IV. LA POSICIÓN DEL ADMINISTRADO Y EL CONTROL DE LA

IV. LA POSICIÓN DEL ADMINISTRADO Y EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA
Tema 18
18.1 La responsabilidad patrimonial de la Administración: Concepto,
evolución histórica y regulación actual.
A) Introducción:
La responsabilidad patrimonial de la Administración se refiere a daños
producidos por hechos o actos que persiguen un fin distinto a la privación, pero,
que implican , como efecto no querido, la generación de un daño (art. 103 CE).
Los particulares tienen derecho a ser indemnizados por todos los daños que se les
produzcan en cualquiera de sus bienes y derechos salvo en los casos de fuerza
mayor siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios
públicos. La responsabilidad de la Administración es diferente de la Expropiación
porque , ésta priva directamente al particular de un bien suyo y, como
consecuencia se indemniza. De esta manera, la responsabilidad de la
Administración no va dirigida a privar a un particular de bienes aun siendo un
funcionamiento normal.
B) Evolución histórica:
En un primer momento hay un desconocimiento puro y simple de cualquier
tipo de responsabilidad patrimonial del Estado, siguiendo en la misma tónica
durante la revolución francesa. Sin embargo, en el siglo XIX con el crecimiento e
intensificación de las actividades públicas surgen problemas.
A partir de entonces, evolucionan los sistemas públicos y, en Reino Unido ,
se va a una ficción, imputándose en primer lugar el daño a un funcionario público y
después respondiendo la Administración de forma subsidiaria.
En los sistemas continentales la evolución es legislativa porque hay
determinadas leyes que van reconociendo el derecho a una indemnización y, más
adelante será el Consejo de Estado el que los elabora , siguiendo una línea en la
que admite acciones indemnizatorias atribuyendo el daño a la acción personal de un
funcionario o, el daño en el que sea el propio servicio, el sujeto dañino, permitiendo
que se dirija la acción contra la Administración.
La evolución en España es similar a la francesa, dándose mediante leyes
especiales. Pero, se mantiene el problema con el Código Civil porque éste hablaba
de la responsabilidad del Estado, esto es, cuando actuaba “bajo un agente
especial”. Pero, el problema es encontrar qué era ese agente especial, porque dicho
término no venía recogido en ninguna otra norma. Todo ello llevó a una larga
evolución jurisprudencial hasta que se vislumbró que el sistema del Código Civil no
servia para garantizar la responsabilidad patrimonial de la Administración.
En 1931 se produce la primera constitucionalización de la responsabilidad
patrimonial de la Administración, es decir, el derecho de los particulares a ser
indemnizados por los daños producidos por la Administración.
La siguiente evolución es la LBRL donde se reconoce primero el deber de las
entidades locales a indemnizar antes de que haya una norma que lo establezca ,
con carácter general, conforme a todas las Administraciones Públicas, así
respondían las Entidades Locales pero no el Estado.
Fue la Ley de Expropiación Forzosa de 1954, vigente hoy en día ,la que
venía a regular la Expropiación Forzosa pero, además la responsabilidad patrimonial
de la Administración porque en esa época la situación era insostenible. Se incluyó
así un Título sobre la Responsabilidad Patrimonial de la Administración (art. 121)
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“dará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda
lesión que los particulares sufren en los bienes y derechos a que esta ley se refiere
, siempre que aquella sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal del
servicio público, o la adopción de medidas de carácter discrecional no fiscalizables
en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración
pueda exigir de sus funcionarios con tal motivos”.
Consagra la responsabilidad patrimonial de la Administración para los bienes
a los que se refiere esta ley, son los bienes patrimoniales. Pero, hay que tener en
cuenta que se puede incurrir en daños físicos y morales que son bienes no
expropiables.
La Ley de 1956 vino a subsanar este dato diciendo que cuando el particular
sufra daños en cualquiera de sus bienes o derechos la Administración tendrá
responsabilidad y, en el mismo sentido se pronuncia la Constitución.
