Implementación de la Ley de Financiamiento Educativo: un proceso

Implementación de la Ley de Financiamiento Educativo: un proceso de construcción conjunta
de los Convenios Bilaterales Nación-Provincias, su monitoreo y seguimiento
RESUMEN
El proceso de elaboración de los Convenios Bilaterales de la Ley de Financiamiento Educativo
(LFE) ha mostrado que resulta necesario encontrar los caminos para poder transformar la cultura
confrontativa por una basada en el consenso, el compromiso y la corresponsabilidad en el
cumplimiento de los objetivos destinados a garantizar una educación de calidad a la totalidad de los
alumnos.
La metodología de trabajo llevada a cabo en la elaboración de los Convenios Bilaterales y las
correspondientes Actas de Monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo produjo mejoras en
las posibilidades de planificación de las políticas educativas, tanto a nivel nacional como
jurisdiccional. Estas mejoras han estado asociadas, entre otras, al trabajo con metas transversales a
los distintos niveles educativos, combinando para eso información y "expertise" de distintas áreas
de los ministerios tanto Nacional como Provinciales (unidades estadísticas, áreas de costos,
infraestructura, direcciones de niveles educativos, etc.).
Los convenios bilaterales de la Ley de Financiamiento constituyen un paso fundamental en relación
a cómo se plasman y se articulan voluntades políticas, objetivos y recursos entre la Nación y las
provincias de manera consensuada. ¿Conlleva esto a un fortalecimiento del federalismo educativo?
Por otra parte, esta modalidad de trabajo compartido conlleva a otra modalidad del planeamiento
educativo e induce a aumentar los niveles de responsabilidad por los resultados. Convirtiéndose en
fundamental evaluar los resultados y el impacto de las intervenciones que realizan las instituciones
públicas educativas, evaluar la pertinencia y elaborar una justificación de las acciones que se
realizan a fin de responsabilizarse por los resultados, obtener información para corregir políticas y
mejorar las decisiones y rendir cuentas ante la sociedad y la comunidad educativa.
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Implementación de la Ley de Financiamiento Educativo: un proceso de construcción conjunta
de los Convenios Bilaterales Nación-Provincias, su monitoreo y seguimiento1
Autores: Lic. Guillermina Salse2 y Prof. Tomás Ibarra3
INTRODUCCIÓN
La Ley Nº 26.075 de Financiamiento Educativo (LFE), sancionada en diciembre del 2005 y
promulgada en enero del 2006 en un contexto de avances en la legislación educativa argentina,
constituye una norma fundamental para el fortalecimiento de la educación. Su relevancia radica en
que establece un aumento progresivo de la inversión en Educación, Ciencia y Tecnología por parte
del gobierno nacional y de las jurisdicciones provinciales a partir de objetivos evaluables que
especifican las prioridades de inversión de esos recursos. A más de tres años de la promulgación de
esta norma, el objetivo de este trabajo es analizar su proceso de implementación, detallando los
mecanismos e instrumentos construidos en la articulación Nación-Provincias.
Los Desafíos de la Ley de Financiamiento Educativo
La Ley de Financiamiento Educativo presentó al menos cinco desafíos desde el momento de su
sanción, algunos de los cuales incluso se están atravesando en este actual proceso de
implementación:
El primer desafío fue la sanción de la ley: La norma era de una gran complejidad por el alto nivel
de compromiso de inversión para los años futuros y, desde algunos gobiernos provinciales, se
preveía que ello implicaba un compromiso demasiado elevado para sus economías.
Sobre este particular, la cuestión se centraba en dos aspectos clave:
a) por un lado, desde la formalidad de la Ley se debatía la pertinencia o no de determinar de
antemano la utilización de los fondos coparticipables, lo cual quedó zanjado a partir de lo enunciado
en el inc. 3 del art. 75 de la Constitución Nacional que establece como atribuciones del Congreso
Nacional -entre otras-, “Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos
coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cámara”.
b) Sin embargo desde la realidad de las políticas públicas, la asignación específica de recursos
coparticipables (art. 7 de la LFE) se corresponde con la instauración de la educación como una
prioridad dentro de ellas, otorgando coherencia al discurso y a la práctica política, diferenciándose
de otras experiencias previas.
El segundo desafío era el cumplimiento de la ley en el primer año de su implementación: Frente a
ello había tres razones que indicaban que se lograría. La primera, que denominamos la estructura
de la ley, refiere a que la misma en sí genera disposiciones muy puntuales que fuerzan y obligan a
su cumplimiento, entre las que incluye formas de monitorear la inversión que realizan las partes. La
segunda razón es la voluntad política del gobierno nacional en continuar trabajando para que esta
norma tuviera efectivamente vigencia. Por último la confianza que el gobierno nacional había
generado en las provincias desde el 2003 interviniendo en soluciones de los conflictos en algunas
Basado en el informe “Proceso de implementación de la Ley Nº 26.075 de Financiamiento Educativo (LFE) Elaboración y Monitoreo de Convenios Bilaterales-” elaborado por el equipo técnico de la Subsecretaría de
Planeamiento Educativo del Ministerio de Educación de la Nación.
2
Coordinadora del Área de Convenios Bilaterales de la Ley de Financiamiento Educativo. Subsecretaría de
Planeamiento Educativo. Ministerio de Educación de la Nación.
3
Jefe de Gabinete de la Subsecretaría de Planeamiento Educativo. Ministerio de Educación de la Nación.
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jurisdicciones sin interferir en su autonomía como estado federal. Esto se manifestó durante el
primer y segundo año de aplicación pues en muchos casos hubo sobrecumplimiento de las metas
financieras.
El tercer desafío era por la centralidad que adquiere la educación en las políticas públicas
nacionales y provinciales: Se temía que si aumentaba mucho el salario docente se iba a tener que
aumentar del mismo modo al resto de los agentes de la administración provincial. En relación a este
desafío hay avances significativos, tanto de la Nación como de las provincias, en dar prioridad a la
educación desarrollando una cultura del planeamiento educativo frente a las prácticas de la
inmediatez o coyuntural.
El cuarto desafío es cambiar la cultura de la confrontación, por la cultura de la concertación:
Este es un desafío que atraviesa la Ley, y que se trasunta en los esfuerzos que viene haciendo desde
2003 el Ministerio Nacional en tratar de mediar en los conflictos salariales en diferentes
jurisdicciones para garantizar los 180 días de clase, sumado a los esfuerzos conjuntos de la Nación
y sobretodo de las provincias en la significativa mejora de los salarios en los últimos cinco años, los
cuales desde 2003 y hasta diciembre de 2008 se han incrementado en un 285,9% (salario de
bolsillo, maestro de jornada simple). Esta política de aumentos de salarios se corresponde
directamente con el objetivo de una mejor calidad educativa, partiendo de la premisa que es
necesario un docente bien remunerado para empezar el proceso de mejoramiento de la calidad de la
educación. También es coherente con los desafíos anteriores sobre la centralidad o no de la
educación en las políticas publicas.
Desde esta posición es que consideramos que resulta necesario encontrar los caminos para poder
transformar esta cultura de la confrontación por una basada en el consenso, el compromiso y la
corresponsabilidad en el cumplimiento de los objetivos destinados a garantizar una educación de
calidad a la totalidad de los alumnos.
