Módulo 2 Generación de condiciones y prediagnóstico

Módulo 2
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
República de Guatemala
Generación de condiciones y prediagnóstico
1
Guatemala, SEGEPLAN
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal. Módulo 2.
Generación de condiciones y prediagnóstico
Guatemala, octubre 2011
88p.; (Guía para la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal; 2)
1. Municipio. 2. Guía de desarrollo local. 3. Planificación municipal.
4. Planificación territorial. 5. Planificación del desarrollo. 6. Planificación
sustentable. 7. Objetivos de Desarrollo del Milenio
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
9ª. calle 10-44 zona 1, Guatemala, Centro América
PBX 22326212
www.segeplan.gob.gt
Edición:
Jacobo Dardón y Jovita Bolaños Solares
Diseño de portada, interiores y diagramación:
Sergio Contreras Dávila - Dirección de Comunicación Social
Mapas:
Edwin Cabnal Hernández y Raúl Calderón - Sinit
Coordinación proceso editorial:
Jovita Bolaños Solares - Dirección de Comunicación Social
Se permite la reproducción de este documento, total o parcial, siempre que no se alteren los contenidos ni los créditos de autoría y
edición.
2
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
-SEGEPLANKarin Slowing Umaña
Secretaria
Ana Patricia Monge
Subsecretaria de Planificación y Ordenamiento Territorial
Jacobo Dardón
Asesor en metodología y planificación
Coordinador de sistematización
Equipo técnico de apoyo para elaboración de la sistematización del proceso de
planificación municipal:
Rubén Sánchez-Fernández
Coordinador de sistematización hasta mayo 2011
José Antonio López
Carlana Imeri
Melvin de León
Miguel Angel Moir
Oscar Martínez
Ricardo Miyares
Velia Moscoso
Norman Mendoza
Débora Moctezuma
Bayron Milián
Byron Moya
Milton Gutiérrez
Romelia Cal
Francisca Mendoza
Erick Cotom
Walfred Martínez
Jorge Medina
Betzabé Arrechea
Lourdes Oliva
Agradecimientos:
Este trabajo constituye un esfuerzo de sistematización sobre las experiencias de
planificación municipal y ha sido posible gracias a la participación de más de 25,000
actores territoriales, entre ellos autoridades locales, delegados de instituciones de
gobierno, delegados de COCODE, representantes de organizaciones de desarrollo con
actuación local y miembros de los COMUDE. Todos ellos participaron en los más de
1480 talleres que dieron como resultado los Planes de desarrollo municipal, en el marco
del Sistema Nacional de Planificación.
Agradecimientos especiales a los facilitadores y especialistas de planificación de
Segeplan que dirigieron los talleres desde los territorios.
Generación de condiciones y prediagnóstico
3
4
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
índice
Módulo 1 - Marco conceptual y metodológico
Presentación de la guía....................................................................................................................................7
Introducción......................................................................................................................................................9
1. Marco conceptual.......................................................................................................................................15
1.1. Sistema Nacional de Planificación –SNP–................................................................................................................ 15
1.2. Articulación de los planes de desarrollo municipal en el SNP........................................................................ 16
1.3. Marco conceptual de referencia del Sistema Nacional de Planificación . .................................................. 18
1.4. La relación entre territorio y desarrollo humano.................................................................................................. 20
1.5. La planificación como construcción de ciudadanía............................................................................................. 21
1.6. Componentes activos del proceso de planificación: lo técnico, lo político y lo social.......................... 24
2. Marco metodológico..................................................................................................................................29
2.1. Principios de la planificación participativa para el desarrollo.......................................................................... 29
2.2. Enfoques de la planificación para el desarrollo: genéricos, intersectoriales y sectoriales .................. 31
2.3. Los actores y los espacios de participación............................................................................................................ 33
2.4. Construcción participativa del conocimiento de la realidad local................................................................. 38
2.5. Descripción del proceso de planificación participativa...................................................................................... 38
Índice de figuras..............................................................................................................................................51
Índice de cuadros............................................................................................................................................51
Índice de mapas..............................................................................................................................................51
Siglas y acrónimos..........................................................................................................................................53
Bibliografía......................................................................................................................................................55
Módulo 2 - Generación de condiciones y prediagnóstico
Presentación de la guía....................................................................................................................................7
Introducción......................................................................................................................................................9
Capítulo 1. Proceso político participativo....................................................................................................13
1.1. Nivel Nacional..................................................................................................................................................................... 14
1.2. Nivel Departamental........................................................................................................................................................ 15
1.3. Nivel Municipal................................................................................................................................................................... 16
1.4. Nivel Comunitario............................................................................................................................................................. 18
Capítulo 2. Proceso técnico participativo.....................................................................................................23
2.1. Organización del equipo de planificación............................................................................................................... 23
2.2. Capacitación e inducción............................................................................................................................................... 24
2.3. Introducción al uso de las técnicas y sus herramientas..................................................................................... 26
Técnica 1 Transecto municipal de observación inicial....................................................................................... 29
Técnica 2 A
nálisis documental y entrevistas......................................................................................................... 35
Técnica 3 Mapeo de actores....................................................................................................................................... 41
Técnica 4 Recopilación de indicadores................................................................................................................... 49
Técnica 5 Prediagnóstico municipal......................................................................................................................... 67
Generación de condiciones y prediagnóstico
5
Índice de figuras..............................................................................................................................................83
Índice de herramientas...................................................................................................................................83
Siglas y acrónimos..........................................................................................................................................85
Bibliografía......................................................................................................................................................87
Módulo 3 - Diagnostico territorial
Presentación de la guía....................................................................................................................................7
Introducción......................................................................................................................................................9
Capitulo 1. Construcción social del territorio..............................................................................................15
Dimensión social....................................................................................................................................................................... 16
Dimensión ambiental............................................................................................................................................................... 16
Dimensión económica............................................................................................................................................................. 16
Dimensión político-institucional.......................................................................................................................................... 16
Capitulo 2. Generación de la información....................................................................................................21
Técnica 6 A
nálisis de lugares poblados.................................................................................................................. 23
Técnica7 Análisis de riesgos....................................................................................................................................... 35
Técnica 8 Mapeo participativo................................................................................................................................... 57
Técnica 9 Construcción del diagnóstico territorial,
(Modelo de Desarrollo Territorial Actual)................................................................................................................. 75
Índice de figuras..............................................................................................................................................87
Índice de cuadros............................................................................................................................................87
Índice de herramientas...................................................................................................................................87
Índice de mapas..............................................................................................................................................88
Siglas y acrónimos..........................................................................................................................................89
Bibliografía......................................................................................................................................................91
Módulo 4 - Desarrollo territorial futuro y su planificación
Presentación de la guía....................................................................................................................................7
Introducción......................................................................................................................................................9
Capitulo 1. Construcción social de la visión de desarrollo.........................................................................19
Técnica 1
0 MDTF: marco prospectivo.................................................................................................................... 23
Técnica 1
1 Estrategias de gestión: análisis FODA............................................................................................. 31
Capitulo 2. El plan de desarrollo municipal.................................................................................................39
Técnica 1 2 Árbol de problemas y potencialidades.......................................................................................... 41
Técnica 13 Matriz de planificación......................................................................................................................... 47
Técnica 14 Edición del PDM.......................................................................................................................55
Índice de figuras..............................................................................................................................................59
Índice de cuadros............................................................................................................................................59
Índice de herramientas...................................................................................................................................59
Índice de mapas..............................................................................................................................................59
Siglas y acrónimos..........................................................................................................................................61
Bibliografía......................................................................................................................................................63
6
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Presentación
de la Guía
L
a Secretaría de Planificación y Programación
de la Presidencia –SEGEPLAN– de acuerdo con su
mandato constitucional, se constituye en el ente
rector, articulador y regulador del Sistema Nacional
de Planificación –SNP–, y es responsable de
coadyuvar en la formulación de la política pública,
así como del monitoreo y de la evaluación de su
cumplimiento en sus diversos niveles territoriales.
La SEGEPLAN lanzó en junio de 2009 su plan
estratégico 2009-2011 “Traer a la SEGEPLAN al Siglo
XXI” y con éste, se inició el proceso de planificar el
desarrollo en todos los municipios del país. A junio de
2011, este retomar de la planificación del desarrollo se
había concluido teniendo como resultado 318 planes
de desarrollo municipal, 19 planes de desarrollo
departamental y 3 planes de desarrollo regional. Esta
“Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo
Municipal” es producto de la sistematización del
proceso de planificación municipal realizado por la
SEGEPLAN durante 19 meses comprendidos entre
junio 2009 y diciembre 2010.
Durante este período se realizaron alrededor de
1,480 talleres participativos que convocaron a más
de 25,000 personas de ambos sexos en su calidad de
autoridades locales, delegados de instituciones de
gobierno, delegados de COCODE, representantes
de organizaciones de desarrollo con actuación local
y COMUDE. Este esfuerzo planificador participativo
se llevó a cabo con el apoyo técnico de SEGEPLAN a
través de 109 facilitadores de planificación territorial,
7 facilitadores en Gestión de Riesgo, 9 facilitadores
en Ordenamiento Territorial, 11 técnicos de Sistema
de Información Geográfico, 19 especialistas en
Planificación y personal administrativo de la
Dirección de Planificación Territorial. Además, se
contó con el acompañamiento de los Delegados
Departamentales y su personal en los 22
departamentos que conforman el país. Todo el
proceso fue orientado por Karin Slowing Umaña,
secretaria de SEGEPLAN.
Esta Guía se fundamenta en la relevancia que
tiene la planificación como función sustantiva del
Estado y como instrumento técnico orientador,
recurso prospectivo de análisis y herramienta de
gestión del desarrollo municipal; destacando su
carácter participativo y formador de ciudadanía
como elementos esenciales y a la vez resultados del
modelo propuesto por la SEGEPLAN.
La sistematización que se condensa en esta
Guía, obedece a una reflexión crítica derivada de
Generación de condiciones y prediagnóstico
7
la articulación entre teoría, metodología y práctica
de planificar, recopilada durante todo el proceso
participativo de elaboración de los planes de
desarrollo municipal con enfoque territorial y
sustentable. El registro constante de la información
recopilada durante el proceso permitió a un
grupo de trabajo constituido por especialistas y
facilitadores, realizar una mirada retrospectiva
y valorativa de cada actividad realizada en todo
el territorio nacional. Simultáneamente, se
realizó una entrevista de evaluación a actores
relevantes en el proceso que incluyó entre otros
a alcaldes municipales, gobernadores, delegados
de la SEGEPLAN y delegados de los consejos de
desarrollo municipales y comunitarios.
La Guía propone de manera secuencial y
coherente el proceso de planificación municipal
con la incorporación de todas las recomendaciones,
rectificaciones e innovaciones recopiladas durante
las distintas actividades de sistematización (talleres
y consulta de evaluación), con la finalidad de que la
experiencia pueda servir de base para la realización
futura de los planes municipales pendientes y sobre
todo para la actualización futura de los planes ya
elaborados, de tal manera que se puedan utilizar
las técnicas en su secuencia o por separado según
la necesidad de actualización. Así también, pueda
servir con sus adaptaciones de contexto y cultura a
procesos similares en otras latitudes.
Por lo anterior, esta Guía está dirigida
especialmente a personas responsables de planificar
el desarrollo municipal con enfoque territorial:
alcaldes, directores municipales de planificación,
técnicos de los diferentes sectores públicos,
facilitadores y consultores de SEGEPLAN; así como
a los y las ciudadanas asociadas a dichos procesos
de planificación del desarrollo (líderes y lideresas
comunitarios, organizaciones sociales sectoriales o
de desarrollo, dirigentes políticos, etc.).
Objetivos de la Guía para la elaboración
de un Plan de Desarrollo Municipal:
El objetivo general de esta Guía es dotar de un
marco conceptual y metodológico con sus técnicas
y herramientas1 que coadyuven a la elaboración o
actualización paso a paso de un Plan de Desarrollo
Municipal. La Guía permite que el mismo marco
conceptual y metodológico pueda ser replicado en
contextos territoriales diversos con las adaptaciones
culturales específicas.
Así también:
• Presentar el marco legal y conceptual del SNP
articulado a la propuesta metodológica de la
planificación del desarrollo municipal para la
mejor comprensión de la dinámica municipal
en la planificación multinivel del desarrollo;
• Proporcionar de manera accesible y práctica,
las técnicas y herramientas de planificación
necesarias para elaborar o actualizar paso a
paso un plan de desarrollo municipal;
• Orientar el ordenamiento y la discusión
integral de la información obtenida en los
talleres participativos u otras actividades de
adquisición de datos y su interpretación desde
la perspectiva territorial (sustentable y de
riesgo).
• Dar lineamientos para la correcta divulgación,
apropiación social y seguimiento institucionalizado
de los resultados de la planificación: plan, ejes de
desarrollo, objetivos y demandas ciudadanas.
• Orientar a los usuarios de la Guía para obtener
la asistencia técnica y de información que la
SEGEPLAN puede brindar a cualquier persona
o institución interesada en realizar o actualizar
un ‘Plan de desarrollo municipal’.
Esta Guía para planificar debe consultarse:
• Antes de iniciar un proceso de Planificación
Municipal.
• Antes de actualizar un Plan de Desarrollo
Municipal ya existente.
• Como referencia al estar desarrollando las
actividades de análisis sobre la problemática de
un municipio.
1. El concepto ‘herramienta’ se entenderá como el medio virtual, físico o material que orienta la realización de alguna actividad, se usa como sinónimo de ‘instrumento’ por
ejemplo: ficha de registro del análisis documental, un cuestionario, un mapa base. El concepto ‘técnica’ se entenderá como el procedimiento aplicado para la obtención de un
determinado resultado; por ejemplo: la realización de un análisis estratégico tipo FODA (véase adelante).
8
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Módulo
2
Generación de condiciones y
prediagnóstico
Introducción
L
a Fase de generación de condiciones y
prediagnóstico es el punto de partida para impulsar
el proceso de planificación para el desarrollo
municipal, puesto que en esta fase se afianza,
genera y gestiona la disponibilidad y el escenario
de los actores políticos, técnicos y sociales para
lograr un buen inicio y sostenimiento del proceso
de planificación.
Como forma de acercamiento a las
particularidades del municipio, en esta etapa se
contempla la recopilación de antecedentes de
planificación, la cual incluye la recopilación y análisis
de todo de tipo de documentos relevantes que se
hayan escrito sobre el municipio, rescatando todos
aquellos insumos, datos e información que puedan
servir al proceso de planificación.
La generación de condiciones alude a la
construcción de un ambiente local favorable a
todas las fases de planificación y su posterior
seguimiento, pero sienta las bases del proceso en
una etapa inicial dedicada exclusivamente a generar
un ambiente abierto al diálogo constructivo,
democrático, participativo y de interés ciudadano.
Es durante esta fase cuando se realiza la
concertación técnica y política del proceso
planificador y cuando se obtienen los avales del
Consejo Departamental de Desarrollo –CODEDE− y
del Consejo Municipal de Desarrollo –COMUDE–,
acorde a la normativa legal, lo cual le otorga al
proceso de planificación un carácter vinculante, de
reconocimiento, empatía, apertura y legalidad.
En esta fase, se espera que el facilitador,
especialista y delegado, generen los espacios
técnicos,
de
promoción,
sensibilización,
socialización e inducción al proceso de planificación.
Todas estas acciones se circunscriben de acuerdo
con la identificación de actores relevantes a nivel
municipal (sectoriales e institucionales, públicos y
privados, individuales o colectivos, etc.).
Generación de condiciones y prediagnóstico
9
Los espacios de planificación derivados de la
generación de condiciones incluyen la correcta
adecuación prospectiva de la metodología
participativa y sus respectivas técnicas y
herramientas, así como de una identificación
adecuada de los actores relevantes para el
desarrollo, sus roles, el contexto de las relaciones
político-sociales y, las características territoriales
locales.
El resultado de todas las actividades descritas
en esta fase, brindarán al facilitador los insumos
necesarios para elaborar un prediagnóstico, que
serán de gran utilidad como guía y herramienta
participativa para la elaboración del diagnóstico
territorial.
El prediagnóstico se constituye en el producto
final de esta fase.
Objetivos general
Definir los lineamientos de las primeras
acciones preparatorias para la realización o
actualización de un plan de desarrollo municipal,
así también conocer y apropiarse de las técnicas
y de las herramientas de la metodología a aplicar
propuesta por SEGEPLAN.
Objetivos específicos
• Organizar al equipo de planificación y los
espacios ciudadanos de socialización y
validación del proceso de planificación de
acuerdo con la metodología participativa
propuesta por SEGEPLAN.
• Identificar los niveles territoriales, actores,
roles y actividades de los componentes
político y técnico en el marco contextual de
la implementación del proceso planificación
municipal.
• Conocer el proceso general de planificación,
particularmente la fase de generación de
condiciones y prediagnóstico de la situación
actual del municipio, así como las técnicas y
herramientas que se utilizarán que incluyen
a: un análisis documental previo, mapeo de
actores, recopilación de indicadores y transecto
de observación inicial.
• Inducir a todos los y las participantes en el
proceso de planificación o actualización de un
plan de desarrollo municipal en la importancia
ciudadana de la tarea a realizar y de su
involucramiento activo en todo el proceso.
Figura No. 1
Prediagóstico
Análisis
documental
Desición
política,
técnica y
social
Prediagnóstico
Transecto
Mapa de
transecto
10
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Capítulo
I
Proceso político
participativo
Generación de condiciones y prediagnóstico
11
12
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Proceso político participativo
L
a generación de condiciones debe entenderse
como una estrategia de gestión política y
participativa que propiciará las condiciones de
legalidad, legitimidad, apropiación y vinculación
del plan, no sólo con el gobierno municipal sino
también con la sociedad civil en general, facilitando
los canales y espacios de participación.
deben dirigir su acción a la divulgación, socialización
y posicionamiento en todo el territorio de los
beneficios de planificar y la metodología a utilizar.
Idealmente, en los procesos de actualización la
gestión debería realizarse desde los COCODE y el
COMUDE con el apoyo decidido de la Corporación
Municipal.3
Los canales son las vías jerárquicas del traslado
de información; y los espacios de participación
ciudadana en las decisiones públicas sobre el
desarrollo son los establecidos formalmente en las
leyes, particularmente la Ley de los Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural, el Código Municipal y la
Ley de Descentralización.2
Con la realización de las distintas actividades
aquí descritas se espera:
Los actores relevantes y responsables en esta
estrategia de gestión son: El Director Municipal de
Planificación DMP y los Delegados, Especialistas y
Facilitadores de SEGEPLAN quienes apropiados de
la necesidad de planificar el desarrollo territorial
• Construir
• Generar la empatía en los espacios políticos
territoriales en función de sumar esfuerzos en la
promoción, divulgación y legalidad del proceso
de planificación a nivel municipal.
las alianzas estratégicas, las
complementariedades y las sinergias sectoriales
e institucionales necesarias para dar soporte
al proceso de planificación de desarrollo
municipal.
2. La ley de participación ciudadana; como iniciativa No. 4130 en el Congreso de la República.
3. En el caso de que el proceso sea impulsado desde la sociedad civil, se sugiere buscar a la DMP y a SEGEPLAN como aliados estratégicos con la finalidad de viabilizar y vincular los resultados.
Generación de condiciones y prediagnóstico
13
• Obtener el apoyo de las autoridades formales
para la implementación de la planificación
municipal y las respectivas autorizaciones en los
marcos político-administrativos como sustento
a la realización del proceso.
• Buscar la institucionalización multinivel en
el sistema de los consejos de desarrollo y el
empoderamiento social participativo en el
proceso de planificación y sus resultados, con
el proposito de darle sostenibilidad.
Espacios de concertación política:
La concertación política se entiende como
un mecanismo democrático y participativo para
la aceptación de un interés común o colectivo
sobre los intereses particulares o individuales, más
allá de concepciones o posiciones ideológicas.
La búsqueda de la concertación política debe
entenderse también como un proceso permanente
en el cual la información debe fluir hacia los actores
políticos.
En el caso del proceso de planificación,
debe trasladarse primero la información sobre la
metodología y el cronograma de planificación y
posteriormente, de los resultados alcanzados que
deberán ser analizados, discutidos, precisados y
retroalimentados. En este momento, es deseable
que el facilitador este compenetrado en el conjunto
de políticas públicas vigentes en el país y del plan
de gobierno. Los espacios de concertación política
formales son los constituidos en el Sistema Nacional
de Consejos de Desarrollo.
1.1. Nivel nacional: Consejo Nacional de
Desarrollo Urbano y Rural
En el Módulo 1 se describió el Sistema
Nacional de Planificación el cual territorialmente se
organiza siguiendo una lógica multiniveles. Se dijo
también como el nivel municipal tiene relaciones
diferenciadas con los otros niveles territoriales y
por lo tanto, es preciso conocer cómo lo político se
estructura a través de estos niveles.
En el nivel nacional, el espacio político está
constituido por todas aquellas actividades que
el Presidente de la República realice en impulso
al proceso de planificación, en su gabinete de
14
gobierno y en el seno del Consejo Nacional de
Desarrollo Urbano y Rural –CONADUR–.
También son parte de este nivel de gestión de la
planificación, todas aquellas acciones que realizan
los ministros de Estado, diputados y representantes
de organismos internacionales con las finalidad de
apoyar, ejecutar o financiar las políticas o programas
del ejecutivo.
En este nivel de gestión, se deberá hablar de la
importancia del Sistema Nacional de Planificación –
SNP– para el desarrollo nacional y de la vinculación
de éste con el presupuesto general de la nación y
de la inversión pública. Asimismo, de territorializar
las políticas públicas (sectoriales-institucionales) y
de recoger las demandas ciudadanas territoriales
emanadas desde los Consejos Municipales de
Desarrollo.
Participantes: Altas autoridades de Gobierno
encabezadas por el Presidente de la República,
Ministros de Estado, Secretarios de Gobierno,
Diputados,
representantes
de
organismos
internacionales, representantes de instituciones
académicas,
representantes
sociedad
civil
organizada y miembros del CONADUR.
Responsable: Secretaria/o de la Secretaría
de Planificación y Programación de la Presidencia
de la República –SEGEPLAN– que cuenta con: la
Sub-secretaría de Planificación y Ordenamiento
Territorial; Sub-secretaría de Inversión Pública; Subsecretaría de Cooperación Internacional; y, Subsecretaría de Políticas Públicas.
Descripción de actividades:
• Promover espacios de presentación, discusión y
divulgación del SNP, destacando sus objetivos,
avances, dificultades y productos.
• Cumplir con lo preceptuado en el artículo 14
de la Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto No.
114-97, particularmente en su inciso h) que
dice, ‘Coordinar el proceso de planificación y
programación de la inversión pública a nivel
sectorial y público y territorial’.
• Cumplir con lo preceptuado en el artículo 27
de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural, Decreto Ley 11-2002, que dice ‘Estará a
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
cargo de la Secretaría General de Planificación y
Programación de la Presidencia de la República,
suministrar al Sistema de Consejos de Desarrollo
en sus diversos niveles, el apoyo técnico para
la formulación de políticas, planes, programas
presupuestarios, dentro del marco general de
las políticas del Estado y de su integración con
los planes sectoriales’.
