R-DCA-xxx-2007 - Contraloría General de la República

R-DCA-541-2007
CONTRALORÍA
GENERAL
DE
LA
REPÚBLICA.
División
de
Contratación
Administrativa. San José, a las nueve horas del veintisiete de noviembre de dos mil siete. ---------Recurso de apelación interpuesto por Clara Lachner Trejos, Representante de Casas
Extranjeras, en representación de la empresa Pauwels Ameritas INC, en contra del acto de
adjudicación de la Licitación Pública 2007LI-00028-PROV promovida por el Instituto
Costarricense de Electricidad, para la Adquisición de Auto Transformador de Potencia,
incluyendo Fase Externa de Reserva, recaído a favor de EFACEC ENERGIA, MAQUINAS E
EQUIPAMENTOS ELÉCTRICOS S.A., por un monto de $2.236.600,00.-------------------------------RESULTANDO:
I. La señora Clara Lachner Trejos, en representación de la empresa Pauwels Ameritas INC.
interpuso recurso de apelación contra el acto de adjudicación de la licitación referida, toda vez que
considera que cumple técnicamente con todos los requerimientos cartelarios, aunado al hecho que
es la oferta de más bajo precio. En ese sentido, en cuanto a la Prueba de Circuito, indica que pese a
que en el cartel se estableció un puntaje para los fabricantes que demuestren, mediante certificación
emitida por un laboratorio de reconocimiento internacional, que en los últimos quince años han
tenido resultados satisfactorios en la pruebas de circuito a transformadores de potencia, la
Administración no estableció cartaleriamente las reglas, metodología y documentación que se debe
aportar para establecer si un laboratorio posee reconocimiento internacional, aunado al hecho que
en la oferta de la adjudicada no consta documento alguno que acredite al laboratorio
internacionalmente. En segunda instancia se indica por parte de la apelante, en cuanto al Tanque
Conservador, que atendiendo el requerimiento del cartel se aportó un dibujo con dimensiones del
equipo que muestre la posición y dimensión de los accesorios y aditamentos exteriores del tanque,
refiriendo que el mismo era un ejemplo que muestra en términos generales el auto transformador;
ante lo cual el ICE, con criterio ligero, sin mayor argumentación señaló que el dibujo muestra una
posición del tanque que no fue la solicitada, con lo cual se señala que esta oferta incumple con los
requerimientos técnicos.------------------------------------------------------------------------------------------II. Mediante Auto de las nueve horas del quince de noviembre del año en curso, esta División
solicitó el expediente administrativo al Instituto Costarricense de Electricidad. -------------------------
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III. La presente resolución se dicta dentro del plazo establecido por ley, habiéndose observado
durante su tramitación todas las prescripciones legales y reglamentarias pertinentes.-------------------CONSIDERANDO:
I.- Hechos Probados: Esta División para la resolución del presente recurso ha tenido por probados
los siguientes hechos: 1) Que el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) promovió la Licitación
Pública 2007LI-00028-Prov, para la Adquisición de Auto Transformador de Potencia, incluyendo
Fase Externa de Reserva, recaída a favor de la empresa EFACEC ENERGIA, MAQUINAS E
EQUIPAMENTOS ELÉCTRICOS S.A., por un monto de $2.236.600,00. -ver publicación en el
Diario Oficial La Gaceta N° 112 del 12 de junio del 2007- (folio 87 del expediente de contratación).
