Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido (Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional) Dr. Ernesto Jinesta L. 1 Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido. (Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional) Dr. Ernesto Jinesta L.1 Sumario: Introducción. 1.- Para el constituyente originario institución autónoma es la que tiene autonomía política o de gobierno. 2.- Pleno sentido y significado del concepto “instituciones semiautónomas” utilizado por el constituyente originario en el artículo 49 constitucional. 3.Inaplicabilidad del artículo 189, inciso 3°), de la Constitución a las instituciones dotadas de autonomía administrativa o de primer grado (semiautónomas). 4.- Inaplicabilidad de la consulta preceptiva de la Asamblea Legislativa a los proyectos de ley relativos a una institución que goce de autonomía administrativa (artículo 190 constitucional). 5.La reforma parcial de 1968 al artículo 188 constitucional no fue coherente y sistemática. Conclusiones Introducción El Título XIV de la Constitución Política de 1949 se denomina “Las Instituciones Autónomas”, la doctrina nacional ha dado por sentado que, incluso, después de la reforma parcial al artículo 188 por virtud de la ley No. 4123 de 31 de mayo de 1968, el único cambio experimentado por esos entes descentralizados funcionalmente o por servicios es que fueron desprovistos de la autonomía política o de gobierno y se les otorgó, por principio, la autonomía administrativa o de primer grado, con el propósito de lograr la unidad de mando inherente a un Estado unitario, lo cual supuso un fenómeno de re-centralización moderado o relativo –al quedar, por principio o regla, toda institución sometida a la tutela administrativa o dirección inter-subjetiva ejercida por el Estado a través del Poder Ejecutivo-. Por lo anterior, se ha afirmado que la única diferencia entre una institución autónoma y semiautónoma es la ley calificada o reforzada que se precisa para crear la primera e, incluso, se ha estimado que la 1 Doctor en Derecho Universidad Complutense de Madrid, Especialista en Derecho Constitucional y Ciencia Política Centro de Estudios Constitucional de Madrid, Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Escuela Libre de Derecho (UELD) -Costa Rica-, Profesor y miembro de la Comisión Académica del Programa de Doctorado en Derecho Administrativo Iberoamericano (DAI), coordinado por la Universidad de la Coruña, España, y diez universidades de Latinoamérica, Director y profesor de los programas de doctorado en Derecho Administrativo y Constitucional UELD, Profesor del programa de doctorado de la Universidad Estatal a Distancia (UNED), Presidente y miembro de número de la Academia Costarricense de Derecho, miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, miembro de la Asociación Mundial de Justicia Constitucional, Presidente de la Asociación Costarricense de Derecho Administrativo, Miembro de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo (AIDA), el Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo (FIDA), Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal (IIDP) y Vicepresidente, por Costa Rica, de la Asociación Iberoamericana de Derecho Administrativo. www.ernestojinesta.com Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido (Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional) Dr. Ernesto Jinesta L. 2 conformación de instituciones semiautónomas es una costumbre o práctica parlamentaria establecida para eludir el requisito de una ley calificada o reforzada2, con lo cual sería, en nuestro criterio, una costumbre ilícita o contra constitutionem. No obstante, estimamos que las consecuencias y efectos de la reforma parcial de 1968 al artículo 188 constitucional no han sido correctamente ponderadas y precisadas y, por consiguiente, persisten en la dogmática nacional una serie de equívocos que afectan una comprensión cabal de la organización administrativa costarricense, desde su base fundamental, esto es, la Constitución. Por consiguiente, no debe sorprendernos que, más de cuarenta años después de la reforma parcial, surjan consecuencias e implicaciones que no han sido valoradas en su justa y plena dimensión, lo cual demuestra que el debate en el Derecho público siempre está abierto a nuevas perspectivas. Consecuentemente, a la luz de la reforma parcial de 1968 habría que cuestionarse los siguientes extremos: 1) ¿En la voluntad del constituyente originario la institución autónoma es, únicamente, la que posee autonomía política o de gobierno?, 2) ¿Solo las instituciones que tengan autonomía política o de gobierno merecen denominarse autónomas en la lógica del constituyente originario?, 3) ¿Tenía, entonces, algún sentido y significado el concepto de institución semiautónoma empleado en el artículo 49 constitucional en su versión original?, 4) ¿Son todas las instituciones creadas después de 1968, a las que se les otorga la