03059-2008

DIVISIÓN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
Al contestar refiérase
al Oficio No.
03059
7 de abril, 2008
DCA-973
Ingeniero
Bernal Méndez Arias
Director Ejecutivo
Fundación Nacional para la Juventud y la Mujer Rural Clubes 4S
Apartado postal 6704-1000 San José
Estimado señor:
Asunto:
Se emite criterio en relación con la consulta formula por la Fundación Nacional para la
Juventud y la Mujer Rural Clubes 4S, mediante oficio DE-013-08, referida a la
posibilidad de dar por terminado un convenio por vía de la rescisión unilateral.
Damos respuesta a su oficio DE-013-08, recibido en esta Contraloría General el día 4 de
febrero pasado.
I.- Motivo de la consulta:
De acuerdo con los términos del oficio, desde el año 1988 se refrendo y en consecuencia se
tiene ejecución un convenio con la Caja Costarricense de Seguro Social para la elaboración de ropa
hospitalaria.
El convenio en cuestión, señala en su cláusula tercera párrafo segundo lo siguiente:
“...La duración de este convenio será por dos años a partir de la fecha de
refrendo se podrá prorrogar (sic) por períodos iguales si las partes interesadas en
continuarlo no expresan por escrito su deseo de terminarlo con dos meses antes
de su vencimiento”.
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Sostienen también que, en fecha 6 de diciembre de 2007, se les comunicó que la Caja
Costarricense de Seguro Social procederá con la rescisión unilateral del convenio a partir del 11 de
febrero de 2008. La comunicación emana del Director de Producción Industrial de la institución y
pone, en su criterio, en un estado de indefensión a su representada.
Cuestionan también, el hecho de la comunicación no venga de manera directa del máximo
jerarca de la Caja Costarricense de Seguro Social.
II.- Criterio de la División:
En primer término, es preciso señalar que la atención de consultas de la Administración
Pública por parte de esta Contraloría General, ha sido regulada mediante la circular N° CO-529
“Circular sobre la atención de consultas dirigidas a la Contraloría General de la República”,
publicada en La Gaceta N° 107 del 5 de junio de 2000. En dicha disposición general, se establece la
imposibilidad de referirnos a casos concretos.
Por ello, en la especie únicamente podemos emitir un criterio general a partir de los
elementos que se dan a conocer en la consulta.
Para dar respuesta a la inquietud planteada debemos tener en cuenta que una vez que un
contrato administrativo se formaliza y entra en ejecución, es tanto posible que éste finalice por la
vía normal o en cambio por lo que se conoce como un modo de terminación anormal de la relación.
Un contrato o convenio —en este caso con la Administración Pública— se extingue o finaliza
por la vía normal, básicamente cuando la prestación acordada se cumple: entrega la cosa, se cumple
con la prestación del servicio contratado, se construye y entrega la obra, por citar algunos ejemplos.
También finaliza un contrato cuando el plazo —si la ejecución es diferida en el tiempo— se agota.
Al respecto, el artículo 203 del nuevo Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa señala:
“Extinción del contrato. Los contratos se extinguen por la vía normal, por el
acaecimiento del plazo y la ejecución del objeto contractual. De modo anormal,
por resolución, rescisión administrativa o declaratoria de nulidad”.
Como vemos, la misma norma nos indica que la rescisión en cambio es una de las formas
anormales de terminación de un contrato o convenio interadministrativo, al igual que lo es la
resolución contractual o la declaratoria de nulidad. En el caso de la rescisión, el contrato o convenio
termina o por decisión unilateral de la Administración (artículo 206 del mismo reglamento) o por un
mutuo acuerdo según lo permite el artículo 207 reglamentario.
Cuando se trata de una rescisión unilateral deben mediar razones de interés público, caso
fortuito o fuerza mayor debidamente acreditadas y debe seguirse un procedimiento en el cual, de
manera razonada se le comunique al contratista cuál es el fundamento para terminar —de manera
anormal y anticipada— la relación, posibilitándole además manifestarse al respecto. Si la rescisión
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es definitiva, la Administración debe indemnizar al contratista los gastos en que efectivamente
incurrió para llevar a cabo la ejecución y, cuando la causa son motivos de interés público, también
se le deben reconocer daños o perjuicios.
