Expte. Nº 8651 - Provincia de Corrientes

EXPTE 8651/14 REGISTRADO 24/02/14 A LAS 20.15 HS
PROYECTO DE LEY
INICIATIVA: BLOQUE PARTIDO COMUNISTA. DIPUTADA SONIA LOPEZ.
OBJETO: CRÉASE EL REGIMEN DE REDETERMINACION DE PRECIOS,
VARIACIONES DE COSTOS, MAYORES COSTOS Y REVISIÓN DE PRECIOS
PARA OBRAS PÚBLICAS DE LA PROVINCIA DE CORRIENTES.
FUNDAMENTOS:
Que el Estado para la consecución de sus objetivos en la
construcción de obras públicas, ha creado un régimen legal especial, en el marco
del Derecho Administrativo a través de leyes de Contratos de Obras Públicas. En
la Provincia de Corrientes, la Ley Nº 3079/72 cumple dicha misión, y dentro de la
misma se contaba con un capítulo denominado “Reconocimiento de Variaciones
de Precios” que trataba el tema que en esta ocasión venimos a revisar.
Que la Ley N° 4020 de la Provincia de Corrientes vino a
modificar dicho Capítulo por variación de costos, en conjunto con otros decretos
reglamentarios sobre la materia.
Que en el presente Proyecto analizaremos el régimen del pago
de las obras públicas realizadas por contratistas privados, que se ha legislado de
dos maneras posibles: primero, como régimen de revisión de precios de las obras,
o de variación de costos, o de mayores costos; y segundo, como redeterminación
de precios.
Que la relación jurídica, en el marco de los contratos de obra
pública, presenta una anomalía cuando al momento del pago, de la emisión de los
certificados de obra, la “ecuación jurídico-financiera”, se ve truncada por la
pérdida de ganancias del contratista, o sea de la empresa privada; cuando hay
una ruptura entre la obra que se realizó, los gastos que la misma demandaron, y
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lo que se paga por la misma no permite cubrir todos los gastos, o cubriendo los
mismos, no permiten una ganancia justa, estaríamos ante un enriquecimiento
ilícito por Estado, siempre que dicha obra se la hubiere entregado en tiempo y
forma.
Que
cuando
entre
las
partes,
luego
de
pactada
las
correspondientes prestaciones y contraprestaciones, el precio deviene irrisorio por
el cambio en las condiciones económico-financieras de la contratación inicial,
aparece lo que se ha denominado en la doctrina primeramente “variación de
costos”, luego también “mayores costos”, “gastos financieros” o “redeterminación
de precios”.
Sin embargo, es necesario contar con una norma actualizada,
que ordene la situación y nos otorgue el marco normativo a fin de que el mismo
sea conocido por todos, principalmente por el pueblo, que a su vez puede ejercer
un control social, a través de denuncias particulares.
Que es necesario contar con reglas claras, que en principio,
respeten el viejo aforismo “pacta sunt servanda”, es decir: los contratos han sido
creados para ser cumplidos, más aún cuando los destinatarios son la sociedad, el
bien común y el interés público.
Que debemos defender los intereses del Estado, o sea los
intereses de nuestros ciudadanos correntinos, el interés común; porque se han ido
creando diversas normas y se han venido ejecutando prácticas que acaban por
desvirtuar el sistema protegiendo a las empresas privadas, y no a los intereses del
Estado.
Que esto implica, entre otras cosas, que si el contratista al
momento de estudiar la obra y cotizarla, tomando para ello los datos de planos,
del proyecto ejecutivo y demás información técnica proporcionada por el
comitente, se equivocó, por ejemplo, en los rendimientos de los equipos, o en la
cantidad a utilizarse de algún material, o el número de obreros necesarios para
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ejecutar la obra de acuerdo a lo planificado, debe ejecutar la obra aún cuando
esos mayores costos, indispensables para cumplir con el objeto del contrato,
deban ser absorbidos por él.
Esto da al comitente la seguridad de que el precio de la obra no
será mayor, a condición de que la obra se mantenga siempre la misma y que no
ocurran eventos de fuerza mayor, caso fortuito o aparezcan dificultades materiales
imprevisibles, por ejemplo. A la inversa sucede si durante la ejecución del
contrato, el contratista logra optimizar los rendimientos de equipos, mano de obra
y materiales: ello no generará la disminución del precio, sino que se traducirá en
una mayor ganancia para el empresario.