autonomía de primer grado o administrativa, instituciones semiautónomas?, 5) ¿Puede hablarse, después de la reforma parcial de 1968 y, en caso querer prescindirse del concepto de semiautonomía, de instituciones autónomas con autonomía de primer y segundo grado?, 6) ¿Debió, después, de la reforma parcial de 1968 cambiarse la denominación del Título XIV de la Constitución?, 7) ¿La reforma parcial de 1968 debió adicionar o modificar el inciso 3° del artículo 189 constitucional?, 8) ¿Sufrió el inciso 3° del artículo 189 una mutación constitucional tácita con la reforma del artículo 188 en 1968?, 9) ¿Amerita, entonces, la creación de instituciones con autonomía de primer grado o administrativa, una ley reforzada o calificada?, 10) ¿Deben ser consultados por la Asamblea Legislativa los proyectos de ley relativos a las instituciones semiautónomas o con autonomía de primer grado?, 11) ¿Fue la reforma parcial de 1968 completa, articulada o sistemática? Como se ve, se trata de una serie de interrogantes de gran relevancia que deben ser despejadas para una adecuada aprehensión del régimen constitucional de la organización administrativa costarricense concebida por el Constituyente originario de 1949 y el poder reformador de 1968. Únicamente, el análisis cuidadoso y sistemático del esquema 2 V. MURILLO (Mauro), Ensayos de Derecho Público, San José, EUNED, 1988, p. 90. Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido (Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional) Dr. Ernesto Jinesta L. 3 organizacional a la luz y al margen de la Constitución de 1871, del concebido y del posterior a la Constitución de 1949 y, finalmente, del establecido con la reforma parcial al artículo 188 en 1968, nos puede ofrecer respuestas satisfactorias. 1.- Para el constituyente originario institución autónoma es la que tiene autonomía política o de gobierno El sentido y propósito del constituyente originario de introducir un Título específico para regular el tema de las autonomías, obedeció a la necesidad de constitucionalizar una práctica legislativa de creación de instituciones autónomas al margen de la Constitución de 1871 y sus reformas, la cual tenía un modelo de organización administrativa fuertemente centralista. Para el constituyente originario, institución autónoma era la que gozaba de autonomía política o de gobierno, esto es, de segundo grado, la que puede fijarse sus propias metas, objetivos y fines, siendo completamente independiente del Poder Ejecutivo. La necesidad de su normación expresa, obedece a que constituyen una verdadera excepción al principio de la unidad de mando de un Estado unitario, de ahí que debía ser creada por una ley reforzada o calificada (votación no menor de los dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa), que asegurara un fuerte y considerable consenso de las fuerzas políticas representadas en el cuerpo legislativo para quebrar el principio referido. En la voluntad, espíritu y lógica del constituyente originario, las instituciones que no gozaran de autonomía política o de gobierno –esto es las dotadas, únicamente, de autonomía administrativa o de primer gradono precisaban de una regulación constitucional específica, en cuanto ese tipo de autonomía o, más bien semiautonomía, no implica una excepción al principio de la unidad de mando de un Estado unitario y un debilitamiento sustancial del ejercicio de la tutela administrativa por el Estado, por lo que bien podrían ser creadas por una ley sin una mayoría calificada, esto es, absoluta, de ahí, entonces, la justificación del artículo 189, inciso 3), de la Constitución. Resulta, entonces, que en la lógica del constituyente originario sólo merecen denominarse “instituciones autónomas” las que poseen autonomía política o de gobierno, no así las dotadas de la simple autonomía administrativa, el grado menos intenso de descentralización. Lo expuesto queda plenamente ratificado a partir del análisis cuidadoso de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente, concretamente de la No. 166, artículo 3°, Tomo III, páginas 465-474. Efectivamente, la Fracción Social Demócrata, encabezada por Rodrigo Facio, presentó una moción para crear un nuevo Título con el nombre de Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido (Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional) Dr. Ernesto Jinesta L. 4 “Las Instituciones Autónomas” el que se compondría de un capítulo único subdividido en tres artículos cuyo contenido original fue el siguiente: “Artículo 1º.- Las Instituciones Autónomas del Estado, gozarán de autonomía funcional y tendrán responsabilidad propia. La autonomía funcional les confiere a dichas instituciones, independencia en materia de gobierno y administración; las decisiones sobre las funciones puestas bajo su competencia, sólo podrán emanar de sus Juntas Directivas, y ninguna podrá serles impuesta por el Poder Ejecutivo ni desconocida por él; su funcionamiento se ceñirá exclusivamente al mandato de las leyes y al de sus reglamentos internos. La responsabilidad propia les impone a sus Directores la obligación de actuar conforme a su criterio en la dirección de las funciones puestas bajo su competencia, dentro de lo dispuesto por las leyes y reglamentos respectivos, así como la obligación de responder por su gestión en forma total e ineludible”. [188] “Artículo 2º.