Ello viene regulado , hoy día en la Ley 30/92 (arts. 139 y ss) que viene a
recoger lo que decían ambas leyes anteriores (Ley de 1954 y 1956).
18.2 Ámbito y extensión: la responsabilidad patrimonial del Estado
Legislador.
A) Responsabilidad del Estado Legislador
La Unión Europea reconoce la responsabilidad por anulación de los actos
legislativos de la Unión Europea o de los Estados miembros. Pero todo ello siempre
que se den algunos requisitos:
1) Que la violación del derecho comunitario sea suficientemente
caracterizado.
2) Que la norma tenga por objeto conferir derechos subjetivos a los
particulares.
3) Que exista nexo de causalidad.
La responsabilidad está hoy consagrada no sólo como la responsabilidad de
la Administración sino de todos los poderes públicos. Así viene recogido en el art.
139 de la Ley 30/92.
Ello se dará en los siguientes supuestos:
1) Declaración de nulidad de la ley.
2) Le de naturaleza expropiatoria y establece un sistema de compensación.
Pero ello nos lleva a la pregunta ¿qué pasaría si la ley estableciese una
compensación? El Tribunal Supremo y los sectores doctrinales no llegan a un
acuerdo sobre esta cuestión. Pero, se expone que, en el caso de que la ley no lo
prevea se deberá , en primer lugar, presentar un recurso de inconstitucionalidad,
para la declaración de la misma como nula por el Tribunal Constitucional y, no que
los propios Tribunales Ordinarios puedan dar directamente una indemnización
puesto que la ley no lo prevé.
B) Manifestaciones
 STC 149/1991
Dicha Sentencia trata de que en Baleares , una Ley declara determinado
espacio como espacio natural protegido lo que impide que se desarrollen
urbanísticamente. Ahora bien, donde no había derecho a construir no había
problema pero, en los supuestos en que había derecho a construir con planes
aprobados se hubo de fijar una indemnización calculando el valor del
aprovechamiento económico consolidado.
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Sin embargo, la tesis de García de Enterría supone que los Tribunales en
esos casos no pueden fijar una indemnización porque, lo que hay que hacer ante
una ley materialmente expropiatoria que no rija una indemnización por los daños
que provoca habrá de presentar un recurso de inconstitucionalidad y que el Tribunal
Constitucional anule la ley. Porque, si la ley nada dice no se podrá indemnizar y,
siempre que concurran los requisitos para la responsabilidad.
Pero, a todo ello hay que hacer una matización y es que la Administración
puede cambiar el derecho de propiedad y, cuando no hay daños no hay
responsabilidad porque, cuando se reconoce el derecho de propiedad se hace de
acuerdo con la función social y esta la hace el legislador luego, no todo cambio en
la función social de un bien supone responsabilidad o inconstitucionalidad.
C) Responsabilidad por nulidad de una ley
STS de 20 de diciembre de 1998, relativa a la Ley del Parlamento de
Canarias del impuesto municipal del combustible. El Tribunal Supremo, una vez
anulada la ley por inconstitucional, la Comunidad Autónoma debe cargar con las
consecuencias dañosas que su actividad legisladora produjo al imponer al particular
un gravamen patrimonial que tenía la obligación de soportar concurriendo los
requisitos normalmente exigidos para dar lugar a la responsabilidad patrimonial.
D) Responsabilidad patrimonial del Poder Judicial
La LOPJ expone que por los fallos cometidos por la Administración de
Justicia responderá la misma. Ejemplo: Dictar una sentencia que condene a una
persona a ir a la cárcel y, que posteriormente se demuestre que es inocente. Habrá
que resarcirla por daños y perjuicios.