Finalmente, el quinto desafío es el de planeamiento: Es muy probable que aunque no se hubiera
sancionado la Ley, igual se hubiesen llevado acciones adelante, pero a raíz de la Ley no solamente
hay objetivos, metas y recursos previstos por ella, sino la posibilidad efectiva de anticipar acciones
en el mediano plazo.
Es un gran desafío que el Ministerio de la Nación y los ministerios educativos provinciales tengan
cada vez más capacidad de planeamiento en el corto y en el mediano plazo y estén en condiciones
de, articuladamente, contar con una capacidad de previsión y de fijación de objetivos y de acciones
consecuente con las metas identificadas.
La estructura de este documento
El trabajo que se presenta a continuación está organizado en cuatro apartados:
El primero focaliza el proceso de implementación de la mencionada ley, realizando una descripción
del proceso de articulación técnico-político, materializado en la elaboración y monitoreo de los
Convenios Bilaterales. El segundo muestra los resultados y desafíos de este proceso, focalizada en
las dificultades, aprendizajes y logros construidos por las gestiones provinciales y por la gestión
nacional en este tiempo de implementación. El tercer apartado analiza si el impacto de la
implementación de la Ley genera un reforzamiento del federalismo educativo. Finalmente, en el
cuarto se plantea un cambio en relación a la capacidad y modalidad del planeamiento educativo,
tanto para el ministerio nacional como para los ministerios provinciales. En las últimas páginas se
incluye un Anexo con gráficos y cuadros que dan cuenta del cumplimento de la Ley de
Financiamiento y el crecimiento de la inversión educativa.
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Este documento se basa en el informe “Proceso de implementación de la Ley Nº 26.075 de
Financiamiento Educativo (LFE) - Elaboración y Monitoreo de Convenios Bilaterales-” elaborado
por el equipo técnico de la Subsecretaría de Planeamiento Educativo del Ministerio de Educación de
la Nación.
Por último, este trabajo es resultado de la experiencia de varios equipos político-técnicos, producto
de un trabajo sistemáticamente articulado entre los equipos técnicos de las jurisdicciones
provinciales y de la Nación, que construyeron indagaciones y elaboraciones en el proceso de
implementación de la Ley de Financiamiento Educativo.
I. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY DE FINANCIAMIENTO
EDUCATIVO
La Ley Nº 26.075 de Financiamiento Educativo ha constituido, para la Nación y las Provincias, el
desafío de iniciar un proceso de implementación que dé cumplimiento a lo establecido por esta
norma.
Para coordinar el proceso de implementación, mediante el Decreto 677/2006 del 29/5/2006, se crea
la Subsecretaría de Planeamiento Educativo (SSPE) en la órbita de la Secretaría de Educación del
entonces Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología.
La creación de esta nueva área da cuenta de la prioridad que implica para la actual gestión la
implementación de mecanismos que garanticen el cumplimiento de la Ley de Financiamiento.
También, la centralidad de la recuperación del Planeamiento Educativo, considerado una
herramienta fundamental para la transformación de la educación, dado que contribuye a la
determinación de las acciones necesarias para la formulación y viabilidad de las políticas.
El decreto de creación de la Subsecretaría de Planeamiento Educativo establece doce objetivos que
direccionan las acciones bajo su responsabilidad. De esos doce objetivos, los primeros cinco
refieren específicamente a la implementación de la Ley de Financiamiento Educativo,
constituyendo como principal desafío para esta Subsecretaría, el cumplimiento de los objetivos
educativos de la ley, así como de las metas asociadas a la inversión al final del período (2010).
1. Controlar el cumplimiento de los objetivos previstos en el Artículo 2º de la Ley Nº
26.075 de Financiamiento Educativo.
2. Gestionar los acuerdos previstos en los Artículos 10 y 11 de la Ley Nº 26.075 por
parte del MINISTERIO DE EDUCACION, CIENCIA Y TECNOLOGIA.
3. Coordinar las acciones que requieran la implementación del Artículo 9º de la Ley Nº
26.075.
4. Coordinar y efectuar el seguimiento de las acciones que se implementen en el marco
de los acuerdos previstos en el Artículo 11 de la Ley Nº 26.075.
5. Intervenir en la elaboración de los convenios bilaterales previstos en el Artículo 12
de la Ley Nº 26.075.
Los siete objetivos restantes indican un conjunto de acciones inherentes al Planeamiento Educativo,
apuntando a su reinstalación y fortalecimiento en la gestión educativa:
Entre las responsabilidades principales en la etapa de creación de la Subsecretaría de Planeamiento
Educativo se encontraba la de dar inicio al proceso de articulación con las jurisdicciones
provinciales, para desarrollar acuerdos en el marco del cumplimiento de la Ley de Financiamiento
Educativo. Era necesario organizar el trabajo en un nivel técnico-operativo, desarrollar una
metodología y elaborar instrumentos que permitiesen tanto esos acuerdos, así como, medir los
avances en el cumplimiento de los objetivos de la LFE Nº 26.075.
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I.A. ELABORACIÓN DE LOS CONVENIOS BILATERALES
La Ley de Financiamiento indica, en su art. 12º, que los acuerdos establecidos entre el Ministerio de
Educación, Ciencia y Tecnología y las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires deben
quedar plasmados en la firma de convenios bilaterales y establece algunas indicaciones para la
elaboración de los mismos:
ARTICULO 12º — El MINISTERIO DE EDUCACION, CIENCIA Y TECNOLOGIA, en su
carácter de autoridad de aplicación de esta ley, llevará a cabo convenios bilaterales con las
provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en los que se establecerán, en función de
los objetivos establecidos en el artículo 2° de la presente ley, las metas anuales a alcanzar
durante los próximos CINCO (5) años, los recursos financieros de origen nacional y
provincial que se asignarán para su cumplimiento y los mecanismos de evaluación destinados
a verificar su correcta asignación. (…)
Durante la primera etapa de este proceso, primer semestre del año 2006, los funcionarios y los
equipos técnicos del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología y de las Jurisdicciones
Provinciales se abocaron a la tarea construir los Convenios Bilaterales. Para eso, priorizaron la
construcción de mecanismos que permitiesen llevarlos a cabo, en un marco de concertación que
plasmara la articulación de las voluntades políticas, los objetivos y la inversión de recursos entre la
Nación y las provincias. Estos acuerdos necesitaron ser traducidos en metas, acciones, indicadores y
fuentes de financiamiento, constituyendo líneas de acción en el nivel de ejecución de la política
educativa.
Si bien existían antecedentes de acuerdos bilaterales en el ámbito educativo, los mismos eran de
carácter específico para una línea de acción o para un área de inversión -capacitación o formación
docente, acciones curriculares, implementación de programas para atender un nivel educativo en
particular o un área como el fortalecimiento de la gestión administrativa, etc.- y se caracterizaban
por la focalización en la implementación de programas o de líneas de trabajo financiadas por el
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología.
A diferencia de estos antecedentes, la Ley de Financiamiento Educativo, por sus características,
implicaba la construcción de otro tipo de Convenios Bilaterales, en los cuales fuera posible
establecer compromisos de alcance de metas englobando todo el sistema educativo (en todas sus
modalidades, ciclos y niveles), así como la garantía de inversión para cada uno de los firmantes por
el período establecido por esta ley.