- Son Instituciones Autónomas: 1.- El Banco Central y los demás miembros del sistema bancario nacional; 2.- Las instituciones aseguradoras del Estado; y 3.- Los demás organismos que la ley determine”. [189] “Artículo 3º.- No podrá discutirse en la Asamblea Legislativa ningún proyecto de ley relativo a materias encomendadas a una Institución Autónoma, sin que la respectiva Institución haya rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen deberá incluirse y publicarse, obligatoriamente, como uno de los considerandos de la ley que se aprueba”. [190] El representante Rodrigo Facio, justificó la inclusión de un título sobre el régimen de las autonomías, en la práctica legislativa y administrativa existente hasta ese momento, expresando lo siguiente: “(…) si la Asamblea se ha referido con tanta regularidad a dichas instituciones, limitándose con ello a aceptar una realidad nacional, parece lógico que en alguna parte de la Constitución se defina la autonomía y se den algunas Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido (Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional) Dr. Ernesto Jinesta L. 5 otras reglas sustantivas sobre la misma. La segunda razón es de fondo: importa aprovechar la oportunidad de estarse elaborando una nueva Carta Política para constitucionalizar el principio de las autonomías, largamente vivido por el país al margen, si no de espaldas a la Constitución de mil ochocientos setenta y uno, para consagrar así la estabilidad de un sistema que ha producido muy buenos frutos en el país y dejarle indicado al legislador de mañana las vías para extenderlo”. Para ilustrar esa realidad institucional Facio Brenes citó los casos del Banco Internacional de Costa Rica fundado por Decreto-Ley No. 16 de 9 de octubre de 1914, cuyo artículo 8 indicaba que “los miembros de la Junta Directiva desempeñarán su cometido con absoluta independencia del Poder Ejecutivo (…) El Poder Ejecutivo no tendrá intervención alguna en la administración del Banco. La Secretaría de Hacienda se limitará a vigilar la marcha general del establecimiento”, el Banco Nacional de Seguros (1923), el Banco Nacional de Costa Rica (1936) y la Caja Costarricense de Seguro Social (1943). Luego el Diputado Facio indicó lo siguiente: “Las características de todos estos nuevos organismos han sido personalidad jurídica propia, dirección pluripersonal; presupuesto propio; poderes reglamentarios y disciplinarios; fines limitados; aptitud para auto-determinar su política. Y ¿qué resultados ha tenido el régimen? Excelentes, por lo menos tratándose de las instituciones que fueron establecidas sin una finalidad política, y que la Caja de Seguro, por las circunstancias en que nació, nació sometida a cierta inclinación política que contribuyó a desprestigiarla un poco y a deteriorar sus servicios. Las autonomías, pues, son una realidad, y una realidad provechosa en el país. Pero si no le damos asidero constitucional, quedarán en la misma situación ambigua y dudosa en que hasta la hora han vivido. Pues la verdad es que ellas se desarrollaron, como lo decía antes, de espaldas a la Constitución (…)¿Cómo entonces, pudieron nacer instituciones con directivas inamovibles a las que se confiaba el gobierno exclusivo de una institución, con independencia total del Ejecutivo, y absolutamente responsables de su gestión? ¿Cómo? Pues a pesar del texto Constitucional. Creemos llegada la hora y presentada la oportunidad para corregir ese absurdo, y para Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido (Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional) Dr. Ernesto Jinesta L. 6 darle cabida jurídica en nuestra Constitución al régimen vivido por tantos años y con tanto éxito, de las instituciones autónomas (…)” La propuesta de la Fracción Social Demócrata generó preocupación y dudas en algunos diputados constituyentes, así el representante Ortiz indicó lo siguiente: “El Problema para mí se presenta en una forma seria -dijo- al dotar a ciertas instituciones de una independencia de tal magnitud y envergadura, que prácticamente las convierte en pequeños Estado dentro del Estado. Instituciones así concebidas, cuya autonomía funcional les confiere “independencia en materia de gobierno y administración” y cuyas decisiones sobre las funciones puestas bajo su competencia “sólo podrán emanar de sus Juntas Directivas, y ninguna podrá serles impuesta por el Poder Ejecutivo ni desconocida por él” traerían, a no dudarlo, conflictos con la política general del Gobierno en materia económica por ejemplo. Si