18.3 Los principios de la responsabilidad patrimonial de la Administración
1) En primer lugar, y desde un punto de vista subjetivo, la responsabilidad
posee carácter total: esto es, cubre los daños producidos por la actuación no sólo
de la Administración, sino de la totalidad de los poderes públicos:
a) cubre, la actividad dañosa realizada por las diferentes Administraciones
Públicas, y tanto si actúan con sometimiento al Derecho administrativo o con
sujeción al Derecho privado.
b) cubre, también, los daños realizados por la actividad de los órganos
legislativos; y ello tanto cuando esta actividad consiste en la aprobación de
leyes como cuando, se trata de la actividad interna o doméstica de dichos
órganos legislativos.
c) y cubre, los daños producidos por la actividad de los órganos judiciales;
2) En segundo lugar, se trata de una responsabilidad directa de la
Administración, no de carácter subsidiario de la responsabilidad de sus
autoridades y funcionarios:
a) los daños indemnizables son causados, en todo caso, por la actuación de
las personas físicas que sirven a la Administración; pero la reclamación de
responsabilidad debe formularse necesariamente a la Administración misma,
no a las personas de sus servidores.
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b) sobre la Administración recae, el deber de indemnizar a los sujetos
dañados; no obstante, la Administración dispone de una acción de repetición
contra aquellos de sus servidores a quienes fuera imputable la comisión del
daño, siempre que en su conducta hubiera concurrido dolo, culpa o
negligencia grave.
3) Y, en tercer lugar, se trata de una responsabilidad objetiva, que se genera
con independencia de que la actividad dañosa se hubiera realizado mediando dolo o
culpa (en contra de la regla general establecida por el art. 1.902 CC), o de que
dicha actividad sea legal o ilegal; así lo establece el art. 139.1 LRJAP, al señalar que
la responsabilidad se produce cuando sea consecuencia del funcionamiento tanto
normal como anormal de los servicios públicos.
18.4 Presupuestos o requisitos de la responsabilidad patrimonial.
Todos los siguientes requisitos son objetivos y no se exige culpa o
negligencia:
A) Lesión resarcible
1) Antijurídico: Es un daño que el particular no tiene el deber legal o jurídico
de soportar y, existe ese deber cuando:
a) Cuando existen cargas u obligaciones impuestas por la ley.
b) Cuando la Administración actúe discrecionalmente en términos
razonables y proporcionados.
c) Cuando la lesión es fruto del riesgo normal de la relación del servicio
público.
La propia Ley 30/92 excluye la obligación de indemnizar “ los daños
que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever
o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica
existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio
de las prestaciones asistenciales o económicos que las leyes puedan
establecer para estos casos.
2) Efectivo o Real: Este criterio tiene una doble vertiente:
a) En primer lugar, debe producirse una afección dañosa a los bienes o
derechos de la persona dañada.
b) Y, en segundo lugar, el daño ha de ser efectivo en el sentido actual y
legal.
3) La evaluabilidad económica del daño: Según el art. 139.2 de la LRJAC el
daño ha de ser evaluable económicamente:
a) No significa que sólo sean evaluables económicamente los daños
patrimoniales.
b) Se admiten los daños morales.
c) Cosa distinta es cómo se evalúan esos daños, es decir, se tendrán en
cuenta los daños , para su evaluación, a la hora de dictar el acto o
sentencia,
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4) La individualización del daño:
a) El daño ha de ser individualizado con relación a una persona o grupo
de personas.
b) Ha de producir un sacrificio especial o excesivo.
De esta forma es forzoso concluir , pues que con esta fórmula el legislador
ha pretendido una serie de objetivos ; en primer lugar, el daño ha de ser
individual en el sentido de una persona, es decir, se retorna al uso de persona
y, en segundo lugar , se pretenden excluir las cargas personales, es decir, los
daños y perjuicios que nos afectan a todos porque igual no son indemnizables
no pudiendo así exigir responsabilidad.
B) Imputabilidad del daño (en el sentido de atribución)
1) Elementos subjetivos
Para que la responsabilidad regulada en los arts. 139 y ss de la LRJAP
opere es preciso que el daño provenga de la actuación de personas integradas en la
organización administrativa, esto es, de los servicios públicos lato sensu.