2) Que el cartel de licitación señaló dentro del punto 2.21 del cartel: “INFORMACIÓN TÉCNICA
DE LA OFERTA: El oferente deberá entregar, completamente llenos, los cuadros técnicos anexos
al presente cartel de licitación y deberá entregar también la información técnica solicitada en las
especificaciones técnicas generales y particulares. Esta Información es necesaria para la
valoración y comparación de las ofertas.” (ver folio 67 del expediente de contratación) 3) Que el
pliego cartelario indicó en la Introducción de las Especificaciones Técnicas Generales de
Transformadores y Auto transformadores de Potencia, Inmersos en Aceite, lo siguiente: “El
Instituto Costarricense de Electricidad, con el objetivo de uniformar los criterios técnicos para la
selección y compra de equipo de alta tensión, emite la presente norma de Especificaciones Técnicas
para Transformadores y Auto transformadores de Potencia, inmersos en aceite, servicio
intemperie, auto- enfriados y/o con enfriamiento forzado. El documento incluye los requerimientos
mínimos que debe cumplir dichos equipos” (folio 46 del expediente) 4) Que el punto 2.19 del cartel
señala: “INSPECCIÓN DE CONTROL DE CALIDAD. A. El ICE se reserva el derecho de realizar
inspecciones en fábrica durante el proceso de diseño y producción de los bienes adjudicados, según
el siguiente detalle: * Revisión y aprobación de planos. * Aprobación de proveedores y
subcontratistas. * Inspección del proceso de producción de los bienes adjudicados. * Supervisión
de las pruebas tipo y rutina…” (ver folio 67 del expediente de contratación administrativa) 5) Que
el punto 3.1.4 del cartel indicó, respecto al Tanque Conservador, lo siguiente: “El equipo vendrá
provisto de un tanque conservador para el aceite. No deberá obstaculizar la libre conexión a los
aisladores de alta, baja tensión y terciario. Deberá estar dispuesto a un lado y no al centro del
equipo, preferiblemente sobre los gabinetes de control y del lado más cercano al cambiador de
derivaciones.”(ver folio 43 del expediente administrativo).6) Que el cartel requiere dentro de la
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documentación a entregar con la oferta, en el punto 5.1. del cartel, lo siguiente: “Además se debe
adjuntar un dibujo con dimensiones del equipo mostrando la posición y dimensión de los
accesorios y aditamentos exteriores del tanque, anotando el izaje necesario para sacar el núcleo
con los devanados.” (ver folio 27 del expediente de contratación) 7) Que según Recomendación de
Adjudicación, remitido mediante oficio N° 2050-0290-2007 del 21 de setiembre del 2007,
propiamente en el anexo N° 4 referente al Cuadro Comparativo de Requisitos Técnicos, se presenta
este cuadro indicando lo siguiente:
“
OFERTA N°,
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OFERENTE
PAUWELS AMERICAS
REPRESENTANTE
9.
CLARA LACHNER
ESPECIFICACIONES
GENERALES
TÉCNICAS
PARA
TRANSFORMADORES
LOS
Y
AUTO
TRANSFORMADORES DE POTENCIA.
Los transformadores y auto transformadores de
NO CUMPLE
potencia requeridos en esta licitación, deben
cumplir lo indicado en las “Especificaciones
(EL TANQUE CONSERVADOR ESTA
Técnicas Generales para Transformadores y
SOBRE LA TAPA)
Auto transformadores de Potencia Inmersos en
Aceite”, anexas a este cartel.
“
(ver folio 167 del expediente de contratación) 8) Que consta en Recomendación de Adjudicación,
remitida mediante oficio N° 2050-0290-2007 del 21 de setiembre del 2007, el siguiente criterio
técnico, respecto al Tanque Conservador: “OFERTAS CON OBSERVACIONES TÉCNICAS: La
oferta N° 2 (PAUWELS AMERICAS) no cumple la cláusula 3.1.4. de las Especificaciones Técnicas
Generales (TANQUE CONSERVADOR), que indica que el tanque conservador deberá estar
dispuesto a un lado y no al centro del equipo. Como se puede constatar en el diagrama incluido en
la oferta, el tanque conservador está en el centro del equipo.” (ver folio 213 del expediente
administrativo de contratación)----------------------------------------------------------------------------------------------------------
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II.- De la admisibilidad del recurso. De conformidad con lo expuesto por el artículo 86 de la Ley
de Contratación Administrativa, esta Contraloría General goza de un plazo de 10 días hábiles para
proceder a la tramitación o rechazo (por inadmisible o por improcedencia manifiesta) del recurso