El Convenio Bilateral fue definido como un documento a ser firmado por el Gobernador Provincial
y el Ministro de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación para el año 2006, con la firma de
Actas Complementarias Anuales para el período 2007-2010.
I.A.1. Los desafíos previos a la elaboración del Convenio: diseño de pautas metodológicas
Los primeros desafíos planteados a los equipos político-técnicos nacionales y jurisdiccionales
estuvieron asociados a la construcción de un trabajo colaborativo entre partes, que permitiese salvar
las diferencias de criterios y construir procesos de confianza mutua. También, a la realización de un
trabajo articulado entre distintas áreas, en el nivel nacional y en cada jurisdicción provincial, que
facilitase la organización y la sistematización de la información necesaria para la elaboración de los
Convenios Bilaterales.
En relación a la elaboración de los Convenios Bilaterales, las prioridades fueron las siguientes:
o La realización de un documento de acuerdo que indicara las acciones que dieran
cumplimiento a los objetivos propiamente educativos de la Ley de Financiamiento
Educativo, enunciados en el art. 2º y a las metas económicas identificadas en los art. 4º y 5º.
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o La definición de los alcances y especificidad de este instrumento de acuerdo, entre otros, el
período a establecer como duración del acuerdo (anual, bianual o hasta el 2010) y el nivel de
desagregación de la información sobre metas y acciones.
o La construcción de criterios para el relevamiento de la información, así como la forma de
presentación de la misma en forma clara y comprensible para los distintos públicos
involucrados en la gestión educativa, garantizando el libre acceso y difusión pública, como
establece el art. 13º de la Ley de Financiamiento Educativo.
I.A.2. La primera estrategia: la presentación por parte de las provincias
Con el interés de desarrollar prácticas colaborativas entre las partes, la Subsecretaría de
Planeamiento Educativo coordinó un proceso concertado de elaboración de Convenios Bilaterales
entre el Ministerio Nacional y cada una de las Jurisdicciones Provinciales, a fin de cumplimentar los
objetivos previstos en el Artículo 2º y los mecanismos dispuestos por el Artículo 12º de la Ley Nº
26.075.
El equipo nacional debatía estrategias que contemplasen, por un lado, el respeto por las
particularidades provinciales, sus políticas educativas y sus tiempos para elaborar un documento sin imponer un modelo pensado únicamente desde el nivel central- y, por otro lado, la agilización de
los tiempos para cumplir con el primer año de implementación de la Ley.
Durante el primer semestre del año 2006 se solicitó a las autoridades provinciales -mediante la
Circular N°1 de la SSPE-, la elaboración de un documento inicial con las propuestas para el acuerdo
y con la información sobre el número de cuenta específica en donde se depositarían los fondos
provenientes de la coparticipación que indicaba la Ley4.
Al final del período, solamente algunos equipos provinciales habían elaborado documentos
borradores y aún no se había alcanzado el objetivo de construir un documento consensuado con
todas las partes.
I.A.3. Redefinición de la estrategia: construcción conjunta de una herramienta de acuerdo
A mediados de junio de 2006, el equipo nacional resolvió avanzar con una segunda estrategia de
trabajo iniciando la tarea a partir de los borradores con los que se contaba. En un proceso de
continuo intercambio entre el equipo nacional y los equipos de las jurisdicciones provinciales que
habían avanzado con un borrador inicial se fueron consolidando los primeros criterios
metodológicos, elaborando de manera conjunta y articulada numerosos documentos preliminares
que se pusieron a consideración de los mismos equipos.
En este sentido y partiendo de la premisa de que los Convenios Bilaterales fueran un instrumento
técnico-político, producto de una experiencia de consensos entre la Nación y las Provincias, se llegó
a un primer modelo de documento, acordado con el conjunto de las jurisdicciones provinciales.
Como resultado de este proceso, el 28 de junio del 2006 se firmó el primer Convenio Bilateral con
la Provincia de Mendoza. Este documento se constituyó en una referencia y fue utilizado como
modelo en el proceso construido con otras provincias.
En este trabajo se consideró necesario profundizar la elaboración de los primeros instrumentos, de
forma tal que los equipos contaran con orientaciones en la operacionalización del proceso. Para eso,
el equipo de la Subsecretaría de Planeamiento Educativo diseñó una Guía de Elaboración de
Convenios con sugerencias, recomendaciones y la definición de algunos conceptos que permitiesen
viabilizar la elaboración del convenio bilateral, así como, agilizar el proceso de realización de los
4
El art. 7º de la Ley Nº 26.075 establece una asignación específica de recursos coparticipables por el término de cinco
años, en los términos del inciso 3 del art. 75 de la Constitución Nacional, para garantizar condiciones equitativas y
solidarias en el sistema educativo nacional y coadyuvar al aumento gradual de la inversión en los presupuestos de las
Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, previstos en el art. 5º de la Ley de Financiamiento.
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mismos y unificar criterios de su elaboración. La misma se constituyó en un material de orientación
para el trabajo conjunto.5
I.A.4. Avances en la estrategia de acuerdo: la realización de un seminario-taller nacional.
En función de acentuar el trabajo colaborativo entre la Nación y las provincias, propuesto por la
Subsecretaría, se resolvió que la Guía de Elaboración de Convenios fuese puesta a consideración de
las provincias para terminar de consensuar una metodología.
A partir de esta decisión, el MECYT convocó a un encuentro nacional para discutir el documento
junto con las provincias y consolidar los acuerdos en relación a los criterios metodológicos
utilizados en la elaboración de los Convenios Bilaterales.
En esta etapa ya habían sido materializados dos Convenios Bilaterales. A la firma del Convenio con
la Provincia de Mendoza se sumó en el mes de agosto la finalización del Convenio Bilateral con la
Provincia de Formosa.
El Seminario-Taller para la Elaboración de Convenios Nación-Provincias se realizó entre los días
23 y 24 de agosto de 2006 en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en la sede ministerial.
Participaron cuarenta y un (41) representantes -con perfiles técnico-políticos- de veintidós (22)
jurisdicciones provinciales6 y diez representantes del Ministerio de Educación, Ciencia y
Tecnología (de la Secretaría de Educación, de la Subsecretaría de Planeamiento Educativo, de la
Subsecretaría de Equidad y Calidad, de la Dirección de Gestión Curricular y Formación Docente, de
la Coordinación General de Costos del Sistema Educativo y de la Dirección Nacional de
Información y Evaluación de la Calidad Educativa).
El Seminario constituyó un espacio de encuentro y discusión sobre la implementación de la Ley de
Financiamiento Educativo y en el ámbito del Taller se terminó de consensuar la metodología a
utilizar para la elaboración de los convenios, cuestión que facilitó la firma de los mismos en los
meses siguientes.
El Convenio Bilateral fue definido como un documento con compromisos generales establecidos a
través de cláusulas y un “Anexo I” (documento ampliado en el que se detallan metas, acciones,
indicadores para monitoreo y evaluación y recursos financieros de las partes por acción estimada).
También se incluyó la elaboración del Anexo I en las Actas Complementarias Anuales al Convenio
Bilateral 2006, para el período 2007-2010.
I.B. MONITOREO DE LOS CONVENIOS
Al igual que para el proceso de elaboración de los Convenios, el art. 12º de la Ley de
Financiamiento Educativo dispone que la Nación y las provincias deberán establecer los
mecanismos de evaluación destinados a verificar la correcta asignación de los recursos.
