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Presentación
El estudio sobre la organización del sistema educativo nacional y el devenir histórico de las
políticas educativas a lo largo del siglo XX fue el primer motor que impulsó esta
investigación. Las preguntas iniciales se relacionaron con el patrón de relación establecido
entre el Estado Nacional y las provincias en la organización del sistema educativo nacional,
en particular sobre la enseñanza secundaria. Encontramos un primer dato desalentador:
según datos oficiales en 1920 todos los colegios secundarios dependían de la Nación y sólo
a partir de fines de la década de 1950 comenzaron a existir instituciones provinciales de este
tipo.1
Este dato llevó a interrogarnos acerca de los motivos por los que el Estado Nacional asumió
dicha tarea y por qué había ocurrido algo similar con la formación de maestros y con las
ofertas técnicas y comerciales.2 Hacia 1920 la Nación concentraba la oferta de la educación
que hoy denominamos media.3
A partir de la relectura de los trabajos que abordaron el proceso de formación del sistema
educativo argentino, advertimos que efectivamente existían instituciones “preparatorias”, de
formación humanista creadas en su mayoría a fines del siglo XVIII y la primera mitad del
XIX. Creemos que la centralidad del Estado Nacional en la organización del sistema de
segunda enseñanza hacia la segunda mitad del siglo XIX ha opacado el estudio acerca de las
políticas provinciales para este tipo de ofertas.
En tal sentido, tanto las trabajos académicos pioneros, aquéllos que mostraron una relectura
del proceso de formación del sistema educativo y producciones más actuales han centrado
sus análisis en la conformación del sistema educativo nacional poniendo algunos mayor
énfasis en el desarrollo de la educación primaria y otros en la
1
Fuente: Ministerio de Educación y Justicia. “Enseñanza Media. Años 1914-1963”. Departamento de
Estadística Educativa. Tomo I.
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El título del trabajo, “Orígenes y desarrollo de la enseñanza secundaria, normal y especial en la
Provincia de Buenos Aires”, muestra la dificultad en denominar con un término común a las ofertas
educativas que hoy llamamos indistintamente ‘secundaria’ o ‘media’. Esto se debe a que en sus inicios se
organizaron instituciones diferenciadas entre sí y que implicaban oportunidades educativas y laborales
también diversas. Si la educación secundaria era considerada como la “preparatoria” para seguir estudios
superiores y la enseñanza normal la encargada de formar maestros para la educación primaria, la
“educación especial” fue entendida como toda aquella instrucción por fuera de la enseñanza secundaria y
normal, aglomerando así un conjunto de instituciones y tipos de formación diversos: comercial, industrial,
educación de niños sordos y ciegos, entre otros.
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Dentro de la oferta pública, de las 140 instituciones de educación secundaria, normal y comercial
existentes en 1920, sólo 5 eran provinciales. Es decir, el Estado Nacional concentraba el 96,4% de la
oferta y el 99,72% de la matrícula en el sector público. Ver cuadros 10 y 11 del anexo.
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educación secundaria y normal. En el caso de los estudios que analizan el caso de la
Provincia de Buenos Aires se centran especialmente en la organización y desarrollo del
sistema de educación primaria y las regulaciones del trabajo docente o bien en el del nivel
superior.
De esta manera, investigar acerca de las iniciativas provinciales en educación secundaria,
normal y especial resulta un tema relevante en la comprensión del proceso de concentración
de la oferta educativa de segunda enseñanza en el Estado Nacional. De manera de acotar
nuestro objeto de estudio, decidimos estudiar el caso específico de la Provincia de Buenos
Aires dada su centralidad política en la historia argentina y porque en ella se desarrollaron
diversas tentativas a lo largo de la primera mitad del siglo XIX de crear un sistema público
de enseñanza, incluyendo los denominados estudios preparatorios, la formación de maestros
así como de ofertas técnico-profesionales.