• Cumplir con las funciones de Secretaria del
CONADUR según lo preceptuado en el artículo
23 del Reglamento de la Ley de Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural, Acuerdo Gubernativo
No. 461-2002 y sus modificaciones según
Acuerdos Gubernativos 229-2003 y 241-2003.
• Desarrollar
una estrategia nacional de
gestión del SNP para el conocimiento,
aceptación, empoderamiento, divulgación e
institucionalización del SNP.
• Preparar informes sobre las acciones del SNP
para socializar en el CONADUR, Gabinete de
Gobierno y medios de comunicación social.
• Facilitar la formulación del Plan Nacional de
Desarrollo con base a la información generada
en el proceso multinivel de planificación
territorial y sectorial.
1.2. Nivel departamental: Consejo
Departamental de Desarrollo
En el nivel departamental, el espacio político
está constituido por todas aquellas actividades que
el Gobernador Departamental realice en impulso
al proceso de planificación en el Consejo de
Departamental de Desarrollo −CODEDE−.
También son parte de este nivel de gestión
de la planificación, todas aquellas actividades de
planificación que realizan los directores sectoriales
departamentales y delegados de instituciones
centralizadas y descentralizadas del Estado; así
también, los diputados distritales y miembros del
CODEDE. En este nivel de gestión de igual manera
que en el nivel nacional, se deberá hablar de la
importancia del Sistema Nacional de Planificación
–SNP– para el desarrollo nacional, departamental,
municipal y comunitario, y de la vinculación de
éste con el presupuesto general de la nación y el
de la inversión pública. Asimismo, de contribuir a
‘territorializar las políticas públicas’ (sectorialesinstitucionales) y de recoger las demandas
ciudadanas territoriales emanadas desde los
Consejos Municipales de Desarrollo valorando con
ellas los desequilibrios sociales y asimetrías en los
equipamientos territoriales.
Para la planificación municipal del desarrollo
es importante que el CODEDE en pleno, conozca
y avale el inicio de la planificación o actualización
en los municipios, puesto que la mayor parte de
los resultados de la planificación a nivel municipal
pueden canalizarse a través de programas y
proyectos que se ejecutan desde las instituciones
que participan en el CODEDE y del plan anual de
inversión departamental.
Participantes: Gobernador departamental,
alcaldes municipales, diputados, delegados y
representantes institucionales, miembros de la
sociedad civil, iniciativa privada y universidades.
Responsables: Delegado institucional y
especialista en planificación territorial de SEGEPLAN;
con el apoyo del equipo de facilitadores de
SEGEPLAN y de otros miembros de las delegaciones
departamentales y del conjunto de técnicos del
nivel nacional.
Descripción de actividades:
• Promover espacios de presentación, discusión y
divulgación del SNP, destacando sus objetivos,
avances, dificultades y productos.
• Cumplir las funciones de Secretaría del CODEDE
según lo preceptuado en el artículo 40 del
Reglamento de la Ley de Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural, Acuerdo Gubernativo No. 4612002 y sus modificaciones según Acuerdos
Gubernativos 229-2003 y 241-2003.
• Cumplir con las funciones de Coordinador
de la Unidad Técnica Departamental según
el artículo 41 del Reglamento de la Ley de
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Acuerdo
Gubernativo No. 461-2002 y sus modificaciones
según Acuerdos Gubernativos 229-2003 y 2412003.
• Desarrollar una estrategia departamental
de gestión del SNP para el conocimiento,
Generación de condiciones y prediagnóstico
15
aceptación, empoderamiento, divulgación e
institucionalización del SNP.
• Preparar informes sobre las acciones del SNP
para socializar en el CODEDE, instituciones
gubernamentales, entidades de gobierno,
espacios de la sociedad civil, eventos
académicos, medios de comunicación, etc.
• Facilitar la formulación del Plan Departamental
de Desarrollo con base en la información
generada en el proceso multinivel de
planificación territorial y sectorial.
la actualización o planificación del desarrollo
municipal. Realizar el informe de toda la actividad
(puede incluir fotografías) y archivar.
¿Qué resultados o productos se obtienen?
• Aval y aprobación de CODEDE y la UTD para la
implementación o actualización de los PDM en
los municipios del departamento.
• Certificación del acta del CODEDE y la UTD,
sobre la presentación del SNP y su aval para el
acompañamiento del proceso de actualización
o planificación municipal.
Merece particular atención para la realización
o actualización de la planificación municipal la
obtención del aval del CODEDE. Para obtenerlo se
recomiendan los siguientes pasos:
• Los participantes en el CODEDE y el delegado
Paso 1. Realizar la presentación del proceso de
actualización o planificación municipal ante el pleno del
CODEDE con la gestión del delegado departamental
de la SEGEPLAN y en su caso, la intervención del
especialista en planificación territorial.
1.3. Nivel municipal: Consejo Municipal de
Desarrollo
Paso 2. Se deberá estructurar una exposición
que entre otras cosas incluya las siguientes:
¿Qué es el SNP?
¿Por qué se impulsa la actualización o
planificación en el territorio?
¿Cuál es la metodología a implementar en el
proceso de actualización o planificación?
¿Cuáles son las fases de la actualización o
construcción del PDM?
Paso 3. Realizar la exposición y presentar
al equipo de planificación de SEGEPLAN que
estará visitando e impulsando la actualización o
planificación en los respectivos municipios.
Esta presentación inicial es de suma
importancia para la viabilidad del proceso, por lo
que la exposición deberá ser lo más convincente e
informada posible, procurando despejar cualquier
duda e impulsando el involucramiento activo de las
autoridades.
Paso 4. Obtener copia certificada del punto
de acta en donde se aprueba la realización de
departamental asumen el compromiso de
apoyo político-técnico para la realización o
actualización de los PDM.
En el nivel municipal, el espacio político está
constituido por todas aquellas actividades que el
Alcalde Municipal realice en impulso al proceso de
planificación tanto en el Concejo Municipal como
en el Consejo Municipal de Desarrollo −COMUDE−.
También son parte de este nivel de gestión
de la planificación, todas aquellas actividades
de planificación que realizan los directores de
instituciones del estado en el municipio.
En este nivel de planificación cobran particular
importancia actores individuales que influyen en la
dinámica política del municipio, por lo que deberán
convocarse a las actividades de actualización o
planificación.
Una iniciativa valiosa es convocar a ex-alcaldes
o ex-funcionarios ediles a participar en el proceso a
título de ciudadanos.4
En este nivel de gestión, de igual manera
que en los otros niveles, se deberá hablar de la
importancia del Sistema Nacional de Planificación
–SNP– para el desarrollo nacional, departamental
y comunitario, y de la vinculación de éste con el
4. Véase Capítulo VI ‘Del Consejo Municipal, integración y funciones’ de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, en particular lo relativo a la participación de la
representación de las mujeres y de las comunidades indígenas.
16
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
presupuesto general de la nación y de la inversión
pública. Asimismo, de contribuir a ‘territorializar
las políticas públicas’ (sectoriales-institucionales) y
de recoger las demandas ciudadanas territoriales
emanadas desde los Consejos Comunitarios de
Desarrollo.
Participantes: Alcalde Municipal y todos
los miembros del Concejo Municipal, Director
Municipal de Planificación –DMP–, representantes
de los Consejos Comunales de Desarrollo –
COCODE–, delegados institucionales en el
municipio, representantes de organizaciones no
gubernamentales en el municipio y representantes
de organizaciones sociales del municipio y de las
comunidades.
Responsable: Facilitador de planificación de
SEGEPLAN. Cuenta con el apoyo del delegado
institucional y del especialista en PT.
Descripción de las actividades:
• Promover espacios de presentación, discusión y
divulgación del SNP, destacando sus objetivos,
avances, dificultades y productos.
• Asesorar a la Dirección Técnica Municipal y
en su calidad de Unidad Técnica del COMUDE
según el artículo 59 del Reglamento de la Ley
de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural,
Acuerdo Gubernativo No. 461-2002 y sus
modificaciones según Acuerdos Gubernativos
229-2003 y 241-2003.
• Desarrollar una estrategia municipal de
gestión del SNP para el conocimiento,
aceptación, empoderamiento, divulgación e
institucionalización del SNP.
• Preparar informes sobre las acciones del SNP
para socializar en el COMUDE y en los COCODE,
así como en las instituciones gubernamentales,
entidades de gobierno, espacios de la
sociedad civil, eventos académicos, medios de
comunicación, etc.
• Facilitar la formulación del Plan Departamental
de Desarrollo con base en la información
generada en el proceso multinivel de
planificación territorial y sectorial.
La apertura y disposición de las autoridades
y líderes municipales es sumamente importante
para el proceso de planificación municipal. Las
autoridades municipales son las que dotan al
proceso de planificación de un carácter vinculante,
el cual permite su apropiación, impulso y legalidad.
El gobierno municipal es el ente rector que canaliza,
convoca y establece los espacios necesarios para
la elaboración del PDM, tal como lo establece
el Código Municipal en su artículo 35, inciso ´c´
en el cual se indica que le compete al gobierno
municipal “La convocatoria a los distintos sectores
de la sociedad del municipio para la formulación
e institucionalización de las políticas públicas
municipales y de los planes de desarrollo urbano y
rural del municipio, identificando y priorizando las
necesidades comunitarias y propuestas de solución
a los problemas locales.”
¿Cómo se ejecuta?
En este nivel territorial el equipo de planificación
de la SEGEPLAN se convierte en asesor y apoyo
técnico sustantivo por lo que deberá realizar una
estrategia de sensibilización y socialización con el
Concejo Municipal y la DMP, en la cual se plantee
la pertinencia, la necesidad y la importancia de
la ejecución del proceso de planificación en el
territorio municipal.
Merece particular atención para la realización
o actualización de la planificación municipal la
obtención del aval del Concejo Municipal y el
COMUDE, para obtenerlo se recomiendan los
siguientes pasos:
Paso 1. Realizar la presentación del proceso
de actualización o planificación municipal ante el
Concejo Municipal y del DPT con la gestión del
facilitador municipal, y con el apoyo del delegado
departamental y especialista en PT de SEGEPLAN.
Paso 2. Se deberá estructurar una exposición
que entre otras cosas incluya lo siguiente:
¿Qué es el SNP?
¿Por qué se impulsa el proceso de actualización
o planificación para el desarrollo municipal?
¿Cuál es la metodología a implementar en el
proceso de actualización o planificación?
¿Cuáles son los referentes conceptuales del
PDM?
Generación de condiciones y prediagnóstico
17
¿Cuáles son los componentes, enfoques, fases y
dimensiones de análisis del PDM?
¿Qué es la generación de condiciones, el
diagnóstico territorial, el desarrollo territorial
futuro y la auditoria del proceso de planificación?
Si bien, estas preguntas son importantes y
orientadoras, no son excluyentes de otras que se
consideren pertinentes para desarrollar el tema de
la Planificación Municipal del Desarrollo con el fin
de dejar bien claro todo lo relacionado al proceso.
Paso 3. Realizar la exposición y presentar
al equipo de planificación de SEGEPLAN que
estará visitando e impulsando la actualización o
planificación en el municipio.
Esta presentación inicial es de suma
importancia para la viabilidad del proceso, por lo
que la exposición deberá ser lo más convincente e
informada posible, procurando despejar cualquier
duda e impulsando el involucramiento activo de las
autoridades.
Paso 4. Obtener copia certificada del punto
de acta en donde se aprueba la realización de
la actualización o planificación del desarrollo
municipal con la asesoría técnica de SEGEPLAN.
Realizar el informe de toda la actividad (puede
incluir fotografías) y archivar.
realización o actualización de los PDM. La amplia
representación de los COCODE en el COMUDE
dotará además de legalidad al proceso, de
legitimidad en cuando al involucramiento
de la ciudadanía en ellos representada y de
participación social activa y deliberante en las
distintas actividades de consulta, diálogo y
validación.
1.4. Nivel comunidad: Consejo Comunitario
de Desarrollo
En el nivel comunidad, el espacio político está
constituido por todas aquellas actividades que el
Alcalde Comunitario o Auxiliar (según sea el caso)5
realice en impulso al proceso de planificación su
alcaldía comunitaria o en el Consejo Comunitario
de Desarrollo Urbano y Rural −COCODE−.
Son parte de este nivel de gestión de la
planificación, todas aquellas actividades de
‘desarrollo’ que se realizan en las comunidades o
localidades urbanas. Este nivel del SNP es la base
territorial del sistema en la cual la ciudadanía
ejerce mecanismos de democracia directa para la
definición de las demandas ciudadanas.
• Aval y compromisos del Concejo Municipal,
La organización social territorial de este nivel
siguiendo lo mandatado en la Ley de Consejos
de Desarrollo Urbano y Rural y en el Código
Municipal y su representación en los COMUDE es el
mecanismo de organización territorial que define el
grado de ‘legitimidad’ que la planificación territorial
participativa tiene o tendrá. Es un ideal buscar
y promover la conformación de los COCODE6
con sentido territorial y no clientelar (al antojo de
las autoridades o definido por proyecto).
• Certificación del acta de aprobación o
Una iniciativa valiosa es convocar a ex-alcaldes
comunitarios o dirigentes de comités de desarrollo
a participar en el proceso a título de ciudadanos y
en su caso, a los Consejos de Ancianos o Principales.
Paso 5. Realizar los pasos 1 a 4 ante el pleno del
COMUDE con la gestión del facilitador municipal y
del DPT.
¿Qué resultados o productos se obtienen?
COMUDE y la DMP con el proceso de
actualización o planificación del desarrollo
municipal.
compromisos del Concejo Municipal, DMP y
COMUDE.
• Los participantes en el COMUDE asumen el
compromiso de apoyo político-técnico para la
En este nivel de gestión, de igual manera que
en otros niveles territoriales, se deberá hablar de la
importancia del Sistema Nacional de Planificación
–SNP– para el desarrollo nacional, departamental,
5. En la territorialidad en donde las comunidades indígenas tienen formas históricas de organización y representación comunitaria se respetará y aceptará la misma. También
incluye aceptar las formas de organización y representación consuetudinaria en comunidades mestizas.
6. Véanse los artículos 53 y 54 de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural sobre consejos comunitarios de desarrollo de segundo nivel. En la Ley, no existe una
territorialización específica para las áreas urbanas, pero idealmente deberían organizarse los COCODE de colonia, barrio o sector y organizados en un segundo nivel por zona
urbana.
18
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
municipal y comunitario; y de la vinculación de
éste con el presupuesto general de la nación y con
la inversión pública. Asímismo, sobre la gestión
para la elaboración de estrategias sectoriales para
‘territorializar las políticas públicas’ (sectorialesinstitucionales) y de la finalidad de recoger las
demandas ciudadanas territoriales emanadas
desde los Consejos Comunitarios de Desarrollo
evaluadas en el contexto municipal con enfoque
de compensar los desequilibrios territoriales y
superar las desigualdades sociales. El SNP deberá
en el futuro avanzar hacia la planificación territorial
comunitaria.
Participantes:
Alcalde
Comunitario
o
Auxiliar. Los miembros del Consejo Comunal.
Los representantes de los grupos o comités de
desarrollo en el Consejo Comunitario de Desarrollo
–COCODE–, representantes de organizaciones
sociales del municipio y de las comunidades.
Generación de condiciones y prediagnóstico
19
20
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Capítulo
II
Proceso técnico
participativo
Generación de condiciones y prediagnóstico
21
22
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Proceso técnico participativo
E
l proceso técnico participativo de planificación,
es una secuencia de actividades diseñadas para
cumplir dos momentos que se desarrollan de
manera alterna en todo el proceso: sistematización
y problematización.
La sistematización se
refiere a todos aquellos momentos en donde
el elemento técnico cumple con actividades de
gabinete (compilar, clasificar, analizar, sinterizar y
redactar datos). La problematización se refiere a
aquellos momentos en los cuales con metodología
participativa7 se consulta un tema de la realidad
que se analiza a partir de identificar los datos y
hechos relevantes de la relación territorio, sociedad,
naturaleza y desarrollo.
en el territorio. Pero puede aplicarse a quienes
vayan a facilitar un proceso de actualización o inicial
de planificación. Es su responsabilidad realizar un
primer acercamiento al contexto municipal mediante
la recopilación de antecedentes e información que
le permitan hacer una lectura territorial de entrada
que se profundizará mediante la realización del
transecto municipal de observación inicial. Toda
la metodología con sus adaptaciones puede ser
aplicada en el nivel comunidad.
El proceso técnico participativo de planificación,
es coordinado por el Director Municipal de
Planificación y con el apoyo del Facilitador de
SEGEPLAN asignado al territorio. Las tareas y
actividades descritas en esta fase están asignadas
especialmente al facilitador como parte de su labor
La organización del equipo de planificación se
refiere a la forma como se articulan los técnicos de
SEGEPLAN al proceso multinivel de planificación.
La planificación territorial está a cargo de la
Subsecretaria de Planificación y Ordenamiento
Territorial. En este nivel nacional, hay un espacio
2.1. Organización
planificación
del
equipo
de
7. El taller es una técnica participativa de construcción colectiva de conocimiento, por lo que es utilizada como espacio de recopilación de información, en las técnicas utilizadas
en este documento (véase Módulo 1).
Generación de condiciones y prediagnóstico
23
técnico-metodológico conformado por técnicos
de diferentes disciplinas en el cual se diseño, se
monitoreó y se criticó el proceso de planificación, en
este espacio realizará el seguimiento y monitoreo
de la planificación en el nivel nacional, además se
cuenta en este nivel con los recursos informáticos
y tecnológicos para apoyar el proceso multinivel de
planificación.
En el nivel departamental, la SEGEPLAN cuenta
con un delegado y un especialista en planificación
territorial que cumplen con las funciones de la
secretaría de los consejos departamentales de
desarrollo y de la coordinación de las unidades
técnicas departamentales.
En este nivel, hay
un espacio técnico-metodológico conformado
por el especialista y el conjunto de facilitadores
municipales. En este espacio se monitoreó y criticó el
proceso de planificación realizado a nivel municipal;
y tiene la función del seguimiento y monitoreo de
los planes de desarrollo construidos. Este espacio
técnico-metodológico de SEGEPLAN en el nivel
departamental tiene la perspectiva de constituirse
en conjunto con todas las direcciones técnicas
municipales en un espacio técnico-metodológico
permanente y adherido al SNP.
En el nivel municipal de planificación
participativa, el espacio técnico-metodológico lo
conforman el equipo de la DTM y el facilitador de
SEGEPLAN. Es un espacio en donde se analizan,
clasifican, ordenan, editan y proponen datos y
hechos para su validación en el COMUDE. El espacio
técnico-metodológico municipal se constituye
en el ente colegiado facilitador del proceso de
planificación.
El COMUDE es el espacio social en donde
se construye conocimiento de la realidad con
la facilitación del instrumental que el espacio
técnico-metodológico municipal propone para su
problematización, análisis, discusión, consenso y
síntesis.
La construcción colectiva del conocimiento es el
resultado o síntesis de esta práctica participativa de
planificación en donde todos los actores políticos,
técnicos y sociales aprenden del proceso (Véase
Módulo 1: Capítulos 1.5; 2.4; 2.5.2: taller).
2.2. Capacitación e inducción inicial
a) Participantes:
Facilitadores: Director DMP y Facilitador
SEGEPLAN.
al
Sujetos: todos/as delegados/as COCODE
COMUDE,
delegados
institucionales
y
Figura No. 2
Acompañamiento técnico multinivel
Nacional
Director de Planificación
Territorial
Espacio técnico
Departamental
Especialista en Planificaciòn
Territorial
Espacio técnico
Municipal
Facilitador de Planificación
Territorial
Espacio técnico
24
Director de planificación territorial
Especialistas (22)
Otras direcciones de SPOT (DOT, SINIT,
DPI, DR)
Otra Subsecretarías
Especialistas
Facilitador (4 por departamento)
Otros funcionarios y técnicos de Segeplan
UTD
Redes departamentales de técnicos de DPM
Facilitador
DPM
Otras instituciones en el municipio
Actores interesados con experiencia
territorial
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
representantes de la sociedad civil organizada con
representación en el municipio y organizaciones
locales.
la inducción con el director/a de la DMP.
Posteriormente, se presentará la propuesta y el
cronograma de talleres al COMUDE.
Pueden extenderse invitaciones a actores
relevantes en la localidad como lo son los exalcaldes municipales y comunitarios.
c) ¿Cómo se ejecuta?
b) Descripción:
El facilitador deberá capacitar al personal
técnico de la DMP (se puede realizar a nivel
departamental convocando a DMP de todos los
municipios, según sea el caso).
La inducción o capacitación inicial se refiere
a construir las condiciones técnico-sociales y a
proveer la información necesaria a las personas
involucradas en el proceso de planificación con la
finalidad de que obtengan los insumos básicos de
conocimiento sobre el proceso que se desarrollará
en el municipio y, el por qué y para qué de su
importancia para el desarrollo local.
Para un proceso de inducción exitoso debe
tenerse en cuenta la realidad local de participación
social en este tipo de actividades en donde la mayoría
de personas con funciones de representación
comunitaria lo hacen ad honoren y con el tiempo
muy limitado, por lo que el esfuerzo de inducción
se debe centrar en reflexionar sobre la importancia
de planificar el desarrollo en el municipio y en las
comunidades.
También hay que considerar esta realidad local de
participación para todo el proceso de planificación,
puesto que muchos de los involucrados serán los
interlocutores privilegiados al momento de aplicar
la metodología participativa, por lo que se deben
propiciar las condiciones adecuadas para que se
conviertan en fuentes protagónicas de información
y sobretodo canales efectivos de comunicación
con sus COCODE, instituciones y organizaciones
representadas.
La función de canal de comunicación entre
el COMUDE y la sociedad local es de central
importancia para la legitimidad del PDM debido
a que en su rol de representantes cumplen con
la función de validación y retroalimentación de
la realidad sintetizada de la territorialidad del
municipio y sus comunidades.
Por lo anterior, el facilitador de SEGEPLAN
deberá coordinar y programar cuidadosamente
Inducción o capacitación inicial a la DMP:
El contenido de la capacitación describe y
explica lo siguiente:
• Rol de la DMP en el proceso de planificación
territorial.
• Fases de la planificación que se contemplan en
la metodología.
• Sistema de información geográfica (grado
básico, puede ser apoyado por el SINIT).
• Compromisos que asume la DMP: Coordinar
el proceso, involucrar a todos los miembros
de la DMP, participar en el espacio técnicometodológico
municipal,
realizar
las
convocatorias en el municipio, proporcionar
la logística de las actividades en el territorio,
salón de reuniones, proporcionar el equipo de
trabajo (computadora, cañonera, otros) y la
información requerida, y finalmente, organizar
su sistema de información municipal de
planificación y ordenamiento territorial (con el
apoyo del SINIT).
• Compromisos que asume SEGEPLAN: apoyo
técnico directo a través del facilitador municipal
y la gestión multinivel del SNP. Así también, del
conjunto de direcciones técnicas de SEGEPLAN
en el nivel nacional que incluye al SINIT.
• Construir una propuesta de programación
considerando el ciclo anual de presupuestación
municipal, CODEDE y del programa nacional
de inversiones (puede usarse un diagrama de
Gantt).8
8. Se recomienda utilizar software libre, esta técnica de programación de actividades es muy útil y fácil de obtener, operar y aplicar.
