i.- la responsabilidad patrimonial de la administracion

TEMA 23
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION. LOS
PROCEDIMIENTOS
PARA
LA
EXIGENCIA
DE
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL. LA EXPROPIACION FORZOSA: NATURALEZA Y CAUSA. EL
PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO
SUMARIO:
I.- LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION
I.1.- Introducción
I.2.- Presupuestos de la responsabilidad patrimonial
I.2.1.- Lesión resarcible
I.2.2.- Imputable a la Administración
I.2.3.- Relación de causalidad
I.2.4.- Ausencia de fuerza mayor
I.3.- Indemnización
I.4.- Prescripción
I.5.- Alcance objetivo de la responsabilidad de la Administración
II.- LOS PROCEDIMIENTOS PARA LA EXIGENCIA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
II.1.- Procedimiento general
II.1.1.- Iniciación
II.1.2.- Instrucción
II.1.3.- Audiencia
II.1.4.- Dictamen
II.1.5.- Terminación
II.2.- Procedimiento abreviado
III.- LA EXPROPIACIÓN FORZOSA: NATURALEZA Y CAUSA
III.1.- Introducción
III.2.- Naturaleza y justificación
III.3.- Sujetos de la expropiación
III.3.1.- El expropiante
III.3.2.- El beneficiario
III.3.3.- El expropiado
III.4.- El objeto
III.5.- La causa
IV.- EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO
IV.1.- Declaración de necesidad de ocupación
IV.2.- Determinación del justo precio
IV.3.- Pago y toma de posesión
IV.4.- La reversión
IV.5.- Especialidades del procedimiento de urgencia
IV.6.- Procedimientos especiales
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I.- LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN.
I.1.- Introducción.
La responsabilidad patrimonial de la Administración fue reconocida por primera vez
en nuestro país mediante la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de
1954,(en adelante LEF) la cual en su artículo 121, estableció con carácter general la
responsabilidad objetiva y siempre directa de la Administración. Posteriormente, la
Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, completó y
precisó el sistema en la esfera estatal.
Con estos precedentes, la Constitución de 1978 elevó al máximo rango la
responsabilidad patrimonial de la Administración al decir en su artículo 106.2 que
“los particulares, en los términos establecidos en la ley, tendrán derecho a ser
indemnizados por toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos,
salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos”.
La determinación legal a que hace referencia el artículo transcrito, se encuentra
contenida en LRJPAC. En materia procedimental, su regulación se recoge en el
Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de
responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de
marzo (RRP), el cual, según se dice en su artículo primero, es de aplicación a todas
las Administraciones Públicas.
Esta Ley, reconociendo en la Exposición de Motivos que el principio de
responsabilidad, junto con el principio de legalidad constituye uno de los grandes
soportes del sistema, recoge un sistema de responsabilidad directo (responde
directamente la Administración frente a los particulares, por las actuaciones de sus
agentes) y objetivo (sin necesidad de que exista actuación culposa) de la
Administración, al establecer en su art. 139.1 que “los particulares tendrán derecho a
ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda
lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,
siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los
servicios públicos”, matizando en el núm. 2 del referido artículo que “en todo caso,
el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado
con relación a una persona o grupo de personas”.
I.2.- Presupuestos de la responsabilidad patrimonial.
I.2.1.- Lesión resarcible.
El primero de los requisitos es que exista una lesión en cualquiera de los
bienes o derechos de los particulares, equivalente, por su contenido, como señala la
jurisprudencia a cualquier daño o perjuicio. Esta lesión debe ser:
-
Efectiva, entendiendo por tal, el daño cierto ya producida y excluyendo así
los eventuales o simplemente posibles, pero no actuales.
Evaluable económicamente, requisito que concurre cuando se produce
un auténtico quebranto patrimonial, que se pueda cuantificar y valorar en
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-
-
dinero, no cuando sólo ha habido molestias o perjuicios subjetivos sin
trascendencia económica objetiva.
Individualizada con relación a una persona o grupo de personas, lo que
implica que la lesión sea residenciable en un patrimonio concreto,
excluyéndose así la indemnización de las cargas generales.