En el último trimestre de 2006 ya se había avanzado en el proceso de firma de los Convenios
Bilaterales en los que se establecían los indicadores para el monitoreo y evaluación de los
resultados, a fin de garantizar la implementación de la Ley.
Para dar continuidad a este proceso, fue necesario acordar un procedimiento que permitiera dar
cuenta del grado de avance con respecto al logro de las metas oportunamente establecidas y de las
dificultades identificadas; y que, asimismo, sirviera de base para la definición de las Actas
5
Esta Guía fue mejorada con los aportes de los funcionarios y equipos técnicos de la Dirección Nacional de
Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DINIECE), la Coordinación General de Estudios de Costos del
Sistema Educativo (CGECSE), la Subsecretaría de Equidad y Calidad (Dirección Nacional de Gestión Curricular y
Formación Docente y el Área de Plan Global/Plan de Apoyo) y las sugerencias de los principales ámbitos del Ministerio
Nacional (Consejo Federal de Educación, Secretaría de Educación, Subsecretaría de Coordinación Administrativa).
6
No asistieron los representantes de las provincias que ya habían finalizado el Convenio a ese momento: Mendoza y
Formosa.
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Complementarias 2007 a los Convenios Bilaterales. Para ello, el equipo de la Subsecretaría de
Planeamiento Educativo diseñó un nuevo instrumento de planeamiento, que fue denominado Acta
de Monitoreo de los Convenios Bilaterales 2006. Este instrumento fue testeado inicialmente con
algunas jurisdicciones provinciales (Catamarca y Entre Ríos), que contribuyeron en su elaboración.
El propósito del monitoreo era producir información para dar cuenta del grado de avance de las
metas y resultados acordados en los Convenios Bilaterales, que también fuera de utilidad para el
fortalecimiento de las capacidades de las unidades de planeamiento o similares de las jurisdicciones,
para la producción de insumos relacionados con las líneas prioritarias de la política educativa
jurisdiccional y nacional.
A partir de la experiencia desarrollada con los convenios bilaterales, la estrategia de un espacio de
intercambio con la forma de Seminario-Taller, fue también utilizada para la realización de la Guía
para la elaboración del Acta de Monitoreo del Convenio Bilateral Nación-Provincia 2006.
El 20 de febrero del 2007 se realizó en la sede del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología,
ubicada en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el Seminario-Taller “Construcción, Formulación
y Monitoreo de los Convenios Bilaterales que den cumplimiento al art.12º de la Ley Nº 26.075 de
Financiamiento Educativo”. Del mismo participaron 53 representantes -con perfiles técnicopolíticos- de veintitrés (23) jurisdicciones provinciales y doce (12) representantes del Ministerio de
Educación, Ciencia y Tecnología (de la Secretaría de Educación, de la Subsecretaría de
Planeamiento Educativo, de la Subsecretaría de Equidad y Calidad, de la Dirección de Gestión
Curricular y Formación Docente, de la Coordinación General de Costos del Sistema Educativo y de
la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa).
Durante los primeros meses de 2007, y paralelamente a la elaboración de las acciones previstas para
el 2007, los equipos del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología y de las Jurisdicciones
trabajaron en forma conjunta para la construcción de las Actas de Monitoreo.
I.B.1. Relevancia del Monitoreo.
El proceso de elaboración de los convenios y actas de monitoreo en el marco de la implementación
de la Ley Nº 26.075 de Financiamiento Educativo constituyó una instancia de construcción de
acuerdos políticos y técnicos, así como una elaboración conjunta de instrumentos a través de un
proceso que implicó (e implica) una continua articulación entre los equipos provinciales y
nacionales.
No hay antecedentes en los acuerdos entre la Nación y las provincias respecto del diseño y consenso
de un instrumento que diera cuenta de los resultados, logros y desvíos de las acciones planificadas
en común en donde se indicara, además, el grado de cumplimiento de la inversión comprometida
por ambas partes. Las Actas de Monitoreo firmadas en el marco de la Ley de Financiamiento
constituye el primer paso para ello.
Los Convenios Bilaterales y las Actas de Monitoreo de éstos son acuerdos que poseen una
relevancia técnica-política, así como metodológica, y que dan un impulso al desarrollo de una
cultura de la evaluación y el seguimiento de políticas públicas educativas consensuadas.
Implican decisiones sobre acuerdos que no sólo son instrumentales (metodológicos, o de metas o de
recursos financieros), sino también sobre política educativa, sobre la priorización de acciones para
el cumplimiento de los objetivos políticos de la educación.
Por tanto, el monitoreo en este marco es el monitoreo de la política o de las políticas acordadas. No
sólo centrado en las metas, no sólo instrumental, sino centrado en el contexto en que se plasmaron
los acuerdos políticos. Lo que se monitorea en estos años son los objetivos de política educativa
enunciados en los incisos del art. 2 de la Ley de Financiamiento Educativo, así como las acciones
tendientes al cumplimiento de los objetivos de la política educativa.
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I.C. ACTORES PARTICIPANTES EN EL PROCESO
En todo este proceso colectivo de implementación de la Ley de Financiamiento Educativo
participaron numerosos actores pertenecientes al Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología,
así como a cada Jurisdicción Provincial e inclusive, se destaca la participación relevante de algunos
actores externos al sistema educativo. A continuación se realiza un detalle de los actores
participantes en las distintas etapas del proceso:
Al interior del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología participaron:
o Etapa de diseño de pautas metodológicas: equipo técnico de la Subsecretaría de Planeamiento
Educativo, equipos técnicos de la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la
Calidad Educativa (DINIECE), la Coordinación General de Costos del Sistema Educativo
(CGCSE), la Subsecretaría de Equidad y Calidad (con la Dirección Nacional de Gestión
Curricular y Formación Docente y el área de Gestión de Planes y Proyectos) y las sugerencias
de los principales funcionarios del Ministerio Nacional (Consejo Federal de Educación,
Secretaría de Educación, Subsecretaría de Coordinación Administrativa).
o Etapa de recolección de información: equipo técnico de la Subsecretaría de Planeamiento
Educativo, equipos técnicos de las áreas, direcciones, y programas del MECYT.
o Etapa de elaboración del Convenio: equipo técnico de la Subsecretaría de Planeamiento
Educativo con aportes y revisiones por parte de los funcionarios y equipos de asesores de las
Subsecretarías (Planeamiento, Equidad y Calidad, y Coordinación Administrativa), Secretaría
de Educación y Consejo Federal.
En lo que respecta a las jurisdicciones, si bien los procesos tuvieron características particulares en
cada una de ellas, los actores provinciales intervinientes en la elaboración del Convenio y su
monitoreo fueron:
o Etapa de diseño de pautas metodológicas: equipo técnico del Ministro y/o Viceministro de
Educación, responsables de las áreas de Planeamiento provincial.
o Etapa de recolección de información: equipo técnico del Ministro y/o Viceministro de
Educación, responsables de las áreas de Planeamiento provincial, equipos técnicos de las
áreas, direcciones, y programas de la jurisdicción.
o Etapa de elaboración del Convenio: equipo técnico del Ministro y/o Viceministro de
Educación, responsables de las áreas de Planeamiento provincial, equipos técnicos de las
áreas, direcciones, y programas de la jurisdicción.
