Los precios testigos en la gestión pública desde la óptica de la

XX CONGRESO NACIONAL
DE TRIBUNALES DE CUENTAS,
ÓRGANOS Y ORGANISMO PÚBLICOS
DE CONTROL
DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
AÑO 2009
Tema 3: “Los precios testigos en la gestión
pública
desde
la
óptica
de
la
economía y la eficiencia. Hacia un
sistema de costos.”
San Luís – República Argentina
1
23, 24 y 25 de noviembre de 2009
2
LOS PRECIOS TESTIGOS
Autor:
C.P. Saturnino Mazzo
El Tribunal de Cuentas de la Provincia del Chaco ha tomado
conocimiento del presente trabajo, sin que ello implique juicio
alguno o compartir su contenido.
TRIBUNAL DE CUENTAS
DE LA PROVINCIA DEL CHACO
3
4
INDICE
_____________________________________________
Tema
Páginas
I – RESUMEN
4
II – PRECIOS TESTIGOS
5
a) Introducción
5
b) Marco normativo
7
b.1.- En el ámbito nacional
7
b.2.- En el ámbito provincial
9
b.2.1.- En la Provincia del Chaco
9
b.2.2.- En la Provincia del Córdoba
12
b.2.3.- En la Provincia del Chubut
13
III – CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
15
a) Conclusiones
15
b) Recomendaciones
17
IV - BIBLIOGRAFÍA
19
5
I – RESUMEN
___________________________________________________________________
Precios testigos. Gestión pública. Economía y eficiencia. Sistema de costos.
Cuantos términos disímiles y, por otro lado, tan relacionados entre sí.
De qué hablamos cuando nos referimos a precios “testigos”. ¿Precios de
qué? ¿Testigos de qué?
Cuando nos referimos a la actividad estatal, también tienen estrecha relación
con términos como transparencia precios referenciales, precios históricos, precios
relevados, y tantos otros según sea la bibliografía y/o las normas jurídicas dictadas
al efecto.
¿Para que nos deben servir los precios testigos? Ante esta pregunta, estamos
en condiciones de afirmar que como primera medida nos deben ser útiles como
parámetros con que comparar algo: los precios que paga el Estado, en sus distintas
jurisdicciones, por los bienes y servicios que adquieren.
¿Qué buscamos, como administradores y/o controladores de la gestión del
Estado? Transparencia en la gestión de adquisición de bienes y servicios.
Entonces, y sólo de esa manera, nos van a ser útiles como instrumento de
medición y evaluación de la eficiencia de la gestión pública.
El
presente
trabajo
pretende
analizar,
para
luego
proponer
su
implementación, mediante los términos expuestos, un sistema de precios que tienda
a hacer eficiente el sistema de contrataciones del Estado.
6
II – PRECIOS TESTIGOS
___________________________________________________________________
a) Introducción
Cuando nos referimos a los precios testigos, debemos tener claro que
hablamos de aquellos que debe pagar el Estado a sus proveedores, tanto de bienes
como de servicios.
De hecho ello está muy relacionado con la transparencia en las
contrataciones del mismo, en sus distintas jurisdicciones.
También se vincula con un tema sumamente controvertido, profusamente
analizado y estudiado, y por siempre vigente y difícil de erradicar: la corrupción en el
manejo de los fondos del erario público.
Todos seguramente recodaremos las veces que este tema ha sido objeto
de análisis como tema propuesto para distintos Congresos y Jornadas de los que
participamos, convocados por nuestro Instituto.
Como muestra de la vigencia plena de este tema, la corrupción en todos
los ámbitos, el público incluido, baste el siguiente comentario: La Federación
Económica del Chaco ha hecho un pronunciamiento público relacionado con la crisis
en que se halla inmerso nuestro país todo, en el que hace distintas consideraciones
respecto de los funcionarios públicos, sobre todo políticos, y del desarrollo de sus
funciones.
Y aún critican a sus pares, que se vinculan con estos para provecho
propio, y en detrimento del Estado y de los ciudadanos que lo conformamos.
7
“No crean que en nuestro sector son todos santos, en absoluto” dice el
documento de la Federación. “Hay muchos corruptos que bien saben aliarse con el
poder para despojar al soberano y es así como llegamos a un Estado que paga
tres veces más caro lo que consume, multiplicando las acciones asistencialitas,
haciendo la apología del subsidio, que en los últimos años nos hizo vivir en el país
de lo virtual, ya que nadie sabe a ciencia cierta cuánto valen las cosas, llámese
energía eléctrica, gas, transporte público de pasajeros, harina, aceite, etc.1”
Esto pone en evidencia que no sólo es necesario, en el tema que nos
ocupa, tener precios testigos para los elementos que adquiere el Estado, sino
también para aquellos que vende o financia, como lo son los servicios públicos y
bienes que subsidia, o los bienes de consumo básico que reparte según las