Antijurídica, requisito que no implica que la conducta del causante del
daño sea contraria a Derecho, sino que como establece el art. 141.1, el
particular “no tenga el deber jurídico de soportar (el daño) de acuerdo con
la Ley”.
I.2.2.- Imputable a la Administración.
Para que exista responsabilidad no es suficiente con que exista lesión, sino que la
misma debe ser imputable a la Administración. Este requisito supone: primero,
determinar por qué actos responde patrimonialmente la Administración y, segundo,
determinar qué Administración es la que debe responder.
Respecto de la primera cuestión, el criterio que utiliza la LRJPAC es el de
funcionamiento de los servicios públicos. La expresión servicios públicos que emplea
el precepto ha de ser entendida en un sentido amplio, comprendiendo toda función o
actividad de la Administración.
A la vez, la expresión sirve para excluir la actuación de los agentes de la
Administración que se realice con desconexión de los servicios públicos, de manera
que si la actuación de éstos es absolutamente ajena a las funciones del cargo,
queda excluida la imputación a la Administración de la que dependen, de dichos
actos. En otras palabras, se exige que el hecho haya sido realizado bajo la cobertura
de la Administración.
Respecto a la segunda cuestión, la imputación se realizará a la Administración que
sea titular de los servicios públicos. Ahora bien, como puede ser que exista
concurrencia en la prestación de un determinado servicio público, la LRJPAC, en su
artículo 140, distingue dos supuestos: 1) Si la responsabilidad deriva de la gestión
de un servicio que se realiza mediante fórmulas conjuntas de actuación –por ejemplo
un convenio- la responsabilidad será solidaria de todas ellas, sin perjuicio de que el
instrumento regulador de la colaboración distribuya internamente la responsabilidad;
2) En otros supuestos de concurrencia, la responsabilidad se fijará atendiendo a
criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención.
Cuando no sea posible dicha determinación, la responsabilidad será también
solidaria.
I.2.3.- Relación de causalidad.
Este es el presupuesto clave de la responsabilidad, pues no basta que se haya
producido una lesión en el patrimonio de los particulares que éstos no tengan
obligación de soportar, sino que es preciso probar que entre la lesión y el servicio
público hay una relación de causa a efecto directa e inmediata y no excluyente
por el particular.
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No hay una teoría general empleada por la jurisprudencia para determinar
cuando existe esta relación de causa a efecto. La jurisprudencia, conforme a las
reglas del criterio racional aprecia o no, en cada caso, la existencia de ese enlace
entre actuar administrativo y daños originados. En todo caso, lo que sí exige la
jurisprudencia es que la relación de causalidad ha de ser directa e inmediata. En un
principio, la jurisprudencia también exigía que la relación de causalidad también
fuera exclusiva, o sea, que la acción del particular no influyera en el supuesto de
hecho. Sin embargo, la jurisprudencia ha evolucionado desde esa postura hasta la
actual que permite atemperar la responsabilidad administrativa, pero no anularla. En
consecuencia, los supuestos que pueden interferir en la relación de causalidad son
la culpa de la víctima o de un tercero. Si la culpa es exclusiva de la víctima o de un
tercero, se rompe el nexo de causalidad y no existe responsabilidad administrativa.
Si la culpa no es exclusiva, pero concurre en la producción del daño, la
jurisprudencia permite “moderar y atemperar equitativamente la responsabilidad
administrativa.
I.2.4.- Ausencia de fuerza mayor.
Tanto según el artículo 106.2 de la Constitución, como el 139.1 de la LRJPAC,
excluyen la responsabilidad los supuestos debidos a fuerza mayor. Ello implica que
sólo estos supuestos, y no los de caso fortuito, eximen a la Administración de la
obligación de indemnizar.
Entre ambas categorías – caso fortuito y fuerza mayor- no es fácil establecer una
distinción. Como señala Castán, desde hace siglos se discute en torno a la
diferencia entre caso fortuito y fuerza mayor.