Por otra parte, otros actores externos al sistema educativo tuvieron amplia participación en algunas
provincias:
o Etapa de revisión final del Convenio: fue mayor la participación de los Ministros y
Viceministros de Hacienda y/o sus equipos de asesores, así como, en el ámbito nacional, hubo
consultas –en cuanto a los aspectos de compromiso financiero de las provincias- por parte del
Consejo Federal de Inversiones (CFI).
o Etapa de monitoreo del Convenio: las autoridades nacionales y provinciales presentaron la
rendición de cuentas ante demandas de ONG, Legislaturas Nacionales y provinciales, y
partidos políticos.
II. RESULTADOS DE LOS AÑOS 2006-2008 Y DESAFÍOS PARA EL PERÍODO 2009-2010
El proceso presentado en el segundo apartado de este trabajo muestra que la implementación de la
Ley Nº 26.075 de Financiamiento Educativo constituyó una instancia de construcción de acuerdos
políticos y metodológicos, así como una elaboración conjunta de instrumentos, a través de un
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proceso desarrollado en una continua articulación entre los equipos de las Jurisdicciones
Provinciales y el equipo de la Subsecretaría de Planeamiento Educativo del Ministerio de
Educación, Ciencia y Tecnología.
Es posible afirmar que existe cierto consenso, entre los equipos político-técnicos, en relación al
papel potenciador y organizador generado por el proceso de implementación de la Ley Nº 26.075 de
Financiamiento Educativo, así como, por la experiencia de un trabajo articulado entre las
Jurisdicciones Provinciales y el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología; ambos
considerados fundamentales para garantizar un funcionamiento adecuado del sistema educativo.
Por otra parte, fue reconocido que el contexto de recuperación general del país, como marco de este
proceso y el trabajo a partir de objetivos comunes, establecidos por la Ley de Financiamiento,
favorecieron la construcción de acuerdos. También, fueron destacados los acuerdos construidos
previamente (en el año 2003 a partir de las problemáticas salariales y en el período 2004-2005, a
partir de los debates en el ámbito del Consejo Federal), como generadores de un clima favorable a
la concertación.
II. A. PRINCIPALES DIFICULTADES
En relación a las dificultades encontradas en el desarrollo del proceso de implementación,
particularmente en lo referido a la elaboración de los Convenios Bilaterales y de las Actas de
Monitoreo, el trabajo con la información constituyó uno de los problemas centrales. Por una parte,
fueron identificadas al interior del sistema educativo diversas fuentes de datos, no siempre
coincidentes, así como ciertos obstáculos en el trabajo con información estadística, sobre todo la
referida a población no escolarizada pues ésta se obtiene de datos del último Censo de Población del
año 2001 el cual tuvo dificultades en cuanto a la oportunidad (momento) de realización, en el
relevamiento y el posterior procesamiento de los datos7.
Por otra parte, al interior de los propios sectores y áreas de la gestión educativa se registraron
dificultades asociadas a la circulación de información entre los sectores de la gestión educativa, así
como ciertas diferencias en el modo de organizar los datos, lo que dificultó su utilización. Esto
produjo en algunos casos demoras y extensión de plazos previstos en el desarrollo del proceso.
También, el necesario intercambio de información llevó a construir aproximaciones con otras
instancias de la administración pública, externas a las áreas educativas, como los Ministerios de
Hacienda. En algunos casos, los problemas de fluidez de información se manifestaron en estas
articulaciones.
Otra de las dificultades, que tuvo que ser necesariamente trabajada durante el desarrollo del proceso
se presentó al interior de los propios equipos técnicos. Los mismos, estaban integrados por
profesionales del área pedagógica y del área administrativo-contable, habitualmente poco
articuladas en el funcionamiento cotidiano de la gestión. Esto exigió esfuerzos por parte de sus
integrantes para hacer posible el trabajo conjunto. En función de esa composición de los equipos fue
necesario acordar conceptos, lógicas y perspectivas en los modos de mirar y analizar el sistema
educativo. En este sentido, durante la instancia de evaluación, los participantes señalaron la
necesidad de funcionar en equipos interdisciplinarios.
“Para la construcción de estos indicadores [educativos] con fuente exclusivamente censal es necesario tener en cuenta
que: a) La legislación educativa establece el 30 de junio del año escolar correspondiente como fecha límite para el
cumplimiento de la edad de ingreso, y por consiguiente, las edades de matriculación en los grados/años de estudio
siguientes, por lo que la información de los alumnos y población necesarios para la construcción de estas tasas de hacer
referncfia a dicha fecha. b) El Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001 fue realizado el 17 de noviembre
de dicho año y relevó la edad cumplida de las personas pero no la fecha de nacimiento de las mismas. Por lo tanto no es
posible calcular en forma directa la edad exacta que tenía dicha población, esté o no escolarizada, al 30 de junio”.
Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales. Presidencia de la Nación Objetivos de Desarrollo del
Milenio. Metadata. Adaptación Argentina 2007. Definición, cálculo y análisis de los indicadores. Buenos Aires 2007.
7
- 10 -
II. B. PRINCIPALES APRENDIZAJES
El proceso de implementación de la Ley de Financiamiento Educativo fue considerado como
potenciador de una mirada integral del sistema educativo, que comprende tanto metas y acciones
como montos de inversión.
La metodología de trabajo implementada para la elaboración de los Convenios Bilaterales y de las
Actas de Monitoreo produjo mejoras en las posibilidades de planificación de las políticas
educativas, tanto a nivel nacional como jurisdiccional. Estas mejoras estuvieron asociadas, por un
lado, al trabajo con metas transversales a los distintos niveles educativos, combinando para eso
información y "expertise" de distintas áreas de los ministerios tanto Nacional como Provinciales
(unidades estadísticas, áreas de costos, infraestructura, direcciones de niveles educativos, etc.).
Asimismo, también estuvieron vinculadas al favorecimiento de la articulación entre las políticas
nacionales y provinciales al tratarse de un instrumento elaborado de forma conjunta entre ambas
partes.
Por otra parte, el proceso de armado de los Convenios Bilaterales fue considerado como facilitador
de un planeamiento estratégico inicial, no sólo en relación a las acciones sino también a los costos y
los tiempos de las mismas, con una dirección común marcada por los objetivos explicitados en el
art. 2º de la Ley Nº 26.075 y obligó al ejercicio periódico de tomar medidas anticipatorias para su
implementación en los próximos años. En este sentido, los Convenios Bilaterales y las Actas de
Monitoreo fueron considerados herramientas que permiten efectuar una planificación y seguimiento
de las políticas educativas a corto y mediano plazo.
Los documentos elaborados en este proceso (Convenios Bilaterales, Actas Monitoreo, Actas
Complementarias y Acuerdos Anticipatorios) constituyen constancias del incremento de la
inversión en el gasto educativo –tanto por parte de la Nación como de las Provincias-, como de las
metas y acciones a las cuales se destinan esos fondos. En este sentido, el proceso de
implementación de la Ley de Financiamiento Educativo ha aportado mayor transparencia en la
gestión pública, como está previsto en el art. 13º de la mencionada norma, que destaca el amplio
acceso y difusión de la información referida tanto a metas anuales, como a metodologías, resultados
de evaluaciones y recursos invertidos.