la política del Ejecutivo en materia económica o educacional se orienta del modo a o b, las Instituciones Autónomas, que gozan de absoluta independencia podrán adoptar otra política distinta a la del Estado, con los naturales perjuicios para la vida del país. Vendría el caos. Se les está dando a estas instituciones autónomas un vigor en sus Juntas Directivas, una independencia tan absoluta, que obstaculizarán la marcha general del Gobierno, si no se pliegan a la política del Estado. Aclaró, que su posición no podía entenderse en el sentido de que fuese enemigo de las instituciones autónomas. Al contrario, considera que algunas actividades sólo podrán desarrollarse con entera satisfacción, si se las encomienda a instituciones independientes al margen de los vaivenes de la politiquería, apartadas de la influencia política del Poder Ejecutivo. Lo que no acepta es que la autonomía de estas instituciones se otorgue en la forma amplísima como lo proponen los señores del Social Demócrata en sus mociones, en las cuales el Poder Ejecutivo viene a ser prácticamente un Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido (Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional) Dr. Ernesto Jinesta L. 7 subordinado de esas instituciones. Tendrá que hacer lo que le ordenen tales instituciones. No ha sido partidario de que se le resten tantas facultades al Poder Ejecutivo, quien es el que orienta la política general del Gobierno. Está de acuerdo en aceptar la creación de un nuevo Título, siempre y cuando la autonomía de esas instituciones sea reducida a la parte administrativa, para que se manejen con absoluta independencia respecto a las influencias políticas, pero no ir más allá en perjuicio evidente del Estado. Para una cuestión de una órbita de mayor o menor comprensión de atribuciones. En un momento dado las instituciones autónomas se convertirán en amos económicos”. A las críticas del Diputado Ortiz, Facio Brenes replicó de la siguiente forma: “(…) precisamente lo que busca el régimen de las autonomías es descentralizar las funciones económicas fundamentales del Estado en términos tales que el crecimiento administrativo propio del mundo moderno no implique una extensión correspondiente del poder político del Ejecutivo. La tesis según la cual el Presidente, o el Ejecutivo, deben tener todas las atribuciones en última instancia; la teoría según la cual el Presidente debe ejercer la jerarquía única de la Administración, esa es la teoría estatista o totalitarizante; la de las autonomías, la que busca multiplicar los jerarcas para evitar la concentración de poder y de recursos, es la tesis democrática (…)Pero debo también referirme a otro error del señor Ortiz: su idea de que la autonomía implica independencia total del Ejecutivo; la implica, sí en el aspecto funcional; es decir, el Ejecutivo, como Ejecutivo: el Presidente o los Ministros, no pueden como lo dice la moción primera, imponerle sus decisiones a la institución autónoma ni dejar de acatar lo resuelto por ella. Pero la independencia en el sentido de desligamiento completo no existe en el régimen de las autonomías, ni podría existir. Al respecto me permito recordar al compañero señor Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido (Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional) Dr. Ernesto Jinesta L. 8 Ortiz que, según el texto ya aprobado por la Asamblea, es del resorte del Consejo de Gobierno el nombramiento de los Directores de las Instituciones Autónomas. Esa facultad de nombrar establece la necesaria coordinación entre la Administración Central y la institución. Además, hay funcionarios ejecutivos que, por ley deben tener asiento en las Directivas de las Instituciones Autónomas, es decir serán miembros ex-oficio de las mismas (…)”. El representante Fournier manifestó, por su parte, que “No es posible dejar esas Instituciones al arbitrio de los vaivenes de la política. Es fundamental consagrar su autonomía en el texto constitucional, para librarlas de intervenciones extrañas y malsanas”. Cabe resaltar que fue el Diputado Arias Bonilla quien indicó que las instituciones autónomas han rendido grandes beneficios en cuanto han estado apartadas de la política y de las influencias del Poder ejecutivo, manejándose con “absoluta independencia del Ejecutivo”; asimismo, destacó que las Juntas Directivas deben actuar con absoluta independencia del Ejecutivo al margen de toda influencia política, razón por la cual se les atribuye en la propuesta responsabilidad independiente a la del Poder Ejecutivo. Fue este último constituyente quien sugirió a los proponentes de la iniciativa “(…) que lo variaran en el sentido de que toda ley que venga a crear una nueva Institución Autónoma, necesite el voto, cuando menos de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa”. Esta última propuesta de Arias Bonilla no fue, ulteriormente, objeto de discusión o deliberación y fue incorporada, habida cuenta