En la especie, hemos tenido a la vista el oficio N° DPI/0988/07, emitido por el Director de
Producción Industrial de la Caja Costarricense de Seguro Social, mediante el cual esa
Administración le comunica a la Fundación consultante que: “al amparo de dicha cláusula
(refiriéndose a la cláusula tercera del convenio) y tomando en cuenta para ello, los criterios de
oportunidad y conveniencia, la administración le comunica la decisión de dar por finalizado el
Convenio suscrito, a partir del próximo 11 de febrero de 2008.”
Aun cuando en el citado oficio, en el epígrafe se indica “Rescisión Convenio entre la Caja
Costarricense de Seguro Social y la Fundación Nacional de Clubes-4S”, en realidad lo correcto es
entender que la decisión administrativa se trata —como lo que bien se indica en el texto del
documento—, de la finalización del convenio por el fenecimiento del plazo. Es decir que en este
asunto, no estamos frente a una rescisión unilateral, sino en cambio frente al ejercicio más puro y
simple de la terminación normal del contrato por el agotamiento del plazo, a partir del pacto
preestablecido por las partes sobre este punto.
La cláusula original del convenio, estableció un plazo de dos años prorrogables por períodos
iguales, si las partes interesadas en continuarlo no expresaban por escrito su deseo de terminarlo con
dos meses antes de su vencimiento.
Independientemente de que, ya este órgano contralor ha sentado criterio sobre la
imposibilidad e inconveniencia de establecer contratos por plazos indefinidos —como se da en el
presente asunto al permitir la prórroga automática sin un límite en el tiempo— en la especie debe
tenerse claro que el plazo original era solo de dos años. Si bien se contempló en la cláusula, la
posibilidad de una ampliación de ese plazo a través de prórrogas automáticas, éstas no son más que
expectativas que solo generan un derecho cuando se hacen efectivas.
Tampoco debe interpretarse que las partes deben ponerse de acuerdo en la decisión de no
prorrogar una relación contractual, toda vez que eso limitaría las prerrogativas públicas que tienen
las instituciones del Estado para determinar el plazo de sus contratos. Aun cuando la redacción no
es muy precisa, la interpretación de ésta no puede dar lugar a entender que más allá de contar con
un mecanismo para prorrogar y mantener en ejecución el contrato de manera automática, las partes
estén casi impedidas en lo absoluto para acabar con el contrato, dada la obvia dificultad que puede
llegar a tener el ponerlas de acuerdo en este tema. Lo preciso es entender que tanto la
Administración y el contratista, a partir de lo aquí pactado, conservaron su potestad para no ampliar
el contrato con cada prórroga, con la salvedad del aviso previo que obligadamente tenía que hacerse
con dos meses de antelación, justamente para no dejar a la contraparte en una situación apremiante
de improviso.
De lo que se dice en la consulta, entendemos que la Administración cumplió con el aviso
anticipado, en el que debe entenderse que lo que se comunica es la decisión de no ampliar más el
plazo original al no hacerse efectiva una nueva prórroga, tal y como se fijó de antemano.
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No estamos frente a un supuesto de rescisión unilateral sino de vencimiento normal del plazo
de un contrato que no será prorrogado por otro período y en consecuencia el único requisito
relacionado con el debido proceso es el aviso previo con la antelación fijada en el contrato. Por ello,
tampoco cabe ningún tipo de indemnización derivada directamente de esa terminación normal del
contrato.
Ahora, dado que el convenio fue firmado por el máximo jerarca institucional, a nivel
administrativo deben quedar constando las razones por las cuales se ha optado por esta decisión, la
que debe ser avalada y/o adoptada por el nivel jerárquico con suficiente competencia para decidir en
este asunto, toda vez que como el convenio fue suscrito mucho tiempo atrás, a la fecha la
competencia para atender estos asuntos pudo haber sido delegada en funcionario de rango inferior al
del propio Presidente Ejecutivo.
Atentamente,
Lic. Carlos Andrés Arguedas Vargas
Gerente de División
AMPS/mst
Ci: Archivo Central
NI: 2126
2008000224-21
Licda. Ana Marcela Palma Segura
Fiscalizadora