En la doctrina moderna existen dos teorías, la denominada teoría subjetiva, con la
de los romanistas que toma en consideración la imprevisibilidad o inevitabilidad, de
suerte que el caso fortuito es el acontecimiento que no pudo preverse pero que de
haberse previsto se hubiera evitado, y la fuerza mayor es el suceso que, aun cuando
se hubiera previsto, habría sido inevitable. En cambio, la teoría objetiva tiende a la
procedencia interna o externa del acontecimiento, de suerte que la fuerza mayor es
el suceso que se origina fuera del círculo del responsable y de los casos fortuitos
que deben preverse en el curso ordinario o normal de la vida.
Consciente de la diversidad de teorías al respecto, el artículo 141.1 de la LRJPAC,
según la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, establece lo que a estos
efectos se entiende por fuerza mayor al decir que “no serán indemnizables los daños
que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o
evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes
en el momento de producción de aquéllos”, añadiendo que “todo ello sin perjuicio de
las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para
estos casos”, supuesto de exclusión en el que encajan, por ejemplo, los casos de
contagio por enfermedades desconocidas e indetectables en la sanidad pública,
como fue en su día el sida.
I.3.- Indemnización.
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El objeto de la acción de responsabilidad es la reparación del daño causado. Los
dos preceptos básicos en esta materia, el artículo 106.2 Constitución y el 139.1 de la
LRJPAC, recogen el principio de reparación integral, pues se establece como objeto
de la reparación “toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos”. De
ahí que la reparación afecte a todos los daños alegados y probados por el
perjudicado, como el daño emergente o el lucro cesante, aunque no a las meras
expectativas de dudosa realidad.
En cuanto a la forma de calcular la expropiación el artículo 141.2 LRJPAC dice que
“la indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos
en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas
aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el
mercado”.
Por lo que se refiere a la fecha de determinación de la indemnización, ésta es la del
día en que la lesión se produjo. Ahora bien, para conseguir que la reparación sea
integral, el apartado 3 del artículo 141 dice que esa fecha se determinará “sin
perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de
responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el instituto
Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de
la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley
General Presupuestaria”.
Aunque la regla general es la reparación económica, la LRJPAC admite que la
misma pueda ser sustituida por una compensación en especie o ser abonada
mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación
debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado.
I.4.- Prescripción.
La reclamación ha de presentarse en el plazo de un año desde que se haya
producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde que se hubiere
manifestado su efecto lesivo, salvo que se trate de daños de carácter físico o
psíquico a las personas, en cuyo caso el plazo comenzará a computarse desde la
curación o la determinación del alcance de las secuelas.
I.5.- Alcance objetivo de la responsabilidad de la Administración.
La tendencia unificadora de la responsabilidad de la Administración, contenida en la
LRJPAC en su redacción original (1992), si vio culminada con la modificación de la
Ley Orgánica del Poder Judicial, mediante la Ley Orgánica 6/1998, de 13 de julio, en
la que dando nueva redacción al artículo 9.4 dice que los Juzgados y Tribunales del
orden jurisdiccional contencioso-administratativo “conocerán, asimismo, de las
pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la
naturaleza de la actividad o el tipo de la relación que se derive..., redacción que
concuerda con la del artículo 2 e) de la Ley Jurisdiccional, también de 13 de julio de
1998.
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En línea con lo establecido en los anteriores preceptos, la modificación de la
LRJPAC, efectuada mediante la Ley 4/1999, de 13 de enero, somete la
responsabilidad de Derecho privado al completo régimen de la Ley y, por ende, al
Derecho Administrativo, debiendo exigirse directamente a la Administración y no a
sus autoridades o funcionarios, sin perjuicio de que esta pueda repercutirla en ellos
en los de que los mismos hubieran incurrido en dolo, o culpa o negligencia grave.
En definitiva, la responsabilidad en que pueda incurrir la Administración, ya actúe en
régimen de derecho público o de derecho privado, debe exigirse mediante el
procedimiento que a continuación examinaremos.
II.- LOS PROCEDIMIENTOS PARA LA EXIGENCIA DE LA RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL.