de la sustracción de las instituciones autónomas con autonomía política o de gobierno del influjo del Poder Ejecutivo y, por consiguiente, del principio de la unidad de mando inherente a un Estado unitario. Finalmente, cabe resaltar que el constituyente Facio Brenes, parafraseo, en la Asamblea Nacional Constituyente, un párrafo de la obra de Jiménez de Aréchaga sobre las instituciones autónomas donde, según él, “(…) se define en forma precisa qué es lo que caracteriza la esencia de las autonomías. El párrafo es el siguiente: “No habría autonomías si los actos de los Entes Autónomos pudieran ser reformados por alguien, por cualquier autoridad pública, simplemente por razón de mérito. Es de la esencia de nuestro régimen autonómico que el mérito, la conveniencia, la oportunidad de las decisiones, solamente puede ser apreciada por los gestores del servicio”. Esa es también, concluyó el Licenciado Facio, según se desprende de las leyes y de la experiencia vivida, la esencia del régimen autonómico costarricense, y no debe haber entonces reparos para consagrarlo así en la Constitución”. Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido (Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional) Dr. Ernesto Jinesta L. 9 Del análisis pormenorizado de las Actas de la Asamblea Nacional constituyente queda suficientemente claro que la voluntad del constituyente originario, fue que se denominará “instituciones autónomas” a las que gozarían de autonomía política o de gobierno, esto es, de segundo grado, por lo que al estar sustraídas de la influencia del Poder Ejecutivo se requeriría de una ley reforzada para su creación. Cuando en 1968 se reforma el artículo 188 y se les dota a las instituciones autónomas, por principio o regla, de autonomía administrativa o de primer grado, no se justifica, entonces, su creación por una ley reforzada. Nótese que el constituyente originario, en el artículo 49 constitucional –al establecer la competencia de la jurisdicción contenciosoadministrativa- en su versión original o primigenia distinguía, claramente, entre instituciones autónomas –autonomía política o de gobierno- que requerían de una ley reforzada para su creación e instituciones semiautónomas, esto es, las que tenían una autonomía menor o de primer grado y no precisaban de una ley reforzada para su creación, estás últimas son las que corresponden a las instituciones autónomas del artículo 188 después de su reforma en 1968. 2.- Pleno sentido y significado del concepto “instituciones semiautónomas” utilizado por el constituyente originario en el artículo 49 constitucional Cabe señalar que el artículo 49 de la Constitución Política, en su versión primigenia u original, antes de su reforma parcial por la Ley No. 3124 de 25 de junio de 1963, al definir el ámbito subjetivo de fiscalización de la jurisdicción contencioso-administrativa, distinguía entre instituciones autónomas y semiautónomas, así el artículo preceptuaba lo siguiente “Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa, como función del Poder Judicial y con el objeto de proteger a toda persona en el ejercicio de sus derechos administrativos, cuando éstos fueren lesionados por disposiciones definitivas de cualquier naturaleza, dictadas por el Poder Ejecutivo o sus funcionarios, las Municipalidades y toda institución autónoma o semiautónoma del Estado, actuando como personas de derecho público y en uso de facultades regladas” (la negrita no es del original). Con la reforma parcial de 1963 al artículo 49 constitucional se eliminó por inadvertencia, sin mayor ponderación y análisis, la referencia a las instituciones semiautónomas, como si no tuvieran ninguna significación o sentido en el marco o régimen constitucional de la organización administrativa. En realidad los conceptos de autónoma y semiautónoma fueron sustituidos por el general de “instituciones” del Estado. Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido (Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional) Dr. Ernesto Jinesta L. 10 Es así como, en la lógica y el sistema del constituyente originario existían las semi-autonomías (administrativa o de primer grado, artículo 49 constitucional), las autonomías (política o de gobierno, artículo 188 y siguientes constitucionales) y la autonomía plena (artículo 84 constitucional). Empero, con la reforma parcial al artículo 188 constitucional, las instituciones semiautónomas –con autonomía administrativa- pasaron a ser la regla y las autónomas –con autonomía política o de gobierno- pasaron a ser la excepción, configurable, únicamente, por una ley reforzada o calificada tal y como lo exige el artículo 189, inciso 3°), de la Constitución. Bajo esta inteligencia, la reforma parcial de 1968, debió suponer, además, el cambio de la denominación del Título XIV por el del “instituciones semiautónomas y autónomas” y una adición al artículo 189, inciso 3), que indicará que tal requisito no sería aplicable a las instituciones semi-autónomas con autonomía de primer grado o administrativa. 