Las jurisdicciones reconocieron también la relevancia de la creación de un área de Planeamiento
Educativo en el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, como actor que contribuye a
articular acciones y propender a la mejora de los procesos de implementación de las políticas
educativas.
II. C. PRINCIPALES LOGROS 2006--2008
Además de los aprendizajes señalados en el apartado anterior, (cada aprendizaje siempre es
considerado un logro), los acuerdos bilaterales entre la Nación y las provincias han tenido otro tipo
de logros vinculados al cumplimiento de la Ley de Financiamiento Educativo, el incremento de la
inversión destinada a educación y la mejora de los salarios docentes en todo el país.
Los gobiernos nacional y provinciales han identificado a la educación como una política pública
prioritaria para el desarrollo del país, prioridad que se traduce en la firma de los Convenios
Bilaterales, sus Actas Complementarias y las consiguientes Actas de Monitoreo de la Ley, y en el
incremento de la inversión destinada al sector.
- 11 -
El gobierno nacional ha realizado desde 2003 un sostenido esfuerzo en incrementar el gasto
nacional en educación, ciencia y tecnología, el cual ha registrado un continuo crecimiento
alcanzando un 302% de incremento desde ese año hasta el año 2008, pasando de $4.031 millones a
más de $16.200. (Si se toma como año base el 2005 –establecido por la LFE- ese incremento es de
146,6%). También el conjunto de las provincias han acrecentado su esfuerzo pasando de invertir $
17.825,9 millones en 2005 a $40.618,2 millones en 2008, creciendo entre esos años un 127,9%.
(Ver Anexo-Cuadros y gráficos sobre gasto y destino de la inversión educativa. Cuadros 1 y 2).
Esos datos muestran no sólo el cumplimiento de las metas de inversión de la Ley de
Financiamiento, sino el sobrecumplimiento en cada uno de los años desde la sanción de la ley:
logrando en 2006 un sobrecumplimiento del 6,6%, en 2007 un 7,7% y en 2008 un 8,4% (éste último
según datos provisorios). (Anexo-Cuadros y gráficos sobre gasto y destino de la inversión
educativa. Cuadro 3).
Mientras que el 90% del gasto de los sistemas educativos provinciales se destina al rubro personal,
el 69% de las transferencias del gobierno nacional hacia el sector educación de las provincias se
destina al financiamiento de los salarios docentes, el 12% a becas de estudio y 8% a infraestructura
y equipamiento (según datos de informes de la Coordinación General de Estudio de Costos del
Sistema Educativo (CGCSE) de la Subsecretaría de Planeamiento Educativo). (Anexo-Cuadros y
gráficos sobre gasto y destino de la inversión educativa. Gráfico 1).
Los acuerdos entre la Nación y las provincias, sumado al esfuerzo del crecimiento de la inversión
para cumplir con la Ley de Financiamiento Educativo, ha redundando en una paulatina mejora en
los salarios docentes, los cuales estaban depreciados desde la década anterior. Como ejemplo, el
Salario de Bolsillo del Maestro de Grado de Educación Primaria Común / E.G.B. – Jornada Simple
- sin antigüedad (con financiamiento provincial y nacional) ha aumentado entre diciembre de 2002
y diciembre de 2008 un 285,9%, tasa superior a la de la inflación en ese mismos período. (Anexo
Cuadros y gráficos sobre gasto y destino de la inversión educativa. Cuadro 4 y Gráfico 2).
En cuanto a los logros de los objetivos educativos enunciados en el art. 2 de la LFE, informes del
Área de Convenios Bilaterales de la Ley de Financiamiento Educativo de la Subsecretaría de
Planeamiento Educativo8 sostienen que “Entre los años 2006-2007, se crearon 42.086 cargos,
20.552 en 2006 y 21.534 en 2007, lo que representa un cumplimiento de lo comprometido en los
Convenios Bilaterales y Actas Complementarias del 95% y 101% respectivamente”; “En las
acciones referidas a infraestructura (construcción, ampliación y/o refacción) de establecimientos
y/o salas, se [realizaron intervenciones en] 3.108 establecimientos y/o salas escolares, 1.965 en
2006 y 1.143 en 2007, valores que representan el 93% y el 95%, respectivamente, de lo
comprometido en los Convenios y Actas Complementarias”; “En el período analizado se
entregaron 1.511.448 becas, 641.252 en 2006 y 870.196 en 2007, valores que representan el 93% y
82% respectivamente, de lo comprometido en los Convenios Bilaterales y Actas Complementarias
correspondientes”.
La mayor inversión y cierta previsibilidad del aumento presupuestario destinado a educación
producto de la LFE, posibilitaron desarrollar la cultura de la planificación para atender la prioridad
de los objetivos políticos enunciados tanto en la Ley de Financiamiento como en la Ley de
Educación Nacional.
8
Monitoreo de los Convenios Bilaterales: Un análisis del cumplimiento de las acciones previstas en los Convenios
Bilaterales Nación-Provincia correspondientes a la Ley de Financiamiento Educativo. Documento elaborado por el
Equipo Técnico de la Subsecretaría de Planeamiento Educativo. Ministerio de Educación. Marzo 2009.
- 12 -
II. D. PRINCIPALES DESAFÍOS 2009-2010
A partir del proceso descripto en este trabajo y de los resultados alcanzados en el cumplimiento de
la Ley Nº 26.075 de Financiamiento Educativo, para mejorar su implementación y fortalecer los
procesos de planeamiento conjunto, se identificaron los siguientes desafíos para el bienio 20092010:
o Dar continuidad al trabajo en equipo y a los procesos de construcción participativa y
articulada, tanto hacia el interior del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología como
en las Jurisdicciones Provinciales y entre ambos.
o Fortalecer las áreas de planeamiento tanto nacional como provinciales mediante la puesta
en marcha de una Red Nacional de Planeamiento Educativo.
o Mejorar los procesos de articulación entre las diferentes áreas, las instituciones y los actores
participantes del proceso, tanto en la etapa de diseño del planeamiento, como en los
diferentes momentos de gestión de las políticas.
o Fortalecer la planificación a través de la construcción de un plan nacional intersectorial con
el respaldo de la normativa y de recursos asegurados año tras año para poder implementar
los objetivos planteados en función de la Ley Nº 26.206 de Educación Nacional y la nueva
Ley Nacional de Educación.
o Propiciar la adecuación del período de elaboración de los Convenios Bilaterales, para que
los mismos sean construidos antes de la presentación de los proyectos de presupuesto tanto
de la Nación como de las Provincias ante las respectivas Legislaturas.
o Elaboración consensuada de los planes nacionales y provinciales, que partan de la
identificación de las necesidades particulares de cada uno de los sistemas educativos
jurisdiccionales, que prioricen las acciones en función de la Ley de Financiamiento y la
nueva Ley Nacional de Educación y establezcan tiempos de logros, compromisos
financieros y educativos de las partes y mecanismos de monitoreo y seguimiento de esos
acuerdos.
o Crear un sistema de monitoreo y seguimiento de las acciones de las áreas que permitan
obtener una mirada integral de los logros y desvíos y posibilite la concordancia de las
actividades y metas.
o En relación a la Ley de Financiamiento, continuar cumpliendo con los objetivos de
inversión en un contexto económico internacional distinto al momento de sanción de la
Ley.