Para hacer efectiva la obligación de reparar es necesario que la Administración
declare la existencia de responsabilidad a través de un acto administrativo que, en
cuanto tal, debe adoptarse a través de un procedimiento. Este procedimiento no es
el general de elaboración de actos administrativos, sino el especial de
responsabilidad patrimonial, el cual se encuentra regulado en los artículos 142 y 143
de la LRJPAC y en el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones
públicas en materia de responsabilidad patrimonial, en los que se regulan dos tipos
de procedimiento: el general y el abreviado.
II.1.- Procedimiento general.
II.1.1.- Iniciación.
El procedimiento puede iniciarse de oficio o por reclamación de los interesados. De
iniciarse de oficio, el acuerdo de iniciación se notificará a los particulares
presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de siete días para que aporten
las alegaciones, documentos o informaciones que estimen convenientes. El
procedimiento se instruirá aunque no se personen los presuntamente afectados en
el referido plazo. Si se inicia a instancia de parte, en la reclamación deberán
especificarse las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas
y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica si fuere posible y el
momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas
alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos. De admitirse la
reclamación, se impulsará de oficio en todos sus trámites.
II.1.2.- Instrucción.
Esta fase tiene por objeto la determinación, el conocimiento y la comprobación de
los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolución. Dentro de esta
fase y en el plazo de treinta días, se podrán practicar las pruebas que hayan sido
declaradas pertinentes. Igualmente, se podrán solicitar los informes necesarios,
entre los que se encontrará el del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la
presunta lesión. Los informes deberán ser emitidos en el plazo de diez días, salvo
que el órgano instructor solicite su emisión en un plazo menor o mayor, el cual no
podrá exceder de un mes.
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II.1.3.- Audiencia.
Una vez practicadas las anteriores actuaciones, se debe poner de manifiesto el
expediente al interesado por un plazo no inferior a diez días ni superior a quince a fin
de que pueda formular alegaciones y presentar documentos, facilitándole una
relación de los documentos obrantes en el expediente, a fin de que pueda obtener
copia de los que estime pertinentes. En los procedimientos iniciados de oficio,
cuando el interesado no se persone en trámite alguno de la instrucción ni tampoco
en el de audiencia, el instructor propondrá que se dicte el archivo provisional de las
actuaciones, la cual se convertirá en definitiva, una vez transcurrido el plazo de
prescripción.
II.1.4.- Dictamen.
En el supuesto de que la cuantía de la reclamación sea superior a 601,01 euros, el
expediente de responsabilidad patrimonial debe ser informado por el Consejo
Consultivo de Castilla-La Mancha. En este caso, concluido el trámite de audiencia el
instructor, en un plazo de diez días, propondrá que se solicite el preceptivo informe
del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, remitiéndose a tal efecto junto con el
expediente, la propuesta de resolución correspondiente.
II.1.5.- Terminación.
En el plazo de veinte días desde la recepción del dictamen, o desde la terminación
del plazo de audiencia de no ser aquél preceptivo, el órgano competente resolverá o
someterá la propuesta de acuerdo para su formalización al interesado. La resolución
deberá pronunciarse sobre la existencia o no de la relación de causalidad, lesión
producida y, en su caso, la cuantía de la indemnización, explicitando los criterios
utilizados para su cálculo.
En el caso de que hayan transcurrido seis meses desde su inicio sin que haya
recaído resolución expresa, podrá entenderse desestimado.
Además de la terminación por resolución o acuerdo, también puede producirse una
terminación convencional anticipada, la cual, si es a propuesta del instructor, debe
tener lugar antes de la audiencia y si es del interesado, también puede tener lugar
durante la fase de audiencia.
II.2.- Procedimiento abreviado.
Iniciado el procedimiento general y antes del trámite de audiencia cuando sean
inequívocos la relación de causalidad y la lesión, así como la valoración del daño y
el cálculo de la cuantía de la indemnización, el órgano competente podrá acordar la
sustanciación de un procedimiento abreviado, a fin de reconocer el derecho a la
indemnización en el plazo de treinta días, suspendiéndose el procedimiento
ordinario.
El acuerdo de iniciación del procedimiento se comunicará a los interesados,
concediéndoles un plazo máximo de cinco días de audiencia.
