Los PTC en la perspectiva de los sistemas de protección social inclusiva [Rodrigo Martinez] DESCARGA PDF

Seminario Regional “Articulación entre transferencias monetarias e
intervenciones para la inclusión social y productiva”
Antigua, 7 a 10 de julio de 2014
LOS PTC EN LA PERSPECTIVA DE LOS SISTEMAS DE
PROTECCIÓN SOCIAL INCLUSIVA
Rodrigo Martínez
División de Desarrollo Social
PROTECCIÓN SOCIAL
La protección social como política: sus funciones y
relación con el conjunto de la política social
FORTALECE
CAPACIDAD DE
RESPUESTA
1. PROTEGE Y
ASEGURA
INGRESO
Sistema de
protección
social
3. FOMENTA EL
TRABAJO
DECENTE
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Políticas
de
promoción
social
FORTALECE Y
FOMENTA
FORMACIÓN DE
ACTIVOS
2. IDENTIFICA
DEMANDA Y
GARANTIZA
ACCESO
Políticas
sectoriales
(salud,
educación,
etc.)
Componentes de un sistema de protección social
PROTECCIÓN SOCIAL
NO CONTRIBUTIVA
(ASISTENCIA)
• Transferencias en efectivo
o especie, sujetas o no a
corresponsabilidad (PTC,
pensiones sociales u otras)
• Subsidios al consumo
• Empleos de emergencia
• Promoción y acceso a
servicios sociales
existentes (educación,
salud, cuidado, vivienda)
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
CONTRIBUTIVA
(SEGURIDAD)
• Regímenes de pensiones
contributivas (vejez,
discapacidad, invalidez)
• Seguros de salud
• Seguros de desempleo
• Licencias (maternidad/
paternidad, enfermedad)
REGULACIÓN DEL
MERCADO
LABORAL
Normativa y supervisión
de estándares laborales
orientados a fomentar y
proteger el trabajo
decente: formalización de
los contratos, negociación
colectiva, seguridad en el
trabajo, salarios mínimos,
eliminación del trabajo
infantil, políticas
antidiscriminación, etc.
Protección social inclusiva: Derecho/universal
Integral
Horizontal
(sectores)
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Demanda
(familias, individuos y
comunidades )
Longitudinal
(ciclo de vida)
Oferta
(políticas, planes y
programas)
Vertical
(nivel administrativo)
Integralidad en los sistemas de protección social
Transversal
(grupos de población)
PROTECCIÓN SOCIAL: En la última década, América Latina muestra un
incremento moderado de acceso a pensiones y salud de los asalariados.
La heterogeneidad es amplia y el desafío en el sector contributivo aun grande.
AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): AFILIACIÓN A SISTEMAS DE PENSIONES Y DE SALUD DE LOS ASALARIADOS DE
15 AÑOS Y MÁS, ALREDEDOR DE 2002 Y DE 2011
(En porcentajes)
Pensiones
Salud
100
100
2002
90
2011
82
80
63 65
70
50
32 34 35
30
36
33
20 26
47
41
38 39
49
28
38
50
65
77
55
41
41
42
42
65 66
70
55.4
36
10
10
0
0
29
49
44 45
40
36 37
40
20
66.4
65
30
27
98
92
73
60
50
46.1
87
2011
80
75 78
84
72
80
77
61
2002
90
76
73 75
57
60
40
69
85
97 99
92
54
50
51
53
45
38
33
39
30
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
a Promedio simple de 16 países.