3.- Inaplicabilidad del artículo 189, inciso 3°), de la Constitución a las instituciones dotadas de autonomía administrativa o de primer grado (semiautónomas) El artículo 189, inciso 3°, constitucional ciertamente dispone que las instituciones autónomas son aquellas que la Constitución Política establece –de creación constitucional- y “(…) los nuevos organismos que creare la Asamblea Legislativa por votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros”. Esta disposición constitucional impone una hermenéutica histórica, contextual, finalista y sistemática y no meramente gramatical. En efecto, debe tomarse en consideración que por virtud la reforma parcial al numeral 188 de la Constitución -Ley No. 4123 de 31 de mayo de 1968-, la autonomía administrativa o de primer grado, esto es, la potestad de un ente público menor o descentralizado de auto-administrar sus recursos materiales, humanos, técnicos y financieros de la manera más conveniente para el cumplimiento de sus cometidos y fines asignados por el ordenamiento jurídico, paso a ser la regla o el principio. Fue en la versión primigenia del ordinal 188 de la Constitución, posteriormente reformada en 1968, que se le concedía a todo ente, descentralizado funcionalmente o por servicios, autonomía política o de gobierno, esto es, la de segundo grado. La autonomía política o de gobierno supone la posibilidad de un ente público descentralizado de auto-dirigirse o auto-gobernarse políticamente, esto es, de fijarse sus propios fines, metas y objetivos a través de la potestad de programación o planificación, sin sujeción a ningún otro ente público, incluido, obviamente el ente público mayor o Estado. La principal consecuencia de la autonomía política o de gobierno es que se debilita, Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido (Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional) Dr. Ernesto Jinesta L. 11 sustancialmente, la tutela administrativa o potestad de dirección intersubjetiva que ejerce el Estado –a través del Poder Ejecutivo- que se manifiesta a través de las potestades de planificación, programación, dirección y coordinación de los entes descentralizados3. La reforma parcial de 1968 se justificó en la necesidad de garantizar, en el marco de un Estado unitario como el costarricense, el principio de la unidad de mando, evitando que cada ente público, por su sola creación, tuviere la posibilidad de auto-dirigirse o auto-gobernarse en detrimento de una planificación adecuada de toda la actividad del sector público para el logro de objetivos y fines convergentes y sobre todo para actuar los principios constitucionales de la organización y función administrativa de la eficacia y la eficiencia. Fue así, entonces, como en 1968 se reformó el artículo 188 constitucional para que las instituciones autónomas gocen de autonomía administrativa, por principio, quedando, en consecuencia, “(…) sujetas a la ley en materia de gobierno”, esto es, de autonomía política. El inciso 3° del artículo 189 del texto constitucional no fue expresamente modificado o reformado, sin embargo, sin duda alguna, la reforma parcial del numeral 188 impactó su vigencia, aplicación e interpretación, por cuanto, a la luz de la autonomía política o de gobierno que consagraba ese precepto, en su versión original, era de esperar que toda institución autónoma, al tener la posibilidad de auto-gobernarse, debía ser creada por una ley reforzada, esto es, por una votación de los dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa, en cuanto suponía sustraerla, para todo efecto, de las potestades de planificación, programación, dirección y coordinación que pudiera ejercer el Estado o la Administración pública central sobre tales entes públicos, lo cual constituía una clara excepción al principio de la unidad de mando inherente a un Estado unitario como el costarricense. Es así como el artículo 189, párrafo 3°, sufrió una mutación constitucional tácita jalonada por la reforma del artículo 188 en 1968. Bajo esta inteligencia, la creación de una institución autónoma por vía de una ley reforzada, se justifica en cuanto se le vaya a conceder al ente descentralizado que es creado una autonomía política o de gobierno, en cuanto debilita –al punto de casi extinguir- la potestad de la tutela administrativa que ejerce el Estado y constituye una clara excepción a los principios de la unidad de mando y del Estado unitario que recoge la Constitución Política. Consecuentemente, después de la modificación tácita que sufrió el numeral 189, inciso 3°, en virtud de la reforma al ordinal 188 constitucional, cuando el legislador decide crear una institución autónoma que posee, únicamente, autonomía administrativa o de primer grado no se precisa de una ley reforzada, sino de una mayoría absoluta. V. JINESTA LOBO (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo –Tomo I, Parte General-, San José, Iusconsultec S.A. y Editorial Jurídica Continental, 2ª. Edición, 2009, pp. 46-56, 123-131. 