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Concluido el trámite de audiencia, en los cinco días siguientes, el instructor, en su
caso, propondrá que se solicite el dictamen al Consejo Consultivo de Castilla-La
Mancha por el trámite de urgencia. Si el dictamen discrepa de la propuesta de
resolución, el órgano competente para resolver acordará el levantamiento de la
suspensión del procedimiento ordinario y la remisión de todo lo actuado al órgano
instructor, notificándolo al interesado.
Transcurridos treinta días desde la iniciación sin que haya recaído resolución, se
haya formalizado el acuerdo o se haya levantado la suspensión del procedimiento
general, podrá entenderse que la resolución es desestimatoria.
III.- LA EXPROPIACIÓN FORZOSA: NATURALEZA Y CAUSA.
III.1.- Introducción.
La expropiación forzosa, institución tradicional y básica del Derecho Administrativo,
puede definirse como la potestad a través de la que se opera una privación singular
de la propiedad o derechos o intereses legítimos de los particulares, en atención a
una causa de utilidad pública o interés social y mediante la correspondiente
indemnización.
La regulación positiva de este instituto se encuentra contenida en la Ley de
Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, desarrollada por el Reglamento
de 26 de abril de 1957 (en adelante REF).
III.2.- Naturaleza y justificación.
La LEF contiene en su artículo 1 un concepto amplio y material de expropiación al
considerarla como “cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o
derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las personas
o Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta,
permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su
ejercicio”, por causa de utilidad pública o interés social y previa la correspondiente
indemnización.
Para determinar la naturaleza jurídica de la expropiación forzosa, debemos
distinguirla de otras figuras con las que tiene alguna similitud.
Así, por carecer de la naturaleza expuesta de privación singular de la propiedad o
derechos o intereses legítimos, no pueden calificarse como expropiación, ni las
privaciones de derechos o enajenaciones forzosas que llevan a cabo los jueces, por
cuanto éstas se limitan a desapoderar con carácter forzoso de un bien jurídico como
consecuencia de una sentencia previa que tiene por objeto reintegrar dicho bien a su
legítimo titular.
Tampoco la responsabilidad patrimonial puede considerarse como expropiación
forzosa. Entre ambas figuras hay una diferencia sustancial: en la expropiación el
interés público exige frontal y directamente el sacrificio de la situación patrimonial
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privada, en la responsabilidad, la satisfacción del interés público no requiere
directamente este sacrificio aunque indirectamente lo causa. De ahí que la
expropiación requiera, según el concepto ofrecido por la LEF, ser “acordada
imperativamente”, es decir, expresa y formalmente.
Finalmente, por su naturaleza de privación singular, puede diferenciarse la
expropiación de las limitaciones y servidumbres a los derechos del propietario, que
consisten en la imposición de restricciones negativas: topes a las rentas de los
arrendamientos, a los precios, prohibiciones o limitaciones de uso, etc. La
característica común de estas restricciones, que las distingue de la expropiación y
de la responsabilidad patrimonial es su imposición con carácter general, su carácter
de cargas generales que los ciudadanos tienen el deber jurídico de soportar y no da
por ello lugar a compensación económica alguna.
A la vista de lo anterior, la Jurisprudencia ha puesto de relieve que la expropiación
forzosa puede considerarse un negocio jurídico bilateral de Derecho Público, en el
que junto a las potestades exorbitantes que puede ejercer el poder público, se
atienden las garantías del administrado, particularmente la justa compensación a
que tiene derecho, la observancia de un procedimiento para expropiar y el
mantenimiento, durante todo él, de la causa o fin público que legitima la intervención
pública en los derechos patrimoniales de los interesados.
La justificación de la injerencia de los poderes públicos en las situaciones
patrimoniales privadas, está en la necesidad de satisfacer necesidades colectivas a
las que el ordenamiento confieren mayor valor que a la situación jurídica individual.
III.3.- Sujetos de la expropiación.
Los sujetos de la expropiación son tres: el expropiante, el expropiado y el
beneficiario.
III.3.1.- El expropiante.