En términos generales, el principal desafío lo constituye la mejora de la calidad educativa, la
extensión de la cobertura y el cumplimiento de las metas de inversión, en función del cumplimiento
de la Ley Nº 26.075 de Financiamiento Educativo y la Ley Nacional de Educación.
III. ¿REFUERZO DEL FEDERALISMO EDUCATIVO?
A partir de la reforma constitucional de 1994 se abre una nueva etapa en el federalismo argentino.
Nos encontramos frente a un sistema que ofrece autonomía y que supone responsabilidades
compartidas. Desde una perspectiva política se comienza a revalorizar la organización federal y el
rol de las provincias. Sin embargo, esto no ha sido fácil de implementar con efectividad en el
ámbito concreto de las políticas educativas hasta hace poco tiempo. Más aún, los términos “federal”
y “nacional” se contraponían en sus intereses. En esta modalidad compartida de implementación de
las leyes concebimos lo nacional como lo federal. El sistema educativo nacional es la sumatoria
articulada de todos los Ministerios Educativos Provinciales y del Ministerio de Educación de la
Nación reunidos en el Consejo Federal de Educación, cogestionando lo común y lo particular.
- 13 -
La Ley de Educación Nacional (N° 26.206) representa un importante avance en dirección a la
reducción de los problemas de fragmentación y desigualdad que afectan al sistema educativo, con la
extensión de la obligatoriedad de 10 a 13 años de escolaridad, la universalización del nivel inicial,
el impulso dado a la jornada extendida, la oferta de alternativas educativas para jóvenes y adultos
que no hayan completado la escolaridad obligatoria y la garantía del acceso y permanencia a las
personas con necesidades especiales. Esto implica transformaciones estratégicas en el sistema
educativo: una nueva estructura, nuevas modalidades, el fortalecimiento del sistema de educación
técnica y del sistema de formación docente. Se abre así una nueva e intensa agenda de trabajo,
cobrando importancia la reflexión acerca de las nuevas instituciones que demanda este sistema
educativo, la forma de gestionarlas y de articularlas, como así también acerca de las instancias de
planificación, coordinación y evaluación que deben generarse a nivel macro para la implementación
de las decisiones de política adoptadas.
Los aprendizajes y desafíos planteados en el proceso de implementación de la Ley de
Financiamiento Educativo (y posteriormente la puesta en marcha de la Ley de Educación Nacional)
requirieron (y requieren) del desarrollo de un espacio federal de planificación y construcción
nacional de las políticas, capaz de integrar los desarrollos jurisdiccionales en un norte común y de
acompañar las particularidades locales.
En este sentido, el proceso de elaboración de los Convenios Bilaterales de la Ley de Financiamiento
Educativo mostró que un ejercicio articulado de las políticas públicas nacionales requiere del
consenso, el compromiso y la corresponsabilidad en el cumplimiento de los objetivos educativos.
Este mecanismo de trabajo articulado de los equipos nacionales con los equipos provinciales se
transforma en la base para la construcción de nuevas estrategias y cumplimiento de metas más
ambiciosas planteadas por la Ley de Educación Nacional.
Para ello, resulta necesario identificar los desafíos conjuntos (de la Nación y el total de las
Provincias) así como el desafío particular de cada una de las partes, expresado en un acuerdo común
para cumplir con lo enunciado en la Ley Nacional. Esto requiere del establecimiento de nuevas
metodologías de trabajo, nuevas estrategias y espacios para la construcción, la puesta en marcha (o,
en algunos casos, la continuidad) de una mesa federal de educación obligatoria, mesas de trabajo
por niveles educativos y espacios de regionalización de las políticas educativas.
No hay éxito en la política nacional si no hay éxito en las políticas educativas de las provincias,
pues los objetivos educativos son del conjunto del país, de todos. Trabajar sobre las diferencias
entre las provincias implica trabajar en la elaboración e implementación de estrategias diversas para
atender las particularidades de cada jurisdicción.
Los nuevos objetivos de la LEN exponen el compromiso de identificar la línea de base, el estado de
situación en el que se encuentran los sistemas educativos nacional y provinciales para lograrlos. Las
provincias presentan diferentes y disímiles situaciones de partida en cuanto a la oferta de plazas, la
creación de cargos docentes, los índices de cobertura, el desarrollo de asistencia específica a los
alumnos que cursan en diferentes modalidades educativas, la capacidad de financiamiento con
recursos propios, la distancia en relación a los resultados medios de la evaluación de alumnos, la
situación económico-social de los alumnos, las posibilidades de formación docente, la capacidad de
reparación edilicia y de adquisición de equipamiento, entre otros.
Esta disparidad de situaciones requiere, además de una planificación en conjunto con los equipos
provinciales, la necesidad de repensar el rol del Ministerio Nacional en cuanto a su función de
compensador de situaciones dispares en los sistemas educativos provinciales. Ello implica redefinir
el modelo de asistencia técnica del Ministerio de Educación y revisar los mecanismos de
distribución de los recursos para reorientarlos hacia las provincias que presentan mayores
- 14 -
dificultades en la gestión, a los efectos de garantizar el cumplimiento de los objetivos de la Ley de
Educación Nacional. Por otra parte, obliga a resignificar las tareas primordiales del Estado
Nacional, entre las que se encuentran: definir las políticas para las diversas áreas, regular el sistema,
desarrollar lineamientos nacionales, distribuir recursos y brindar asistencia técnica y cooperación a
las jurisdicciones así como también establecer los mecanismos y metodologías que permitan la
evaluación y seguimiento de esas políticas y sus acciones.
Esta modalidad de planificación y desarrollo de estrategias consensuadas conlleva a aumentar los
niveles de responsabilidad por los resultados de las acciones ejecutadas por los equipos nacionales y
jurisdiccionales. Se torna fundamental evaluar los resultados y el impacto de las intervenciones que
se realizan desde las instituciones de gobierno educativo, revisar si se están cumpliendo los
objetivos planteados y corregir las alternativas de acción. Es tan importante evaluar la pertinencia
como elaborar una justificación de las acciones que se realizan a fin de responsabilizarse por los
resultados, obtener información para corregir políticas y mejorar las decisiones y, finalmente, rendir
cuentas ante la comunidad educativa y la sociedad.
IV. NUEVA RACIONALIDAD DEL PLANEAMIENTO EDUCATIVO
El proceso de armado de los Convenios Bilaterales fue considerado como facilitador de un
planeamiento estratégico inicial, no sólo en relación a las acciones sino también a los costos y los
tiempos de las mismas, con una dirección común marcada por los objetivos explicitados en el art. 2º
de la Ley Nº 26.075 y obligó al ejercicio periódico de tomar medidas anticipatorias para su
implementación en los próximos años. En este sentido, los Convenios Bilaterales y las Actas de
Monitoreo fueron considerados herramientas que permiten efectuar una planificación y seguimiento
de las políticas educativas a corto y mediano plazo.
El planeamiento es considerado así una construcción conjunta de las estrategias para enfrentar los
desafíos. Debe partir de las apuestas políticas y los objetivos específicos del sistema educativo.
Requiere identificar los resultados logrados por cada sistema educativo provincial, las necesidades
de cada jurisdicción, sus objetivos pendientes y las posibilidades de avanzar en esos objetivos.