Generación de condiciones y prediagnóstico
25
• Programación consensuada de las actividades
Inducción al COMUDE
El facilitador debe motivar, reflexionar y dialogar
con el COMUDE sobre la importancia y necesidad
de la planificación territorial para el desarrollo
municipal y de la participación que se espera
de sus integrantes en cada una de las fases del
proceso. El diálogo inicial es muy importante para
que los representantes al COMUDE aprehendan su
responsabilidad propositiva en todas las actividades
realizadas en el proceso, de su actitud reflexiva ante
la problematización y su práctica consultiva con el
conjunto de sus representados.
La exposición y motivación
referencia a lo siguiente:
debe
hacer
• Base legal (Ley General de Descentralización,
Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural, Constitución Política de la República,
Código Municipal, Arts. 142, 143, 144).
• El Sistema Nacional de Planificación.
• Metodología participativa de planificación: el
rol del COMUDE y el de sus integrantes.
• Sistema de información geográfica (grado
básico, apoyándose en el SINIT).
• Retroalimentar
y validar
cronograma de actividades.
propuesta
de
d)¿Cuáles son los resultados que se obtienen de
esta actividad?
• Puesta en discusión las expectativas comunitarias
sobre la planificación del desarrollo municipal
y elaboración de acuerdos para la realización
del proceso de planificación que deben
consignarse en el acta respectiva y asumirse
como compromisos por la DTP y SEGEPLAN.
• La aprobación técnica y social al proceso de
planificación en el municipio.
• Conocimiento, apropiación y apoyo al proceso
de planificación por parte del director de la
DMP y de todo su personal.
• Interacción personal entre técnicos y los
representantes al COMUDE.
26
(talleres y reuniones técnicas) necesarias para
el proceso de planificación con asignación de
responsabilidades.
• Un acuerdo con la DMP sobre el proceso de
planificación y sobre los roles, funciones y
responsabilidades que le corresponden a las
partes técnicas.
e) ¿En dónde se utilizarán los productos
obtenidos?
La programación que se establezca en la
reunión inicial con el COMUDE será útil para reprogramar con la DTP el conjunto de actividades a
desarrollar durante la planificación.
Se recomienda que los talleres se programen con
un lapso no menor a 15 días entre cada actividad. Las
reuniones técnicas pueden programarse de acuerdo
a las necesidades de análisis de la información. Las
reuniones actualización de información al Consejo
Municipal deben programarse mensualmente.
2.3. Introducción al uso de las técnicas y
sus herramientas
De acuerdo con la sistematización se han
definido un total de 14 técnicas de planificación
participativa con sus respectivas herramientas.
Sin embargo, existen otras técnicas auxiliares que
pueden utilizarse para apoyar el proceso reflexivo
y dialógico como por ejemplo el diagrama de
Gantt que no se incluye en esta Guía pero puede
conseguirse muy fácilmente en la web sin costo
alguno. El orden recomendado es resultado de
la consulta realizada a los facilitadores durante el
primer esfuerzo de planificación del desarrollo
municipal a escala nacional. El listado completo de
las técnicas de planificación de acuerdo con cada
fase del proceso se ha descrito en el Capítulo 2 del
Módulo I.
En consecuencia, para la fase de Generación
de Condiciones y prediagnóstico, se propone la
utilización de las técnicas de investigación en el
siguiente orden:
Técnica 1: Transecto municipal de observación
inicial
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Técnica 2: Análisis documental y entrevistas
Técnica 3: Mapeo de actores
Técnica 4: Recopilación de indicadores
Técnica 5: Prediagnóstico
Para una mayor facilidad en la utilización de
cada una de las técnicas de planificación, estas se
describen siguiendo un orden lógico para su mejor
aprovechamiento:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
Introducción
Objetivos
Participantes
Descripción
Aplicación
Herramientas auxiliares
Productos esperados
Utilidad de la técnica
El prediagnóstico está presentado como
una técnica y como el resultado de la fase de
generación de condiciones y prediagnóstico. La
técnica se describe más adelante acompañada de
sus herramientas auxiliares.
Como resultado se constituye en el esqueleto
de información ordenada sobre el cual se realizará
la reflexión, diálogo y construcción del diagnóstico.
El prediagnóstico es un punto de partida y
llegada permanente. El prediagnóstico es la síntesis
de la información obtenida a través de las técnicas
de planificación 1 al 4. A continuación se describen
las técnicas en el orden recomendado, por tanto no
obligatorio.
Generación de condiciones y prediagnóstico
27
28
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Técnica
Transecto municipal
Introducción
L
a planificación territorial participativa en el SNP
tiene como uno de sus fundamentos principales
que los ciudadanos organizados en sus propias
localidades propongan, ejecuten y gestionen
su propio desarrollo en un diálogo vinculante
con sus autoridades municipales y del gobierno
central. Para legitimar dicho vínculo, las instancias
de planificación y los facilitadores deben conocer
y tener referencia territorial y contextual de los
planteamientos o demandas ciudadanas. Un
facilitador o un equipo de planificación por razones
de legitimidad, pertinencia y compromiso con el
qué y para qué planificar el desarrollo territorial
municipal está obligado a tener un contacto directo
con el paisaje socio-ambiental municipal.
Adicionalmente, la planificación territorial
participativa incorpora el entorno cultural e
institucional para comprender cada demanda
ciudadana es por ello que –adicionalmente a las
razones legales− se plantea el reto de planificar con
1
el COMUDE y no sólo con grupos seleccionados
de ‘informantes clave’ a los cuales se les atribuyen
calificaciones de conocimiento sobre una realidad
institucional o territorial dada.
Una lógica institucional conocida es que los
técnicos en planificación pueden provenir de otros
contextos y esto plantearles una real limitación para
trabajar y dialogar apropiada y pertinentemente.
No obstante, también se ha constatado que no
todos los técnicos locales conocen con suficiencia
su propio municipio. Esto plantea la necesidad de
aplicar una técnica de inducción territorial dirigida
al facilitador o equipo técnico de facilitación según
sea el caso como punto de partida a un proceso
de actualización o planificación del desarrollo
municipal.
Objetivos de esta técnica
• Realizar un reconocimiento inicial del territorio
municipal que permita al facilitador una
lectura vivenciada y actualizada de los datos
y hechos territoriales proporcionados por
Generación de condiciones y prediagnóstico
29
los participantes técnicos y sociales en la
planificación.
• Obtener una base general de datos naturales,
ambientales, económicos, sociales y culturales
como referencia inicial para la elaboración del
prediagnóstico.
• Legitimar desde una perspectiva vivencial
al facilitador y al equipo técnico para el
diálogo apropiado y pertinente sobre la
problematización de la realidad local y de
las referencias territoriales en las diferentes
actividades a realizar con los participantes
técnicos y sociales en el proceso de planificación.
Participantes:
• El transecto municipal debe ser realizado por
el facilitador de la planificación o actualización.
Idealmente, esta técnica debería ser realizada
en conjunto con los técnicos de la DMP. Se
pueden sumar a la actividad otros ciudadanos
interesados en la planificación y otros técnicos
de SEGEPLAN en el territorio (delegado
departamental y especialista).
¿Qué es un transecto?
El transecto municipal es una técnica que tiene
como propósito que el facilitador del proceso
de planificación (o el conjunto técnico) pueda
recorrer el territorio realizando una observación
inicial del conjunto de sus características naturales,
ambientales, económicas, sociales y culturales. La
realización del transecto municipal es recomendable
aún si los técnicos han nacido y residen en el
municipio.
El contacto con la territorialidad mediante
una observación dirigida provee al facilitador de
información objetiva y subjetiva que le será muy
valiosa para interpretar y analizar los datos que
recogerá posteriormente.
Así también, al conocer toponimias, las
características fisiográficas, la transformación
económico-social de los territorios, el facilitador
puede dialogar con mejor propiedad y tino con los
participantes en el proceso de planificación, bien
sean técnicos o representantes de comunidades.
30
Para efectos de la planificación territorial y
como punto de partida para la construcción del
prediagnóstico, se entenderá como ‘transecto’ a un
recorrido a lo largo y ancho del territorio municipal,
el cual debe diseñarse considerando a las principales
zonas ecológicas, zonas de producción, lugares
poblados, variaciones topográficas, actividades e
infraestructura socioeconómica. Busca mediante la
observación ordenada y de entrevistas libres al azar
con ciudadanos en el transecto, detectar y percibir
las diferentes dinámicas territoriales de carácter
económico, social y ambiental que sintetizan la
interacción entre el medio físico y las actividades
humanas.
¿Cómo se realiza un transecto municipal?
Paso 1. Se diseña el trayecto con base en la
información documental recopilada (mapa base,
cartografía, ortofotos, etc.).
Para poder diseñar un transecto, se requiere
estar familiarizado con algunos datos históricos
y socio-económicos del municipio. Por esto es
recomendable leer previamente alguna monografía
del municipio o plan anterior si fuera el caso, ya
que esto facilitará la determinación de la ruta. Se
debe contar con información cartográfica básica,
que contenga los límites del territorio, las carreteras
principales y secundarias. La información gráfica
facilitará definir las rutas más idóneas del recorrido.
Paso 2. Preparar un mapa base que contenga
como mínimo, los límites del territorio, las vías
principales y/o secundarias del mismo, información
de centros poblados (más y menos desarrollados),
así como cualquier otro elemento que identifique
puntos estratégicos (miradores, cuencas, lagos,
áreas agrícolas, forestales, industriales, zonas de
riesgo, etc.).
El mapa debe ser construido por el facilitador
y/o con el apoyo del equipo técnico territorial.
Para el transecto se recomienda haber leído el
Módulo 1 de esta Guía y observar permanentemente
cuál es el impacto de las dinámicas territoriales
económicas, sociales, ambientales en el territorio
y cómo se expresan en desigualdades sociales y
asimetrías en los equipamientos entre los territorios
observados.
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Paso 3. Se establece las rutas y distancias
mediante la determinación de las vías principales y/o
secundarias que atraviesen de forma longitudinal y
transversal el territorio intentando cubrir todas las
zonas ecológicas, de asentamiento y productivas.
Las rutas deberán pasar por los puntos
estratégicos definidos, de manera que reflejen las
diferentes dinámicas de la totalidad del territorio. El
mapa debe tener una escala y tamaño que sea fácil
de manejar durante el recorrido. Se recomienda
trazar una cuadrícula sobre el mapa poniendo en
Y= letras; y en X= números. La referencia servirá
para ubicar la descripción de la observación en la
herramienta auxiliar.
La ruta y/o trayectoria del transecto, también
puede ser ampliada o delimitada ya en el recorrido
al considerar la información proveniente de
entrevistas a actores locales conocedores del
territorio.
Paso 4. Se realiza el recorrido en un vehículo,
caminando y/o utilizando cualquier medio de
transporte.
Paso 5. Realizar el registro en el recorrido.
Deberán anotarse sobre el mapa simbologías que
permitan identificar las diferentes áreas y/o puntos
de interés detectados de manera que quede un
registro gráfico de lo percibido durante el recorrido.
Paso 6. En la ruta, el facilitador podrá entrevistar
a ciudadanos al azar, hombres y mujeres, de los
cuales obtendrá información complementaria a
los datos relevantes que le provea la observación
que realiza. Esta entrevista es abierta y coloquial.
Se recomienda llevar cámara y registrar
fotográficamente los paisajes socio-ambientales y
aspectos de relevancia para el prediagnóstico.
Paso 7. Inmediatamente al finalizar el recorrido,
el facilitador deberá anotar en la herramienta
auxiliar, la descripción de las observaciones con la
finalidad de ampliar o comentar lo plasmado en el
mapa.
Dicha herramienta auxiliar y el mapa son
instrumentos complementarias de información
percibida por el observador, de manera que agregue
información a lo gráfico y, comente y describa la
ubicación de lo observado (véase, Herramienta No
1.1).
Paso 8. Redactar el informe de la actividad con el
diseño, mapas, herramientas, fotografías y archivar
según las orientaciones dadas para conformar el
expediente de calidad.9
Productos y utilidad
Se obtendrá un esquema gráfico de referencia
con la ubicación y una apreciación cualitativa
(observaciones, entrevistas y fotografías) sobre las
dinámicas territoriales derivada de la observación
directa en el recorrido planificado en todo el
municipio.
Los datos recopilados serán insumos
importantes de orientación de la planificación
operando como una imagen de referencia del
espacio municipal. También se recomienda realizar
el transecto municipal aún en los casos de una
actualización o monitoreo de un plan de desarrollo
municipal.
9. Expediente de calidad es el archivo general ordenado y sistematizado de cada momento o técnica aplicada. Incluye memoria de actividad y su respectivo análisis de resultados.
Generación de condiciones y prediagnóstico
31
Ejemplo de transecto
Municipio Santa Lucía Milpas Altas
Leyenda sobre hoja cartográfica
IGN 1:50000
NOTA: Mapa elaborado con fines pedagógicos
utilizando datos ficticios para la representación
de la técnica.
Granjas
Bosque
Cabecera
Milpa
Aldea
Hortaliza
Escuela
32
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Herramienta No. 1.1 Registro de transecto
Municipio: Santa Lucía Milpas Altas
Facilitador: Diego Morales
Fecha: 15 al 22 de septiembre de 2010
Ubicación
Tema de observación
Descripción o comentario
Y
X
1
B Cerro Comunal Bosque latifoleado, con sotobosque de arbustos y suelo con
zonas compactadas. 1
C Aldea Libertad Zona con cultivos de hortalizas y flores. 2 A Valle de Buena Vista Zona con cultivos de milpa 3 C
Cabecera municipal Cultivos de hortalizas en predios urbanos, viveros, talleres
artezanales y lotificaciones.
3 D
Granja avicolas Zona industrial y granjas avicolas
4 E Joya de las Ventillas
Bosque latifoleado.
3
D Finca Monte Antonio Cultivo de Café. 5 C Aldea Santo Tomás Milpas
Altas
Zona habitacional rodeada de campos con cultivos de
hortalizas y flores. 4
A Zona Boscoza
Pendiente hacia el sur con dirección hacia la ciudad de
Antigua Guatemala con bosques secundarios.
3
E
Parcelamiento agrario
Santa Rosa
Zona con cultivos de maíz sin uso de tecnología de
conservación de suelos.
...
...
...
...
Generación de condiciones y prediagnóstico
33
34
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Técnica
Análisis documental
Introducción
H
ay que recordar que el sentido de la planificación
en el Estado, la metodología y su nivel geográfico,
han sufrido un proceso continuo de transformación
a partir de 1954 hasta la fecha. La planificación en
el nivel municipal es un esfuerzo que se ha venido
realizando particularmente a partir de los años 90
del siglo pasado con la emergencia de la política
de libre mercado y el cambio en las formas de
realización de las políticas o programas públicos
de desarrollo. La planificación del desarrollo
económica prácticamente desapareció del ámbito
estatal, por lo que la planificación de las políticas
sociales y su metodología se transformó en la
institucionalidad del Estado y en cierta medida se
privatizó su ejecución.
En este contexto, cobraron importancia los
procesos de descentralización de las funciones del
gobierno y los procesos de planificación regional,
departamental y municipal salieron del ámbito
público situándose en el marco de la relación
2
entre las instituciones del Estado y la cooperación
internacional en forma de programas y proyectos.
Ya en este siglo, SEGEPLAN trabajó a nivel municipal
con la elaboración de las estrategias de la reducción
de la pobreza y posteriormente, con la elaboración
de planes estratégicos territoriales.
Sin embargo, ninguno de estos esfuerzos
alcanzó cobertura nacional. Hoy en el Centro
de Documentación de SEGEPLAN se pueden
encontrar la mayoría de los documentos sobre los
antecedentes de planificación municipal producidos
por SEGEPLAN y por las diferentes organizaciones
sociales o empresas consultoras, apoyados o
realizados por las instituciones de cooperación
internacional. No obstante, se plantea la técnica
en esta Guía como resultado de la sistematización
y para un uso prospectivo de actualización del
análisis.
De acuerdo con lo anterior, en éste apartado
se sientan las bases para realizar un análisis
documental exhaustivo de los antecedentes de la
planificación para el desarrollo municipal, mediante
una búsqueda de la información producida
Generación de condiciones y prediagnóstico
35
previamente sobre el municipio, dándole mayor
importancia a aquella información relacionada
con planes, programas o proyectos de desarrollo
municipal, desarrollo económico local, desarrollo
territorial, planificación estratégica territorial o
planificación estratégica municipal, etc.
Objetivos de la técnica
• Reflexionar sobre la importancia de incorporar
críticamente (análisis participativo de contenido
y metodología) los antecedentes históricos de
ejercicios o procesos de planificación realizados
en el municipio.
• Ofrecer lineamientos básicos para realizar el
análisis documental y situar el uso actual de la
información recuperada.
• Establecer el estado de situación de la
planificación del desarrollo en el municipio
y socializar dicho conocimiento con los
participantes en la planificación.
• El delegado departamental como enlace
con otras instituciones apoyará realizando
solicitudes a las instituciones presentes en
territorio para compartir estudios que se
hayan realizado por o para los mismos. Los
facilitadores y especialistas deberán realizar
con los delegados, una entrevista sobre los
antecedentes de la planificación en el municipio
y departamento.
¿Qué es el análisis documental?
El análisis documental es una revisión general
de los documentos existentes relacionados a la
planificación del desarrollo, a la realización de
programas o proyectos económicos y sociales
sobre el territorio.
• Relacionar al facilitador con los portales
Básicamente es la recopilación de los
antecedentes que coadyuvarán con la elaboración
del catálogo de indicadores municipales, el
prediagnóstico y diagnóstico territorial.
• Retroalimentar
En la recopilación de información interesan los
siguientes tipos de documentos:
web de información, académicos y estatales,
particularmente el de SEGEPLAN.
la observación
realizada en el transecto municipal.
territorial
Planes, programas o proyectos:
Participantes
• El facilitador es quien se encargará de recopilar
todos los documentos que existan en el
municipio y realizará el análisis documental.
• El especialista en coordinación con los
facilitadores, participará en la búsqueda y
acopio de la información en diálogo con
el conjunto de especialistas e instituciones
representadas en el nivel departamental.
Discutirá con esta perspectiva nacionaldepartamental los resultados proporcionados
por el facilitador. El especialista podrá aportar
informes u otro tipo de documentos (incluso
teóricos y metodológicos) que considere
adecuados para las acciones que el facilitador
realiza, en el afán de enriquecer sus productos.
• En esta actividad se involucra directamente
al director de planificación municipal, ya que
36
tiene conocimiento de trabajos institucionales
o de otra índole que se han realizado para el
desarrollo del municipio.
• Estrategia para la reducción de la pobreza
• Plan municipal de desarrollo económico
• Plan estratégico de desarrollo territorial
• Plan de desarrollo local con o sin enfoque
sectorial
• Plan de ordenamiento territorial
• Programas o proyectos sectoriales realizados
en el municipio
Diagnósticos,
municipales:
monitoreos
y
evaluaciones
• Informes sobre planes, programas y proyectos
• Monografía municipal o de las comunidades
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
• Agendas sectoriales o municipal de desarrollo
Paso 3. El facilitador establecerá un acuerdo de
tiempo, fuentes y lugar de búsqueda documental
con el director de la DMP, el especialista y el
delegado departamental. Se recomienda que el
tiempo no exceda de una semana.
o incidencia
Tesis de grado sobre cualquier tema en el
contexto municipal
•
• Otros
Paso 4. Luego de recopilada la información
documental existente sobre el municipio y haberla
leído, se procederá a realizar el análisis de estos
documentos. La información relevante se vaciará en
una herramienta auxiliar (véase, Herramienta No.
2.1).
¿Cómo se realiza el análisis documental?
Paso 1. El facilitador establecerá el estado de
situación del conocimiento sobre antecedentes de
planificación que tienen el director de la DMP, el
especialista y el delegado departamental, hará el
primer acopio de la información.
Para los planes se llenarán las casillas
relacionadas con la ‘temporalidad y grado de
ejecución’.
Paso 2. Leer los documentos conforme se
obtienen, puesto que en ellos se encuentran a
su vez referencias sobre procesos y documentos
antecedentes.
Paso 5. Una vez identificado el tipo de
documento y llenadas las casillas correspondientes,
se procederá a realizar el análisis del documento
identificando todos los temas relevantes para el
prediagnóstico.
Para la lectura se recomienda haber
leído el Módulo 1 de esta Guía y preguntarse
permanentemente cuál es el impacto del problema
o la acción de desarrollo en el territorio y cómo
ayudan a reducir desigualdades sociales y asimetrías
en los equipamientos territoriales.
Paso 6. Realizar ficha descriptiva. De acuerdo
con los hallazgos relevantes, el facilitador deberá
hacer fichas descriptivas de las partes relevantes al
Herramienta No. 2.1 Análisis de antecedentes documentales
Municipio:
Facilitador:
Fecha:
Temporalidad y grado de ejecución
No.
Autor o
entidad
Título
Fuente
Financiera
Año de
publicación
Temporalidad
Nula, baja,
media,
alta
Explicar
Temas relevantes
al prediagnóstico
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
Generación de condiciones y prediagnóstico
37
Herramienta No. 2.2 Ficha descritiva
Municipio:
Autor individual, colectivo o institucional:
Título de documento:
Editorial:
Año de publicación:
País de publicación:
Número de páginas:
Indice del documento
Capitulo 1
Tema 1
Capitulo 2
Tema 2
Capitulo 3
Tema 3
Capitulo 4…
Tema 4…
Descripción de contenido
Dimensión
Texto relevante 1
Política
Texto relevante 2
Ambiental
Texto relevante 3
Social
Texto relevante 4
Económica
Texto relevante 5
Política
Texto relevante 6
Política
Texto relevante 7
Social
Texto relevante 8
Social
Texto relevante 9
Social
Texto relevante 10
Ambiental
Texto relevante 11
Ambiental
Texto relevante 12
Económica
Texto relevante 13
Económica
Texto relevante 14
Económica
Texto relevante 15
Ambiental
Texto relevante 16
Ambiental
Texto relevante 17
Social
Nota: se pueden hacen recortes que el facilitador considere necesarios identificando las dimensiones de la relación con el prediagnóstico.
prediagnóstico territorial (véase, Herramienta No.
2.2).
La ficha descriptiva recoge todas aquellas citas
textuales que el facilitador considere importantes
para el prediagnóstico del municipio. Desde luego
esto se realiza de manera intuitiva y con el apoyo de
los datos sobre las dinámicas territoriales recogidos
38
en el transecto municipal. Identificará en la ficha a la
dimensión a la que corresponde la cita (Económica,
Política, Social o Ambiental), esto le permitirá
agrupar los comentarios de distintos documentos
para ubicarlos en el prediagnóstico.