Es el titular de la potestad expropiatoria. Según la LEF, la potestad expropiatoria
corresponde al Estado, la Provincia y el Municipio. A ellos hay que añadir las
Comunidades Autónomas, según lo previsto en sus Estatutos de Autonomía. Por su
parte la Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1985, dice en su artículo
4.1 que tienen, entre otras, esta potestad, los Municipios, las Provincias y las Islas,
añadiendo en el 4.2 que las potestades enumeradas en el artículo 4.1 podrán ser
atribuidas a las entidades territoriales de ámbito inferior al Municipio, Comarcas,
Areas metropolitanas y demás Entidades locales, debiendo las leyes de las
Comunidades Autónomas concretar cuáles de aquellas potestades serán de
aplicación.
III.3.2.- El beneficiario.
La potestad expropiatoria puede ser ejercida por la titular de la potestad bien para sí
misma, bien para un tercero, supuesto éste último en el que surge la figura del
beneficiario de la expropiación.
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Beneficiario es el sujeto que representa el interés público o social para cuya
realización está autorizado a instar de la Administración titular de la potestad el
ejercicio de ésta y que adquiere el bien o derecho expropiados y abona la
indemnización. La condición de beneficiario sólo puede ser atribuida por Ley,
atendiendo a la naturaleza de la causa legitimante de la expropiación. Si se trata de
una causa de utilidad pública, pueden ser beneficiarios las entidades públicas y los
concesionarios. Si se trata de una causa de interés social, pueden serlo cualquier
persona física o jurídica.
III.3.3.- El expropiado.
Se entiende legalmente por tal al propietario o titular de derechos reales o intereses
económicos directos sobre la cosa expropiable o titular del derecho objeto de
expropiación. Salvo prueba en contrario, se considera legalmente a quien con este
carácter conste en registros públicos que produzcan presunción de su titularidad.
También son parte en éste, siempre que comparezcan en él y acrediten
debidamente su condición, los restantes titulares de derechos e intereses
económicos sobre la cosa expropiable.
III.4.- El objeto.
Pueden se objeto de la expropiacióncualquier privación singular de la propiedad
privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, abarcando también a los
derechos derivados de la cesación de una actividad, según ha manifestado el
Tribunal Supremo.
Por otra parte, no es necesario que la privación del derecho sea plena, pues también
es expropiable una parte solamente del haz de facultades que tal dominio
comprende, como por ejemplo ocurre con las expropiaciones de uso.
III.3.- La causa.
La causa es sin duda uno de los elementos esenciales de la potestad expropiatoria.
Por tal concepto se entiende el motivo o finalidad que justifica el apoderamiento o
sacrificio de un bien o derecho a favor de la Administración. Esta finalidad debe
perdurar durante un tiempo, de tal forma que si la causa desaparece antes de su
transcurso, surge el derecho del expropiado a la reversión, derecho que consiste en
la devolución de los bienes.
La Constitución y la LEF entienden como tales causas la utilidad pública y el interés
social. La diferencia entre ambas causas estriba en que la utilidad pública pertenece
a la esfera administrativa, esto es, la consecución de un fin cuya gestión esté
legalmente atribuido a una Administración Pública, mientras que el interés social es
más fácilmente referible al conjunto de la sociedad, de ahí que el beneficiario en el
primer caso haya de ser de carácter público, mientras que en el segundo, puede
serlo cualquier persona natural o jurídica.
En principio, la causa debe estar declarada mediante Ley. Ahora bien, en la realidad
este requisito se queda en una mera formulación legal, ya que la propia LEF dice en
su art. 10 que la utilidad pública se entiende implícita en relación con la expropiación
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de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y
Municipio (a los que hay que añadir también los de las Comunidades Autónomas).
En los demás casos en que por ley se haya declarado genéricamente la utilidad
pública, su reconocimiento en cada caso concreto deberá hacerse por acuerdo del
Consejo de Gobierno o Consejo de Ministros, salvo que para categorías
determinadas de obras, servicios o concesiones, las Leyes que las regulan hubieren
dispuesto otra cosa. Respecto de los bienes muebles, dice el art. 12, la utilidad
pública habrá de ser declarada expresa y singularmente mediante Ley en cada caso,
a no ser que la LEF u otra Ley hayan autorizado la expropiación para una categoría
especial de bienes, en cuyo caso bastará el acuerdo del Consejo de Gobierno o del
Consejo de Ministros.
