de capacitación o realizar gestiones para su comunidad. En la respuesta a la consulta No. 908 se concluyó que por ausencia de relación laboral entre la administración municipal y los concejales y por falta de disposición legal que concediera el derecho a viáticos a los concejales, éstos no pueden recibir remuneración por este concepto. Dicha situación no ha cambiado y en consecuencia el concepto mantiene su vigencia en materia de viáticos. 3. Gastos con cargo al presupuesto municipal. Es bien conocido el principio presupuestal, según el cual, el gasto público debe hacerse con fundamento en una norma legal que lo decrete o lo autorice. En efecto, el inciso segundo del artículo 346 de la Constitución preceptúa: “En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo”. En el mismo sentido, el artículo 38 del decreto 111 de 1996, bajo el cual están compiladas las normas que integran el estatuto orgánico del presupuesto, establece: “En el presupuesto de gastos sólo se podrán incluir apropiaciones que correspondan: a)A créditos judicialmente reconocidos; b)A gastos decretados conforme a la ley; c)Las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el Congreso nacional, y d)A las leyes que organizan la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública (L. 38/89, Art.. 24; L. 179/94, arts. 16, 55, inc. 1º y 4º, Art. 71)(negrillas fuera del texto)”. Lo anterior significa que solo en el evento de existir alguna de las hipótesis previstas en la disposición transcrita, puede incluirse rubro con destino a la capacitación a cargo del presupuesto municipal. Fundamento legal de la capacitación. La ley 136 de 1994 dispone en materia de capacitación de sus servidores lo siguiente: “Art. 184. (. . .) Los municipios adelantarán programas que aseguren a sus servidores la capacitación necesaria para cumplir a cabalidad las nuevas responsabilidades de esta entidad territorial, procurando el aumento de su capacidad de gestión. Para estos efectos, a partir del año siguiente de la vigencia de esta ley, los municipios con una población superior a cien mil (100.000) habitantes, destinarán como mínimo una suma equivalente al uno por ciento (1%) de sus gastos de inversión, a la capacitación de los funcionarios municipales. Los demás municipios destinarán para ello, como mínimo una suma equivalente al dos por ciento (2%) de dichos gastos” ( La sala resalta con negrillas). Es necesario en primer lugar destacar frente al texto de la norma citada que los “miembros de corporación pública” gozan de los mismos beneficios en materia de capacitación que el resto de servidores, o sea los empleados públicos y los trabajadores oficiales. Para hacer efectivo tal derecho, la ley debe facilitar los medios idóneos; en este caso no bastaría autorizar la capacitación si no existen de otro lado los medios materiales para alcanzarla. Por consiguiente, es procedente incluir un rubro de gastos para los concejales dentro de la partida de inversión del Concejo, por cuanto la ley 136 de 1994 autoriza su reconocimiento, con el específico propósito de hacer efectivo el derecho a la capacitación. Tal gasto público tiene fundamento legal y por lo mismo su inclusión es conforme a las normas presupuestales que, aun cuando son nacionales, tienen también aplicación en el ámbito municipal, toda vez que el artículo 353 de la Constitución prescribe: “Los principios y las disposiciones establecidos en este título (Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública) se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto”. Desde luego debe entenderse que los gastos previstos para el desplazamiento y permanencia que incluya el alojamiento y la manutención de los concejales beneficiados con la capacitación en lugar distinto de la sede del respectivo municipio, deben limitarse a los estrictamente necesarios para su cubrimiento y en consecuencia no constituyen el reconocimiento de viáticos sino la inclusión en el presupuesto de las partidas que permitan darle cumplimiento a la norma legal que autoriza los programas de capacitación a los servidores sin excepción, entre los cuales se encuentran los concejales, como lo ha reiterado la Sala en varias oportunidades (consulta 802 del 22 de mayo de 1996). En consecuencia, con fundamento en el artículo 184 de la ley 136/94 los concejos pueden incluir partidas presupuestales en los rubros asignados para los gastos de inversión disponiendo de las sumas que sean necesarias para dar cumplimiento a los programas de capacitación, en los términos señalados en esta disposición. Se reitera que estas partidas destinadas a los gastos necesarios de desplazamiento, alimentación y alojamiento no corresponden ni equivalen a viáticos y por lo tanto tampoco tienen carácter de remuneración salarial, porque, como se ha reiterado, los concejales perciben honorarios y no sueldo. La Sala observa que de acuerdo con la división geográfica, existe también distribución, en materia política, que señala órbitas de actuación de las diferentes corporaciones públicas, así: las del orden nacional, a las que corresponde la representación política del mismo ámbito con los senadores que tienen tal carácter; en los departamentos, se eligen a los representantes a la Cámara por la respectiva circunscripción de ese orden y con funciones de carácter legislativo del nivel nacional; los diputados representan los intereses departamentales y los concejales se circunscriben en sus actuaciones al respectivo municipio. Por ello, la Sala advierte que no está prevista en la ley autorización para cancelar con fondos públicos los gastos de los concejales fuera de su sede sino únicamente para cumplir con la norma que autoriza la capacitación de los servidores públicos sin discriminación alguna; lo ordenado en la ley, es la utilización de un porcentaje mínimo de gastos de inversión para estos propósitos. Los gastos para realizar la capacitación deben estar plenamente justificados y limitados a los montos estrictamente necesarios a los aspectos indicados: transporte, manutención y alojamiento a municipio distinto de la correspondiente sede del concejal que recibe capacitación. La Sala responde: El concepto, cuya “aclaración” se pide, expresa que no es viable jurídicamente el pago de viáticos en favor de concejales que asistan a cursos de capacitación fuera de la jurisdicción del municipio en el cual desempeñen sus funciones, porque no hay disposición legal que autorice tales pagos. En este sentido la Sala reitera el criterio inicialmente expresado al resolver la consulta objeto de esta aclaración. Tampoco está previsto en la norma superior ni en la ley el reconocimiento de viáticos para las actuaciones descritas por el consultante en la parte inicial “para realizar gestiones propias de sus funciones y en beneficio de la comunidad”. No obstante lo anterior, la Sala reitera la perentoriedad de la capacitación de los servidores municipales, incluidos los concejales, la cual tiene fundamento en el artículo 184 de la ley 136/94 que permite con cargo al presupuesto del municipio, gastos de inversión para realizar la capacitación de los concejales y sufragar también sus gastos de desplazamiento y de permanencia en lugar distinto al de su sede. Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. CESAR HOYOS SALAZAR, PRESIDENTE DE LA SALA, OSORIO ISAZA , JAVIER HENAO HIDRON, LUIS CAMILO AUGUSTO TREJOS JARAMILLO, FRANCISCO JAVIER LOPEZ,CONJUEZ, ELIZABETH CASTRO REYES, SECRETARIA DE LA SALA