3 Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido (Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional) Dr. Ernesto Jinesta L. 12 En definitiva, el artículo 189, inciso 3°, de la Constitución, en cuanto establece un requisito de creación, resulta aplicable respecto de las instituciones autónomas en sentido estricto, esto es, de las que gozaran de autonomía política o de gobierno, no para las que sólo tendrán autonomía administrativa o primer grado que podemos denominar, rescatando una denominación constitucional originaria, como semiautónomas. 4.- Inaplicabilidad de la consulta preceptiva de la Asamblea Legislativa a los proyectos de ley relativos a una institución que goce de autonomía administrativa (artículo 190 constitucional) La precisión que hemos efectuado entre institución autónoma – dotada de autonomía política o de gobierno o de segundo grado- e institución semiautónoma –con autonomía administrativa de primer gradoo si se quiere entre institución autónoma con autonomía de segundo grado e institución autónoma con autonomía de primer grado, permite concluir que en la lógica, espíritu y voluntad del constituyente originario –no variada por el poder reformador o constituyente derivado-, era que la Asamblea Legislativa, en virtud de la independencia y autonomía de una institución autónoma respecto del Estado y del Poder Ejecutivo –al debilitarse la tutela administrativa, vía potestades de programación, planificación y direcciónen la gestión de un determinado sector de la función administrativa o prestación de un servicio público, le consultara cualquier proyecto de ley relativo a su giro público. No fue la intención prístina del constituyente originario, establecer ese requisito del procedimiento legislativo, respecto de las instituciones semiautónomas, provistas de la autonomía administrativa o de primer grado, dado que, no era preciso proteger un estatus o esfera de independencia o autonomía de gobierno inexistente en tales casos. Por último, es menester tomar en consideración que el artículo 189, inciso 3°, de la Constitución exige el requisito de la ley reforzada para la creación de una institución autónoma, agregamos en virtud de la mutación constitucional tácita de ese numeral por la reforma parcial al 188 en 1968, con autonomía política o de gobierno, tal y como sucedió cuando se aprobó la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (No. 7593 de 9 de agosto de 1996 y sus reformas), a la cual se le confirió ese grado de autonomía (artículo 1° al indicar que “La autoridad Reguladora no se sujetará a los lineamientos del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de las atribuciones que se le otorgan en esta ley”), por virtud de las competencias encomendadas de ente regulador de ciertos servicios públicos de carácter estratégico, función que debe estar sustraída del criterio político y garantizada por un estatuto de relativa independencia y autonomía técnica. Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido (Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional) Dr. Ernesto Jinesta L. 13 5.- La reforma parcial de 1968 al artículo 188 constitucional no fue coherente y sistemática Con sustento en las reflexiones expuestas, queda suficientemente claro que la reforma parcial al artículo 188 de la Constitución, careció de coherencia y de una visión sistemática. En efecto, la reforma supuso una variación sustancial del régimen constitucional de la organización administrativa del sector descentralizado funcionalmente, puesto que, a diferencia, del texto original paso a regular no solo las instituciones autónomas –con autonomía política o de gobierno- sino, también, lo que el constituyente denominó instituciones semiautónomas, esto es, las dotadas de autonomía administrativa. Consecuentemente, la denominación del Título XIV de la Constitución debió haber sido “Las instituciones semiautónomas y autónomas”, de otra parte, la reforma al artículo 188 debió distinguir, claramente, si no se quería emplear el término “semiautónomas” entre instituciones autónomas con autonomía de primer grado e instituciones autónomas con autonomía de segundo grado. Adicionalmente, en ese mismo artículo debió aclararse que toda institución autónoma con autonomía política o de gobierno –de segundo grado- debía ser creada por una ley reforzada o calificada, en tanto que las semiautónomas o autónomas con autonomía administrativa -de primer grado- podrían ser creadas por una ley simple. De no haberse efectuado la distinción señalada en el artículo 188, el poder reformador debió modificar el artículo 189, inciso 3), si no quería emplear el concepto de institución semiautónoma, indicando, expresamente, que las instituciones autónomas con autonomía de primer grado –administrativa- estarían exceptuadas del requisito de