Ahora bien, esta mención requiere dos precisiones:
a) Desde la perspectiva positiva, la responsabilidad se genera por la actuación
de todo tipo de personas en relación con la Administración.
b) Desde la perspectiva negativa, las responsabilidades de la Administración
serán introducidos por los que podrían denominarse colaboradores externos
como son los contratistas, los concesionarios o los profesionales que ejercen
funciones públicas.
 Responsabilidad del contratista
1) En principio, responde el propio contratista en virtud del principio de riesgo y
ventura.
2) Responde la Administración si el daño es consecuencia inmediata y directa
de una orden de la Administración.
3) O bien, cuando en el contrato de obras, sea consecuencia del Proyecto y ese
haya sido elaborado por la propia Administración.
 Responsabilidad concurrente
Hay dos clases:
1) Formas conjuntas de actuación: Responsabilidad solidaria ; responderá de
cualquiera por la totalidad del daño, sin perjuicio de las reglas internas de
reparto. Se da en el caso de convenios , es decir, la responsabilidad será de
cualquiera y, responderá de la totalidad del daño.
2) Otros, supuestos de concurrencia, la responsabilidad de cada administración
se fija atendiendo a la competencia del interés público tutelado e intensidad
de la intervención si no es posible fijarla será solidaria y, en el caso de que
no sea posible en igual proporción y hay dudas sólo responderá el 50% cada
uno.
 La responsabilidad patrimonial de la Administración por las Aseguradoras
Siempre es imputable a la Administración o, también obliga a dirigirse a la
Administración además de a la aseguradora.
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2) Elementos objetivos
La responsabilidad se origina por cualquier actividad dañosa:
1) Emisión de normas reglamentarias
Un reglamentos , pese a ser en desarrollo de una ley , puede causar daños
aún siendo legal. Pero, cuando se anula un reglamento por ilegal no significa que
habrá responsabilidad patrimonial de la Administración sino que se tendrán que
mostrar que no se cumplen en el resto de los requisitos. Así, la emisión de una
norma reglamentaria no implica necesariamente responsabilidad sino que han de
concurrir el resto de los requisitos. Pero, la ley puede decir lo contrario en virtud del
art. 106 CE. Y, en base a la Jurisprudencia , no se puede excluir la responsabilidad
de la Administración.
2) Actos Administrativos Formales
Supone la responsabilidad por actos o resoluciones administrativas , tanto
afirmativas como negativas.
3) Actuaciones Materiales
Es el caso más frecuente de daños . Por ejemplo: El mantenimiento de las
carreteras. Puede llevar a cabo responsabilidad patrimonial de la administración por
acción u omisión.
4) Inactividad de la Administración
Significa que el título de la imputación se debe al funcionamiento normal o
anormal del servicio público;
a) La expresión funcionamiento anormal quiere hacer alusión a la circunstancia
de que la Administración, al realizar el evento dañoso , ha actuado de forma
objetivamente inadecuada, ahora bien no significa que sea una actuación
ilegal.
La doctrina se refiere a los estándares o niveles de prestación que se
entiendan aceptables en cada momento.
b) Ahora bien, el funcionamiento normal , no significa que la Administración
responda en cualquier caso.
De una parte, hace alusión a los supuestos de responsabilidad por
riesgo, esto es, a los derivados de la mera existencia de la organización y de
la actividad administrativa, de cuyas consecuencias dañosas debe
responder.
De otra, hace referencia a los supuestos de responsabilidad por
enriquecimiento injusto o sin título de la Administración, en lo que esta
obtiene un beneficio cualquiera, tanto positivo como negativo.