Antecedentes en el Ámbito Nacional:
Que la Ley N° 23928 -conocida como “Ley de Convertibilidad”prohibió la aplicación de mecanismos de actualización monetaria, indexación de
precios, variación de costos o cualquier otra forma de repotenciación de las
deudas, impuestos, precios o tarifas de los bienes, obras o servicios -art. 10-.
Que tal prohibición -imperativa y de orden público- fue
dispuesta en un contexto de inflación, con picos hiperinflacionarios que motivaron
la adopción de diversas medidas de emergencia para superarlos, y con
fundamento en la teoría cuantitativa del dinero, en la convicción de que tales
mecanismos tienen naturaleza intrínsecamente inflacionaria.
Que el desfasaje entre la inversión efectiva en obra
y los
precios pactados anteriormente se encaró primero como una cuestión de cálculo
de mayores costos, creándose una copiosa normativa a partir de la Ley N° 12910
del año 1946. Se emitían entonces, además de los certificados mensuales de obra
pública y certificados de acopio y liquidación final, certificados de mayores
costos.
Que sin embargo, con el correr del tiempo fue aumentando el
atraso del Estado en el pago de los certificados de obra pública de uno y otro tipo.
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Al principio esta cuestión se encaró como una cuestión de intereses moratorios o
resarcitorios, con una tasa de interés paralela a la que cobraba el Estado por el
crédito oficial que daba para el descuento de tales certificados. Tardía y quizás
imperfectamente, la ecuación económico-financiera de todos modos cerraba.
Con el aceleramiento inflacionario en años posteriores, se
debió pasar a la indexación de la deuda del Estado con sus contratistas por los
certificados impagos de obra pública. Pero finalmente ni esto pudo ser suficiente
para permitir el funcionamiento material de este sistema.
Régimen Legal Nacional de Variaciones de Costos:
Que el Régimen de Variaciones de Costos, en el ámbito
Nacional, ha sido presidido por la Ley Nº 12910 de 1946 y toda su normativa
reglamentaria
y
complementaria
(considerada
de
orden
público
y
consecuentemente obligatorias respecto de todos los contratos de obra pública,
cfr. Dictámenes PTN 134:38; 134:276; 151:371, entre muchos otros), fue
considerado por una parte de la doctrina como implícitamente derogado por la Ley
de convertibilidad Nº 23.928, en tanto dicha norma reza en su artículo 10:
“Derogase, con efecto a partir del 1 del mes de abril de 1991, todas las normas
legales o reglamentarias que establecen o autorizan la indexación por
precios, actualización monetaria, variación de costos o cualquier otra forma
de re potenciación de las deudas, impuestos, precios o tarifas de los bienes,
obras o servicios. Esta derogación se aplicará aun a los efectos de las
relaciones y situaciones jurídicas existentes, no pudiendo aplicarse ni esgrimirse
ninguna cláusula legal, reglamentaria, contractual o convencional -inclusive
convenios colectivos de trabajo- de fecha anterior como causa de ajuste en las
sumas de australes que corresponda pagar, sino hasta el día 1 de abril de 1991,
en que entra en vigencia la convertibilidad del austral”; como se observa, la
prohibición recae en cualquier cláusula indexatoria, de variaciones de costos, de
actualización de deudas y similares, así como la derogación de normas que
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contravengan estas disposiciones, idéntico criterio seguido por la Ley de
Emergencia Nº 25561.
Que si bien la Ley de Emergencia Nº 25561 fue prorrogada en
su vigencia en varias oportunidades por medio de las Leyes N°: 25790, 25820,
25972, 26077, 26204 y 26339, es de esperar que en algún momento tal
emergencia legal culmine (teniendo en cuenta, asimismo, el criterio impuesto por
la Corte Suprema de Justicia de la Nación en cuanto al requisito de temporalidad
o transitoriedad que debe primar en las declaraciones de emergencia, entre otros
extremos a acreditar sobre el particular); y en dicho momento, el Estado deberá
adoptar una decisión muy importante al respecto.