IV.- EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO.
La potestad expropiatoria ha de ejercitarse precisamente a través de un
procedimiento formal determinado por la Ley. Este procedimiento se encuentra
contenido en la LEF y en el REF, que previenen como requisito previo la declaración
de utilidad pública o interés social al que nos hemos referido. Supuesto éste, ha de
ejercerse un procedimiento tasado y riguroso, de modo que al margen del mismo no
hay expropiación, sino vía de hecho.
La LEF diseña un procedimiento general, otro de urgencia y diversos procedimientos
especiales que en realidad matizan el sistema común mas que suponer una
alternativa completa al mismo.
IV.1.- Declaración de necesidad de ocupación.
El procedimiento general se abre con la llamada declaración de necesidad de
ocupación. Esta fase consiste en la individualización de los bienes sobre los que va
a recaer la expropiación y, lo que es más importante, en la decisión sobre la
existencia real de la utilidad pública o interés social en esos concretos bienes.
Esta resolución, que ha de producirse tras seguir un procedimiento instado por el
expropiante o beneficiarios de la expropiación, puede ser de dos forma: explícita,
esto es, con una relación concreta e individualizada de los bienes que considera de
necesaria expropiación, que compete realizar al beneficiario e implícita, mediante el
proyecto de obras o servicios debidamente aprobado, cuando tenga el suficiente
detalle, en cuyo caso la relación se utiliza tan sólo a los efectos de identificar a los
expropiados, pero no de los bienes a expropiar.
La relación de bienes se somete a información pública por un plazo de 15 días. En
este momento, cualquier interesado puede alegar lo que estime pertinente. A la vista
de las alegaciones, y tras realizar la necesaria comprobación, el procedimiento
concluye con una resolución que ha de dictarse en el plazo de veinte días. Esta
resolución ha de describir los bienes y derechos a que afecta la expropiación,
designando nominalmente a los interesados. Contra la resolución se puede
interponer recurso de alzada, el cual tiene carácter suspensivo, de manera que no
puede proseguirse el procedimiento hasta su resolución.
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IV.2.- Determinación del justo precio.
El justiprecio constituye la indemnización económica compensatoria por la pérdida
de la cosa o derecho expropiado. La fijación del justiprecio se tramitará como pieza
separada, encabezada por la exacta descripción del bien concreto que haya de
expropiarse. A tal efecto, se abrirá un expediente con cada propietario o comunidad
de propietarios.
La Administración expropiante debe requerir a los expropiados para que formulen en
el plazo de veinte días, sus hojas de aprecio, concretando de forma motivada el
valor en que estimen el objeto que se expropia. La Administración expropiante debe
aceptar o rechazar la valoración propuesta por los propietarios en igual plazo de
veinte días. En el primer caso, el expediente se da por concluido, debiendo proceder
la Administración al abono del justiprecio. En el segundo, la Administración ha de
proceder a extender su propia hoja de aprecio, notificándola al expropiado. Este
cuenta con un plazo de diez días para aceptarla lisa y llanamente, o para rechazarla
y hacer las alegaciones que estime convenientes.
En caso de rechazo, la Administración debe pasar el expediente al Jurado Provincial
de Expropiación. El Jurado, a la vista de las hojas de aprecio formuladas por los
sujetos de la expropiación, y mediante acuerdo motivado adoptado por mayoría de
votos, ha de decidir ejecutoriamente sobre el justo precio en el plazo general de
ocho días y excepcional de quince. El acuerdo pone fin a la vía administrativa y es
susceptible de recurso contencioso-administrativo.
IV.3.- Pago y toma de posesión.