necesidades de la gente y en función de la conveniencia de quienes ostentan el
poder (por cuestiones proselitistas, previas a las elecciones por ejemplo).
Además el documento de la Federación va mas lejos cuando dice: “Todo
formando parte de un conglomerado de leyes, artículos, resoluciones y
decretos,……….., quita hasta al mas avezado de los ciudadanos la capacidad de dar
seguimiento a la utilización de los fondos públicos, a riesgo de ser sinceros, en esto
cabe perfectamente la vieja frase quien reparte se queda con la mejor parte, y si
esto no es así, veamos sencillamente como han mejorado su calidad de vida y
patrimonio económico miles de funcionarios políticos”.
Al este respecto creemos, los órganos de control tenemos mucho qué
decir y, sobre todo, qué hacer.
1
Diario Norte Pág. 24, 18 de agosto de 2009. Resaltado negritas, del autor.
8
b) Marco normativo
Pasemos a analizar algunas de las normas legales de nuestro país, tanto
en el orden nacional como de algunas provincias, aún cuando algunas de ellas
puedan no estar vigentes, al sólo efecto de conocer cómo se han ido instrumentando
los distintos sistemas de precios testigos propuestos en cada jurisdicción, y ver la
posibilidad de que en algún momento, se coordinen esfuerzos en pos de la vigencia
real de uno que cumpla con el objetivo que se propone: transparentar y eficientizar la
gestión de compra de bienes y servicios del Estado.
b.1.- En el ámbito nacional
En esta jurisdicción, quien interviene a los efectos de transparentar las
adquisiciones del Estado, cuando el gasto excede un monto determinado, es la
Sindicatura General de la Nación (SIGEN). Este organismo creado por Ley Nº
24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público
Nacional es el encargado, como órgano de Control Interno, de la aplicación del
Sistema de Precios Testigo, en pos de lograr los objetivos una mayor eficiencia,
eficacia y transparencia en la gestión gubernamental.
Es quien elabora un informe con los precios testigos, a fin de ser usados
como parámetros de referencia con relación a los precios de mercado. Quienes
quieran apartarse de los mismos, deben fundamentar su decisión. De acuerdo a
fuentes de la misma SIGEN “si están planteadas correctamente las condiciones
subjetivas que determinaron la decisión, el funcionario puede desatender los precios
que informamos desde nuestro organismo” 2
2
Clarín.Com Edición Jueves 24.07.2003. Sociedad. En qué consiste el precio testigo
9
Es importante destacar que el nombre y sistema de “Precios Testigos” es
una marca registrada por la SIGEN. “Es una herramienta de control que la SIGEN ha
sistematizado para su aplicación selectiva a los procesos de compras y
contrataciones del Estado”, con la idea de que no sólo sea un mero cumplimiento
con lo normado al efecto, sino de darle racionalidad a las operaciones que lleva a
cabo el estado en cuanto al pago de un precio justo y a la recepción de cantidades
adquiridas y según la calidad comprometida.
Su objeto principal es la de “asegurar razonablemente, a través de precios
de referencia de bienes o servicios locales o internacionales, que las contrataciones
del Estado estén en línea con las normales de plaza”3 completándose con el control
de la cantidad y calidad de los bienes o servicios recibidos.
Por Decreto Nº 558/96 se estableció que las compras y contrataciones de
los distintos organismos dependientes del Poder Ejecutivo, a partir de montos que
superen una escala determinada, debían someterse al control de Sistema de Precios
Testigos elaborado por
la Sindicatura General de la Nación para todas las
contrataciones que realizaran.
El procedimiento a cumplimentar por los sujetos obligados, está
determinado por Resolución de la propia SIGEN. Es esta quien deben emitir informe
sobre la conveniencia de la transacción propuesta según la comparación con la base
de datos o parámetros de precios con los que compara.
De hecho, es una herramienta de control inmejorable, aún no siendo
integral, ya que su aplicación se lleva a cabo seleccionando dadas contrataciones en
3
SIGEN – Precios Testigos (PT)
10
la que participa el Estado Nacional, buscando que las mismas estén acordes con
relación a los precios de mercado normales.
b.2. En el ámbito provincial
En este sentido analizaremos solamente la legislación vigente en un par
de Provincias argentinas, aún a riesgo de que algunas ya no estén vigentes, al solo
efecto de comparar con la vigente en la Nación y definir como propuesta el
mejoramiento, de ser ello posible, del sistema actual.
Desde el punto de vista de nuestros Organismos de Control, ello debe
redundar en beneficio del control en sí.