interpuesto; en igual sentido el artículo 180 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa dispone los supuestos bajo los cuales se da la improcedencia manifiesta sobre un
recurso de apelación, señalando, entre otros, el siguiente aspecto: “…b) Cuando el apelante no
logre acreditar su mejor derecho a la adjudicación del concurso, sea porque su propuesta resulte
inelegible o porque aún en caso de prosperar su recurso, no sería válidamente beneficiado con una
eventual adjudicación, de acuerdo con los parámetros de calificación que rigen el concurso. Debe
entonces el apelante acreditar en el recurso su aptitud para resultar adjudicatario…”, lo anterior
con el propósito de evitar el entorpecimiento indebido de la actividad de contratación
administrativa. En el caso en específico, una de las razones por las cuales la empresa apelante es
excluida del concurso es con base en el criterio técnico emitido respecto a que la empresa incumple
con la ubicación del tanque conservador, siendo que este dispositivo debe estar dispuesto a un lado
y no al centro del equipo; en tanto que según lo expuesto por la Administración, con vista en el
diagrama incluido en la oferta, el tanque se encuentra en el centro del equipo, motivo por el cual la
empresa PAUWELS AMERICAS no cumple con el punto 3.1.4 de las Especificaciones Técnicas,
aspecto que relaciona ese Instituto con el punto 5.1 de las especificaciones técnicas en cuanto a la
necesidad de aportar un dibujo con las dimensiones del equipo y mostrando la posición y
dimensiones de los accesorios y aditamentos exteriores del tanque (hechos probados N° 7 y 8). En
ese sentido, la apelante otorga al dibujo que requería el cartel de licitación un valor distinto al que le
concedió la Administración al incorporarlo como característica técnica requerida en el punto 3.1.4.
y documentación técnica a aportar con la oferta con el 5.1. (hechos probados N° 5 y 6), los cuales
constituyen en información necesaria para valorar y comparar las ofertas que fueren presentadas
(hechos probados N° 2 y 3). Al respecto llama la atención de este órgano contralor que la apelante
indique que el dibujo presentado es meramente un ejemplo, un simple diagrama informativo, siendo
que el cartel precisamente requiere del mismo para delimitar técnicamente si el objeto de la
contratación cumple con lo requerido por la Administración (hecho probado N° 2, 3, 5 y 6).
Conforme a lo anterior, sería un evidente contrasentido el hecho de solicitar un requerimiento
técnico que al fin de cuentas no sería sujeto a revisión por parte de la Administración en procura de
determinar si el bien o servicio por contratar cumple a satisfacción con lo requerido. Así las cosas,
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no es de recibo por parte de este Despacho la referencia en cuanto a que el dibujo o diagrama no es
técnicamente suficiente a efectos de descalificar a un oferente, siendo que el mismo constituye una
condición requerida expresamente para comprobar, la satisfacción del interés público perseguido
por la Administración, en tanto el mismo Instituto lo señala así en el pliego cartelario. (hecho
probado N° 2 y 3). Aunado a lo anterior, en caso de que esta Contraloría General validara la
variación (por parte del oferente) de uno de los elementos técnicos requeridos por la Administración
se violentaría flagrantemente el principio de igualdad que debe regir en todo procedimiento
administrativo de contratación, siendo que aunado al hecho que no cumple con lo requerido, se
facultaría a variar lo originalmente ofrecido en perjuicio de los demás postulantes, motivo por el
cual no es de recibo el argumento expuesto por la apelante en cuanto a que la posición que debe
tener el tanque conservador no es una limitación para la construcción del auto transformador, siendo
que es posible ubicarlo donde el contratista lo solicite, sujeto a la aprobación del diseño final. Así
las cosas no nos encontramos en presencia de mera documentación técnica sino que por el contrario,
el dibujo requerido por la Administración, constituye como tal, un requisito trascendental en la
determinación del objeto pretendido por el Instituto, con lo cual tiene la relevancia técnica necesaria
para descartar la oferta presentada por la apelante. (hecho probado N° 2, 3, 5, 6, 7 y 8). No
omitimos indicar que el cartel es claro al solicitar al oferente el dibujo referido en el punto 5.1.