Paso 7. Realizar la ficha analítica. De acuerdo a
su reflexión inicial derivada de las conclusiones o
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Herramienta No. 2.3 Ficha analítica
Municipio:
Autor individual, colectivo o institucional:
Título de documento:
Editorial:
Año de publicación:
País de publicación:
Número de páginas:
Comentario
Dimensión
Comentario 1
Social
Comentario 2
Política
Comentario 3
Ambiental
Comentario 4
Social
Comentario 5
Económica
Comentario 6
Social
Comentario 7
Económica
Comentario 8
Económica
Comentario 9
Económica
Comentario 10
Política
Comentario 11
Política
Comentario 12
Social
Comentario 13
Social
Comentario 14
Social
Comentario 15
Ambiental
Comentario 16
Ambiental
Comentario 17
Ambiental
Nota: se pueden hacen el número de comentarios, contrastaciones o comparaciones que el facilitador considere necesarios
recomendaciones de los autores de los documentos
leídos y de su conocimiento y observación del
territorio, el facilitador realizará comentarios críticos,
ampliaciones o contrastaciones al documento que
escribirá en la ficha analítica. Identificará en la ficha
a la dimensión a la que corresponde el comentario
(Económica, Política, Social o Ambiental), esto le
permitirá agrupar los comentarios de distintos
documentos para ubicarlos en el prediagnóstico
(véase, Herramienta No. 2.3).
Paso 8. Si el municipio cuenta con un PDM
2010-2025, es necesario hacer una ficha analítica
del documento en la cual se debe hacer mención
de los vacios específicos identificados hasta ese
momento y que se someterán al análisis en el
proceso posterior de actualización.
Paso 9. Redactar el informe de la actividad
con la herramienta auxiliar y las fichas de lectura
y análisis; y archivar según las orientaciones dadas
para conformar el expediente de calidad.
Productos y Utilidad
Se obtendrá una recopilación documental
que deberá analizarse y archivarse en el Centro
de Documentación de SEGEPLAN. La herramienta
auxiliar y las fichas de lectura quedarán como
insumos ordenados para consulta de usuarios en el
municipio o fuera de él.
El facilitador con la aplicación de esta técnica
inicia su aproximación al conocimiento del
municipio, ya que con la lectura y el análisis de la
Generación de condiciones y prediagnóstico
39
información el facilitador identificará las distintas
dinámicas económicas, sociales y ambientales
seguidas por el municipio y sus diversas causas e
impactos territoriales.
La técnica es complementaria a la realización
del transecto municipal y no necesariamente se
realiza de manera secuencial.
La información analizada le servirá al facilitador
para la elaboración del prediagnóstico territorial,
así también para el diálogo permanente que
establecerá con los interlocutores de autoridades
40
o representantes al COMUDE. La información
colectada y analizada debe socializarse de inmediato
al conjunto de participantes en el proceso de
planificación con el objetivo de confrontar y validar
la información con el conocimiento técnico y social
de los actores locales.
De igual manera que el transecto, el análisis
documentos y sus productos se convierten en
una referencia y material de consulta permanente
a la que se regresará durante todo el proceso de
construcción del diagnóstico territorial y el plan de
desarrollo.
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Técnica
Mapeo de actores
Introducción
L
a gestión del desarrollo y de su planificación
requiere de la participación permanente, activa,
informada y comprometida de autoridades,
funcionarios y actores de la sociedad local con el
interés de alcanzar los objetivos que se planteen
en la perspectiva del bien común y el desarrollo
humano y sustentable. Si bien convocar a participar
se oye simple, la realidad de orientar a todos los/las
funcionarios y la ciudadanía local hacia la ejecución
de estrategias de desarrollo anteponiendo el ‘interés
común’ sobre el ‘interés individual’, y que aquellos
que sienten más afectados sus intereses particulares
continúen participando, constituye un arte de gestión
de la planificación que debe desarrollarse no sólo en
los funcionarios de Estado sino en toda la ciudadanía.
La técnica que se presenta coadyuva a
cumplir el propósito de la participación ciudadana
3
(funcionarios y actores locales) en la perspectiva del
bien común, de desarrollo humano y sustentable.
Hay diferentes propuestas de esta técnica en las
instituciones de desarrollo, gubernamentales, no
gubernamentales y de cooperación internacional.
SEGEPLAN en su función de entidad técnica del
Estado, plantea la inclusión sin ningún tipo de
discriminación como un principio constitucional y
de fortalecimiento democrático. Es por ello que en
la técnica aquí presentada se identifica la actitud
de los actores como interesada o desinteresada,
en el afán de incorporar activamente a quienes
tienen esta última actitud y estimular a quienes
manifiestan la primera.
El Mapeo de Actores ayudará identificar a los
actores y su actitud frente a la planificación. Cuando
se habla de actores locales se identifica a las
personas que tienen un grado de representación
o autoridad organizacional o institucional en los
contextos en el marco de los cuales se planifica.10
Los actores en lo local, presentan roles y funciones.
10.La diferencia entre actores y sujetos del desarrollo es que los primeros ‘escenifican’ roles de diverso tipo y los segundos construyen procesos de gestión o incidencia situados
más en el escenario político.
Generación de condiciones y prediagnóstico
41
Los roles en un escenario local son por ejemplo:
director, subdirector, técnico, jefe de departamento,
representante de organización local o comunidad,
etc. El médico director del centro de salud local
tiene el rol de ‘director’.
Cada actor tiene una función que se vincula al
tipo de organización o institución a la que pertenece
o representa por titularidad o delegación. Así por
ejemplo el médico director del centro de salud local
tiene la función del ‘cuidado de la salud’.
La aplicación de estos conceptos en el COMUDE
son los roles de titular y suplente con la funciones
de por ejemplo: cuidado de la salud, velar por
los intereses de las comunidades, transparencia,
cuidar los bosques, etc. En el COMUDE se reúnen
idealmente todas la funciones del desarrollo de
una comunidad personificadas por los funcionarios
o representantes de organizaciones sociales
o comunitarias.
La importancia fundamental
estructural que el COMUDE cumple tanto en
el Sistema Nacional de Planificación como en
la planificación, monitoreo y seguimiento de la
planificación municipal a corto, mediano y largo
plazos es, su función de constituir el espacio
democrático de articulación estado-sociedad más
cercano al territorio y a la inclusión de toda la
sociedad.
El COMUDE entre más representativo de
las organizaciones e instituciones sociales y
comunitarias de un municipio mayor será la
legitimidad del Plan de Desarrollo Municipal.
No obstante la relevancia central del COMUDE,
en los municipios pueden haber otros funcionarios,
actores sociales o de cooperación no representados
en este espacio por lo que se deberán identificar
también.
Objetivos:
• Identificar la actitud de las autoridades,
funcionarios y actores de la sociedad local
representados en el COMUDE hacia la
planificación del desarrollo.
• Identificar a actores no representados en el
COMUDE pero relevantes al desarrollo del
municipio.
42
• Contar con un perfil de actitud a la planificación
del conjunto de autoridades, funcionarios y
actores de la sociedad local.
• Orientar
actividades
de
sensibilización,
información y promoción de la planificación
del desarrollo según las características de cada
actor para motivar su participación permanente,
activa, informada y comprometida.
• Obtener y socializar una lectura de interés
para construir una estrategia de inclusión
y motivación participativa de monitoreo y
seguimiento de la planificación.
Participantes:
• El facilitador y el director de la DMP son
quienes realizarán la primera versión del mapeo
de actores, dada las funciones que cumple
el director de la DMP en el COMUDE y en la
gestión de la inversión municipal.
• Seguidamente se incorporan en el análisis a los
participantes en los distintos espacios técnicometodológicos y finalmente al COMUDE.
¿Qué es un mapeo de actores?
El mapeo de actores es una técnica que permite
la identificación, clasificación y análisis de los roles
y funciones que desempeñan los diferentes actores
públicos, sociales y comunitarios que se encuentran
en el escenario municipal. En este caso el mapeo de
actores está en función del proceso de planificación
municipal, su monitoreo, seguimiento y evaluación.
¿Qué es un actor?
Son personas que representan por titularidad
o delegación a grupos de personas, comunidades,
organizaciones o instituciones público y privadas
que tienen algún tipo de interés e incidencia en el
territorio que se está analizando.
¿Tipo de actores?
La clasificación de los actores obedece a
criterios que los ubican en un mapa referencial
las funciones y roles, tipo de interés, tipo actitud y
finalmente por el grado de poder de decisión que
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
sin duda se reflejará en el proceso de planificación,
a continuación se amplían cada uno de los criterios
de referencia:
• Desinteresados, indiferentes o neutros: es
Funciones y roles que desempeñan los actores
en el contexto municipal (no en el COMUDE):
El grado de poder en la toma de decisiones
es muy importante identificarlo y se refiere a
la capacidad de decidir de un actor frente a un
problema y su capacidad general de influencia
político-social en la acción de solución.
• Función política que comprende al rol de líder
local, dirigente, funcionario y autoridad que se
representan individualmente, al municipio, a
partidos políticos, a las instituciones públicas,
al departamento, etc.
• Función
social
(económico-social)
que
comprende al rol de líder, dirigente,
representante y autoridad comunitaria que se
representan individualmente, a organizaciones
sociales, empresas, cualquier tipo de sociedad
jurídica privada, y a comunidades. Como
categoría de identificación de actores es
amplia, ya que además del componente social
incluye también a los componentes económico,
cultural y ambiental.
• Función de solidaridad o cooperación al
desarrollo que comprende a rol de representante
de instituciones nacionales o internacionales de
cooperación al desarrollo.
Tipo de interés o desinterés: ‘enfoque costobeneficio o utilitario’ se establece a partir de
cuánto esperan los actores beneficiarse o no en el
proceso de planificación ‘enfoque de solidaridad o
utópico’ se establece a partir de cuánto esperan los
actores alcanzar principios o valores humanitarios
expresados en la planificación.
Tipo de actitud: La actitud de los actores se
define a partir de las expresiones concretas de su
comportamiento ante el proceso de planificación y
de una manera simple pero útil pueden las actitudes
clasificarse de la manera siguiente:
• Interesados o potencialmente aliados: es aquel
que está a favor, apoya y participa en el proceso
de planificación.
• Interesados oponentes o no aliados: es aquel
que no es aliado e inicialmente no desea
participar en el proceso de planificación.
Genera oposición.
aquel que no está ni a favor, ni en contra y no
ha definido su papel en la planificación.
• Alto: Son los actores locales que tienen una alta
capacidad de convocatoria y convencimiento.
• Medio: son actores locales que tienen buena
capacidad de convocatoria pero no de
convencimiento de la sociedad y viceversa.
• Bajo: son actores locales que se encuentran
dentro del espacio territorial pero no tienen
credibilidad y poca capacidad de convocatoria;
generalmente necesitan de otros actores para
poder impulsar y ejecutar sus acciones.
Es importante señalar que los actores públicos
y sociales tienen o pueden tener diferentes
espacios geográficos de intervención (comunidad,
municipio, departamento, región, mancomunidad,
etc.) y cambiar su tipo de actuación de acuerdo con
cada uno de ellos.
Los actores públicos y sociales en el municipio
son imprescindibles, ya que son ellos con sus roles
y funciones los protagonistas principales en los
procesos de desarrollo.
¿Cómo se ejecuta el mapeo de actores?
Paso 1. Inicialmente debe realizarse una reunión
técnica con el director municipal de planificación, ya
que es él quien conoce mejor a los actores públicos
y sociales que intervienen en su municipio.
Paso 2. Se propondrá un listado de actores con
base en el conocimiento y experiencia del DPM.
Paso 3. Se llenará en conjunto la herramienta
auxiliar para el mapeo de actores.
En la herramienta se registrarán las
características de cada actor de acuerdo a los
requerimientos de la misma.
Generación de condiciones y prediagnóstico
43
Herramienta No. 3.1 Mapeo de actores
Municipio:
Facilitador:
Fecha:
En cada actualización de la herramienta deberá consignarse de nuevos los datos para identificar la
versión más actualizada
Clasificación
Función: (p)olítica, (s)ocial, (c)ooperación
Actitud: (a)liado, (n)eutral, (o)ponente
Poder de decisión: (a)lto, (m)edio, (b)ajo
Participación en el COMUDE: (t)itular, (s)uplente, (n)o representado en el
COMUDE
Información General
No.
Nombre del actor
Institución u organización
Actitud
Decisión
COMUDE
p, s, c,
a, n, o,
a, m, b,
t, s, n,
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Las casillas que no cumplen con el registro de
ninguna propiedad o atributo de los actores se
dejarán en blanco (véase, Herramienta No. 3.1).
Paso 4. Se realizará el primer análisis de listado
obtenido. Siguiendo los resultados descriptivos
obtenidos se colocará a cada actor en una casilla
del cuadro relacional de doble entrada ‘tipo de
actitud y poder de decisión’.
La orientación del cuadro se realiza con
relación a las actitudes más positivas al proceso de
planificación; por lo que siguiendo dicha orientación
da un resultado como se puede visualizar en la
Figura No. 3.
44
Función
Paso 5. De acuerdo con los resultados
obtenidos en el cuadro anterior definir el potencial
participativo de cada uno de los actores con la
ayuda de la siguiente clasificación para los actores
siguiendo los colores asignados para cada una de
las casillas.
Como se visualiza en la Figura No. 4 los actores
en las zonas verdes y amarillas son potencialmente
participativos y los actores en la zona roja se
clasifican como no participativo y potencialmente
opositor al proceso.
Paso 6. De acuerdo con la clasificación de los
actores en función de su potencial participativo para
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Figura No. 3. Clasificación según tipo de actitud y poder de decisión
Figura No. 4. Participación según tipo de actitud y poder de decisión
Generación de condiciones y prediagnóstico
45
la planificación del desarrollo municipal, se definen
las estrategias comunicativas y de capacitación de
la siguiente manera:
• ¿Cuál es la posibilidad real que tienen los
• Los actores clasificados en la zona verde la
conflicto entre los actores? ¿Cómo se mediará
o resolverá esta situación?
estrategia comunicativa debe estar dirigida a
informar del proceso.
• Los actores clasificados en la zona amarilla, la
estrategia comunicativa debe estar dirigida a
informar del proceso pero además insistir en la
importancia de la planificación del desarrollo
municipal para superar las condiciones
actuales de pobreza, desigualdad, asimetrías
territoriales y ausencias de oportunidades para
el desarrollo de la persona o actor, su familia y
las generaciones futuras.
• Los actores clasificados en la zona roja, además
de la estrategia comunicativa-informativa y
de resaltar la bondades de la planificación del
desarrollo municipal humano y sustentable, hay
que dialogar sobre sus intereses utilitarios o
altruistas y cómo estos pueden reflejarse en el
proceso de planificación del desarrollo (y más
alante de ordenamiento territorial).
Paso 7. De acuerdo al número de actores y
al tiempo asignado al equipo técnico del proceso
de planificación para ejecutar esta fase, se sugiere
complementar el análisis anterior intentando
ordenar a los actores de acuerdo con su relevancia
con el proceso de planificación haciendo las
siguientes preguntas:
• ¿Cuáles actores son los que más influyen e
inciden en el desarrollo del municipio?
• ¿Cuáles son los actores con protagonismo
local que no están inmersos en procesos de
desarrollo pero deben sumarse al proceso?
• ¿Cuáles son los actores que no están
representados por alguna organización en el
COMUDE y que deberían ser convocados en
este proceso?
• ¿Cómo están clasificados esos actores?
• ¿Cuál es la situación socioeconómica de los
actores sociales y cómo influye ésta en sus
intereses y prácticas?
46
actores para intercambiar opiniones entre sí?
• ¿Cuáles son los puntos de desencuentro o de
Paso 8. Realizar un agrupamiento inicial de
aquellos actores que pudieran proponerse ante el
COMUDE para formar parte del espacio técnicometodológico para el proceso de actualización o
planificación, así como la posterior conformación de
comisiones de monitoreo, seguimiento y evaluación
del PDM. Se recomienda un número entre 20 y 25
personas buscando la mayor participación posible
de mujeres y de personas de las comunidades.
También que representen las diversas instituciones
sectoriales del Estado y los diversos intereses de la
sociedad local.
Paso 9. Discutir los resultados preliminares
del mapeo participativo con el conjunto. Si bien el
mapeo de actores es una técnica para la facilitación
del proceso de planificación, lo mejor y de acuerdo
con la dinámica de la actualización o planificación,
es discutir el mapeo en el equipo técnicometodológico como responsables de la estrategia
comunicativa-capacitación de inclusión del
conjunto de actores identificados. En esta sesión de
socialización es preciso discutir y reflexionar sobre:
• ¿Qué es un actor?
• Tipos de actores que existen
• Actitud del actor ante el proceso de planificación
• Finalidad del análisis de actores
• Importancia de los actores en el territorio y de
su participación en el proceso de actualización
o planificación.
• La estrategia comunicativa-capacitación se basa
en proveer de información sobre el proceso de
manera personalizada y cuando se requiera,
capacitar sobre el SNP y el beneficio personal y
local de planificar.
Adicionalmente, se debe considerar que el
proceso de planificación territorial municipal se
llevará a cabo en el seno del COMUDE, por lo que los
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
representantes de los COCODE deben ser incluidos
prioritariamente en el mapeo de actores, como los
líderes comunitarios y ex-alcaldes municipales y
comunitarios.
Paso 10. La información que se recopile y
analice durante el mapeo de actores se digitalizará
en los formatos correspondientes. Redactar el
informe de la actividad con la herramienta auxiliar y
el cuadro de análisis de actores y archivar según las
orientaciones dadas para conformar el expediente
de calidad.
Productos y utilidad
Con esta técnica se tendrá una lista actualizada
y clasificada de actores locales que residen en los
espacios urbanos y rurales en el municipio (en
versión física y digital). Así también un análisis
ponderado de los actores locales (en versión física
y digital). Se obtendrán las pautas personalizadas
para realizar la estrategia de comunicación y
capacitación a favor de la inclusión del conjunto de
actores en el municipio para generar un ambiente
dinámico y propositivo al proceso de actualización
o planificación. Finalmente, una lista de actores
para participar en el espacio técnico-metodológico.
Se sugiere que se tenga un listado entre 20 y 25
actores como base, ya que por lo general no todos
los convocados asisten a las actividades.
La información vaciada en la herramienta,
permitirá una lectura analítica, clasificada y
sistematizada de la correlación de fuerza, influencia
e incidencia de los actores respecto al proceso
de planificación municipal. El análisis de actores
dará la pauta para la manera en que se abordará
a cada uno/a en las diversas fases del proceso de
actualización o planificación, es decir conforme
se conoce a los actores y sus interrelaciones en la
dinámica de la planificación, esta técnica puede
ayudar a evitar conflictos futuros.
La información recopilada se utiliza en la
dimensión político-institucional en donde se
destacan los niveles organizativos de la sociedad
local, sus intereses y sus aportes al desarrollo.
Analizada la información, se puede anticipar
el grado de participación de las mujeres como
también el grado de participación y representación
de las comunidades en el COMUDE.
Los resultados serán muy útiles durante todo el
curso del proceso de actualización y planificación
que deberán confrontarse con la realidad de
participación y retroalimentarse constantemente.
De este análisis se obtiene la propuesta de
candidatos para conformar la comisión del
COMUDE de seguimiento, monitoreo y evaluación
del plan.
Generación de condiciones y prediagnóstico
47
48
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Técnica
Recopilación de indicadores
Introducción
L
a cotidianidad nos enseña que año con año los
centros urbanos de los municipios van sufriendo
cambios en cuanto a su infraestructura. Esa
percepción puede ser generalizada y pensar que el
municipio está desarrollándose. Hoy, en aquellos
municipios en donde hay altos índices de migración
se reciben remesas y directamente los cambios
se extienden a las viviendas y la proliferación de
servicios, principalmente los de construcción, salud,
comercio, microcrédito y educación.
Todos estos cambios si bien reflejan un tipo de
crecimiento económico, no expresan desarrollo, ni
humano, ni sustentable. El problema se centra entonces
en cómo medir el desarrollo en los municipios. En la
actualidad podemos hablar del estado de situación de
los municipios a través de las mediciones realizadas
con censos y encuestas, las estadísticas institucionales
4
que se recogen en los municipios y mediciones poco
estudiadas a través de registros territoriales apoyados
en información satelital, pero no de un sistema basal
de indicadores que permitan estimar el desarrollo del
municipio en corto, mediano y largo plazos.
El primer ejercicio nacional de planificación
territorial, dio como resultado una base de
indicadores que se expresan en el nivel municipal.
El conjunto de estos indicadores ya constituyen una
línea basal preliminar pero que aún debe ordenarse,
clasificarse y desarrollarse para constituir una ‘línea
basal del desarrollo municipal’, tarea que está
realizando SEGEPLAN.
En el actual proceso de planificación del
desarrollo se tienen los indicadores de las metas
propuestas en los Objetivos del Milenio como una
referencia tanto específica como comparativa del
avance del desarrollo municipal en los últimos 20
años, pues los datos de base de la medición se
situaron en el año 1990.11
11.Para una mayor información sobre la medición de los ODM en Guatemala y el III informe del monitoreo del cumplimiento de los ODM al 2015, véase:
http://www.segeplan.gob.gt/2.0/index.php?option=com_content&view=article&id=503&Itemid=348
Generación de condiciones y prediagnóstico
49
Objetivos de esta técnica
• Construir un catálogo de indicadores a nivel
municipal como referencia de una preliminar
línea basal para monitorear el desarrollo
municipal que pueda ser discutida y socializada.
• Contar con un catálogo de indicadores que
por su condición de dato objetivo sirva para
construir una visión consensuada de la realidad
del municipio.
• Identificar vacíos de información local para la
toma de decisiones con datos verificables y
comparables en el tiempo.
• Facilitar el conocimiento técnico para la
realización de mediciones locales para el
acopio sistemático de información territorial
municipal.
• Contribuir al sistema de información territorial
con información que pueda compararse en el
tiempo dentro y fuera del municipio.
Participantes
• El facilitador y el director de la DMP son quienes
realizarán la primera versión del catálogo de
indicadores, dada las funciones de información
estadística que cumple el director.
• Seguidamente se incorporan el delegado, el
especialista y el equipo técnico de SEGEPLAN
en el nivel nacional.12
¿Qué es un indicador?
Es una expresión numérica, matemática,
estadística o cualitativa con la cual se pueden
describir y analizar manifestaciones de uno o más
fenómenos (su naturaleza, estado o evolución)
y estudiar relaciones entre sus variables. Puede
entenderse como una expresión que establece una
relación entre dos o más datos significativos de
dominios semejantes o diversos, y que proporciona
información sobre el estado en el que se encuentra
una unidad.
Sin embargo, el valor de un indicado ‘no se
refiere exclusivamente a una relación estadística/
matemática compleja’ sino a que ‘en la precisión y
sencillez de interpretación, con la que el indicador
de luces sobre un fenómeno, es donde radica el
valor y eficacia de los indicadores’.13
Los indicadores sirven para analizar las
condiciones actuales y establecer la ‘visión’
hacia dónde se desea proyectar un proceso de
desarrollo, los objetivos y los cambios a alcanzar,
así como para monitorear el proceso de ejecución y
posteriormente, la evaluación y actualización de la
planificación de mediano y largo plazos.
Es decir, la recopilación de indicadores es una
actividad que alude a la búsqueda de información
cuantificable para la elaboración del PDM.
Estos indicadores se constituyen en parámetros
sobre la situación de la realidad del desarrollo a
nivel municipal.
Como parámetros ofrecen ventajas sustantivas
y comparativas, tanto dentro del mismo municipio
para valorar la igualdad y equidad entre
comunidades como en comparación con otros
municipios del país comprendidos en los diferentes
niveles de planificación.