b.2.1. En la Provincia del Chaco
En este ámbito, La Ley Nº 3821 crea la “Unidad de Ordenamiento y
Supervisión de Adquisiciones y Contrataciones (UOSAC)” cuya misión es la de
“mejorar la operatoria de suministro de bienes y servicios necesarios para el estado
provincial, reduciendo costos, racionalizando procedimientos y orientando de
manera sistemática la selección de las condiciones mas favorables para el gobierno
como adquirente”.
Entre sus funciones están establecidas la de “obtener, procesar y distribuir
información sobre precios de diferentes artículos y servicios de utilización habitual
por las reparticiones provinciales”.
Las contrataciones del Estado están reguladas parte de la Ley Nº 4787, de
Administración Financiera, Capítulo 7 – Del Sistema de Contrataciones, Sección A,
marco legal y organización del Sistema.
11
Según el Art. 123º de esta norma, “Quedan comprendidos en el presente
capítulo las operaciones que efectúen las jurisdicciones y entidades de la
Administración Pública Provincial y tengan por objeto la adquisición de bienes o
derechos pertenecientes a terceros, la obtención de servicios o la ejecución de
obras, o la locación o enajenación de bienes y derechos pertenecientes a tales
jurisdicciones o entidades”.
En su Art. 127º dispone que: “La UOSAC (Unidad de Ordenamiento y
Supervisión de Adquisiciones y contrataciones) será el órgano rector del sistema de
Contrataciones, con la misión de asegurar una eficiente programación, supervisión y
evaluación de las transacciones a las que se refiere el art. 123º, de cuya ejecución
serán responsables los servicios administrativos de las jurisdicciones y entidades de
la Administración Pública Provincial”.
El Art. 128º determina que a los fines del cumplimiento de la misión
asignada por el artículo anterior, la UOSAC tendrá, además de las que le asigna la
Ley 3821, las siguientes funciones y competencia legal para ejercerla:
“c) Organizar un sistema de información sobre precios testigo a los efectos
de instrumentar las disposiciones del inc. 3) del art. 3º de la Ley 3821 y mantener
permanentemente actualizada una base computadorizada de datos de uso
obligatorio de las áreas de compras de todas las jurisdicciones y entidades”.
El Órgano Coordinador del Sistema de Administración Financiera (dentro
del Ministerio de Economía cumple esa función la Subsecretaría de Hacienda), debe
disponer de una oficina de apoyo para la UOSAC.
12
Además, por Decreto Nº 1090 de junio de 2000, se implementa el
“Sistema de Compras y Contrataciones del Estado Provincial como Unidad
Operativa del Sistema Integrado de Contabilidad Presupuestaria”, estableciéndose
que toda “adquisición o contratación se evaluará y regirá por la aplicación de precios
testigo de mercado administrado por la Contaduría General de la Provincia, la cual
actuará en forma paralela con el sistema de compras y contrataciones para los
llamados a licitación pública, licitación privada, concurso de precios y contratación
directa superior a pesos….”
“El precio testigo de mercado de un bien o servicio, adecuado a las
cantidades y condiciones de pago que se determinen, será el valor unitario a pagar
por la administración”.
“El organismo de aplicación queda autorizado a compatibilizar la
información contenida en su base de datos, con la de uso por la Oficina Nacional de
Contrataciones para determinación de precios de referencia y por la Sindicatura
General de la Nación en su operatoria de precios testigo”.
En esta norma es destacable la imposición de compatibilizar la información
de la base de datos del sistema con la información en uso de la oficina que hace sus
veces en el orden nacional.
Así también, si el precio ofrecido y seleccionado como más conveniente
supera el precio testigo, se deberá tratar de obtener mejora de la oferta presentada.
En caso de que se compren bienes no incluidos en la base de datos, por
valores superiores o fuera de las especificaciones técnicas determinadas, debe ser
justificada convenientemente y autorizada por el titular de la jurisdicción de que se
trate, y ser notificada a la Contaduría General quien cuenta con un plazo de 72 horas
13
para formular observaciones. De no mediar observación alguna, proseguirá el
trámite. Este aspecto está contemplado en el Decreto Nº 386/2001, que modifica en
parte al 1090.
Además, está normado que la Dirección de Comercio Interior, en su
momento, será la unidad de organización responsable de efectuar el relevamiento
de los precios de mercado.
b.2.2.- En la Provincia de Córdoba.
Tomando como único elemento de análisis para el caso de esta Provincia
argentina el Decreto Nº 1932/99, reiteramos, al solo efecto de su comparación con