C) Relación de causalidad
En primer lugar, hemos de diferenciar la fuerza mayor del caso fortuito, esto
es, son similares en cuanto a que el supuesto no se podía prever pero, previsto no
se pudo evitar. Pero, el elemento diferenciador es que el caso fortuito se refiere a
un elemento interno del servicio, es decir, tiene que ver con Administración y, la
fuerza mayor es un elemento externo a la Administración y, no se responderá en
estos supuestos.
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Así, para que la Administración esté obligada a indemnizar se requiere que
su actividad haya sido la causa del daño; la lesión debe ser consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, como dicen los
preceptos citados con reiteración.
Sin embargo, cuando hay concurrencia de causas hay que aplicar las
denominadas teorías sobre la causalidad:
1) Teoría de la causalidad exclusiva
Fue la primera teoría aplicada por la Jurisprudencia que decía que si el daño
no lo provocaba exclusivamente la Administración no habría responsabilidad de la
misma. Es una teoría restrictiva porque desde la intervención de un tercero externo
no respondía la Administración.
2) Teoría de la equivalencia de las condiciones
Cuando en el daño concurren causas hechas por la Administración y, además
causas ajenas a ella hay que averiguar en que proporción el daño ha sido
provocado por una y otra, así habrá reparto del daño proporcional entre unos y
otros.
3) Teoría de la causalidad adecuada
Cuando en un daño concurren varias causas hay que buscar , de entre
todas, aquella que efectivamente ha provocado. De esta forma se busca cuál es y
se le imputará el daño a esa conducta. Una vez localizada la causa adecuada se le
imputará la responsabilidad.
 Las modalidades del concurso de causas 
En estos supuestos además del mal funcionamiento de la Administración se
refiere a cuando en la intervención del daño concurre la conducta culposa de la
víctima. Aquí hemos de aplicar las teorías de la responsabilidad y, la Administración
responderá.
18.5 La cobertura de la responsabilidad: el principio de reparación integral.
Hay que advertir que la Administración responderá de la totalidad de los
daños , es decir, se intentará que haya una restitutio in integrum del daño que ha
causado.
De esta manera, la forma de calcular la indemnización tampoco goza de una
regulación especialmente precisa. Así, antes de la LRJAP el art. 143.3 del REF,
remite para dicho cálculo conforme a los criterios de valoración establecidos en la
legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables
ponderándose , en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado.
Sin embargo, la Jurisprudencia expone que la indemnización debe fijarse con
arreglo a la valoración del momento en que se producía la responsabilidad definitiva
y, si era una sentencia firme se valoraba en el momento de la sentencia judicial y,
en este momento se calculaba la indemnización del bien (jurisprudencia progresiva)
Ahora bien, el art.141.3 de la LRJAP expresa que la cuantía de la
indemnización se calculará ;
1) Con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo
2) Sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al
procedimiento de responsabilidad.
3) Y de los intereses que procedan por demora en el pago de la
indemnización fijada.
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Finalmente, las modalidades de la indemnización son varias; por una parte
la regla general jurídica y práctica es que se indemnizará con una suma de dinero.
Sin embargo, esta regla tiene una excepción y es; por una parte, la compensación
en especie , porque no hay que olvidar la idea de que se requiere de indemnidad
del particular y, por otra parte, los pagos periódicos en los casos de daños físicos o
psíquicos.
18.6 Plazos y procedimientos para el ejercicio
responsabilidad patrimonial. Jurisdicción competente.
de
la
acción
de
A) La prescripción anual de la acción de responsabilidad
El Plazo es de 1 año, sin embargo, el régimen de dicho plazo ha suscitado
dos dificultades , de las que conviene dar cuenta:
1) Es un plazo de caducidad y no de prescripción
2) Ha de tomarse como día inicial el del hecho que produce el daño. Pero, a ello
hay dos excepciones:
a) Daños personales: El plazo de prescripción comenzará a contarse
desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas (art.