una ley calificada. Finalmente, en lo relativo a la consulta preceptiva establecida por el constituyente originario en el ordinal 190 constitucional, para que la Asamblea Legislativa recabe la opinión de una institución autónoma, durante la discusión de un proyecto de ley referido a sus competencias o funciones, debió indicarse que tratándose de instituciones semiautónomas o, en caso de no querer emplear ese término, que las instituciones autónomas con autonomía de primer grado –administrativa- no se precisa de ese trámite, puesto que, en tales casos no se puede garantizar una independencia o autonomía que no existe, respecto del Estado o del Poder Ejecutivo. Conclusiones Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido (Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional) Dr. Ernesto Jinesta L. 14 El régimen constitucional de la organización administrativa de la descentralización institucional, concebido por el constituyente originario (artículos 188, 189 y 190 –Título XIV de la Constitución Política) poseía una lógica irrefutable y sólida que respondía al siguiente encadenamiento: Las instituciones autónomas, con autonomía política o de gobierno, en cuanto se sustraen del influjo político del Poder Ejecutivo y asumen un estatuto de independencia, suprimen el principio de la unidad de mando, relativizan el concepto de Estado unitario y debilitan la tutela administrativa ejercida por el ente público mayor –Estado-, por tal razón deben ser constitucionalizadas y sometidas a ciertos requisitos agravados de carácter constitucional como su creación vía ley reforzada y la consulta preceptiva a la institución con autonomía política, impuesta a la Asamblea Legislativa, para discutir o aprobar cualquier proyecto relativo a sus competencias y funciones en consideración a la independencia que asumen. El constituyente originario concibió la siguiente clasificación: a) la semiautonomía o entes públicos con autonomía administrativa de primer grado (artículo 49 constitucional); b) la autonomía o entes con autonomía política o de gobierno o de segundo grado (artículos 188-190 constitucionales) y c) plena autonomía, con autonomía de tercer grado (artículo 84 constitucional). En el diseño del constituyente originario, una institución semiautónoma es aquella que no alcanzaba la autonomía política o de gobierno, debiendo ser creada por una ley simple. En esa misma arquitectura constitucional prístina, la institución autónoma es la que tenía autonomía política o de gobierno y, por consiguiente, requería de una regulación constitucional clara y precisa, al quebrarse, parcialmente, el principio de la unidad de mando de un estado unitario y debilitarse la tutela administrativa o dirección intersubjetiva que ejerce el Poder Ejecutivo en un estado organizado como tal a través de un haz de potestades como la planificación o programación, la dirección, la coordinación, el control y la evaluación. El constituyente originario no estimó necesario ocuparse de la semiautonomía o autonomía de primer grado (administrativa), por cuanto, no impacta el esquema constitucional, sin embargo, después de la enmienda parcial de 1968 al convertirse ese grado de autonomía en la regla, se invirtió el fin y propósito del Capítulo XIV de la Constitución de 1949. La reforma parcial al artículo 188 constitucional de 1968, quebró la lógica del sistema original de organización administrativa de las instituciones descentralizadas funcionalmente, por cuanto, estableció como regla una figura organizacional de la que el constituyente originario no se ocupó detalladamente, esto es, las instituciones semiautónomas o, si no quiere usarse ese concepto jurídico, las instituciones autónomas con autonomía de primer grado o administrativa. Instituciones autónomas y semiautónomas: Su verdadero sentido (Consecuencias no ponderadas de la reforma parcial al artículo 188 constitucional) Dr. Ernesto Jinesta L. 15 La reforma parcial de 1968, necesariamente, debió haber modificado o adicionado, también, los artículos 189, inciso 3°), y 190 de la Constitución. En efecto, para brindar coherencia y consistencia al régimen de organización administrativa de la administración pública descentralizada por servicios, establecido por el poder reformador de 1968, debió distinguirse entre instituciones autónomas con autonomía administrativa (semiautónomas) e instituciones autónomas con autonomía política o de gobierno, excepcionarse a las dotadas con autonomía de primer grado del requisito agravado de una ley reforzada para su creación y relevar a la Asamblea Legislativa de la consulta cuando se trate de proyectos de ley atinentes a las instituciones autónomas con ese grado de autonomía ( administrativa). Si el propósito original de introducir en la Constitución de 1949 un capítulo sobre las autonomías era clarificar y ordenar el régimen preexistente, con la enmienda parcial de 1968 se volvió a sembrar la duda y la incertidumbre.