los sistemas implementados en otras provincias.
Teniendo en cuenta que “el Sistema de Contrataciones del Estado
comprende el conjunto de principios, normas, organismo, recursos y procedimientos”
cuyo fin es acceder a los bienes no personales (bienes, obras y servicios), tratando
de lograr eficacia, eficiencia y razonabilidad en dichas adquisiciones, es decir al
menor costo posible, con la mejor calidad y en tiempo oportuno, se decreta que
todas éstas deben obligatoriamente ser evaluadas por el “Sistema de Precio Testigo
de Mercado”.
Se crea al efecto un Comité de Precios Testigo de Mercado, que será el
encargado de confeccionar y mantener actualizada una base de datos que
contemple la nómina de los bienes sujetos al mismo.
También esta previsto que sea la Contaduría General la encargada de la
coordinación de acciones para instrumentar práctica del Sistema, teniendo a su
cargo la elaboración del listado normatizado de bienes y servicios susceptibles de
14
ser adquiridos, con especificaciones técnicas o normas de calidad exigidas.
Recepcionará y procesará electrónicamente toda información requerida poniendo en
conocimiento de los Servicios Administrativos los resultados de ello.
Al igual que en otras jurisdicciones las adquisiciones por valores
superiores
a
los
establecidos
por
el
Sistema,
deben
ser
justificado
convenientemente.
Asimismo, prevé la posibilidad de participación de entidades técnicas
específicas, privadas y públicas, y de organismos que ya tengan implementado el
Sistema, en la elaboración y puesta en práctica de los precios testigo.
b.2.3.- En la Provincia del Chubut
En esta Jurisdicción Provincial por Decreto Nº 217/06 se establecía la
creación de la Oficina Provincial de Contrataciones como Órgano Rector del Sistema
de Contrataciones.
Entre sus funciones resaltan en este sentido la de facilitar la gestión
operativa eficaz y eficiente de las contrataciones, manteniendo un sistema de
información sobre proveedores, precio y normativa al respecto, diseñando y
proponiendo un “sistema de precios testigos topes y precios de referencia” para
“ciertas contrataciones” para unificar el nivel de precios obtenidos por las distintas
unidades de organización.
En la estructura orgánica de esta Oficina se establece la creación de una
Dirección de Normatización de Compras y Contrataciones y un Departamento
Precios.
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Entre las funciones de la Dirección resalta la de “proponer un Sistema de
Precios Testigos” que funciones como “tope” para determinadas adquisiciones y
como “precios de referencia” para las distintas unidades de compra.
El Departamento Precios, así denominado en la norma, tiene como misión
la de “elaborar listados codificados identificando artículos y servicios de uso
frecuente y común en el Estado Provincial” clasificados por grandes rubros,
estableciendo y mantenimiento actualizado los precios testigos y de referencia.
Para ello deberá relevar los precios de mercado, que permitan definir los
precios testigos y precios de referencia, con los cuales confrontará los precios
cotizados por los proveedores, advirtiendo sobre desviaciones acaecidas.
16
III - CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES:
___________________________________________________________________
a) Conclusiones
Tomando en consideración lo expresado en cuanto a las deficiencias en
términos de eficacia y economía del sistema de adquisiciones del estado, en sus
distintas jurisdicciones, es imprescindible un análisis profundo, amplio y completo de
los sistemas de precios testigo vigente en cada uno de ellos.
De información relacionada a distintas auditorías hechas públicas en
medios de comunicación masivas, y del conocimiento que obtenemos quienes
controlamos la gestión llevada a cabo en el ámbito del sector público, se coligen
irregularidades en las contrataciones, tanto en el trámite administrativo, modalidad
de la contratación, incumplimientos de la obligación de controlar mediante los
Precios Testigo, favorecimiento a un oferente en particular, pago de sobreprecios,
modificaciones en las condiciones de la contratación, especificaciones técnicas poco
claras en los pliegos de bases y condiciones e irregularidades en la ejecución de los
contratos, entre otros.
Por otro lado, contamos con una diversidad de normas según los distintos
niveles de gobierno, (nacional, provincial y municipal), no siempre compatibilizadas
entre sí, con distinto grado de aplicación, sin contemplar aspectos importantes como
la regionalización de las compras, que coadyuvan a que sigan generándose
desperdicios de esfuerzos desperdigados lamentablemente.
