- Capacitación de Concejales - Aclaración concepto 908 de 1996

ACLARACIÓN CONCEPTO 908 DE 1996
CAPACITACIÓN CONCEJALES
Permite crear en los presupuestos de los Concejos
rubro de capacitación y pagar el desplazamiento y
permanencia que incluya el alojamiento y la
manutención de los concejales beneficiados con
la capacitación en lugar distinto de la sede del
respectivo municipio
Autorizada su publicación el 30 de octubre de 1996. Dicho concepto tuvo una aclaración mediante el dictamen
del 26 de mayo de 1997, con ponencia del Doctor LUIS CAMILO OSORIO ISAZA
CONCEJALES - Capacitación / VIATICOS - Improcedencia / GASTO DE VIAJES / GESTIONES PROPIAS
DE SUS FUNCIONES / PRESUPUESTO MUNICIPAL / GASTOS DE INVERSION
El concepto cuya "aclaración" se pide, expresa que no es viable jurídicamente el pago de viáticos en favor de
concejales que asistan a cursos de capacitación fuera de la jurisdicción del municipio en el cual desempeñan
sus funciones, porque no hay disposición legal que autorice tales pagos. En este sentido la sala reitera el
criterio inicialmente expresado al resolver la consulta objeto de esta aclaración. Tampoco está previsto en la
norma superior ni en la ley el reconocimiento de viáticos para las actuaciones descritas por el consultante en
la parte inicial "para realizar gestiones propias de sus funciones y en beneficio de la comunidad". No obstante
lo anterior, la sala reitera la perentoriedad de la capacitación de los servidores municipales, incluidos los
concejales, la cual tiene fundamento en el Art. 184 de la ley 136/94 que permite con cargo al presupuesto del
municipio, gastos de inversión para realizar la capacitación de los concejales y sufragar también sus gastos de
desplazamiento y de permanencia en lugar distinto al de su sede.
Consejero ponente: LUIS CAMILO OSORIO ISAZA
Santa fe de Bogotá, D.C., veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y siete.
Radicación número: 908
Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR
Referencia: Aclaración. Viáticos y gastos de viaje de los concejales.
El señor Ministro del Interior, doctor Horacio Serpa Uribe, solicita aclaración del concepto No. 908 de fecha 11
de octubre de 1996 proferido por esta Sala, en orden a responder fundamentalmente lo siguiente:
“Cómo se cubren los gastos de viaje y estadía, en el caso de ser necesario, de los concejales que asisten a
eventos de capacitación realizados por fuera del casco urbano o del área de jurisdicción del municipio que la
ofrece directamente o la ha contratado con otra entidad, ya sea estatal o privada ?
Cómo se cubren tales gastos cuando los concejales deben desplazarse por fuera del respectivo municipio
para realizar gestiones propias de sus funciones y en beneficio de la comunidad ?
Toda vez que se reconoce que los concejales están cobijados por los beneficios de la capacitación que deben
adelantar los municipios para asegurar a sus servidores que se encuentren preparados para asumir sus
responsabilidades, nos preocupa que este concepto pueda ser interpretado de manera restringida de tal forma
que limite a los concejales los derechos que le confiere la constitución como servidores públicos.
De igual forma, no aparece dable pensar que el Consejo de Estado pretenda restarle posibilidades de
actuación a los concejos municipales dentro de sus funciones orientadas a garantizar, conjuntamente con el
alcalde, mejores condiciones de vida y desarrollo para los habitantes del municipio”.
La Sala considera:
1. Antecedentes.
El Ministro del Interior consultó sobre la base legal de los acuerdos municipales que decreten viáticos y
gastos de viaje de los concejales por cuanto - según su afirmación - “este Ministerio no conoce disposición
legal que en forma puntual los autorice,…”
La Sala, en su oportunidad, respondió :
“No es viable jurídicamente la aprobación de un acuerdo que regule viáticos y gastos de viaje en favor de los
concejales, porque la situación administrativa de la comisión que da lugar al reconocimiento de tales
emolumentos, sólo se predica de los empleados y trabajadores estatales, calidad que no ostentan los
miembros de los concejos. No obstante, el municipio podrá organizar programas de capacitación o
contratarlos con entidades idóneas que los desarrollen, en los cuales los concejales tienen derecho a
participar”.