Se requiere adoptar un modelo que reconozca la complejidad de lo social. La comprensión de los
problemas desde las distintas aristas que poseen y los sectores afectados y la adopción de planes y
proyectos a través de acuerdos y consensos se tornan fundamentales.
Es necesario generar nuevos enfoques que permitan gestionar la incertidumbre. Comenzar con
reflexiones sobre las prácticas efectuadas, analizar y transformar las actuaciones actuales,
generando nuevas miradas, como así también nuevas herramientas instrumentales ha de ser uno de
los desafíos que deban afrontar las distintos actores que asumen esta función en las distintas
jurisdicciones nacionales y provinciales, de manera articulada y consensuada.
Ello desafía al Ministerio Nacional a reorientar e integrar sus políticas nacionales en función de la
priorización de objetivos enunciados en la LEN y consensuar esta priorización con los misterios
provinciales.
Es necesario fortalecer la planificación con el respaldo de una normativa y de recursos asegurados
año tras año para poder efectivamente implementar los objetivos.
Asimismo, es conveniente que, en los gobiernos centrales de la educación (tanto nacional como
provinciales), junto con las áreas de planeamiento y de administración, participen de una nueva
modalidad de formulación presupuestaria a partir de una planificación hecha con las provincias
tendiendo a lograr una reasignación presupuestaria en torno a los objetivos nacionales y
provinciales oportunamente consensuados.
- 15 -
Se requiere de una nueva estrategia de construcción conjunta de planes, el acompañamiento mutuo
en su desarrollo (mediante mesas federales de subsecretarios de educación provinciales, mesas de
trabajo por niveles educativos, mesas regionales), y el financiamiento compartido, así como la
creación de un distribuidor (polinómica) que tenga como variables las necesidades, la distancia de
los logros y los desafíos pendientes y que construya aportes de manera diversa de acuerdo a las
realidades jurisdiccionales).
La confianza generada al interior de las áreas de gobierno educativo nacional y provincial sienta las
bases para seguir avanzando en la construcción de otros consensos vinculados al planeamiento de
las acciones de la política educativa (a través de un Plan Nacional de Educación así como planes
educativos jurisdiccionales), ordenar la priorización de los recursos según los objetivos y metas más
cercanos en el tiempo y con mayor impacto en las poblaciones más necesitadas y priorizar los
objetivos y metas partiendo de las necesidades y limitaciones de los sistemas educativos, entre
otros.
El nuevo planeamiento posibilita la recuperación del lugar del estado en la toma de decisiones sobre
políticas estratégicas, orienta hacia el mediano plazo, y se convierte en una herramienta de la
planificación consensuada, que es también un modo de hacer política con otros y para todos.
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ANEXO - Cuadros y gráficos sobre gasto y destino de la inversión educativa
Cuadros:
Cuadro 1
Gasto en Educación, Ciencia y Tecnología de la
Administración Pública Nacional
Variación
Año
En millones de $
Anual
2003
$ 4.031,0
2004
$ 5.023,4
24,6%
2005
$ 6.573,3
30,9%
2006
$ 9.235,7
40,5%
2007
$ 13.292,1
43,9%
2008 (*)
$ 16.210,2
22,0%
Cuadro 2
Gasto en Educación, Ciencia y Tecnología de los
Gobiernos Provinciales
Variación
Año
En millones de $
Anual
2003
2004
2005
$ 17.825,9
2006
$ 23.566,9
32,2%
2007 (*)
$ 30.440,8
29,2%
2008 (*)
$ 40.618,2
33,4%
Variación 2003-2008
302,1%
Variación 2005-2008 (LFE)
146,6%
(*) Dato provisorio.
Fuente: Coordinación General de Estudio de Costos del
Sistema Educativo (CGECSE). Subsecretaría de
Planeamiento Educativo. Ministerio de Educación de la
Nación
Variación 2005-2008 (LFE)
127,9%
(*) Cierres provisorios.
Fuente: Coordinación General de Estudio de Costos del
Sistema Educativo (CGECSE)/SsPE/ME en base a
información presupuestaria suministrada por las
conducciones educativas jurisdiccionales
Cuadro 3
Cumplimiento de las Metas de la Ley de Financiamiento Educativo
2006
% de Sobre-Cumplimiento
6,6%
Dif en millones de $ entre el
2.044,02
Gasto Teórico y el Observado
(*) Año 2008, datos provisorios
Fuente: Elaborado por la CGECSE/SsCA/ME en base a información
suministrada por las jurisdicciones provinciales, Dirección de
Contabilidad y Finanzas/SsCA/ME, INDEC, y Oficina Nacional de
Presupuesto
2007
7,7%
2008 (*)
8,4%
3.110,13
4.611,13
Cuadro 4
Salario de Bolsillo del Maestro de Grado de Educación Primaria Común / E.G.B. – Jornada Simple - sin antigüedad Financiamiento provincial y nacional
(en $ corrientes y Tasa de variación anual)
Período
En $ ctes
Dic-02
Dic-03
Dic-04
Dic-05
Dic-06
Dic-07
Dic-08
369,38
415,97
562,84
766,93
903,96
1.125,87
1.425,34
Variación Dic-02/Dic-08
Variación
Anual
12,6%
35,3%
36,3%
17,9%
24,5%
26,6%
285,9%
Notas: Incluye la Garantía Salarial para el año 2005, la Compensación Salarial Art 9º LFE Nº
26.075 para los años 2006, 2007 y 2008; y la cuota del FONID Ley Nº 25.053 y modificatorias.
Fuente: CGECSE / SsPE / SE / ME en base a datos proporcionados por las jurisdicciones.
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Gráficos:
Gráfico 1
Transferencias según Destino de inversión. Año 2008
(en millones de pesos)
Apoyo al financiamiento de
salarios docentes
2.377,8
Becas de estudio
409,1
Infraestructura y equipamiento
Capacitación docente
Proyectos ejecutados por
instituciones educ.
Fortalecimiento de la gestión
provincial
Información, estadística y
evaluación de la calidad educ.
279,0
230,2
26,6
11,9%
8,1%
Un 69% de las transferecias a las
Jurisdicciones están dirigidas al
Apoyo al financiamiento de salarios
docentes. Si adicionamos a dichas
transferencias aquellas dirigidas a
Becas de estudio e Infraestructura y
equipamiento, queda explicado el
89% del monto transferido durante el
2008.
6,7%
3,3%
114,9
68,9%
0,8%
11,5 0,3%
Fuente: Elaborado por la Coordinación General de Estudio de Costos del Sistema Educativo
(CGCSE). Subsecretaría de Planeamiento Educativo. Ministerio de Educación de la Nación
Gráfico 2
Salario de Bolsillo del Maestro de Grado de Educación Primaria Común / E.G.B. – Jornada Simple - sin antigüedad Financiamiento provincial y nacional
(en $ corrientes y Tasa de variación anual)
26,6%
24,5%
1500
17,9%
36,3%
1000
12,6%
35,5%
500
0
Dic-02
Dic-03
Dic-04
Dic-05
Dic-06
Dic-07
Dic-08
Notas: Incluye la Garantía Salarial para el año 2005, la Compensación Salarial Art 9º LFE Nº
26.075 para los años 2006, 2007 y 2008; y la cuota del FONID Ley Nº 25.053 y modificatorias.
Fuente: CGECSE / SsPE / SE / ME en base a datos proporcionados por las jurisdicciones.
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