54.4
PROTECCIÓN SOCIAL: En la región se observa un incremento sostenido
de la protección social no contributiva
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: COBERTURA DE PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL NO CONTRIBUTIVA
TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS a/
(En porcentajes del total de la población)
PENSIONES SOCIALES
(En porcentajes de la población mayor a 65 años)
50
25
40
33.2
35.8
37.2
38.3
21.1 21.6
20.2 20.6
40.7
20
17.2
14.0
15
30
10.3
20
10
10
5
0
0
2008
2009
2010
2011
2012
2000
2005
2008
2009
2010
Fuente: CEPAL, base de datos de programas de protección social no contributivos en América latina y el Caribe [online]
http://dds.cepal.org/bdptc/ and http://dds.cepal.org/bdps/
a/ Porcentaje de personas que viven en hogares en que tienen al menos un beneficiario de PTC
2011
2012
PROTECCIÓN SOCIAL Y LOS PTC
Los Programas de Transferencias con Corresponsabilidad
(PTC) y sus características
Un instrumento de la política social que combina protección (no
contributiva) de ingresos y fomento de capital humano
Considera una corresponsabilidad entre el Estado y la familia
Transferencias de ingresos o especies
Condicionalidad en salud, educación, alimentación…
Las mujeres juegan un papel central
Focalización geográfica y comprobación de medios
Tradición de largo plazo con referentes recientes
Presencia en todos los países de la región
Actuales PTC en América Latina y el Caribe
País
Programa
Año incio
Argentina
Asignación Universal por Hijo para Protección Social
Bolivia (Estado Plurinacional de)
Bono Juancito Pinto / Bono Juana Azurduy de Padilla
Brasil
Bolsa Familia (incorpora Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y otros)
Chile
Chile Solidario / Ingreso Ético Familiar
2002- / 2012-
Colombia
Familias en Acción / Red Unidos
2001- / 2007-
Costa Rica
Avancemos
2006-
Ecuador
Bono de Desarrollo Humano
1998-
El Salvador
Comunidades Solidarias (ex Red Solidaria)
2005-
Guatemala
Mi Familia Progresa
2008-
Honduras
Bono 10.000
2010-
Jamaica
Programa de Avance mediante la Salud y la Educación (PATH)
2002-
México
Oportunidades (ex Progresa)
1997-
Panamá
Red de Oportunidades
2006-
Paraguay
Tekoporâ / Abrazo
2005-
Perú
Juntos
2005-
República Dominicana
Programa Solidaridad
2005-
Trinidad y Tobago
Conditional Cash Transfer Programme (CCTP)
2006-
Uruguay
Asignaciones familiares / Tarjeta alimentaria
20092006- / 20092001-
2008- / 2006-
La diversidad de los PTC: características comunes,
pero no un modelo único
Tipo
Transferencia
monetaria
Condiciones
Resultados
esperados
Indicadores de
Impacto
1. Transferencia
de ingresos con
condicionalidad
blanda
Suplemento de
ingreso .
Según costo de
canasta alimentaria
Refuerzo y
protección de
capital humano.
Monitoreo y
sanciones laxas
Disminución de
pobreza y
desigualdad
Pobreza y
desigualdad de
ingresos
2. Incentivo a la
demanda con
condicionalidad
fuerte
Incentivo.
Basado en costo de
oportunidad
Cambio de
comportamiento.
Monitoreo y
sanciones fuertes
Desarrollo
humano
Intermedios de
salud y
educación
Corresponsabilidad
negociada y
acordada con
apoyo psicosocial
(compromiso
familiar)
Mejorar
dimensiones
trabajadas con
apoyo
psicosocial
Índices de
pobreza
multidimensional
Cubre costos de
3. Sistemas o
vinculación.
redes de
Carácter residual
coordinación
programática con
condicionalidades
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
La población objetivo de los PTC
GRUPOS DE POBLACIÓN EN RELACIÓN AL RIESGO DE INGRESOS
No pobres autónomos: cuentan con mayores activos
que movilizar ante el riesgo y mayor capacidad para
acceder a la estructura social de oportunidades
No pobres vulnerables: ante un evento de magnitud
crítica pueden caer bajo la línea de pobreza o
indigencia, ya sea de forma transicional o crónica
Pobres transicionales:
ante un contexto de
riesgo, no cuentan con los
activos, recursos u
oportunidades suficientes
y caen bajo la línea de la
pobreza.
Sin mecanismos de
protección pueden caer
en la pobreza crónica
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Pobres crónicos:
evidencian un bajo
retorno por sus
actividades productivas
de forma permanente.
Pueden haber sido o no
vulnerables en el pasado.
No han podido desarrollar
suficientes activos en el
tiempo para enfrentar los
riesgos coyunturales.
Línea de pobreza
Línea de indigencia
PROTECCIÓN SOCIAL: Alta proporción de población expuesta a riesgos
AMERICA LATINA (18 PAISES):
PERFIL DE LA VULNERABILIDAD DE INGRESOS POR PAÍS, ALREDEDOR DE 2010
(en porcentajes)
100
90
80
40.8
56.6
Percentage
70
60
78.1
71.4
53.8
0
30.9
14.8
16.8
22.6
15.4
18.7
17.7
10.2
25.6
2.0
12.1
26.7
31.5
12.3
11.0
31.8
33.9
30.6
46.7
35.0
23.4
23.3
7.4
11.9
11.5
16.9
27.6
12.8
4.1
14.6
15.1
32.4
17.8
11.2
16.4
20.7
28.8
24.8
19.3
20.0
19.5
26.3
31.5
17.8
15.5
20.2
22.7
18.2
7.9
3.8
31.0
21.6
13.8
16.9
30
33.7
65.3
40
10
35.0
23.3
50.7
50
20
37.8
23.9
14.5
17.8
32.3
23.4
31.3
Indigent or highly vulnerable to indigence (up to 0.6 PL)
Poor or highly vulnerable to poverty (0.61 to 1.2 PL)
Vulnerable to poverty (1.2 to 1.8 PL)
Non vulnerable (more than 1.8 PL)
Fuente: Cecchini S., E. Espindola, F. Filgueira y R. Martínez (2012).