Una vez determinado el justiprecio se procederá al pago de la cantidad fijada más un
5 por 100 como premio de afectación, en el plazo de seis meses. Cuando el
propietario rehusare recibir el precio o cuando existiere cualquier litigio o cuestión
entre el interesado y la Administración, se consignará el justiprecio por la cantidad
que sea objeto de discordia, en la Caja General de Depósitos, a disposición de la
autoridad o Tribunal competente.
Hecho efectivo el justo precio o consignado en la forma prevista, se podrá ocupar la
finca por vía administrativa o hacer ejercicio del derecho expropiado, extendiéndose
a tal efecto el acta de ocupación. Esta, junto con los justificantes del pago, será título
bastante para inscribir en los diversos Registros públicos la transmisión.
IV.4.- La reversión.
La reversión es el derecho que corresponde al expropiado o a sus causahabientes
para recobrar los bienes expropiados en caso de no ejecutarse la obra o no
establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte
sobrante de la expropiación o desapareciera la afectación. No obstante, no cabrá la
reversión si simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación
se acuerda una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad
pública o interés social o cuando dichas afectaciones se prolonguen durante diez
años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio.
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IV.5.- Especialidades del procedimiento de urgencia.
En la práctica, los solemnes trámites que constituyen el procedimiento ordinario casi
nunca se observan, porque la mayor parte de las expropiaciones se resuelven por el
llamado procedimiento de urgencia, un procedimiento excepcional que, sin embargo,
se ha convertido en el ordinario.
Consiste en una inversión de determinadas fases del procedimiento ordinario y, en
concreto, en una anticipación de la ocupación de los bienes, que tiene lugar antes de
la fijación definitiva del justiprecio y del pago de éste que se pospone al final del
proceso.
El procedimiento de urgencia, que se encuentra regulado en el artículo 52 de la LEF,
se inicia con la declaración de la urgencia de la ocupación de los bienes afectados
que se realiza por el Consejo de Ministros o Consejos de Gobierno de las
Comunidades Autónomas. La declaración puede hacerse en cualquier momento, e
implicará el cumplimiento del trámite de la declaración de necesidad de ocupación,
según el proyecto y replanteo aprobado y los reformados posteriormente, dando
derecho a su ocupación inmediata.
Seguidamente ha de notificarse a los interesados individualmente el día y hora en
que ha de levantarse el acta previa a la ocupación. Esta notificación se llevará a
efecto con una antelación mínima de ocho días y mediante cédula y a través de
edictos en los tablones y boletines oficiales.
En el día y hora señalados, se levanta el acta previa de ocupación en la finca de
cuya expropiación se trate, en presencia de un representante de la Administración
expropiante, de los expropiados y demás interesados, del Alcalde o Concejal en
quien delegue y de un perito.
A la vista del acta previa de ocupación y demás documentos, la Administración
formulará las hojas de depósito previo a la ocupación y de las cifras de
indemnización por el importe de los perjuicios causados por la rapidez de la
ocupación.
Efectuado el depósito y abonada o consignada la indemnización, la Administración
procederá a la inmediata ocupación del bien de que se trate en el plazo máximo de
quince días, sin que sea admisible al poseedor entablar interdictos de retener y
recobrar.
Tras la ocupación, se tramita el expediente en sus fases de justiprecio y pago según
las reglas del procedimiento ordinario. Sobre el justiprecio ha de abonarse en todo
caso una indemnización equivalente al interés legal de la cantidad correspondiente
desde la fecha de ocupación de los bienes.
IV.6.- Procedimientos especiales.
En el Título III de la LEF se regulan diversos supuestos especiales de expropiación
atendiendo a la extensión del objeto expropiado, la singularidad de la causa, destino
de los bienes o los efectos colectivos que de ella se deriven. Se trata en todo caso
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de singularidades relativas que no afectan al fondo de la institución ni a la aplicación
del esquema básico de la regulación general. Algunas de ellas han sido recogidas
por normas específicas posteriores.
Los procedimientos de expropiación especiales regulados en la LEF son los
siguientes: por zonas o grupos de bienes; por incumplimiento de la función social de
la propiedad; de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico; por Entidades
locales o por razón de urbanismo; las que dan lugar a traslado de poblaciones; por
causa de colonización o de obras públicas.
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