Que concluido el estado de emergencia, se deberá determinar
qué suerte corren las aludidas prohibiciones de variaciones de costos, en tanto
fueron mantenidas siempre en el marco de una ley de emergencia (Nº 25561) y,
como tal, excepcional y provisoria.
Que en consecuencia pueden suceder básicamente dos
situaciones: a) que eliminada tal prohibición renazca nuevamente el régimen de
Variaciones de Costos como forma de revisión del precio en las obras
públicas que hasta este momento se mantuvo en una suerte de "suspensión"; o
b) que se quiera continuar e insistir en la aplicación del denominado Régimen de
Redeterminación de Precios hoy presidido por el Decreto Nº 1295/2002 (que
no es ni más ni menos que la aplicación del llamado "Sistema de Partidas" o
de ajuste por análisis de precios de ítem, contemplado en el Artículo 3º inciso
a) del Decreto Nº 3772/1964, y ya aplicado sin ningún éxito en su antecedente
Decreto Nº 1312/1993), que fue sancionado en el marco de la Ley de Emergencia
Nº 25561.
Sin embargo, un sector de la doctrina entiende que la misma se
encontraría igualmente vigente, atento a que la Ley Nº 23.928 y, posteriormente,
la Ley Nº 25561 sólo habrían derogado procedimientos indexatorios y/o
automáticos de precios como los contenidos en el inciso b) y c) del Artículo 3º
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del Decreto 3772/1964, reglamentario de la Ley Nº 12910, permaneciendo,
consecuentemente, vigentes los demás aspectos de la Ley Nº 12910.
Conclusión
Que resulta de vital importancia mantener activo el sector de la
construcción, como así también fomentar el mismo, lo que traerá aparejado un
significativo aumento de la demanda de mano de obra requerida a tal efecto, lo
cual redundará en la efectiva recuperación de las fuentes de trabajo de dicho
sector.
Que asimismo, debe tenerse en cuenta que el sector de la
construcción posee, como es sabido, un efecto multiplicador en la economía, con
lo que la presente medida provocará, además, la movilización de otros aspectos
de la actividad económica en general.
Que los cambios producidos han establecido nuevas reglas
económicas, en las que debemos colocar limites para la defensa de los intereses
del Estado Provincial.
Que en las actuales circunstancias económicas se han
producido significativos incrementos de precios en el rubro de la construcción,
materiales y equipos, que provocaron desajustes en los costos previamente
pactados y, por lo tanto, desequilibrios en los contratos.
Que debemos desterrar las viejas prácticas, en el ámbito de la
administración pública, en la que a través de maniobras fraudulentas, se creaban
expedientes, sobre otros expedientes, para el pago de “Mayores Costos”, a
contratistas o proveedores amigos.
Que en el marco del reordenamiento de la economía como
consecuencia de los cambios señalados más arriba, es necesario restablecer el
equilibrio de la ecuación económico-financiera de los contratos de obra pública,
permitiendo una excepcional redeterminación del precio de los contratos, cuando
hubiera un incremento en el precio de los productos.
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Que en este marco, corresponde aprobar una metodología de
redeterminación de precios que, con carácter general, resulte de aplicación para
los contratos alcanzados por el presente, a través de los organismos que actúen
como comitentes.
Por todo lo expresado solicito a los señores Diputados y
Diputadas tengan a bien acompañar el siguiente Proyecto de Ley:
L E Y
Nº
.-
EL HONORABLE SENADO Y LA HONORABLE CAMARA
DE DIPUTADOS DE LA PROVINCIA DE CORRIENTES,
SANCIONAN CON FUERZA DE
L
E
Y
ARTÍCULO 1°: RÉGIMEN DE REDETERMINACIÓN DE PRECIOS APLICABLE A
LOS CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA. El presente régimen será aplicable, con
los alcances y modalidades previstas en esta Ley y su reglamentación, a los
contratos de servicios, de servicios públicos, de obra pública y de suministros, en
los cuales expresamente se prevea la aplicación de esta norma.
El principio rector de la redeterminación de precios es el mantenimiento de la
ecuación económica financiera de los contratos y está destinado exclusivamente a
establecer un valor compensatorio del real incremento del costo sufrido por el
proveedor.