Es importante que los indicadores que se
recopilen, incluyan datos de los siguientes temas:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Educación
Salud
Infraestructura
Aspectos socioeconómicos (desarrollo humano,
pobreza, etc.)
Ambiente
Demografía
Político Institucional
Economía
Seguridad
Riesgo a desastres Cultura
El número de indicadores recopilados para
cada uno de los anteriores sectores varía según
12.En SEGEPLAN se está construyendo el catálogo de indicadores para el desarrollo municipal, por lo que se recomienda consultar a la Dirección de Planificación Territorial.
13.Véase, Karen Mokate (2000): El monitoreo y la evaluación; citado por la Unidad de Análisis de la Dirección de Monitoreo y Evaluación de SEGEPLAN en el documento interno
‘Elaboración de indicadores’ preparado en mayo 2009 y fuente principal para la elaboración de esta guía de la técnica.
50
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
el territorio, pero se ha listado un total de 75
indicadores y sus fuentes que se pueden comparar
en el total de los municipios del país. Estos
indicadores deben estar contenidos en el catálogo
de indicadores del municipio en donde se actualiza
o planifica.
¿Cuáles son los tipos de indicadores?
• El uso pertinente del indicador para ilustrar
situaciones concretas y afines a la información
que proporciona.
• Dado que es una expresión de medida,
su uso debe ser interpretado y explicado
cualitativamente de acuerdo a las situaciones
del contexto.
Indicadores de proceso: Son los que permiten
monitorear tempranamente el comportamiento
de un proceso, permitiendo con ello corregir su
rumbo y poder alcanzar el resultado deseado. Están
íntimamente relacionados con los objetivos y se
aplican en función del avance para alcanzarlos.
• La claridad conceptual de que un indicador
Indicadores de gestión: Están en función de
la cantidad o medida de los productos entregados,
actividades realizadas o servicios prestados.
Ejemplos:
• Reportes oficiales: En documentos impresos,
• Cantidad de fertilizantes entregados
no es una tasa, un promedio o un coeficiente,
por lo que al momento de citarlo no debe
confundírsele con otras expresiones de medida.
¿En dónde se encuentra este tipo de información?
bases de datos y páginas web (ejemplo:
Informes Nacionales de Desarrollo Humano).
• Información primaria: Disponible a través de
Indicadores de resultado: Cada objetivo
definido debe medirse en función de la meta
establecida. Ejemplos:
las personas involucradas en la(s) políticas(s)/
proyecto(s). En este caso es importante
identificar a la persona/puesto/institución que
tiene a su cargo la información, e indagar sobre
la información que está disponible (ejemplo:
en el caso de la vulnerabilidad alimentaría la
entidad rectora es la SESAN).
• Disminuir la tasa de repitencia escolar
• Información producida de censos y encuestas.
• Cantidad de pacientes atendidos
(promoción)
• Aumentar
capacitadas
el
número
de
comadronas
Indicadores de impacto: Este tipo de indicador
permite medir el grado de avance en la concreción
de un objetivo estratégico. Sirve para medir los
efectos que tiene una intervención y en qué medida
resuelve o impacta un problema determinado. Es un
indicador relacional dentro una variable sobre otra.
Ejemplo: Efecto de las políticas públicas de salud
infantil sobre la mortalidad en menores de 5 años.
¿Qué información será complementaria para la
identificación y el uso del indicador?
Una vez se ha encontrado el indicador, se
procede a identificar:
• Las fuentes de información de las cuales se
obtuvo el indicador.
La SEGEPLAN dispone de la mayor parte de
información censal y encuestas nacionales
que levanta el INE y el SINIT su aplicación
territorial. Para el caso de encuestas que
levanten otras instituciones (gubernamentales,
privadas y centros de investigación), se debe
identificar: El nombre de la encuestas, los
principales temas que abarca, período de
tiempo, representatividad estadística a nivel
geográfico (nacional, regional, departamental,
municipal). Contar con esta información básica
es importante para ampliar el conocimiento
sobre las fuentes potenciales que pueden
utilizarse para generar indicadores.
¿Cuál es el nivel de desagregación de la
información?
Los programas y proyectos usualmente están
dirigidos a grupos de población específicos,
clasificados a menudo por:
Generación de condiciones y prediagnóstico
51
•
•
•
•
• Información general del proceso de planificación
sexo
edad (simples o agrupadas)
grupo étnico
área geográfica, etc.
y su metodología.
• Discutir el aporte y acordar la participación en
¿Cómo se construye el catálogo de indicadores?
Paso 1. Considerar que la recopilación del
catálogo de indicadores contemplado en esta Guía
se realiza al inicio del proceso de planificación y
constituye una base cuantitativa y cualitativa de la
situación municipal.
Paso 2. Solicitar a los representantes de las
instituciones en el territorio que aporten los datos
que corresponda a cada institución o sector, para
eso se deberá de coordinar con el delegado una
reunión técnica con la UTD. Antes de la reunión
técnica preparar el grupo de indicadores que se
solicitará por sector.
Paso 3. En la reunión técnica con delegados
institucionales, se recomienda socializar lo siguiente:
el equipo técnico de planificación.
• Socializar
los hallazgos anteriores,
antecedentes de la planificación.
• Plantear y consensuar qué es un indicador y su
tipología
• Definir la estrategia de la compilación
participativa del catálogo de indicadores para
el municipio.
Paso 4. La DMP realiza el seguimiento y acopio
de los indicadores sectoriales o institucionales,
luego se llenará la herramienta auxiliar por
municipio que se socializará y validará una reunión
técnica. Un aspecto importante es identificar si
el indicador cuenta con una ficha técnica (véase,
Herramienta No. 4.1).
Herramienta No. 4.1 Catálogo de indicadores
Municipio:
Facilitador:
Fecha:
No.
52
Nombre del indicador
Año
reportado
Fuente
de
Mecanismo de
acceso
Ficha técnica
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Herramienta No. 4.2 Ficha técnica básica de indicadores del desarrollo
Número de ficha:
Municipio:
Facilitador:
Fecha:
No.
Caraterística
Descripción
1 Nombre del indicador
2 Definición
3 Características generales del
indicador
Unidad de medida
Cobertura
Frecuencia de medición
Desagregación: sexo, etnia, edad, territorio
4 Método de medición
Describir
5 Propósito
Describir
6 Línea Base, Tendencia y Meta
Año base
Mediciones subsecuentes
Meta si existe
Nombre de la medición
7 Fuente de datos del indicador
Institución responsable
8 Dónde se utilizará el indicador
De acuerdo con el tipo de indicador: Proceso, resultado,
gestión, impacto
Paso 5. Se realiza el análisis técnico de
los indicadores que consiste en conocer las
características del indicador y su aplicabilidad en
el proceso de actualización o planificación; para
ello se realiza una ficha técnica básica por cada
uno de los indicadores en el nivel municipal (véase,
Herramienta No. 4.2).
En la actualidad, SEGEPLAN está realizando
el conjunto de fichas técnicas para todos los
indicadores del desarrollo aplicados a los distintos
niveles territoriales, por lo que hay que preguntar
en la Dirección de Planificación Territorial por el
catálogo de indicadores.
Paso 6. La información que se recopile y analice
se digitalizará en los formatos correspondientes.
Redactar el informe de la actividad con la
herramienta auxiliar y las fichas de indicadores;
y archivar según las orientaciones dadas para
conformar el expediente de calidad.
Productos y utilidad:
Como resultado de la digitalización del
catálogo de indicadores y sus fichas, se obtendrá
una base de indicadores, ordenada de tal forma
que se podrán realizar las aplicaciones pertinentes
en la planificación. Se tendrán indicadores que
evalúen los objetivos y las metas propuestas y esta
información desagregada en el mejor de los casos
(por etnia, género, edad, territorio, etc.).
La utilidad de su aplicación es que permitirá
realizar comparaciones de las distintas situaciones
en el municipio, entre municipios y a nivel
departamental, lo que servirá para realizar identificar
las desigualdades sociales y asimetrías territoriales
de una manera medible.
La realización de la búsqueda de antecedentes
documentales de planificación y esta técnica
se conjugan para proveer a los/las facilitadores
de la actualización o planificación territorial,
Generación de condiciones y prediagnóstico
53
el conocimiento institucional, las políticas, los
programas, y los alcances de la producción
estadística local y nacional para la planificación
municipal. Es decir, induce una auto-capacitación
en el proceso.
La información generada por esta herramienta
servirá para realizar el Pre-diagnostico, y luego para
realizar el Diagnostico Territorial. Los indicadores
tendrán un trato especial en la Fase de Planificación.
Indicadores ODM a nivel municipal
FICHAS TECNICAS: METAS E INDICADORES
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON INDICADORES A NIVEL MUNICIPAL
OBJETIVO 1. ERRADICAR LA POBREZA EXTREMA Y EL HAMBRE
Meta 1A Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a
1 dólar por día
INDICADOR
1.1
PROPORCIÓN DE LA POBLACIÓN CON INGRESOS INFERIORES A 1 DÓLAR PPA (PARIDAD
DEL PODER ADQUISITIVO) POR DÍA
1. Definición
Porcentaje de la población con ingresos inferiores a 1 dólar por día es el porcentaje de la
población que vive con menos de 1.25 dólares por día, a precios de 2005. La línea de pobreza de
1 dólar diario se compara con el consumo o ingreso por persona e incluye el consumo resultante
de la producción propia y el ingreso en especie.
Esta línea de pobreza tiene un poder adquisitivo fijo en los diferentes países o zonas y se conoce
muchas veces con el nombre de “línea de pobreza absoluta” o medida de la pobreza extrema.
2. Características
generales del
indicador
3. Método de
medición
Unidad de medida
Cobertura
Porcentaje
Frecuencia de medición
Nacional 1989 (ENS), 2000
y regional (ENCOVI) y 2002, 2004
(ENEI)
Desagregación
Sexo
Etnia (indígena/no
indígena)
Urbano – rural
La pobreza de un país se estima convirtiendo la línea de pobreza de 1 dólar diario a la moneda
local, utilizando la información más reciente sobre el tipo de cambio basado en la PPA, tomadas
de estimaciones del Banco Mundial. Luego, se emplean índices de precios de consumo locales
para ajustar la línea de pobreza internacional en moneda local a los precios vigentes en las
fechas próximas a las encuestas. Esta línea de pobreza internacional se utiliza para determinar
cuántas personas se encuentran por debajo de la línea de 1 dólar por día.
Otras variantes para la medición de este indicador:
- Proporción de mujeres con ingresos inferiores a 1 dólar PPA
- Proporción de hombres con ingresos inferiores a 1 dólar PPA
- Proporción de mujeres indígenas con ingresos inferiores a 1 dólar PPA
- Proporción de mujeres no indígenas con ingresos inferiores a 1 dólar PPA
- Proporción de hombres indígenas con ingresos inferiores a 1 dólar PPA
- Proporción de hombres no indígenas con ingresos inferiores a 1 dólar PPA
4. Propósito
5. Línea base,
tendencia y
meta
6. Fuente de
datos del
indicador
54
Hacer comparaciones entre países y obtener estimaciones de la pobreza en cifras agregadas. La
mayor parte de los países establecen también sus propias líneas de pobreza.
Año base
Valor
Último dato oficial
20
16
Año
1989
2000
Fuente
ENS 1989
SNU 2002
Meta
20
21.5
2002
2004
ENEI 2002 ENEI 2004
Instituto Nacional de Estadística (INE)
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
10
Módulo 2
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON INDICADORES A NIVEL MUNICIPAL
OBJETIVO 1. ERRADICAR LA POBREZA EXTREMA Y EL HAMBRE
INDICADOR 1.*
Índice de recuento de la pobreza (porcentaje de la población por
debajo de la línea nacional de pobreza)
1. Definición
Índice de recuento de la pobreza es la proporción de la población nacional cuyo ingreso
es inferior a la línea o líneas oficiales fijadas por el gobierno nacional. Normalmente, se
establecen líneas nacionales de pobreza para los hogares de diferentes composiciones
con el fin de tener en cuenta a las familias de diferentes tamaños.
Cuando no hay una línea oficial de pobreza, ésta puede definirse como el nivel de
ingreso necesario para tener únicamente los alimentos necesarios o los alimentos más
otros artículos de primera necesidad para la supervivencia.
Unidad de medida
2. Características
generales del
indicador
Cobertura
Frecuencia de
medición
1989 (ENS), 2000
Nacional y regional (ENCOVI) y 2002,
2004 (ENEI)
Porcentaje
Desagregación
Sexo
Etnia (indígena/no
indígena)
Urbano – rural
3. Métodos de
medición
Se utiliza el consumo computado a través de encuestas de hogares para calcular la
proporción de la población que se encuentra abajo de líneas de pobreza.
Otras variantes para la medición de este indicador:
-Proporción de mujeres que se encuentran debajo de las líneas de la pobreza nacional
-Proporción de hombres que se encuentran debajo de las líneas de la pobreza
nacional
-Proporción de mujeres indígenas que se encuentran debajo de la línea de la pobreza
nacional
-Proporción de mujeres no indígenas que se encuentran debajo de la línea de la
pobreza nacional
4. Propósito
Conocer, con los estándares nacionales, la proporción de la población que no consume
lo necesario de alimentos y otros artículos para su supervivencia.
Año base 5. Línea base,
tendencia y
meta
6. Fuente de
datos del
indicador
Meta
Pobreza extrema
18
15.2
9
Pobreza general
61.5
50.9
30.8
Año
1989
2006
2015
Fuente
ENS 1989
ENCOVI 2006
Instituto Nacional de Estadística (INE)
Generación de condiciones y prediagnóstico
55
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON INDICADORES A NIVEL MUNICIPAL
OBJETIVO 1. ERRADICAR LA POBREZA EXTREMA Y EL HAMBRE
Meta 1B. Lograr empleo pleno y productivo, y trabajo decente para todos, incluyendo mujeres y
jóvenes
INDICADOR 1.5
RELACIÓN EMPLEO-POBLACIÓN
1.Definición
Es el porcentaje de la población de 7 y más años que durante la semana de
referencia, realizó algún tipo de actividad económica, de manera independiente o
dependiente, con o sin remuneración o que estuvo temporalmente ausente de su
trabajo pero sin interrumpir su vínculo laboral con la unidad económica.
Unidad de
medida
2.Características
generales del
indicador
56
Porcentaje
Cobertura
Nacional y
regional
Frecuencia de
medición
Desagregación
2002, 2004 (ENEI)
Programado
realizar una nueva
ENEI en el 2010
2000, 2006
(ENCOVI)
Sexo
Etnia (indígena/no
indígena)
Urbano – rural
3. Métodos de
medición
Se divide la población que realizó algún tipo de actividad económica entre la
población total en edad de trabajar.
4. Propósito
Conocer el porcentaje de población que realizó alguna actividad económica en
un período determinado.
5.Línea base,
tendencia y meta
Indicador nuevo
6.Fuente de datos del
indicador
Instituto Nacional de Estadística (INE)
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON INDICADORES A NIVEL MUNICIPAL
OBJETIVO 1. ERRADICAR LA POBREZA EXTREMA Y EL HAMBRE
Meta 1B. Lograr empleo pleno y productivo y trabajo decente para todos, incluyendo mujeres y
jóvenes
INDICADOR 1.7
PROPORCIÓN DE LA POBLACIÓN OCUPADA QUE TRABAJA POR CUENTA
PROPIA O EN UNA EMPRESA FAMILIAR
1. Definición
Es el porcentaje de la población ocupada que desempeña un oficio o profesión, sólo
o asociado con otros (no tiene trabajadores remunerados a su cargo, pero puede
disponer de trabajadores sin pago), o que no recibe un pago por su trabajo por
parte de la unidad económica para la que labora.
Unidad de medida
2. Características
generales del
indicador
Cobertura
Nacional
Regional
Porcentaje
Frecuencia de
medición
2002, 2004 (ENEI)
Programado
realizar una nueva
ENEI en el 2010
2000, 2006
(ENCOVI)
Desagregación
Sexo
Etnia (indígena/no
indígena)
Urbano – rural
3. Métodos de
medición
Se divide el número de trabajadores por cuenta propia y los no remunerados, entre la población
total ocupada.
Otras variantes para la medición de este indicador:
-Proporción de mujeres ocupadas que trabajan por cuenta propia o en una empresa familiar
-Proporción de mujeres indígenas ocupadas que trabajan por cuenta propia o en una empresa
familiar
-Proporción de hombres indígenas ocupados que trabajan por cuenta propia o en una empresa
familiar
-Proporción de población indígena ocupada que trabajan por cuenta propia o en una empresa
familiar
4. Propósito
Conocer el porcentaje de población que es cuentapropista o trabaja en empresas
familiares.
5. Línea base,
Indicador nuevo
tendencia y meta
6. Fuente de datos
del indicador
Instituto Nacional de Estadística (INE)
Generación de condiciones y prediagnóstico
57
FICHAS TECNICAS: METAS E INDICADORES
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON INDICADORES A NIVEL MUNICIPAL
OBJETIVO 2 LOGRAR LA ENSEÑANZA PRIMARIA UNIVERSAL
Meta 2A Asegurar que, para el año 2015, los niños y niñas de todo el mundo puedan terminar
ciclo completo de enseñanza primaria.
INDICADOR 2.1
TASA NETA DE MATRICULACIÓN EN LA ENSEÑANZA PRIMARIA
1. Definición
Porcentaje de niños de 7-12 años inscritos en educación primaria con respecto a la
población total estimada del mismo grupo de edad.
2. Características
generales del
indicador
Unidad de medida
Cobertura
Frecuencia de
medición
Desagregación
Tasa
Nacional
Regional
Departamental
Municipal
Anual (Mineduc)
Sexo
3. Métodos de
medición
Los datos sobre la tasa de matrícula son registrados habitualmente por el Ministerio de
Educación. Los datos sobre la población del grupo de edad oficial para la enseñanza
primaria se obtiene de los institutos nacionales de estadística, sobre la base de los
censos de población.
4. Propósito
Este indicador es importante debido a que el primer paso para terminar la primaria
consiste en que los niños y las niñas puedan inscribirse, es decir que tengan acceso a
la enseñanza.
5. Línea base,
tendencia y
meta
6. Fuente de
datos del
indicador
58
un
Indicador
Año base 1991
2000
2004
2008
Meta
2015
Porcentaje de niños de
7-12 años inscritos en
educación primaria con
respecto a la población
total estimada del mismo
grupo de edad.
71.6
85.4
92.4
95.1
100
MINEDUC
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON INDICADORES A NIVEL MUNICIPAL
OBJETIVO 2 LOGRAR LA ENSEÑANZA PRIMARIA UNIVERSAL
INDICADOR 2.2
Proporción de alumnos que comienzan el primer grado y llegan al
último grado de enseñanza primaria
1. Definición
Es el porcentaje de alumnos que terminan la educación primaria en un ciclo escolar
dado, respecto a los alumnos de nuevo ingreso a primer grado primaria cinco años
antes.
Unidad de medida
2. Características
generales del Tasa
Regional
indicador
Departamental
Municipal
Frecuencia
de medición
Cobertura
Nacional
Regional
Departamental
Municipal
Anual a partir
de 1997
(Mineduc)
Desagregación
Sexo
Urbano- rural
3. Métodos de
medición
Se divide el número de egresados de sexto primaria en un ciclo escolar X, entre el
número de estudiantes de nuevo ingreso a primer grado de primaria, cinco años antes,
multiplicado por 100.
4. Propósito
Este indicador mide la eficacia con que un sistema educativo mantiene a los alumnos
desde un grado hasta el siguiente, así como su eficiencia interna. Varios factores explican
los bajos resultados en relación con este indicador, entre ellos la mala calidad de la
enseñanza, el desaliento por los malos resultados y los costos directos e indirectos de
la escolarización. El progreso de los alumnos a grados superiores puede verse también
limitado por la falta de disponibilidad de personal docente, aulas y material docente.
5. Línea base,
tendencia y
meta
Tasa de
Supervivencia
6. Fuente de
datos del
indicador
Anuarios Estadísticos MINEDUC
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2008
2015
32.4
35.6
37.9
37.2
35.9
39
41.6
44.2
100
Generación de condiciones y prediagnóstico
59
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON INDICADORES A NIVEL MUNICIPAL
OBJETIVO 2 LOGRAR LA ENSEÑANZA PRIMARIA UNIVERSAL
INDICADOR 2.3
Tasa de alfabetización de las personas de 15 a 24 años, mujeres y
hombres
1. Definición
La «Tasa de Alfabetización de las Personas de 15 a 24 Años» o también llamada «Tasa
de Alfabetización de Jóvenes», es el porcentaje de la población de 15 a 24 años de
edad que pueden leer y escribir con comprensión un documento corto y sencillo.
Unidad de medida
2. Características
generales del
indicador
Nacional
Departamental
Municipal
Frecuencia de
medición
1994, 2002
(Censos);
2000, 2006
(ENCOVI)
Desagregación
Sexo
Etnia (Indígena/no
indígena)
Urbano- rural
5.Métodos de
medición
El método habitual de cálculo es dividir el número de personas de 15 a 24 años que
han conseguido la alfabetización por la población total del mismo grupo de edad y
multiplicar el total por 100.
6.Propósito
La «Tasa de alfabetización de jóvenes» refleja los resultados de la educación primaria
sobre aproximadamente los 10 años previos. Esta tasa puede utilizarse como
medida de eficacia del sistema de educación primaria y considerarse como indicador
del progreso social y logro económico de un país.
7.Línea base,
tendencia y
meta
8.Fuente de
datos del
indicador
60
Tasa
Cobertura
Indicador
1989
2002
2006
Meta
2015
Tasa de alfabetización de las personas de
15 a 24 años de edad
74.8
82
87.8
100
ENS 1989, Censos Nacionales 1994 y 2002, ENCOVI 2006
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
FICHAS TECNICAS: METAS E INDICADORES
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON INDICADORES A NIVEL MUNICIPAL
ODM 3: PROMOVER LA IGUALDAD DE GENERO Y EL EMPODERAMIENTO DE LAS MUJERES
Meta 3A Eliminar las desigualdades entre los sexos en la enseñanza primaria y secundaria,
preferiblemente para el año 2005, y en todos los niveles de la enseñanza para el año 2015.
INDICADOR 3.1
RELACIÓN ENTRE NIÑAS Y NIÑOS EN LA ENSEÑANZA PRIMARIA, SECUNDARIA
Y SUPERIOR.
1. Definición
La «Relación entre niñas y niños en educación primaria, secundaria y terciaria» es la
proporción de estudiantes del sexo femenino matriculadas en escuelas públicas y
privadas en los niveles de educación primaria, secundaria y terciaria, con respecto
al número de estudiantes de sexo masculino.
Unidad de
medida
2. Características
generales del
indicador
Ratio
Cobertura
Nacional
Regional
Departamental
Municipal
Frecuencia de
medición
Desagregación
Sexo
Grupo étnico
Área geográfica
Anual
3. Métodos de
medición
Este indicador es una relación entre el número de niñas y de niños matriculados en los
niveles de primaria, básicos y diversificado, cualquiera que sea su edad. Y la relación
entre mujeres y hombres matriculados en el nivel de enseñanza superior.