2. Régimen de remuneración de los Concejales.
Los derechos económicos no laborales, como se conceptuó en la respuesta a la consulta 908 del 11 de
octubre de 1996, previstos en la ley 136 de 1994 en favor de los concejales, son exclusivamente: honorarios
por asistencia comprobada a las sesiones plenarias y durante el período para el que fueron elegidos; seguro
de vida y atención médico asistencial personal, en los mismos términos autorizados para los servidores
públicos del respectivo municipio; y a los concejales que residan en zonas rurales y deban desplazarse hasta
la cabecera municipal, se les reconoce durante las sesiones plenarias el valor del transporte.
No existe norma en la ley que otorgue viáticos, con sus componentes de manutención, alojamiento, transporte
y gastos de representación, a los concejales que eventualmente se desplacen fuera de su sede para asistir a
cursos de capacitación o realizar gestiones para su comunidad.
En la respuesta a la consulta No. 908 se concluyó que por ausencia de relación laboral entre la administración
municipal y los concejales y por falta de disposición legal que concediera el derecho a viáticos a los
concejales, éstos no pueden recibir remuneración por este concepto.
Dicha situación no ha cambiado y en consecuencia el concepto mantiene su vigencia en materia de viáticos.
3. Gastos con cargo al presupuesto municipal.
Es bien conocido el principio presupuestal, según el cual, el gasto público debe hacerse con fundamento en
una norma legal que lo decrete o lo autorice.
En efecto, el inciso segundo del artículo 346 de la Constitución preceptúa:
“En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente
reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar
cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo”.
En el mismo sentido, el artículo 38 del decreto 111 de 1996, bajo el cual están compiladas las normas que
integran el estatuto orgánico del presupuesto, establece:
“En el presupuesto de gastos sólo se podrán incluir apropiaciones que correspondan:
a)A créditos judicialmente reconocidos;
b)A gastos decretados conforme a la ley;
c)Las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social y a las de las
obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el
Congreso nacional, y
d)A las leyes que organizan la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la
Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los
departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, que constituyen título para
incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública (L.
38/89, Art.. 24; L. 179/94, arts. 16, 55, inc. 1º y 4º, Art. 71)(negrillas fuera del texto)”.
Lo anterior significa que solo en el evento de existir alguna de las hipótesis previstas en la disposición
transcrita, puede incluirse rubro con destino a la capacitación a cargo del presupuesto municipal.
Fundamento legal de la capacitación.
La ley 136 de 1994 dispone en materia de capacitación de sus servidores lo siguiente:
“Art. 184.
(. . .)
Los municipios adelantarán programas que aseguren a sus servidores la capacitación necesaria para cumplir
a cabalidad las nuevas responsabilidades de esta entidad territorial, procurando el aumento de su capacidad
de gestión.
Para estos efectos, a partir del año siguiente de la vigencia de esta ley, los municipios con una población
superior a cien mil (100.000) habitantes, destinarán como mínimo una suma equivalente al uno por ciento
(1%) de sus gastos de inversión, a la capacitación de los funcionarios municipales. Los demás municipios
destinarán para ello, como mínimo una suma equivalente al dos por ciento (2%) de dichos gastos” ( La sala
resalta con negrillas).
Es necesario en primer lugar destacar frente al texto de la norma citada que los “miembros de corporación
pública” gozan de los mismos beneficios en materia de capacitación que el resto de servidores, o sea los
empleados públicos y los trabajadores oficiales.
Para hacer efectivo tal derecho, la ley debe facilitar los medios idóneos; en este caso no bastaría autorizar la
capacitación si no existen de otro lado los medios materiales para alcanzarla.
Por consiguiente, es procedente incluir un rubro de gastos para los concejales dentro de la partida de
inversión del Concejo, por cuanto la ley 136 de 1994 autoriza su reconocimiento, con el específico propósito
de hacer efectivo el derecho a la capacitación.