En este trabajo nos proponemos indagar acerca de las políticas educativas llevadas a cabo
por la Provincia de Buenos Aires en el contexto de formación y consolidación del Estado
Nacional argentino y de su sistema educativo, entre la segunda mitad del siglo XIX y las
primeras décadas del XX. Específicamente estudiaremos las medidas adoptadas para el
desarrollo de la enseñanza preparatoria, formación de maestros y regulación de sus títulos y
la enseñanza especial y cómo se articularon con las políticas nacionales, que entendemos ha
sido un campo de vacancia dentro de los estudios que abordan los orígenes del sistema
educativo argentino y de la Provincia de Buenos Aires.
La tesis que aquí se sostiene plantea que el proceso de formación del Estado Nacional
estuvo signado por diversos conflictos y alianzas entre distintos sectores que habrían dado
lugar a un desplazamiento de la centralidad política de la Provincia de Buenos Aires, que
redundó en la nacionalización de sus instituciones pre-existentes y la consecuente
concepción acerca de que este tipo de estudios eran un asunto nacional, estableciéndose a
partir de la década de 1880 una nueva división de tareas entre ambos niveles de gobierno.
Abordamos el estudio desde el campo de la Política Educacional, como disciplina dentro de
las Ciencias de la Educación que estudia “el conjunto de fuerzas que intentan dar
direccionalidad al proceso educativo y de las relaciones que se dan dentro del Estado –
entendido éste como la intersección entre la sociedad política y civil2
para la configuración y control de la práctica institucionalizada de la educación, dentro de
una formación histórica determinada” (Paviglianiti, 1993:16). Desde esta perspectiva se
interpreta al Estado como la principal instancia de articulación de relaciones sociales que se
corresponden con un determinado patrón de organización y control social que el Estado
contribuye a sostener y reproducir. El Estado es organización del poder y de ejercicio de
dominación política, es relación social y aparato institucional (Oszlak, 1997).
Para Oszlak el surgimiento del Estado Nacional como forma de dominación puede ser
asociado con la consolidación del sistema capitalista así como con un proceso de
construcción social caracterizado, entre otros, por la delimitación de un espacio territorial,
el establecimiento de relaciones de producción e intercambio, la conformación de clases
sociales y el desarrollo de sentimientos de pertenencia y destino común que dan contenido
simbólico a la idea de nación. Así, la formación del Estado Nacional puede ser entendida
como parte del proceso de definición y construcción de los diferentes planos y componentes
que estructuran la vida social organizada que conforman un cierto orden cuya especificidad
depende de circunstancias históricas complejas. Desde la perspectiva de este autor, el orden
social no puede entenderse como la simple yuxtaposición de elementos que se articulan
armónicamente en un determinado momento histórico. Al contrario, los problemas y
desafíos que se presentan así como los recursos movilizados para resolverlos por distintos
actores, incluido el Estado, forman parte de la agenda política. Así, el Estado constituye una
arena de conflicto, negociación y de organización formal y material de poder en una
sociedad y en un momento histórico determinado.
Además, la Política Educacional se nutre de otras áreas del conocimiento que le permiten su
articulación. Por ejemplo, Teoría e Historia de la Educación, Derecho, Ciencia Política,
Economía Política, Sociología de la Educación, entre otras; disciplinas que le prestan su
apoyo para realizarse, o con las que mantiene estrechas relaciones (Iyanga Pendi, 2006).
En la definición dada se incluye lo que en inglés se distingue como “politics” y “policy”,
diferencia terminológica que no encontramos en nuestra lengua. “Politics” refiere a la
política como el resultado de conflictos de intereses, ideologías y valores mientras “policy”
es definida como un programa de acción (Fernández-Carvajal, 1981).
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Según la autora se puede hablar de una organización académica “democratizadora” en la medida en que
promueve que sectores más amplios de la sociedad logren acceder al conocimiento socialmente
acumulado, a prácticas y habilidades monopolizadas históricamente por minorías, y así a “oportunidades
educativas conducentes a la adquisición de conocimientos y habilidades útiles para incrementar su
participación social” (Braslavsky, 1985:17). Por el contrario, la constitución de “segmentos” al interior de
los niveles educativos y la “desarticulación” entre niveles constituyen formas antidemocráticas de
diferenciación al promover una “alta selectividad social”, limitando que amplios sectores de la población
logren acceder a los conocimientos más valorados socialmente y sus consecuentes oportunidades
educativas y sociales.