4. Propósito
El indicador de igualdad de oportunidades educativas, medido en función de la
matriculación escolar, es una medida de la equidad y de la eficiencia. La educación
es uno de los aspectos más importantes del desarrollo humano. La eliminación de
la diferencia entre sexos en todos los niveles de la educación ayudaría a mejorar
la condición de la mujer y a aumentar sus capacidades. La educación femenina es
también un factor importante de desarrollo económico.
5. Línea base,
tendencia y
meta
6. Fuente de
datos del
indicador
Nivel Educativo
Año base
2007
Meta
Primaria
0.99
0.97
1
Secundaria
0.91
0.93
1
Diversificado
1.08
1.04
1
Los datos sobre matriculación son registrados por el Ministerio de Educación.
Los datos sobre matriculación terciaria son registrados por el Depto. de registro y
Estadística de la universidad estatal, y por las oficinas correspondientes de las
universidades privadas.
Generación de condiciones y prediagnóstico
61
FICHAS TECNICAS: METAS E INDICADORES
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON INDICADORES A NIVEL MUNICIPAL
OBJETIVO 4 REDUCIR LA MORTALIDAD DE LOS NIÑOS MENORES DE 5 AÑOS
Meta 4 A Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad de los niños menores
de 5 años.
INDICADOR 4.1
TASA DE MORTALIDAD DE NIÑOS MENORES DE 5 AÑOS
1. Definición
Probabilidad que tiene una niña o niño de morir entre la fecha de su nacimiento y
antes de cumplir los 5 años de edad.
Unidad de medida
2. Características
generales del
indicador
Nacional
Tasa
Frecuencia de
medición
Desagregación
Sexo
Etnia (indígena/no
indígena)
Urbano – rural
Regional
Departamental
ENSMI
1987, 1995
1998/1999,
2002,
2008/2009.
3.Métodos de
medición
En la ENSMI, se solicita información a las madres de las muertes y nacimientos en
los cinco años anteriores a la encuesta. En el caso de los niñas (os) fallecidos, se
obtienen datos sobre la edad al momento de morir.
4. Propósito
Permite analizar cómo se ha comportado la mortalidad en este grupo de edad (0 a
60 meses de edad) y tomar las medidas apropiadas para reducirla. En gran medida
denota la supervivencia de las niñas y niños, reflejando su entorno social, económico
y las condiciones en las que los infantes viven, incluyendo el cuidado de su salud.
5. Línea base,
tendencia y
meta
6. Fuente de
datos del
indicador
62
Cobertura
Año base 1987
1995
2002
2008/2009
Meta 2015
110
68
53
42
37
ESTADÍSTICAS VITALES INE
ENSMI
MSPAS/SIGSA/CNE.
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON INDICADORES A NIVEL MUNICIPAL
OBJETIVO 4 REDUCIR LA MORTALIDAD DE LOS NIÑOS MENORES DE 5 AÑOS
INDICADOR
4.2
TASA DE MORTALIDAD INFANTIL
1. Definición
Probabilidad que las niñas (os) mueran entre el nacimiento y antes de cumplir
exactamente 1 año de edad.
Unidad de medida
2.
Características
generales del
indicador
Tasa
Frecuencia de
medición
Cobertura
ENSMI
1987, 1995
1998/1999,
2002, 2008/2009.
Nacional Desagregación
Sexo
Étnica (indígena/no
indígena)
Urbano – rural
Regional
Departamental
3. Métodos de
medición
En la ENSMI, se solicita información a las madres de las muertes y nacimientos en los
cinco años anteriores a la encuesta. En el caso de los niñas (os) fallecidos, se obtienen
datos sobre la edad al momento de morir.
4. Propósito
Nos expresa la probabilidad que tienen las niñas (os) de morir entre el nacimiento y
antes de cumplir exactamente el año de edad, en una población y año determinado.
También permite conocer y analizar cómo se ha comportado la mortalidad infantil e
implementar las medidas correctivas pertinentes para reducirla.
5. Línea base,
tendencia y
meta
6. Fuente
de datos del
indicador
1987
1995
2002
2008/2009
Meta
73
51
45
39
24
ESTADÍSTICAS VITALES INE
ENSMI
MSPAS/SIGSA/CNE.
Generación de condiciones y prediagnóstico
63
FICHAS TECNICAS: METAS E INDICADORES
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON INDICADORES A NIVEL MUNICIPAL
OBJETIVO 5 MEJORAR LA SALUD MATERNA
Meta 5A: Reducir entre 1990 y 2015, la Mortalidad Materna en tres cuartas partes.
INDICADOR 5.1 TASA DE MORTALIDAD MATERNA
Es el número de mujeres que mueren durante su embarazo, parto o dentro de los 42
días después de su terminación (puerperio); por cualquier causa relacionada o agravada
por el embarazo, parto, puerperio o su manejo, pero No por causas accidentales o
incidentales). La probabilidad es expresada como una razón por cada cien mil (100,000)
nacidos vivos.
1.Definición
2. Características
generales del
indicador
Cobertura
Razón
Nacional
Regional y
Departamental
Frecuencia de
medición
2001 (Linea basal)
Desagregación
Etnia (indígena/no
indígena)
Urbano – rural
3. Métodos de
medición
Metodología Reproductive Age Mortality Survey (RAMOS retrospectivo): Se reliza una
investigación de la mortalidad de mujeres en edad fértil (10 y 54 años), se descartan
aquellas que son por causas incidentales o accidentales y se investigan las muertes
sospechosas a través de una autopsia verbal, cuyos informantes son los familiares de la
fallecida. Esto permite captar mortalidad materna subregistrada.
4. Propósito
Representa el riesgo obstétrico, además refleja el grado de desarrollo sanitario, cultural
y económico de un país. Es en este indicador donde se establecen las brechas más
amplias entre los países según su nivel de desarrollo.
5. Línea base,
tendencia y
meta
6. Fuente de
datos del
indicador
64
Unidad de medida
1989
2002
2006
meta
248
153
-
62
Estudios de muertes de mujeres en edad fértil (10 a 54 años de edad) ocurridas en el
año 2007.
Estadísticas vitales del INE.
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON INDICADORES A NIVEL MUNICIPAL
OBJETIVO 5 MEJORAR LA SALUD MATERNA
INDICADOR 5.2
1.Definición
PROPORCIÓN DE PARTOS CON ASISTENCIA DE PERSONAL SANITARIO
ESPECIALIZADO
La proporción de nacimientos atendidos por personal calificado (capacitado para
brindar supervisión, cuidado y orientación a la mujer durante el embarazo, parto y
post-parto).
Las personas capacitadas son aquellas quienes recibieron formación o entrenamiento
apropiados y quienes tienen el equipamiento y los medicamentos necesarios.
Unidad de medida
2. Características
generales del
indicador
Cobertura
Nacional
Regional
Departamental
Porcentaje
Frecuencia de
medición
1987, 1995
1998/1999, 2002
(ENSMI)
En proceso de
análisis ENSMI
2009
Anual (Estadísticas
vitales).
Desagregación
Etnia (indígena/no
indígena)
Urbano – rural
5.Métodos de
medición
Se solicita información a la encuestada del personal que la atendió durante el parto
en los últimos 5 años. Las respuestas se clasifican en Médico, enfermera, comadrona,
familiar, amigo u otro, o no recibió atención. Se determina la proporción de partos
atendidos por médicos y enfermeras con relación al número de nacidos vivos en para
este período específico.
6.Propósito
Estimar el número de partos atendidos por personal calificados, que es un indicador
de acceso a servicios institucionales (MSPAS, IGSS, ONG,s, Privados).
7. Línea base,
tendencia y
meta
8.Fuente de
datos del
indicador
1987
2002
2010
meta
29.2
41.4
Encuesta de Salud Materna Infantil
Estadísticas vitales del Instituto Nacional de Estadística –INE- y RENAP
Memorias epidemiológicas anuales, del Centro Nacional de Epidemiologia –CEN/
MSPAS-
Generación de condiciones y prediagnóstico
65
FICHAS TECNICAS: METAS E INDICADORES
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO CON INDICADORES A NIVEL MUNICIPAL
OBJETIVO 7:GARANTIZAR LA SOSTENIBILIDAD DEL MEDIO AMBIENTE
Meta 7C reducir a la mitad, para el año 2015, el porcentaje de personas que carezcan de acceso a agua
potable y servicios de saneamiento.
INDICADOR 7.8
PROPORCIÓN DE LA POBLACIÓN CON ACCESO A FUENTES MEJORADAS DE
ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE
1. Definición
Proporción de la población con acceso sostenible a fuentes mejoradas de abastecimiento
de agua. Esta población puede utilizar el agua corriente, fuente pública, pozo perforado o
bomba de agua y agua de lluvia para abastecerse de agua potable. No se toma en cuenta el
agua suministrada por vendedores.
2. Características
generales del
indicador
Cobertura
Frecuencia de
medición
Desagregación
%
Nacional
1990
NA
3. Métodos de
medición
El indicador es calculado dividiendo el número de personas que usan agua de las siguientes
fuentes: conducida por tubería; red de agua pública; agua de perforacvión o bombeo;
manantiales o depósitos de agua de lluvia, entre el total de la población y expresando el
resultado como porcentaje. El mismo método aplica para áreas urbanas y rurales.
4. Propósito
Este indicador mide el acceso a fuentes de agua mejoradas con base en la suposición de que
las fuentes mejoradas son más adecuadas para proveer agua potable. El agua no potable es la
causa directa de muchas enfermedades en los países en desarrollo.
5. Línea base,
tendencia y
meta
6. Fuente de datos
del indicador
Unidad de
medida
Año base
Periodo de medición
Meta
%
1990
1994
2006
2015
63
68
86.06
90
Instituto Nacional de Estadística (INE)
INDICADOR 7.9
PROPORCIÓN DE LA POBLACIÓN CON ACCESO A SERVICIOS DE SANEAMIENTO
MEJORADOS
1. Definición
La proporción de la población urbana y rural con acceso a servicios sanitarios mejorados, se
refiere al porcentaje de la población con facilidades de separar higiénicamente excrementos
humanos del contacto con humanos, animales e insectos.
2. Características
generales del
indicador
Unidad de
medida
Cobertura
Frecuencia de
medición
Desagregación
%
Nacional
1990
NA
3. Métodos de
medición
El indicador se calcula dividiendo el número de personas en áreas urbanas o rurales con el
acceso a infraestructura mejorada para la disposición de excrementos, entre la población total
y expresado el resultado como un porcentaje.
4. Propósito
Dado que el acceso y el volumen de agua para beber son difíciles de medir, los datos de las
fuentes de agua potable son usados como una aproximación.
5. Línea base,
tendencia y
meta
6. Fuente de
datos del
indicador
66
Unidad de
medida
Unidad de
medida
Año base
Periodo de medición
Meta
1990
1999
2006
2015
%
32
35
55
66
Instituto Nacional de Estadística (INE)
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Técnica
Prediagnóstico municipal
Introducción
5
Territorial Actual y del cual se extraerán las
conclusiones sobre el modelo de desarrollo
territorial utilizado en el municipio.
E
n la propuesta metodológica de SEGEPLAN,
la construcción del prediagnóstico es la piedra
angular para la mejor apreciación de la realidad
actual municipal del conjunto de participantes en
los procesos de planificación.
El análisis de la realidad en un marco participativo
requiere de un proceso de inducción de los
participantes al uso reflexivo de la información y
como insumo para profundizar la información que
los actores tienen retroalimentándola en ambas
direcciones.
El prediagnóstico es la técnica que sirve para
ordenar toda la información recolectada de tal
manera que proporciona una versión de la situación
actual del municipio.
Así también, se constituye en el documento
ordenado de arranque para la realización del
diagnóstico participativo, proceso durante el cual
el prediagnóstico se convierte en Diagnóstico
Para la elaboración del prediagnóstico se pone
a disposición del facilitador y el equipo técnico, un
“índice temático básico” que contiene explicación
detallada de cada sección del prediagnóstico
vinculada además a una “base de datos o
enlaces institucionales para la planificación” en
donde el facilitador puede obtener información
complementaria a la que ha recolectado.
Objetivos del prediagnóstico
• Obtener una visión inicial de la situación del
municipio en los temas de: educación, salud,
infraestructura, socio-economía, ambiente,
demografía, político-institucional, economía,
seguridad, riesgo a desastres, y cultura.
• Evaluar de manera general el comportamiento
territorial (equilibrios y asimetrías) de la
información ordenada primero por temas y
luego de acuerdo con el índice temático básico
del prediagnóstico.
Generación de condiciones y prediagnóstico
67
• Contar con un prediagnóstico como punto de
partida y como imagen colectiva del municipio
para reflexionar sobre datos y hechos
consensuados de la problemática de la realidad
municipal.
Participantes
• El facilitador y el director de la DMP son quienes
realizarán la primera versión del prediagnóstico.
• La
realización del prediagnóstico debe
realizarse en consulta con el especialista y
delegado departamental de SEGEPLAN.
• Al concluir el proceso debe validarse en el
equipo técnico primero y luego en el COMUDE.
Esta actividad deberá plantearse como la
inducción a la problemática territorial en
el municipio, su retroalimentación ya es el
arranque de la segunda fase.
¿Qué es el prediagnóstico?
El prediagnóstico consiste en ordenamiento
inicial de la información siguiendo un ‘índice
temático básico’ en el cual se coloca o vacía toda
la información recopilada relacionada con el
municipio luego de la aplicación de las primeras
técnicas contenidas en la fase de Generación
de Condiciones. El índice temático básico está
construido en el mismo orden y formato en el
que se presentará el Diagnostico Territorial como
ordenamiento final de la información directa e
indirecta recopilada en la fase de diagnóstico.
¿Cómo se construye el prediagnóstico?
Paso 1. Tener a la mano toda la información
obtenida luego de la aplicación del transecto
municipal, el mapeo de actores, el análisis
documental y los indicadores de la línea base
municipal.
Paso 2. Estudiar el instrumento ‘índice temático
básico’ con sus sugerencias de enlaces y bibliografía.
Al final se presenta el instrumento.
Paso 3. Siguiendo el orden de aparición de los
temas, iniciar con el llenado de cada subtema con
la información pertinente de las fuentes primarias y
68
secundarias recopiladas. Tener muy presente anotar
los comentarios críticos a la información derivados
del transecto municipal, el análisis de antecedentes
de planificación y de los indicadores del desarrollo
recopilados. En la página web de SEGEPLAN se
listan los enlaces institucionales.
Paso 4. Reflexionar los datos encontrados
siguiendo el índice temático básico con el director
de la DMP, siguiendo los criterios de desigualdades
sociales (énfasis en género, etnia) y asimetrías
territoriales. Anotar los comentarios consensuados
en el orden temático. Completar información.
Los comentarios pueden ser preguntas a
responder o afirmaciones a comprobar durante el
proceso de planificación, bien sea en los talleres
o en fuentes aún no accesibles. Deben rescatarse
obligadamente los vacios de información existes en
los niveles comunitario y municipal.
La redacción del documento deberá ser de
manera sintética, fácil de comprender y abierta a la
discusión y reflexión, diferencia los datos de fuentes
secundarias y los datos de fuentes directas como
los levantados por el facilitador.
Paso 5. Preparar una reunión de socialización
y retroalimentación con el equipo técnico de la
planificación. Se aclaran, reflexionan y consensuan
datos y comentarios que deberán quedar incluidos
en el orden temático del índice.
Paso 6. Preparar y realizar un taller de
socialización-capacitación,
validación
y
retroalimentación con el COMUDE. Este taller es la
actividad de arranque de la segunda fase.
Paso 7. La información que se recopile y analice
se digitalizará en los formatos correspondientes.
Redactar el informe de la actividad con el documento
digitalizado del prediagnóstico; y archivar según las
orientaciones dadas para conformar el expediente
de calidad.
Productos y utilidad
Se obtendrá un documento con el
prediagnóstico desarrollado de acuerdo con la
información obtenida durante la fase de generación
de condiciones y prediagnóstico.
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
El prediagnóstico presenta un acopio inicial
de los datos recopilados y ordenados de acuerdo
con un índice temático básico. En cada subtema,
los datos se presentan de manera reflexiva para ser
profundizados y completados durante la siguiente
fase por todos los participantes en el proceso
de planificación. Por tanto, es un instrumento
fundamental para todo el proceso de planificación.
Se recuerda que al llenar el índice temático
básico, se deberán de hacer anotaciones sobre
reflexiones propias, comentarios comparativos
o sobre vacios de información para su posterior
seguimiento; y toda la información deberá
visualizarse expresada en todo el territorio,
estableciendo las asimetrías de equipamiento y de
atención socio-económica (desigualdades).
La información ordenada y analizada en el
documento se presenta problematizada a partir del
criterio de cuánto expresan desigualdades sociales
y asimetrías territoriales; así también, permite
identificar los vacios de información en cada uno
de los temas y su alcance de explicación en el nivel
municipal y comunitario que deberán completarse
en cada una de las actividades a realizar durante la
fase de diagnóstico.
I.
Es decir, al realizar un taller participativo el
facilitador de manera ex-ante y ex-post puede
colocar la información en los temas y subtemas
correspondientes, por lo que el diagnóstico se
construye, enriquece y retroalimenta en el proceso.
La socialización del prediagnóstico constituye
en una actividad obligatoria en la metodología de
SEGEPLAN porque a la vez que informa y capacita,
sirve para generar un diálogo reflexivo informado
y validado entre los datos de fuentes primarias y
directas, y las secundarias. Esta es la llave para la
construcción colectiva del conocimiento y a través
de éste, de la ciudadanía (sustentable).
Indice temático básico del prediagnóstico
A continuación se presentan los temas o
subtemas con una descripción de su contenido
y solo en algunos casos se introduce algún
comentario explicativo. La mayoría de los ‘item’
tienen un recuadro en el cual se provee de una
referencia para completar la información del texto.
Se sugiere construir los ‘ítem’ o subtemas
de la siguiente manera: primero redactar toda la
información obtenida de fuentes documentales
e
institucionales
con
referencias
válidas.
Seguidamente, redactar la información obtenida
de fuentes directas, por observación o entrevistas
a actores relevantes en el municipio o referentes
ciudadanos con un conocimiento de interés
específico al prediagnóstico.
Antecedentes de la planificación en el
municipio
• En
este
apartado
deben
señalarse
todos aquellos estudios, informes, tesis,
investigaciones, caracterizaciones municipales,
monografías u otro tipo de documentos que
estén relacionados con la planificación en el
municipio y las dimensiones del desarrollo
desde una perspectiva municipal.
• Debe describirse el tipo de estudio, la
temporalidad en que se realizó, la proyección
temporal contemplada y en que áreas
geográficas tiene cobertura. Además debe
añadirse una breve reflexión sobre el alcance
de los documentos citados. Debe tenerse en
cuenta que la recopilación de antecedentes
será un punto clave para la realización del
prediagnóstico, ya que le nutrirá de información.
• En caso no existan o sean pocos los antecedentes
disponibles, debe señalarse cuáles han sido las
condiciones o factores que han influido en esta
situación.
• Un criterio importante es incorporar los hitos
anteriores de planificación en el actual proceso
de planificación.
II. Prediagnóstico
2. Distribución geográfica y demografía
2.1 Descripción general del municipio
a) Historia
En este apartado se describen las
particularidades históricas del municipio. Estas
deben contener: Significado u origen del nombre
del municipio; evolución territorial y político
Generación de condiciones y prediagnóstico
69
administrativa del municipio; hechos históricos de
importancia en su desenvolvimiento.
Esta información se obtiene de los anteriores documentos
recopilados en los antecedentes de planificación. También
véase, Diccionario Geográfico de Guatemala como fuente
principal. Entrevistas locales.
• Aspectos territoriales y demográficos respecto
de los demás municipios del departamento
(tamaño, posición y otras características que
le diferencian como municipio dentro del
departamento).
• Distancia de la cabecera municipal a la ciudad
capital.
b. Cultura e identidad
En este apartado se describen los principales
marcadores culturales de la población, los cuales
están ligados a las características étnicas, lingüísticas
y cosmogónicas de sus habitantes.
Estos marcadores tienen sus formas de
expresión en muchas de las tradiciones y las
costumbres locales las cuales deben indicarse.
Esta información se localiza en el Diccionario Geográfico
Nacional. Consúltese Academia de Lenguas Mayas.
Entrevistas locales.
c. Costumbres y tradiciones
Este apartado permite caracterizar aspectos
como: trajes típicos de los hombres y mujeres del
municipio; comidas locales; prácticas religiosas o
espirituales; ceremonias comunitarias; simbolismos
locales; fechas y formas de las celebraciones
importantes. Estas caracterizaciones deben narrar
al lector de forma ilustrativa como se desarrollan
tales actividades.
d. Lugares sagrados
El facilitador debe describir nombre y ubicación;
significado del lugar; pobladores y/o visitantes a
estos sitios; lugares reconocidos oficialmente que
incluyen algún tipo de práctica ceremonial.
2.1.1 Ubicación geográfica
En este apartado deben consignarse los datos
siguientes:
•
•
•
•
70
Ubicación exacta del municipio.
Localización de la cabecera municipal.
Región geográfica a la que pertenece.
Coordenadas geográficas (extensión territorial,
altitud y latitud).
Véase, Diccionario geográfico de Guatemala en http://
www.inforpressca.com/municipal/mapas_web/guatemala.
php
a. Colindancias
Mencionar los municipios con los que colinda
señalando su ubicación (este, oeste, norte y sur).
b. Estructura espacial o distribución
territorial actual
• Este apartado debe ilustrar la forma en que
está estructurado el municipio a partir de
sus centros poblados. Esto significa ofrecer
una caracterización de la distribución de sus
habitantes, tanto en el área urbana como rural,
señalando el nombre y número de aldeas,
pueblos, parajes, caseríos, fincas, etc.
El número de personas y lugares debe coincidir
con el total de población descrito en el lugar
correspondiente.
• También debe describir como está conformada
la cabecera municipal, señalando el número
de zonas, cantones, barrios o la categoría que
aplique. Es importante no obviar ningún lugar.
El facilitador debe hacer una lectura del
contexto, reflexionando sobre las formas en
que interactúan los diversos centros poblados
entre sí. Esto significa que debe resaltar
algunos aspectos que ayuden a entender
el funcionamiento poblacional y territorial
del municipio, contrastando, por ejemplo: a)
algunas características urbanas con respecto a
las rurales; b) señalando cuales son los centros
más poblados; c) cuáles son los más grandes
o extensos; d) que centros poseen mayor
accesibilidad y conectividad; e) distancias de la
cabecera municipal, entre otros.
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
• Se recomienda obtener una ortofoto del
municipio y cotejar la descripción.
Esta información debe obtenerse en la DMP, también se
puede consultar la dirección:
http://www.inforpressca.com/municipal/mapas_web/guatemala.php Para obtener la ortofoto del municipio, solicítela al SINIT de SEGEPLAN.
c. Subregionalización14 municipal o
microrregiones
En este ítem deben agregarse variables
poblacionales como la tasa de crecimiento y las
proyecciones poblacionales realizadas por el INE.
En este caso, las proyecciones poblacionales que
deben anotarse las que van al año 2025, ya que esta
es la temporalidad que abarcará el PDM.
Consúltese Proyecciones de Población 2002-2050 del INE.