Tal gasto público tiene fundamento legal y por lo mismo su inclusión es conforme a las normas presupuestales
que, aun cuando son nacionales, tienen también aplicación en el ámbito municipal, toda vez que el artículo
353 de la Constitución prescribe:
“Los principios y las disposiciones establecidos en este título (Del Régimen Económico y de la Hacienda
Pública) se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y
ejecución de su presupuesto”.
Desde luego debe entenderse que los gastos previstos para el desplazamiento y permanencia que incluya el
alojamiento y la manutención de los concejales beneficiados con la capacitación en lugar distinto de la sede
del respectivo municipio, deben limitarse a los estrictamente necesarios para su cubrimiento y en
consecuencia no constituyen el reconocimiento de viáticos sino la inclusión en el presupuesto de las partidas
que permitan darle cumplimiento a la norma legal que autoriza los programas de capacitación a los servidores
sin excepción, entre los cuales se encuentran los concejales, como lo ha reiterado la Sala en varias
oportunidades (consulta 802 del 22 de mayo de 1996).
En consecuencia, con fundamento en el artículo 184 de la ley 136/94 los concejos pueden incluir partidas
presupuestales en los rubros asignados para los gastos de inversión disponiendo de las sumas que sean
necesarias para dar cumplimiento a los programas de capacitación, en los términos señalados en esta
disposición.
Se reitera que estas partidas destinadas a los gastos necesarios de desplazamiento, alimentación y
alojamiento no corresponden ni equivalen a viáticos y por lo tanto tampoco tienen carácter de remuneración
salarial, porque, como se ha reiterado, los concejales perciben honorarios y no sueldo.
La Sala observa que de acuerdo con la división geográfica, existe también distribución, en materia política,
que señala órbitas de actuación de las diferentes corporaciones públicas, así: las del orden nacional, a las que
corresponde la representación política del mismo ámbito con los senadores que tienen tal carácter; en los
departamentos, se eligen a los representantes a la Cámara por la respectiva circunscripción de ese orden y
con funciones de carácter legislativo del nivel nacional; los diputados representan los intereses
departamentales y los concejales se circunscriben en sus actuaciones al respectivo municipio. Por ello, la Sala
advierte que no está prevista en la ley autorización para cancelar con fondos públicos los gastos de los
concejales fuera de su sede sino únicamente para cumplir con la norma que autoriza la capacitación de los
servidores públicos sin discriminación alguna; lo ordenado en la ley, es la utilización de un porcentaje mínimo
de gastos de inversión para estos propósitos.
Los gastos para realizar la capacitación deben estar plenamente justificados y limitados a los montos
estrictamente necesarios a los aspectos indicados: transporte, manutención y alojamiento a municipio distinto
de la correspondiente sede del concejal que recibe capacitación.
La Sala responde:
El concepto, cuya “aclaración” se pide, expresa que no es viable jurídicamente el pago de viáticos en favor de
concejales que asistan a cursos de capacitación fuera de la jurisdicción del municipio en el cual desempeñen
sus funciones, porque no hay disposición legal que autorice tales pagos. En este sentido la Sala reitera el
criterio inicialmente expresado al resolver la consulta objeto de esta aclaración.
Tampoco está previsto en la norma superior ni en la ley el reconocimiento de viáticos para las actuaciones
descritas por el consultante en la parte inicial “para realizar gestiones propias de sus funciones y en beneficio
de la comunidad”.
No obstante lo anterior, la Sala reitera la perentoriedad de la capacitación de los servidores municipales,
incluidos los concejales, la cual tiene fundamento en el artículo 184 de la ley 136/94 que permite con cargo al
presupuesto del municipio, gastos de inversión para realizar la capacitación de los concejales y sufragar
también sus gastos de desplazamiento y de permanencia en lugar distinto al de su sede.
Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República.
CESAR HOYOS SALAZAR, PRESIDENTE DE LA SALA,
OSORIO ISAZA ,
JAVIER HENAO HIDRON, LUIS CAMILO
AUGUSTO TREJOS JARAMILLO, FRANCISCO JAVIER
LOPEZ,CONJUEZ,
ELIZABETH CASTRO REYES, SECRETARIA DE LA SALA