Nota: Entre paréntesis se muestra el año de la encuesta a partir de la cual se generaron las estadísticas.
37.3
Las prestaciones de los PTC hoy van más allá de las
transferencias en efectivo
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).
Talleres
educativos
Acompañam.
familiar
Inserción
laboral
Infraestructura
Los PTC cubren en promedio el 30% del déficit agregado anual de recursos de la
población indigente respecto a la línea de indigencia.
AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): PTC. VALOR DE LA TRANSFERENCIA SOBRE EL DÉFICIT AGREGADO
ANUAL DE RECURSOS DE LA POBLACIÓN INDIGENTE, 2009
(En porcentaje)
1154.4
140
188.3
187.2
137.9
137.8
Promedio simple países
desarrollo humano alto:120,7%
120
100
92.5
80
60
59.8
44.2
46.1
40
21.9
20
Promedio simple países
desarrollo humano medio: 12,9%
11.8
11.8
4.5
0
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Notas: a 2008; b 2007.
2.9
El volumen de recursos de los PTC es muy bajo, sólo en un país supera el 1% del PIB.
1.2
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES):
GASTO EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON
CORRESPONSABILIDAD (PTC), ALREDEDOR DE 2010
(En porcentaje del PIB)
1.17
1.0
0.8
Promedio ponderado: 0,40
0.6
0.51
0.4
0.51
0.47
0.45
0.40
0.39
0.39
0.36
0.33
0.32
0.24
0.2
0.22
0.20
0.19
0.14
0.11
0.02
0.0
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de transferencias condicionadas.
Los PTC constituyen una de las inversiones sociales
con mayor efecto redistributivo.
AMÉRICA LATINA: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS
DIRECTAS DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO
PRIMARIO, 1997-2008a
(En porcentajes)
100
100
90
90
Educación
70
80
Porcentaje acumulado de gasto
Porcentaje acumulado de gasto
80
Oportunidades
(México, 2008)
Salud
60
Gasto público social b/
50
40
Seguridad
social
30
20
Familias en
Acción
(Colombia, 2008)
Chile Solidario
(Chile, 2006)
70
60
Total asistencia
social
50
40
Bono de Desarrollo
Humano (Ecuador, 2008)
30
20
Ingreso
primario
Ingreso
primario
10
10
0
0
0
20
40
60
Porcentaje acumulado de población
80
100
0
20
40
60
80
100
Porcentaje acumulado de población
Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.
a
Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país. b Incluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda y saneamiento.
Sin embargo sus impactos sociales tienen luces y
sombras
Reducción de la desigualdad (en Brasil y México; poco en Chile)
Aumento de consumo de alimentos y compra vestuario
Capital humano:
Positivo en indicadores intermedios (matrícula y asistencia escolar,
controles de salud). Más en pobreza extrema y países con barreras de
acceso mayores.
Bajo-dudoso en indicadores “finales” (educación, salud y nutrición)
Trabajo
No se afectaría la oferta laboral
Sinergias con empleabilidad: salarios y proporción que busca empleo
Principalmente empleos informales e inestables
Trabajo infantil: tendencia a combinar trabajo y asistencia escolar
Empoderamiento de las mujeres: autoestima y posición en las
comunidades, pero escasa consideración estrategias conciliación
Impactos económicos de los PTC
Consumo
•
Estabiliza-Incrementa demanda de bienes finales e intermedios, con
impacto en producción y precios (a nivel local)
•
Efecto imitación entre no beneficiarios (Guatemala, México)
Inversión
•
Microemprendimientos – empleo informal
•
Activos agrícolas y ganaderos
Crecimiento
•
Multiplicadores positivos. Ej. Bolsa Familia.
¿Los impactos son por la transferencia, la condicionalidad o
ambos?
Los efectos de los PTC en la gestión social
Intersectorialidad y coordinación
Sistemas de registro de beneficiarios
Cultura y modelos de la evaluación
Monitoreo y rendición de cuentas
Protección de derechos de los destinatarios y
judicialización
TIC y bancarización
Desafíos de los PTC y su rol en los sistemas de
protección social
Objetivos y funciones precisas. Competencias y responsabilidades
Evitar transformar los PTC en un “árbol de Navidad”
Protección de derechos de destinatarios finales e intermedios
Articulación entre actores y programas a nivel horizontal y vertical
Los PTC han dinamizado la articulación. Pero aun no conforman un sistema
integrado con otros programas de protección social.
PTC como puerta de entrada al sistema de protección social
Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente excluidas de la
protección social
Piso de protección social
Graduación de PTC, no salida de la protección social.
La evaluación de impactos de los PTC:
Social, económica y redistributiva.
Independiente vs. Interviniente …
La evaluación del sistema de protección
Gracias…
http://dds.cepal.org/proteccionsocial/
http://dds.cepal.org/bdptc/