Aplicada esta distinción a la política educacional como disciplina científica, los problemas
educativos son estudiados desde una perspectiva instrumental como programas de acción
política definidos y negociados a través de acuerdos y conflictos en una sociedad
determinada de acuerdo con la correlación de fuerzas y de recursos con que cuenten los
diferentes actores (Ruiz, 2007). En este terreno cobra particular relevancia para la política
educacional la gobernabilidad entendida como la capacidad de atender demandas y
expectativas educativas por parte del Estado así como la resolución de los conflictos que se
producen dentro del sistema educativo y sus instituciones (Puelles Benítez, 2004).
Tanto el derecho a la educación, la organización institucional cuanto la estructura
académica del sistema educativo constituyen campos de estudio dentro de la Política
Educacional que tomamos como ejes de análisis a lo largo de la tesis. El primero se
interroga sobre quién tiene el derecho de educar a las mayorías: el Estado, las Iglesias, los
particulares (Paviglianiti, 1997) así como quiénes son los sujetos a educar y qué rango
dentro de la estructura académica es asequible para el conjunto de la población. Así, el
derecho a la educación como producto de una “construcción socio-histórica” y sus alcances
fueron definidos históricamente de diversas maneras. El segundo, indaga acerca de la
distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno. El estudio de la
organización institucional de un sistema educativo analiza cómo se organiza su gobierno,
atendiendo a las diversas agencias, a los órganos intervinientes y a las normas que los
regulan, estudiándose así los núcleos de control de la educación (Ruiz, 2007). Por su parte,
la estructura académica refiere a la forma en que el Estado organiza los conocimientos
considerados socialmente válidos en un momento histórico y social determinado y
posibilita estudiar acerca de las oportunidades educativas y de los niveles de
democratización de los sistemas estudiados (Braslavsky, 1985). 4 La estructura académica
define trayectos verticales, de formación
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obligatoria, que se identifican con grados, ciclos y niveles a la vez que determina
diferenciaciones horizontales que se identifican con modalidades, sectores y regímenes
especiales de enseñanza (Ruiz, Schoo, 2008).
La elección de estos campos de estudio dentro de la política educacional para el análisis de
la conformación de la enseñanza secundaria, normal y especial en la Provincia se explica
porque constituyen “pilares básicos” de los sistemas educativos (Gvirtz y Petrucci, 2005).
Tal como afirman Gvirtz y Petrucci, si se quiere transformar la escuela pública se requiere
modificar justamente la estructura de gobierno y administración del sistema educativo y sus
unidades escolares; redefinir el espacio de la escuela como centro socio educativo y
comunitario así como promover la igualación de las condiciones y recursos materiales,
infraestructurales y organizacionales básicos.
Tomando estos ejes de análisis nos interrogamos acerca de las disposiciones
constitucionales que fundaron las bases para la organización del sistema educativo nacional
y provincial, a quién se delegó la responsabilidad por educar a las mayorías y a partir de la
legislación y normas sancionadas cómo y por qué se distribuyeron las competencias entre
los distintos sectores y niveles de gobierno (nacional y provincial). Específicamente
indagamos acerca del proceso de creación institucional, sobre quién recayó dicha
responsabilidad, cómo se financió, cómo y quién estableció los contenidos a enseñar, quién
tuvo la facultad de certificar y expedir los títulos, quién formó a los profesores y maestros,
cómo se distribuyeron los conocimientos socialmente válidos.
La estrategia metodológica de indagación implicó la utilización combinada del análisis
jurídico- normativo de las bases legales junto con el análisis dinámico (Bravo, 2005) de las
bases constitucionales de la educación argentina y provincial, así como el análisis de
documentos oficiales nacionales y provinciales. A continuación sintetizamos las principales
conclusiones del trabajo de investigación realizado.