142.5 LRJPAC).
b) Responsabilidad generada por actos administrativos ilegales que
hubieran sido objeto de anulación: el plazo empezará a contar en la
fecha en que hubiera dictado la sentencia definitiva (art. 142.4
LRJPAC); lógicamente, si la anulación se produce en vía
administrativa , ha de entenderse que el plazo correrá desde la fecha
de la resolución administrativa que la acuerde.
Se puede pedir, por tanto, la anulación del acto más la
indemnización por daños y perjuicios, se podrá pedir una cuantía
aproximada. Se señalarán cuál ha sido el daño y los elementos que
han de ser valorados para la indemnización del mismo
B) El procedimiento administrativo de exigencia de responsabilidad
La exigencia de responsabilidad debe formularse , en primer lugar, ante la
misma administración, dando lugar a la tramitación de un proceso administrativo.
Así, lo disponen los artículos 139 y 144 de la Ley 30/92
 Art. 139
“1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones
Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y
derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea
consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente
e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
3. Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de
actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan
el deber jurídico de soportar, cuando así se establezcan en los propios actos
legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos.
4. La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la
Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica del Poder Judicial.”
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 Art. 144
“Cuando las Administraciones públicas actúen en relaciones de derecho privado,
responderán directamente de los daños y perjuicios causados por el personal que
se encuentre a su servicio, considerándose la actuación del mismo actos propios de
la Administración bajo cuyo servicio se encuentre. La responsabilidad se exigirá de
conformidad con lo previsto en los artículos 139 y siguientes de esta Ley.”
De este modo, cuando sus agentes causan un daño la reclamación primero
se hace ante la Administración Pública. Este procedimiento se hará a instancia de
parte pero la ley no impide que el procedimiento se inicie de oficio.
Lo normal es que se inicie a petición o solicitud del interesado; el
procedimiento puede iniciarse no sólo a instancia del perjudicado, sino también de
oficio, conforme a la regla general de la LRJAP. Por ejemplo: Supuestos de dación
de licencia y que luego no se pueda hacer la obra.
1) Contenido mínimo de la reclamación
-
Las lesiones producidas.
La presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del
servicio público.
La evaluación económica de la responsabilidad patrimonial si esta fuera
posible.
Y el momento en que la lesión efectiva se produjo.
2) Instrucción del procedimiento
-
La instrucción del procedimiento se regula en los arts. 7 al 12 del RPrRP.
La única particularidad se refiere a la previsión del dictamen del Consejo de
Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si existiera, cuyo
contenido predetermina siempre que sea superior a 6.000 euros.
3) Terminación del procedimiento
Al igual que en el régimen general del procedimiento administrativo, éste
debe terminar, por lo común, mediante resolución del órgano administrativo
competente, la cual pone , en todo caso, fin a la vía administrativa (art. 142.6)
Ello corresponderá en el Estado al Ministro y , en la Comunidad Autónoma al
Consejero.
El procedimiento puede finalizar de forma convencional , con arreglo a la
previsión del art.88 de la LRJAP
El plazo máximo de resolución de este procedimiento es de 6 meses ,
transcurrido el cual, la reclamación se entenderá desestimada por silencio
administrativo (art.13.3 RPrRP y, 142.7 Ley 30/92).
La Ley regula un procedimiento abreviado que reduce alguno de los plazos
de los trámites del procedimiento que se dará cuando sea inequívoca la relación de
causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión o daño así como
la valoración del mismo y el cálculo de la cuantía (art.143 Ley 30/92).
C) Jurisdicción competente
La resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad que
adopte la Administración en el procedimiento que acabamos de ver es, en todo
caso, fiscalizable exclusivamente por los órganos del orden jurisdiccional
contencioso – administrativo con independencia de que la obligación indemnizatoria
se acoja al derecho privado
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Ello ha obligado a la nueva LJCA de 1998 a llevar a cabo una contundente
rectificación. Su art. 2 e) establece hoy, con tono inusualmente severo, que el
orden jurisdiccional contencioso – administrativo es el competente para conocer de
la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que sea
la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser
demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o
social.
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