Agregado a esto, la creación de distintas empresas del Estado con
distintas modalidades y formas jurídicas, que hace que no les sean aplicables los
17
regímenes de contrataciones que regulan a los organismos del Estado en general, a
través de las cuales se llevan a cabo adquisiciones y contrataciones en forma directa
con la excusa de que son realizadas entre organismos oficiales, también atenta
contra la transparencias de las mismas.
Ejemplo de ello son las compras en forma directa que se realizan a
Sociedades Anónimas del Estado, siendo los verdaderos proveedores empresas
particulares o privadas que éstas eligen en forma directa según la posibilidad que
tienen de acuerdo al tipo de sociedad en que estén constituidas.
Si a todo esto agregamos el concepto casi mitológico que se tiene de que
siendo el Estado un mal pagador, paga con mucha demora que en ocasiones tiene
su fundamentación en cuestiones financieras y otras sencillamente en lo burocrático
de sus trámites, los proveedores se constituyen en malos entregadores de los
bienes o servicios contratados con dicha excusa.
Lo que no se toma en cuenta en estos casos es que el Estado, más
temprano o más tarde, paga siempre. Tampoco se considera que éste sea uno de
los más grandes demandantes de bienes y servicios del mercado, en pos de cumplir
con sus funciones específicas.
Por todo lo precedentemente expuesto, concluimos, es de suma
trascendencia la vigencia y el cumplimiento acabado de un sistema de precios
testigos amplio, completo, pormenorizado y permanentemente actualizado, con una
base de datos cierta, segura y de fácil acceso.
18
b) Recomendaciones
Como primera recomendación, es imperativo que tanto los organismos que
llevan cabo la gestión de adquisiciones de bienes y servicios del Estado, en sus
distintos estamentos, como los Órganos y Organismos de Control debiéramos sumar
esfuerzos
intelectuales,
financieros
y
tecnológicos
en
pos
de
lograr
la
implementación de un Sistema de Precios Testigos, que formando parte del Sistema
de Información del Estado, brinde información fidedigna, actualizada, completa,
oportuna, pormenorizada y de fácil acceso.
Un Sistema de Precios Testigos fundamentada en una base de datos
computadorizada, segura y confiable, con cuyo contenido sea obligatoria la
comparación
de
las
contrataciones
del
estado,
debiéndose
además
ser
estrictamente controlado su cumplimiento.
Todo ello con el fin de constituirse en verdadero parámetro para evaluar cuan
razonables son los precios abonados por el estado en su gestión de bienes y
servicios.
Así también, se recomienda idéntico esfuerzo en la coordinación y
compatibilización de los sistemas en cada provincia, entre los gobiernos locales,
entre las provincias de las distintas regiones del país y con la jurisdicción nacional.
De ser viable, creemos sería de mucha utilidad la elaboración de una base de
datos, o un Sistema de
Precios Testigos, por parte de los propios Órganos y
Organismos de Control, con similares características que las del área operativa del
Estado.
19
A nuestro criterio, esto último sugerido es posible desde el punto de vista de
los recursos humanos y tecnológicos, y actuaría como cualquier sistema de auditoría
aplicable al control de las erogaciones estatales.
En este sentido, el Instituto de Estudios Científicos y Técnicos dependiente
del Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas, Órganos y Organismos de
Control podría articular los medios necesarios a tal fin, a través de los propios
organismos de control y de sus investigadores.
Con ello estaríamos, sin dudas, aportando al objetivo final del tema en
estudio: transparentar y eficientizar la gestión de contrataciones de bienes y
servicios público.
SATURNINO MAZZO
Contador Público
Fiscal
Tribunal de cuentas de la
Provincia del Chaco
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IV - BIBLIOGRAFIA
_________________________________________________________________

Constitución de la Nación Argentina – Santa Fe – Paraná – 1994.

Ley Nº 24.156 – de Administración Financiera y Sistemas de Control de
Sector Público Nacional. AZ Editora. 10ª Edición – Bs. As. 1993

Constitución de la Provincia del Chaco 1957-1994.

Ley Nº 4159 – Orgánica del Tribunal de Cuentas de la Provincia del
Chaco.

Ley Nº 3821 – de creación de la Unidad de Ordenamiento y Supervisión
de Adquisiciones y Contrataciones. Provincia del Chaco

Diccionario Enciclopédico Pequeño Larousse. Ediciones Larousse. París
1972.

Ley Nº 4787 – de Administración Financiera de la Provincia del Chaco.

Decreto Nº 1090/2000 – sobre Sistema de Compras y Contrataciones del
Estado Provincia. Provincia del Chaco.
21