ARTÍCULO 2°: REDETERMINACIÓN DE PRECIOS. Los precios de las obras
públicas que se encuentren en trámite de adjudicación, de aquellas que habiendo
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sido adjudicadas o contratadas no tuvieron principio de ejecución, de los contratos
de obra pública por la parte de obra faltante de ejecutar regidas por la Ley 3079,
su modificatoria por la Ley 4020 y/u otros decretos modificatorios, y de las que se
contraten en el futuro, podrán ser redeterminados sólo excepcionalmente, cuando
se acredite una variación de los costos de los factores principales que lo
componen.
ARTÍCULO 3°: PRECIOS POR PARTE A EJECUTAR. Los precios de los
contratos, correspondientes a la parte faltante de ejecutar podrán ser
redeterminados a solicitud de la contratista cuando los costos de los factores
principales que los componen, identificados en el Artículo 6° de la presente Ley,
adquieran la variación promedio según reglamente el Poder Ejecutivo.
ARTÍCULO 4°: MAYORES COSTOS. No serán reconocidos los mayores costos
que sean consecuencia de la imprevisión, omisión, negligencia, impericia ó
erradas operaciones de los contratistas, así como tampoco aquellos que surjan de
las condiciones económico-financieras generales que pudieran haberse previsto;
extremos que deberán ser acreditados por el interesado.
Quedan exceptuadas las circunstancias previstas en el Artículo 6° de la presente
Ley.
ARTÍCULO 5°: TIEMPO DE LA REDETERMINACIÓN. Los precios de los
contratos se redeterminarán y certificarán a partir del mes en que los costos de los
factores principales que los componen hayan adquirido una variación de
referencia promedio que supere el límite indicado en el artículo 3°.
Los nuevos precios que se determinen serán establecidos en el Acta de
Redeterminación de Precios que el Contratista y la Comitente suscribirán al
concluir el procedimiento normado en la presente Ley.
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ARTÍCULO 6°: EXCEPCIONES. Los precios contratados serán invariables, pero
la repartición estatal comitente tomará excepcionalmente a su cargo o beneficio
las variaciones de precios que se produzcan, respecto de los siguientes
elementos:
a) Mano de Obra y Cargas Sociales;
b) Materiales de uso y consumo;
c) Transporte;
d) Energía, combustibles y lubricantes;
e) Amortización de equipos;
f) Reparaciones y repuestos;
g) Gastos financieros;
h) Cargas impositivas;
i) Gastos generales; o
j) Todo otro elemento significativo integrante del precio de
la obra, a juicio de la Administración.
El Poder Ejecutivo elaborará la “Metodología de Redeterminación de precios de
Contratos de Obra Pública”, de tal forma que respete razonablemente las
variaciones de precios.
ARTÍCULO 7°: ACTA DE REDETERMINACIÓN DE PRECIOS. La suscripción del
Acta de Redeterminación de Precios, con la que culmina el proceso de
redeterminación, implicará la renuncia automática de la contratista a todo reclamo
por mayores costos, intereses, compensaciones, gastos o supuestos perjuicios de
cualquier naturaleza resultantes del proceso de redeterminación.
ARTÍCULO 8°: INCUMPLIMIENTO. Las obras, servicios y bienes que no se
hayan ejecutado, prestado o entregado en el momento previsto contractualmente,
por
causas
imputables
al
contratista,
se
liquidarán
con
los
precios
correspondientes a la fecha en que debieron haberse cumplido, sin perjuicio de
las penalidades que pudieren corresponder.
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ARTÍCULO 9°: AUTORIDAD DE APLICACIÓN: Será reglamentado por el Poder
Ejecutivo conforme los principios de ejecutoriedad y transparencia de la presente
Ley.
ARTÍCULO 10°: Deróguese todo otra norma que se oponga a la presente.
ARTÍCULO 11°: Invitase a los Municipios a adherirse a la presente Ley.
ARTÍCULO 12°: Comuníquese al Poder Ejecutivo.-
DADA en la Sala de Sesiones de la Honorable Legislatura de la Provincia
de Corrientes, a los __ días del mes de __________ del año ____.
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