Otra fuente complementaria de consulta para
este ítem son las ‘Memoria de estadísticas vitales
y vigilancia epidemiológica’ proporcionada o
construida por los diversos referentes municipales
del MSPAS. No obstante, debe privilegiarse la
información de las fuentes rectoras en la materia
sugerida en el título o subtítulo del ítem.
• Si aplica, describir.
2.1.2 Demografía
a. Población
• En este apartado el facilitador deberá consignar
el número de habitantes del municipio. Dado
que es importante conocer las particularidades
sociodemográficas, se consignará información
desagregada por: sexo, edad, etnia y área de
habitación de las personas.
• La información desagregada debe mostrarse
en cifras absolutas y en porcentajes (esto aplica
para todos los casos). En los casos que sea
requerido y pertinente, la descripción debe ser
ilustrada con cuadros o gráficas.
• Es importante recalcar que las descripciones no
deben ser mecánicas o repetitivas de los datos
mostrados gráficamente. Esto significa que la
lectura de las gráficas en la narración del texto
debe ser interpretativa y analítica.
Consúltese el XI Censo Nacional de Población y VI de Habitación. Instituto Nacional de Estadística INE. 2002. Recuerde registrar las fuentes de información que va consultando, citándolas según los parámetros establecidos.
Datos mínimos a describir:
•
•
•
•
b. Crecimiento poblacional
Población urbana y rural.
Proporción de población por adscripción étnica.
Proporción por sexo.
Composición por edad.
El punto de partida para la lectura comparativa
del crecimiento poblacional es del 2002 al 2010
(debe señalarse la cifra y el porcentaje de este
crecimiento).
Pueden agregarse otras variables poblacionales
como el crecimiento vegetativo u otras que
enriquezcan la información demográfica a presentar.
Dado que el municipio es un nivel territorial distinto
al departamento, el análisis no debe perder relación
entre ambos niveles (municipio/ departamento).
Un punto importante para lograr esto, es realizar
lecturas comparativas entre los demás municipios
del departamento, ejemplos: posición municipal en el
departamento respecto a: número de habitantes; tasa
de crecimiento poblacional; promedio departamental
de población; la tasa de crecimiento; tiempo en que
se duplicará el número de habitantes; y implicaciones
del crecimiento demográfico, etc.
c. Población por intervalos de edad
En este ítem debe desagregarse la información
de manera que se ilustre como se conforma la
pirámide poblacional del municipio según los
distintos intervalos de edad. Si bien, la pirámide
poblacional ilustra cómo se conforman los intervalos,
es necesario que el facilitador indique cuales son las
particularidades de dicha estratificación poblacional,
14.Se entiende por ‘regionalizar’ a la división o subdivisión arbitraria de un territorio, puede entenderse como sinónimo de zonificación territorial.
Generación de condiciones y prediagnóstico
71
agrupando la información con fines analíticos.
Ejemplos: cifra y porcentaje de población menor
de 18 años; cifras y porcentajes de niñez; personas
mayores de 60 años; tendencias poblacionales de
los grupos de edad más importantes a determinado
año o temporalidad; comportamiento estadístico
en los últimos años del grupo poblacional más
numeroso, etc.; necesidades particulares de cada
grupo demográfico y retos para el desarrollo de los
grupos etarios mas vulnerables.
Esta agrupación debe conducir al facilitador
a interpretar la gráfica, de manera que ilustre las
características poblacionales del municipio.
Este análisis se realiza en función de la pirámide poblacional según datos del INE proyectados al 2009. Solicitar a
la Dirección de Planificación Territorial modelo Excel para
realizar la pirámide.
d. Concentración y densidad poblacional
La concentración y la densidad están asociadas
con la distribución habitacional de las personas sobre
determinado espacio o territorio (ejemplo: urbanorural). La densidad se obtiene de la relación entre
el número de habitantes y la superficie o extensión
territorial. Se puede estimar la evolución de la
concentración urbano-rural a partir de comparar
los censos de 1982, 1994 y 2002. Puede compararse
esta misma situación a nivel departamental.
Este análisis se realiza con apoyo en la información del
municipio que tiene la DMP.
e. Condiciones de vida
En este ítem agotar todas las referencias, cifras
y porcentajes que moldean las condiciones de vida
de los habitantes del municipio.
Puntos mínimos a describir sobre el municipio:
•
•
•
•
•
•
Pobreza y pobreza extrema
Marginalidad
Índice de desarrollo humano
Índice de Vulnerabilidad Alimentaria
Desigualdad
Riesgo a emergencias y desastres
Debe hacerse un análisis que permita visibilizar
cuáles son los principales obstáculos y retos
para lograr el desarrollo integral en el municipio
y la consecuente mejora en las condiciones
de vida de las personas, indicando cuales son
las comunidades, sectores, áreas o zonas que
presentan las condiciones más desfavorables en
el municipio: lugares, características de población,
localización, estratos de edad, etc. Estos datos se
pueden comparar con otros municipios a nivel
departamental.
Veáse, Análisis Multivariado, producido por SEGEPLAN
(2008).
f. Población según grupo étnico
Señalar la composición étnica de la población
en el municipio en cifras y porcentajes. Comparar
con otros municipios y a nivel departamental estos
resultados. Esta información debe obtenerse del
INE. En caso sea necesario la información debe
desagregarse según las particularidades étnicas y
lingüísticas de cada grupo que habita el municipio.
g. Flujos migratorios15
En este apartado el facilitador deberá hacer
mención de los principales flujos migratorios
(emigración e inmigración) que se dan en el
municipio. A menudo las corrientes migratorias
están condicionadas por factores asociados al
empleo, lo que deberá señalarse si es el caso. Es
importante destacar el motivo laboral u de otro
tipo de las migraciones; las características de los
migrantes; las temporadas en que se realizan; los
destinos que se buscan y los resultados sociales de
dichas migraciones en el municipio.
2.2 Dimensiones para aprehender la realidad
La delimitación de las dimensiones (social,
ambiental, económica y político-institucional)
obedece a un esfuerzo metodológico para ordenar
y estructurar una lectura del contexto municipal de
manera comprensiva. Si bien, estas dimensiones se
constituyen como categorías separadas de análisis,
debe tenerse en cuenta que en la realidad no existen
como dimensiones aisladas unas de otras, por lo que
15.De manera simple podemos entender por ‘migración’ como el desplazamiento de una persona producido por un cambio de residencia; y ‘emigración’ la migración de una
persona desde un territorio hacia el exterior y como ‘inmigración’ el movimiento en sentido inverso.
72
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
el esfuerzo por delimitarlas y posteriormente por
interrelacionarlas debe ser parte de los diferentes
momentos metodológicos del prediagnóstico. A
continuación, se presentan los principales atributos
y propiedades de cada dimensión sin agotarlos.
2.2.1 Dimensión social
• Morbilidad y mortalidad
En este apartado debe consignarse información
relativa a: a) principales causas de morbilidad
general; b) principales causas de mortalidad
general.
Esta información se encuentra en SIGSA, página web:
http://sigsa.mspas.gob.gt/; y en las correspondientes
‘Memorias de labores de centros y áreas de salud’.
a. Salud
• Cobertura
En este ítem consignar información sobre: la
cobertura, ubicación y el tipo de los servicios de
salud (públicos y privados); la cantidad y calidad
del personal y infraestructura con que se cuenta;
las características de la población que acude a
dichos servicios; las diferencias territoriales en
cuanto a la cobertura y el acceso a dichos servicios;
las demandas de la población y las capacidades
instaladas para darles respuesta a tales demandas
(personal disponible, infraestructura, oferta de
servicios, etc.); la población que no tiene acceso a los
servicios de salud –cifras, porcentajes y ubicación-;
la recomendación de la OMS es 1 médico por cada
10,000 habitantes, describir el resultado de esta
proporción en el municipio; Describir otros tipos
de instituciones o entidades que prestan este tipo
de servicios a la población dentro y/o fuera del
municipio.
Esta es información que se encuentra en el centro o puesto
de salud. Es importante obtener la ‘Memoria de labores’ ya
que ésta contiene la mayor parte de los datos requeridos.
•
Movilidad16
Este ítem alude a los desplazamientos y
las distancias que se recorren para acceder a
los servicios de salud. De manera general debe
ofrecerse un panorama sobre las condiciones
de acceso y movilización según las demandas y
necesidades de la población.
Esta es información la provee el DMP, así como el transecto
municipal. Es importante obtener la ‘Memoria de labores’
ya que ésta contiene la mayor parte de los datos requeridos.
• Mortalidad infantil y materna
Existen situaciones municipales que están
ligadas a los ODM (ver ejemplos de los recuadros),
por lo que es importante recopilar esa información
en el Pre-diagnostico. Esta debe confinar los datos
siguientes: a) número de muertes maternas en el
municipio; b) la tasa de mortalidad entre 1 y 4 años;
c) la tasa de mortalidad en menores de un año; d)
las principales causas que determinan los incisos
anteriores. Los datos requeridos en los recuadros
deben colocarse en los lugares destinados para
ello. Un aporte importante es la comparación
intermunicipal de estos indicadores. También debe
caracterizar la situación de salud de la población de
manera general, tocando temas como VIH-Sida o
otros que temas de trascendencia en la salud de la
población.
Esta información se encuentra en SIGSA, página web:
http://sigsa.mspas.gob.gt/; y en las correspondientes
‘Memorias de labores de centros y áreas de salud’.
Se relaciona con el ODM4: Reducir la mortalidad de los
niños(as) menores de 5 años.
Meta 4A: “Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y
2015, la mortalidad de los niños menores de 5 años (por
mil nacidos vivos)”.
•
Referido a niños y niñas menores de 5 años.
•
Referido a niños y niñas menores de 1 año.
Se relaciona con el ODM5: Mejorar la salud materna.
Meta 5A: Reducir de 248, que había en 1989, a 62 para el
2015, las muertes maternas, por cada 100,000 mil nacidos
vivos.
•
Referido a mortalidad materna.
• Prevención
En este ítem debe colocarse información
relativa con los servicios de salud preventiva en
16.La movilidad es el desplazamiento que efectúan los individuos para tener acceso a mejores servicios.
Generación de condiciones y prediagnóstico
73
el municipio: a) jornadas y tipo de vacunación; b)
cobertura; c) tipo de inmunización; d) formas en
que se trabaja la salud preventiva; e) datos, cifras y
porcentajes que reflejen este tipo de acciones.
Esta información se encuentra en SIGSA, página web:
http://sigsa.mspas.gob.gt/; y en las correspondientes
‘Memorias de labores de centros y áreas de salud’.
• Medicina maya y tradicional
Corresponde señalarse las formas y las prácticas
tradicionales en el campo de la salud. Señalar con
claridad las prácticas de la medicina Maya. Este
apartado contempla desde el número y la forma
de atención que brindan comadronas, terapeutas
tradicionales u otro tipo de personas que prestan
este tipo de atención. En este rubro es importante
ilustrar la situación en lo relativo a las maneras en
que se atienden los partos, ya que está relacionado
con el acceso y las condiciones culturales, entre
otras cosas.
Esta información se encuentra en SIGSA, página web:
http://sigsa.mspas.gob.gt/; y en las correspondientes
‘Memorias de labores de centros y áreas de salud’.
Se relaciona con el ODM5: Mejorar la salud materna.
Meta 5A: Reducir de 248, que había en 1989, a 62 para el
2015, las muertes maternas, por cada 100,000 mil nacidos
vivos.
Referido a la proporción de partos con asistencia de
personal sanitario especializado (médico o enfermera).
b. Seguridad alimentaria y nutricional
Este es un aspecto de la dimensión social que
refleja de manera considerable la calidad de vida de
los habitantes en el municipio. En este ítem deben
tratarse factores como: situación de la vulnerabilidad
alimentaria del Municipio −VAN− del municipio17;
uso y tipología del suelo; tipo de producción
predominante (productos, hectáreas cubiertas,
cantidad de producto generada, uso del producto);
noticias u otro tipo de información disponible sobre
cuadros de seguridad alimentaria y nutricional
en el municipio; tipo de factores que permiten la
obtención de alimentos (pobreza y pobreza extrema,
cantidad de miembros de una familia promedio,
forma de obtención de los ingresos monetarios,
salarios promedio, agricultura de subsistencia,
etc.); distribución y régimen de propiedad de la
tierra; relación entre la cantidad y destino de la
producción respecto del número de habitantes
y necesidades alimentarias; comportamiento de
los precios de la canasta básica y de los artículos
que conforman la dieta de la mayoría; impactos
negativos sobre la producción y/o el acceso a los
alimentos; condicionantes climáticas o económicas
que influyen sobre el acceso y/o la disponibilidad
de alimentos;
estrategias de sobrevivencia
montadas por la población afectada. Como en casi
todos los ítems, el ejercicio comparativo permite
ilustrar la situación de mejor manera en los niveles
intramunicipal, intermunicipal y departamental,
contrastando las cifras y promedios en afán de
tener una mejor idea de la situación del municipio.
Véase el índice de Vulnerabilidad Alimentaria y Nutricional (VAN-SESAN). Consulta complementaria en el Análisis
Multivariado (SEGEPLAN), Memorias de labores (MSPAS),
Censo Nacional de talla 2008 (SESAN-MINEDUC) y Censo
Agropecuario 2003 (MAGA).
Se relaciona con el ODM 1: Erradicar la pobreza extrema
y el hambre.
Meta 1A: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015 el % de
personas cuyos ingresos sean inferiores a un dólar por día.
•
Referido a porcentaje de población en condiciones de
pobreza extrema.
c. Educación
En el desarrollo del ítem dedicado a la
educación, el facilitador debe consignar información
sobre: cobertura y ubicación (párvulos, preprimaria,
primaria, básicos, diversificado, etc.) y el tipo de
los servicios educativos y niveles ofertados en el
territorio (públicos y privados según nivel, si son
bilingües, etc.); La cantidad y calidad del personal y
infraestructura con que se cuenta; las características
de la población que acude a dichos servicios
(número, tasas, diferencias de género, proporción
maestro-alumnos); las diferencias territoriales en
cuanto a la cobertura (urbano-rural) y el acceso a
dichos servicios; las demandas de la población y las
capacidades instaladas para darles respuesta a tales
demandas (personal disponible, infraestructura,
oferta de servicios, etc.); la población que no tiene
acceso a estos servicios –cifras, porcentajes y
ubicación-; factores que influyen el desempeño y el
17.Vulnerabilidad alimentaria, se considera que las personas que se encuentran permanentemente o durante períodos específicos expuestas a esta situación, inducidos por
factores de tipo económicos, sociales, ambientales y emergencias por desastres, están en riesgo de convertirse en inseguras en términos de alimentos o desnutridas.
74
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
escalonamiento educativo; Evolución de las tasas de
matriculación, tasas netas de cobertura, repitencia
u otras (en este aspecto es útil la comparación
entre hombres y mujeres, así como el contraste
intermunicipal); Describir otros tipo de instituciones
o entidades que prestan este tipo de servicios a la
población dentro y/o fuera del municipio.
Véase, Anuario Estadístico 2008 en la página web:
http://www.mineduc.gob.gt/estadistica/2008/default.
htm; ingresar a estadísticas educativas (cifras e indicadores).
• Matriculación
Debe desagregarse según los niveles educativos
presentes en el municipio. Colocar las cifras y
porcentajes correspondientes a este ítem. Realizar
comparación intermunicipal de acuerdo a los
niveles educativos y a las características de género
de los estudiantes. Una consulta complementaria
a estos temas es el Índice de Avance Educativo
Municipal (IAEM-MINEDUC) el cual es una medida
comparativa entre los años 2002-2006 entre los
municipios de todo el país.
Véase, Matrícula de Conteo Rápido del MINEDUC (pueden
compararse años recientes, con el objeto de ver la evolución
de la situación educativa en el municipio dentro de cada
nivel); también, IAEM ya disponible en versión 2009.
ODM 2: Lograr la enseñanza primaria universal.
Meta 2A: Asegurar que, para el año 2015, los niños y las
niñas de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo
de enseñanza primaria.
•
Referido a la tasa neta de escolaridad primaria (TNE).
•
Referido a la proporción de estudiantes que
comienzan primer grado y culmina sexto.
•
Referido a la tasa de alfabetización (TA) en personas
entre 15 y 24 años.
• Deserción y completación o tasa de terminación
Colocar las cifras y porcentajes correspondientes
a este ítem. Realizar comparación intermunicipal
de acuerdo a los niveles educativos y a las
características de género de los estudiantes. Una
consulta complementaria a estos temas es el Índice
de Avance Educativo Municipal (MINEDUC) el cual
es una medida comparativa entre los años 20022006 entre los municipios de todo el país.
ODM 3: Promover la igualdad entre los sexos y la
autonomía de la mujer.
Meta 3A: Eliminar las desigualdades entre los géneros en
la enseñanza primaria y secundaria, preferentemente para
el año 2005, y en todos los niveles de la enseñanza para
el año 2015.
•
Referido a nivel primario, secundario y diversificado.
• Calidad y movilidad educativa
En este ítem deben tocarse temas respecto
al IAEM; la percepción de la población sobre la
cantidad y la calidad de los servicios; datos oficiales
o secundarios que ilustren con cifras la calidad de
la educación en el municipio; la pertinencia cultural
de los servicios; e) las diferencias entre los niveles;
la calidad debe ser mesurada teniendo en cuanta
factores como (personal, infraestructura, calidad de
la oferta, accesibilidad, etc.).
En lo relativo a la modalidad deben ilustrarse
las trayectorias y los desplazamientos para acceder
a tales servicios. En este caso y en cuestiones
similares serán de gran utilidad los mapas o
esquemas geográficos, tal como se muestra en el
ejemplo siguiente.
Esta información debe solicitarse directamente con el CTA
en el municipio y la DMP. Es importante subrayar que el
prediagnóstico se convertirá en un punto de partida para
la interlocución con los actores clave del municipio, el cual
deberá ser nutrido y retroalimentado participativamente
durante todo el proceso. Una de las habilidades del
facilitador es captar toda la información recopilada en el
prediagnóstico y encontrarle vacios o puntos medulares
que merecerán ser ampliados en los posteriores talleres
participativos.
• Relación alumno-docente
El facilitador indicará cual es la proporción de
alumnos por docente en los respectivos niveles
existentes en el municipio.
• Analfabetismo
Describir cifras y porcentajes desagregando y
comparando variables como el género y otras que se
consideren importantes (etnia); Hacer comparaciones
con otros años para ver cómo ha evolucionado
el proceso; Mencionar y describir brevemente las
acciones de alfabetización que se llevan a cabo en el
municipio; Realizar comparación intermunicipal.
Generación de condiciones y prediagnóstico
75
d. Servicios Básicos
• Condiciones de vivienda.
Información requerida: número de viviendas;
características de las viviendas; materiales del techo,
piso y paredes de las casas; tipo de habitaciones;
condiciones de habitabilidad (hacinamiento,
habitantes promedio, etc.); área de ubicación de las
viviendas (cifras y porcentajes); apreciación local de
las diferencias entre los sectores donde se asientan
las viviendas.
Véase, VI Censo de Habitación y Vivienda 2002.
• Servicio de agua
En este apartado el facilitador debe describir:
cifras y porcentajes de hogares con servicio de
agua; desagregar las formas de acceso al agua
(entubada, pozos, si es clorada o no, ríos u otras
fuentes); comunidades que cuentan con este
servicio; d) formas en que se trata el agua.
Véase, información de la DMP relacionada con los Censos
2002. Deberá de analizarse en función de datos actuales
VRS. Analizar en función de ODM 7, meta 10.
ODM 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
Meta 7C: Reducir a la mitad, para el año 2015, el porcentaje
de personas sin acceso sostenible al agua potable y a
servicios básicos de saneamiento.
•
Referido a la proporción de las viviendas con acceso
a fuentes mejoradas de abastecimiento de agua
potable.
•
Referido
a
saneamiento
básico
(drenaje
intradomiciliar)
• Servicio sanitario
En este ítem se deben caracterizar las formas en
que se eliminan los deshechos (letrinas, inodoros,
pozos ciegos, fosas sépticas, etc.); el sistema de
drenajes, alcantarillado, etc.
• desechos o residuos sólidos
Analizar la forma o manejo de los desechos
o residuos sólidos; número y ubicación de los
basureros; cobertura y servicios de recolección de
basura; características de los basureros (municipales,
privados o clandestinos); costo y funcionamiento de
76
los servicios; tratamiento que se da a los desechos
si existiese; formas de deshacerse de los desechos
o residuos sólidos según número de hogares.
Condiciones y consecuencias que genera la forma
en que se tratan los desechos o residuos sólidos.
• Servicio de alumbrado
Caracterizar la cobertura e infraestructura de
este servicio en cifras y porcentajes; ubicación del
servicio; comunidades que carecen de tal cobertura;
formas de sustituir o complementar la ausencia de
dicho servicio.
• Equipamiento o infraestructura
Hacer referencia al equipamiento disponible
en los servicios de salud; educación; además de
transportes; mercados; carreteras; infraestructura;
infraestructura vial; terminal de buses; esta
información deberá ser ampliada en los talleres
participativos capturando toda la información que
proporcionen los participantes sobre estos servicios
y equipamiento (cantidad, calidad, ubicación,
cobertura, accesibilidad, etc.).
Debe hacerse mención de todo el equipamiento
estratégico de funcionamiento y comunicación con
el que cuenta el municipio.
• Comunicaciones
Describir la red vial; características de los
caminos; formas de interconexión; servicios,
cobertura y precio de los transportes. En el ámbito
de la telefonía (número de líneas fijas, cobertura,
promedio de servicio según número de viviendas,
telefonía móvil). En este ítem también se debe
hacer mención de los servicios televisivos, radiales,
internet, etc.
e. Seguridad ciudadana
En este ítem se deberá abordar la caracterización
general de la seguridad en el municipio: número de
agentes; formas de funcionamiento y de turnos;
equipo con el que se cuenta; infraestructura,
ubicación y cobertura; relación proporcional entre
el número de agentes y población; zonas de mayor
inseguridad; estadísticas delictivas; otras formas
de organización social en materia de seguridad
como juntas locales; datos y percepciones sobre
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
la violencia e inseguridad; impactos del clima de
inseguridad sobre el municipio.
Esta información se obtiene en la sede de la PNC del
municipio.
Véase, Mapa fisiográfico y geomorfológico de la República
de Guatemala a Escala 1:250,000. También, mapa
Fisiográfico y Geomorfológico de la Unidad de Planificación
Geográfica y Gestión de Riesgo (SIG–MAGA) 2004.
c. Flora y fauna
f. Reflexión crítica sobre la dimensión social
La reflexión crítica de la dimensión social es el
punto en que el facilitador (con el apoyo de director
de la UTD) analiza la situación del municipio
utilizando el criterio de visualizar las desigualdades
sociales y las asimetrías territoriales.
Teniendo como base la observación directa
realizada en el transecto municipal, analizar la
relación de los datos para destacar aquellos
problemas o potencialidades que involucran a
mayor número de población general, de mujeres
y de indígenas. Así también, destacar aquellos
problemas o potencialidades que involucran a
espacios territoriales específicos.
Las potencialidades y problemáticas deben
analizarse apoyándose en las siguientes categorías:
causa-efecto y sinérgicas.