(hecho probado N° 6) conforme a las características expuestas en el punto 3.1.4 (hecho probado
N° 5), ambos del cartel, con lo cual el derecho de realizar inspecciones en fábrica por parte del ICE
durante el procedo de diseño y producción no es más que referido al control de calidad de los bienes
adjudicados (hecho probado N° 4). En cuanto a la mención del artículo 83 del Reglamento a la Ley
de Contratación Administrativa, es oportuno señalar lo dispuesto anteriormente por este órgano
contralor, “Ahora bien, en cuanto a lo establecido en el párrafo cuarto del artículo 83 del
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, este Despacho aclara que tal
disposición se refiere al caso de que existan dos disposiciones concretas que se
contradicen entre sí, tal es el caso por ejemplo, que se haya ofrecido por un lado una
garantía de un año y por el otro una garantía de dos años, o que se ofrezca un plazo de
entrega de treinta días y por otra parte un plazo de entrega de cuarenta y cinco días. Pero
con base en este artículo no puede entenderse que basta una declaración general de
cumplimiento y ajuste a las condiciones del cartel para que se alegue el cumplimiento
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cuando en alguna cláusula desarrollada en concreto en la oferta exista una contradicción
con el cartel. Entenderlo así, haría imposible para la Administración tener certeza de lo
ofrecido y realizar la calificación de las ofertas porque bastaría una declaración general
de cumplimiento para que no se pueda señalar ningún incumplimiento con el agravante de
que posteriormente podría alegarse, en contra de la Administración lo expresamente
señalado en puntos concretos. Se violentaría además el principio de igualdad de
participación en relación con ofertas que expresamente se ajustan a lo solicitado en el
cartel y que asumirían con transparencia los costos de este ajuste.” (Resolución No. RDCA-471-2007 de las 12:00 horas del 19 de octubre de 2007), con lo cual se aclara la
inaplicabilidad del párrafo cuarto del artículo 83 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa, contrario a lo pretendido por la apelante, siendo que en la oferta consta un
dibujo o diagrama que técnicamente incumple con lo solicitado por la Administración,
constando en la oferta meras declaraciones generales de cumplimiento y ajuste a las
condiciones cartelarias. De conformidad con lo expuesto, es evidente que la oferta de la
empresa Pauwels Ameritas INC. representada por la señora Clara Lachner Trejos, no cuenta con
las condiciones requeridas por el pliego cartelario a efectos de atender el objeto contractual y por
consiguiente constituirse en adjudicatario de la presente contratación, con lo cual carece del
requisito de legitimación a efectos de interponer el presente recurso de apelación, y de conformidad
con lo señalado por el artículo 180 inciso b) del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa, el recurso interpuesto se rechaza de plano por improcedencia manifiesta, siendo
innecesario entrar a analizar los otros aspectos alegados por la empresa apelante de conformidad
con lo dispuesto por el artículo 183 párrafo tercero, en tanto que el análisis y estudio realizado es
decisivo en la resolución de este caso.--------------------------------------------------------------------------POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución
Política; 28, 30, 34 y 37, inciso 3), de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; 4,
5, 84, 85 y 86 de la Ley de Contratación Administrativa; 2, 174, 178 y 180 inciso b) del Reglamento
de Contratación Administrativa, se resuelve: 1) Rechazar de plano por improcedencia manifiesta
el recurso de apelación interpuesto por Clara Lachner Trejos, Representante de Casas
Extranjeras, en representación de la empresa Pauwels Ameritas INC, en contra del acto de
7
adjudicación de la Licitación Pública 2007LI-00028-PROV promovida por el Instituto
Costarricense de Electricidad, para la Adquisición de Auto Transformador de Potencia,
incluyendo Fase Externa de Reserva, recaído a favor de EFACEC ENERGIA, MAQUINAS E
EQUIPAMENTOS ELÉCTRICOS S.A., por un monto de $2.236.600,00, acto el cual se confirma.
2) De conformidad con el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa, se da por agotada la
vía administrativa.-------------------------------------------------------------------------------------------------NOTIFIQUESE---------------------------------------------------------------------------------------------------
Lic. Carlos Andrés Arguedas Vargas
Gerente de División
Lic. German Brenes Roselló
Gerente Asociado
Estudio y redacción: Gerardo A. Villalobos Guillén
GVG/eam
NN: 13962(R-DCA-3976)
NI: 23642, 24585, 24612
G: 2007005172-1
Lic. Allan Ugalde Rojas
Gerente Asociado