2.2.2 Dimensión ambiental18
En este ítem debe ofrecerse una caracterización
de: la vegetación; zonas boscosas; áreas protegidas;
clasificación de eco-regiones; y, tipos de flora y
fauna.
Véase, Eco-regiones de Guatemala. Perfil Ambiental
de Guatemala. Informe sobre el estado del ambiente y
bases para su evaluación sistemática. Universidad Rafael
Landívar, Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y
Ambiente. Guatemala, 2004
d. Clima
Incluye temperatura, altura sobre el nivel del
mar, precipitación pluvial.
Véase, la clasificación climática de Thornwhite en Perfil
Ambiental de Guatemala. Informe sobre el estado
del ambiente y bases para su evaluación sistemática.
Universidad Rafael Landívar, Instituto de Agricultura,
Recursos Naturales y Ambiente. Guatemala, 2004.
e. Gestión Integrada del Recurso Hídrico
–GIRH–
a. Recursos naturales
Son los elementos que proporciona la naturaleza
sin intervención del hombre y que éste pueda
aprovecharlos para satisfacer sus necesidades.19
Se recomienda hacer uso de los conceptos proporcionados
en Modulo 1.
b. Suelos
Deben caracterizarse los tipos de suelo y
áreas ecológicas; su extensión territorial; su
vocación; uso y productividad. Todos estos datos
deben consignarse en las cifras y porcentajes
correspondientes.
Este es un tema que debe desarrollarse con
particular importancia en aquellos municipios
donde las condiciones socio-ambientales permitan
profundizarlo. Este tema incluye la planificación,
protección y aprovechamiento del agua. Deben
señalarse en este ítem: ubicación y características
hídricas en el municipio; accidentes hídricos,
número de ríos, extensión, caudales, etc.; situación
ambiental de los recursos hídricos; principales
amenazas y consecuencias negativas hacia la
preservación de los recursos hídricos; principales
acciones de protección, manejo y aprovechamiento
del agua.
18.Se entiende como el conjunto de elementos bióticos y abióticos que interactúan para formar una unidad general del paisaje y se constituyen en el soporte material del territorio municipal. La planificación ambiental es uno de los más significativos dentro del proceso de ordenamiento y desarrollo de cualquier municipio. No hay que olvidar que
el medio-ambiente es fundamental en el desarrollo socio-económico de un territorio.
19.Los recursos renovables son aquellos que se regeneran con bastante rapidez: madera, peces, etc., (siempre y cuando las técnicas de captura o talado sean adecuadas). Dentro de ellos se pueden englobar a todos aquellos que, aunque sean utilizados por el hombre durante un período, más tarde vuelven a aparecer sobre la Tierra. Los recursos
no renovables son aquellos cuya velocidad de regeneración es nula o casi nula, para la percepción humana. Estos han precisado de millones de años para llegar a formarse
como los minerales, fuentes de energía como el carbón, el gas o el petróleo.
Generación de condiciones y prediagnóstico
77
Véase, mapas de las Cuencas Hidrográficas (Superficie
y Población aproximada). Unidad de Planificación
Geográfica y Gestión de Riesgo (SIG–MAGA), 2004.
Como parte complementaria, el facilitador debe
registrar: el número de viviendas con conexión de
agua intra-domiciliar; diferencias en el acceso entre
lo urbano y lo rural; principales problemáticas en
torno al agua para consumo humano,
Véase, Memoria de Labores de Salud a nivel Municipal
(MSPAS).
f. Gestión de Riesgo −GR−
El riesgo a desastres es la relación entre la
amenaza y la vulnerabilidad. En este ítem debe
señalarse: antecedentes históricos de emergencias
y desastres en el municipio y la región; principales
amenazas; principales vulnerabilidades en el
municipio; formas y niveles de organización
municipal en materia de gestión de riesgo; relación
entre amenazas y riesgo de población según
ubicación y número de personas expuestas (erosión,
sequías, heladas, inundaciones, deslizamientos,
sismos, etc.); estadísticas recientes sobre daños
ocasionados por desastres (heridos, muertos,
albergados, evacuados, etc.); principales causas
de la vulnerabilidad; zonificación de las amenazas;
temporalidad y comportamiento de las amenazas.
Véase, Mapa de susceptibilidad a amenazas CONRED. Otras
fuentes recomendadas son la clasificación climática de
Thornwhite, el Perfil Ambiental de Guatemala (Universidad
Rafael Landívar, Instituto de Agricultura, Recursos Naturales
y Ambiente. Guatemala). Ver archivo
Amenazas y
vulnerabilidad ambiental y At6las de Riesgo de SEGEPLAN.
g. Saneamiento ambiental.
En este ítem deben colocarse las principales
características de agua y saneamiento en el
municipio, describiendo: acceso, cobertura y
condiciones de estos servicios en las cifras y
porcentajes correspondientes; diferencias entre
lo urbano y lo rural; principales consecuencias y
lugares en donde se carece de estos servicios;
formas de tratamiento de los desechos; principales
focos de contaminación.
78
h. Reflexión crítica sobre la dimensión
ambiental
La reflexión crítica de la dimensión ambiental
es el punto en que el facilitador (con el apoyo de
director de la UTD) analiza la situación del municipio
utilizando el criterio de visualizar las desigualdades
sociales y las asimetrías territoriales.
Teniendo como base la observación directa
realizada en el transecto municipal, analizar la
relación de los datos para destacar aquellos
problemas o potencialidades que involucran a
mayor número de población general, de mujeres
y de indígenas. Así también, destacar aquellos
problemas o potencialidades que involucran a
espacios territoriales específicos.
Las potencialidades y problemáticas deben
analizarse apoyándose en las siguientes categorías:
causa-efecto y sinérgicas.
2.2.3 Dimensión económica
a. Empleo y migración internacional
En este ítem debe mencionarse: La PEA y
su distribución según rama y tipo de ocupación
señalando cifras y porcentajes; características
generales de las actividades que se realizan en
el municipio; principales fuentes de empleo;
productividad de los sectores identificados;
desagregación según grupos sociales (hombres,
mujeres, etc.); desempleo, informalidad y
precariedad ocupacional; migraciones asociadas
a lo laboral; forma de obtención de los ingresos.
Es importante realizar lecturas comparativas
intermunicipales dentro del departamento.
Véase, XI Censo Nacional de Población y VI de Habitación.
Instituto Nacional de Estadística INE. 2002
• Remesas familiares: En este ítem debe asociarse
con el de las migraciones internacionales,
principalmente las que se dirigen a Estados
Unidos. Debe señalarse el monto aproximado
de los migrantes radicados fuera, un estimado
de cuanto envían, a cuantas familias llegan esos
ingresos y que porcentaje de la población se
encuentra fuera del país.
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Se relaciona con el ODM 1: Erradicar la pobreza extrema
y el hambre
Meta 1B: Lograr empleo pleno y productivo y trabajo
decente para todos, incluyendo mujeres y jóvenes.
•
Referido a la relación empleo–población.
•
Referido a la proporción de la población ocupada que
trabaja por cuenta propia o en una empresa familiar.
• Movilidad interna y flujos migratorios
Este apartado es complementario del anterior,
pero se enfoca más en las migraciones de carácter
nacional. Señalar: motivos y destinos de la migración;
tareas que se realizan; ingresos que se obtienen;
temporalidad de las migraciones; características
básicas de los migrantes; repercusiones positivas y
negativas de las migraciones.
b. Desarrollo productivo20
Para tener una referencia del potencial
económico y productivo del municipio se sugiere
llenar la Herramienta No. 5.1 de la cual se pueden
identificar y sintetizar los principales motores
económicos principales y secundarios.
• Profundizar en aspectos de empleo y su
relación con la producción; distribución de la
PEA por sector productivo; ingresos promedio
que genera cada sector identificado (como
sector y empleo); diferencias entre lo urbano y
lo rural; relación entre la oferta y la demanda
laboral; dinámicas laborales emergentes en el
municipio.
• Producción agrícola: En este ítem deben
señalarse, entre otras cosas: número, ubicación
y extensión de fincas; características del tamaño
y productividad de las fincas; distribución
de la tierra; principales productos (cifras y
porcentajes); economía agrícola de subsistencia;
productos emergentes o no tradicionales; g)
temporalidad de la producción según tipo de
cultivo.
Véase, Censo Agropecuario.
• Producción pecuaria: Describir la ubicación;
tipo de actividad; número de empleos e
ingresos que genera; actividades relacionadas
con el tema.
• Industria, principales actividades económicas:
ubicación; tipo de actividad; actividades
secundarias básicas; pequeñas aglomeraciones
industriales; actividades complementarias.
La mayoría de municipios no cuentan con desarrollo
industrial, sin embargo es necesario abordar el sector
secundario de la economía. En el caso de los municipios
con actividad industrial debe especificarse.
• Infraestructura
productiva: Se refiere a
toda la infraestructura (por sector); todo el
equipamiento (formal o informal); sistemas y
tecnologías de apoyo a la producción; debe
destacarse el sector comercial en pequeña,
mediana y gran escala.
c. Mercado y condiciones del entorno
• Mercado de trabajo: Distribución de la fuerza de
trabajo según tipo de ocupación; sector al que
pertenecen; ingresos promedio por sector y
área; área de habitación; género; características
de la oferta y la demanda, y otras que amplíen
la información sobre el mercado laboral.
• Mercado de productos: Debe hacerse énfasis en
los flujos de intercambio comercial, resaltando:
identificación de principales productos (oferta
y demanda); productos relacionados con la
canasta básica (oferta y demanda); formas y
lugares de comercialización; flujos monetarios
según tipo de producto; días de mercado;
ventajas comparativas del municipio; ventas y
negocios informales; microempresas; fuerza
de trabajo que absorbe (formal e informal);
seguridad y estabilidad laboral de los
trabajadores.
• Importaciones y exportaciones: Se refiere al
intercambio comercial de productos, donde
debe considerarse: productos y volumen
de las exportaciones; mercados o sectores
a los que se dirigen las exportaciones; valor
monetarios estimado de las exportaciones;
productos y volumen de las importaciones;
mercados o sectores a los que se dirigen las
20.Se refiere al sistema de producción (agrícola, pecuario, forestal, industrial, minera, etc.).
Generación de condiciones y prediagnóstico
79
Herramienta No. 5.1
Motores Económicos que determinan el potencial económico
principales y secundarios
Municipio: Primario
Secundario
Terciario
Agricultura,
pecuaria, silvicultura,
caza, pesca
Industria
manufacturera,
construcción, minas y
canteras.
Comercio, turismo,
servicios: electricidad,
agua, etc.
Principales Actividades
Económicas (Identificar
principales actividades
para cada Sector)
Productos
Actividades secundarias
que generan
Condiciones necesarias
para su desarrollo
Ubicación geográfica
Potencial productivo
(Actual, dinámico,
emergente, potencial)
Mercados (Local,
departamental, nacional,
extranjero)
Sector
importaciones; valor monetarios estimado de
las importaciones.
• Organizaciones comerciales: En este ítem se
consignan las formas en que está organizado
el municipio en el plano comercial (Cámaras,
Grupos gestores, asociaciones, cooperativas,
etc.).
• Centros de acopio: Se refiere al lugar donde se
reúne la producción de pequeños productores
para que puedan competir en cantidad y
calidad con otros mercados. Debe comprender:
ubicación y número de centros de acopio; tipo
de almacenamiento y funcionamiento.
d. Servicios
• Turismo: En caso de que esta sea una actividad
que se desarrolla en el municipio, debe señalarse:
ubicación y lugares turísticos representativos;
impulso comercial que representa este sector;
80
tipo de inversión (pública, privada, comunitaria,
etc.); temporadas altas; empleos que genera;
infraestructura y servicios.
• Tecnología:
Deben destacarse aspectos
tecnológicos asociados a los siguientes puntos:
sector productivo; área de comunicaciones
(internet, telefonía móvil, etc.); lugares en
que se concentra la tecnología; principales
brechas tecnológicas; relación entre tecnología
y educación; relación entre tecnología y
competitividad municipal.
• Transporte: Señalar líneas y características de:
transporte urbano y extraurbano; características
del parque vehicular en el municipio; costos
estimados y cobertura; otros servicios de
transporte disponibles; describir conexiones
básicas de los centros poblados dentro del
municipio.
• Empresas de servicio: Caracterizar los servicios
según: tipo de servicio que se prestan; lugares
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
la municipalidad y cobertura de los mismos
(agua, cementerio, recolección de basura,
etc.); organización municipal (DMP, oficina de
la mujer, Departamento de tránsito, tesorería,
unidad de acceso a la información pública,
etc.); infraestructura propia de la municipalidad
(rastros, parques, palacio municipal, etc.).
donde se ubican; empresas más importantes
en el municipio; especializaciones profesionales
disponibles.
• Servicios financieros: Como parte del flujo
comercial y financiero a nivel del municipio,
debe registrarse: bancos o entidades financieras
presentes; importancia del sector financiero;
formas en que se realizan las principales
transacciones monetarias; d) ubicación de las
mismas.
• Presencia institucional y universidades: En este
ítem deben enumerarse: todas las instituciones
públicas con sede municipal; las entidades
públicas con cobertura en el municipio, pero
sin sede en el municipio; la distribución de la
presencia estatal según área (urbana y rural);
la presencia estatal según sector de atención
(salud, educación, seguridad alimentaria, etc.);
universidades
presentes;
funcionamiento
general de las instituciones públicas en
el municipio; principales demandas de la
población.
f. Reflexión crítica sobre la dimensión
económica
La reflexión crítica de la dimensión económica
es el punto en que el facilitador (con el apoyo de
director de la UTD) analiza la situación del municipio
utilizando el criterio de visualizar las desigualdades
sociales y las asimetrías territoriales.
Teniendo como base la observación directa
realizada en el transecto municipal, analizar la
relación de los datos para destacar aquellos
problemas o potencialidades que involucran a
mayor número de población general, de mujeres y
de indígenas.
Así también, destacar aquellos problemas
o potencialidades que involucran a espacios
territoriales específicos.
Las potencialidades y problemáticas deben
analizarse apoyándose en las siguientes categorías:
causa-efecto y sinérgicas.
2.2.4Dimensión
de
organizacional
política-institucional-
En este ítem deben tocarse los siguientes
aspectos: caracterización del los actores y el
funcionamiento político-institucional-organizacional
en el municipio; entidades estatales presentes en el
municipio (presentes y/o con cobertura); organización
social en el territorio; y participación ciudadana.
a. Administración local e instituciones
públicas y privadas
• Sobre la municipalidad registrar: forma en que
se estructura y funciona el Concejo Municipal;
instituciones municipales; servicios que presta
• Entidad privadas clave en el municipio; otro tipo
•
de organizaciones e instituciones presentes
en el municipio (cooperativas, asociaciones,
comités pro-mejoramiento, etc.).
Organizaciones No Gubernamentales (ONG):
describir el nombre, tipo de servicio o atención
que brindan; debe añadirse su cobertura y
un estimado de la población que atienden;
relación de las ONG con instituciones públicas
en el municipio; tipo de grupos sociales a los
que apoyan.
Información a obtener en la DMP
b. Funcionamiento del gobierno municipal
• Gestión municipal en este se debe hacer
referencia a la: forma en que se ejerce la
administración municipal; la integración del
concejo y del gobierno municipal; aspectos
normativos de la administración municipal;
funcionamiento del gobierno municipal y sus
respectivas comisiones; número de COCODE;
funcionamiento del COMUDE.
• Dirección Municipal de Planificación –DMP-: en
este ítem debe señalarse la labor de la DMP.
• Regulaciones: describir la gestión el Consejo
Municipal
mencionando:
Generación de condiciones y prediagnóstico
reglamentos,
81
acuerdos, disposiciones municipales y políticas
municipales.
Datos a obtener en la Municipalidad (DMP)
• Inversión: Describir las principales inversiones,
programas de desarrollo, ubicación y sectores
prioritarios de inversión.
Datos a obtener en la Municipalidad (DMP) y Delegación
de SEGEPLAN.
c. Formas de organización comunitaria
Tipos de organización con incidencia en el
municipio, destacando: Consejos Comunitarios
de Desarrollo, COCODE; COMUDE; comités de
desarrollo; cooperativas, cajas comunales; otras
organizaciones con influencia a nivel municipal.
Organizaciones de mujeres e indígenas:
nombre, número de organizaciones y sector al que
representan; ubicación; demandas que plantean;
mujeres e indígenas en puestos de decisión (cifras
y porcentajes).
Datos a obtener en la OMM, si no existe, en la DMP o en
la SEPREM.
COCODE, COMUDE y Relación municipalidadcomunidad: describir la conformación de cada una
de ellas (número de miembros, comisiones, etc.) y
las relaciones más importantes entre estos actores,
vinculándolas a las negociaciones, planes y políticas
de desarrollo municipal; Hacer mención de los
COCODE de primer y segundo nivel; describir en
términos generales los elementos más importantes
de la gobernabilidad local; describir de manera
general la relación municipalidad-comunidad.
82
d. Participación ciudadana
Describir las formas de participación de
la comunidad: COCODE, COMUDE y CODEDE.
Se deben nombrar todas las formas en que la
comunidad se organiza y participa (organizaciones
de mujeres, campesinos, cooperativas, comités promejoramiento, movimientos sociales, asociaciones
gremiales, religiosas, culturales, etc.). Describir
todos los espacios de participación organizadas en
el municipio distintos al COMUDE y los COCODE. En
este punto es importante resaltar como es la calidad,
los avances y la intensidad de la participación de
cada uno de los actores nombrados en la vida
pública del municipio. También deben anotarse
datos como número de empadronados, porcentaje
de la población en edad de votar, porcentaje de la
población que vota, etc.
f. Reflexión crítica sobre la dimensión
político-institucional-organizacional
La reflexión crítica de la dimensión políticoinstitucional-organizacional es el punto en que
el facilitador (con el apoyo de director de la UTD)
analiza la situación del municipio utilizando el
criterio de visualizar las desigualdades sociales y las
asimetrías territoriales.
Teniendo como base la observación directa
realizada en el transecto municipal, analizar la
relación de los datos para destacar aquellos
problemas o potencialidades que involucran a
mayor número de población general, de mujeres
y de indígenas. Así también, destacar aquellos
problemas o potencialidades que involucran a
espacios territoriales específicos.
Las potencialidades y problemáticas deben
analizarse apoyándose en las siguientes categorías:
causa-efecto y sinérgicas.
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Índice de figuras
Figura No. 1 Prediagóstico.............................................................................................................................10
Figura No. 2 Acompañamiento técnico multinivel.....................................................................................24
Figura No. 3 Clasificación según tipo de actitud y poder de decisión......................................................45
Figura No. 4 Participación según tipo de actitud y poder de decisión.....................................................45
Índice de herramientas
Herramienta No. 1.1 Registro de transecto.................................................................................................33
Herramienta No. 2.1 Análisis de antecedentes documentales..................................................................37
Herramienta No. 2.2 Ficha descritiva............................................................................................................38
Herramienta No. 2.3 Ficha analítica..............................................................................................................39
Herramienta No. 3.1 Mapeo de actores.......................................................................................................44
Herramienta No. 4.1 Catálogo de indicadores............................................................................................52
Herramienta No. 4.2 Ficha técnica básica de indicadores del desarrollo.................................................53
Herramienta No. 5.1 Motores Económicos que determinan el potencial económico
principales y secundarios...............................................................................................................................80
Generación de condiciones y prediagnóstico
83
84
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Siglas y acrónimos
ATB
COCODE
CODRED
COLRED
COMUDE
COMRED
CONALFA
COPREDEH
CTA
DMP
DT
FODA
GIRH
GR
IDE
INAB
INE
MINEDUC
MSPAS
MDTA MDTF
ODM
OG
OIT
ONG
PDD
PDM
PEA
PNC
PT
POT
RIC
SAA
SEGEPLAN
SESAN
SINIT
SNCDUR
SNP
TSE
UTD
Análisis Territorial Base
Consejo Comunitario de Desarrollo
Consejo Departamental de Riesgo de Desastres
Consejo Local de Riesgo de Desastres
Consejo Municipal de Desarrollo
Consejo Municipal de Riesgo de Desastres
Comité Nacional de Alfabetización
Comisión Presidencial de Derechos Humanos
Coordinador Técnico Administrativo
Dirección Municipal de Planificación
Desarrollo Territorial
Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas
Gestión Integrada del Recurso Hídrico
Gestión de Riesgo
Indicadores de Datos Espaciales
Instituto Nacional de Bosques
Instituto Nacional de Estadística
Ministerio de Educación
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
Modelo de Desarrollo Territorial Actual
Modelo de Desarrollo Territorial Futuro
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Organización Gubernamental
Organización Internacional de Trabajo
Organización No Gubernamental
Plan de Desarrollo Departamental
Plan de Desarrollo Municipal
Población Económicamente activa
Policía Nacional Civil
Planificación Territorial
Plan de Ordenamiento Territorial
Registro de Información Catastral
Secretaria de Asuntos Agrarios
Secretaria General de Planificación y Programación de la Presidencia
Secretaria de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
Sistema Nacional de Información Territorial
Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
Sistema Nacional de Planificación
Tribunal Supremo Electoral
Unidad Técnica de Departamental
Generación de condiciones y prediagnóstico
85
86
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 2
Bibliografía
Asamblea Nacional Constituyente (1985). Constitución Política de la República de Guatemala.
Congreso de la República de Guatemala (2001). Ley de Desarrollo Social: Decreto Número 42-2001.
Congreso de la República de Guatemala (2002a). Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural: Decreto
Número 11-2002.
Congreso de la República de Guatemala (2002b). Código Municipal: Decreto Número 12-2002.
Congreso de la República de Guatemala (2002c). Ley General de Descentralización y su reglamento: Decreto
Número 14-2002.
SEGEPLAN. Guía de Facilitación de la Planificación Estratégica (PET) y el Plan de Desarrollo Municipal (PDM).
Dardón, Jacobo (2005). Perspectiva de desarrollo sustentable y multinivel en el altiplano occidental de
Guatemala. Colegio de la Frontera Sur. Tesis de Doctor en Ciencias en Ecología y Desarrollo Sustentable.
Agosto 2005. Pp: 170
SEGEPLAN (2006a). Base metodológica. Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial. Guatemala.
FAO. Abril. 38 págs.
SEGEPLAN (2006b). Marco conceptual y metodológico. Sistema Nacional de Planificación Estratégica
Territorial. Guatemala. FAO. Abril. 30 págs.
SEGEPLAN (2007). Guía de facilitación de la planificación estratégica territorial (PET) y el Plan de desarrollo
municipal (PDM). Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial. Guatemala. Febrero. 84 págs.
SEGEPLAN (2009). Elaboración de Indicadores. Dirección de Monitoreo y Evaluación. Unidad de Análisis.
Subsecretaria de Políticas Públicas. Guatemala. Mimeo. Mayo. 11 págs.
SEGEPLAN (2010a). III Informe de Avances de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Secretaria de
Planificación y Programación de la Presidencia. Versión digital. www.segeplan.org.gt
SEGEPLAN (2010b). Atlas nacional de riesgo a desastres. Secretaria de Planificación y Programación de la
Presidencia. Versión digital. www.segeplan.org.gt
Generación de condiciones y prediagnóstico
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Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal