Mandato de igualdad ante la ley en la Constitución española y en la

MANDATO DE IGUALDAD ANTE LA LEY EN LA CONSTITUCIÓN
ESPAÑOLA Y EN LA CARTA EUROPEA DE DERECHOS FUNDAMENTALES:
UN ESTUDIO COMPARADO
Cristina Zoco Zabala
Universidad Pública de Navarra
Departamento de Derecho Público
Campus de Arrosadía s/n; 31006 PAMPLONA
TNOS: 948169458; 948254322
FAX: 948169448
E-MAIL:
[email protected]
Sesión: “Constitución y Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea”
SUMARIO
I. CUESTIONES
PRELIMINARES. II. LA IGUALDAD ANTE LA LEY: UN PRINCIPIO
PROCLAMADO EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA Y EN LA CARTA EUROPEA DE DERECHOS
FUNDAMENTALES. III. CONTENIDO SUSTANCIAL Y FORMAL DEL MANDATO DE IGUALDAD
ANTE LA LEY EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA Y EN LA CARTA EUROPEA DE DERECHOS
FUNDAMENTALES. III.1. IGUALDAD ANTE LA LEY (ARTÍCULOS 14.1 CE Y 20 DE LA CARTA
III.2. IGUALDAD COMO NO DISCRIMINACIÓN (ARTÍCULOS 14.2 CE Y 21 DE LA
CARTA EUROPEA DE DERECHOS FUNDAMENTALES). IV. RECAPITULACIÓN
EUROPEA).
1
I.
CUESTIONES PRELIMINARES
La igualdad ante la Ley constituye el presupuesto fundamental del ordenamiento
jurídico en los Estados democráticos de Derecho; es, por tanto, una exigencia
común en las Constituciones Europeas que proclaman derechos fundamentales.
La Constitución Española expresa la igualdad como valor superior del ordenamiento,
en el Estado social de Derecho (artículo 1.1 de la Constitución Española, en adelante CE).
Esta exigencia trasciende al artículo 14 CE, que establece, de modo explícito y formal, la
igualdad ante la Ley al señalar que “los españoles son iguales ante la Ley”, y prohíbe la
discriminación por motivos tasados (nacimiento, raza, sexo, religión, opinión) y –en
términos generales-, por “cualquier otra condición o circunstancia personal o social”. De
este modo, prescribe1 un principio general, la igualdad de todos los ciudadanos españoles
ante las normas, que se extiende a la aplicación de todo el ordenamiento jurídico.
Pero en el Estado social español el mandato de igualdad tiene también un significado
material. De tal manera, el artículo 9.2 CE señala que corresponde a los poderes públicos
promover las condiciones necesarias para conseguir que la igualdad sea real y efectiva2. En
definitiva, se trata de que, en el Estado social y democrático de Derecho, los poderes
públicos promuevan los medios necesarios para tender progresivamente a una igualdad de
facto.
Dos décadas después de la aprobación de la Constitución Española, los Jefes de
Estado de la Unión se reúnen en la Cumbre de Colonia (4 de junio de 1999) para expresar
su deseo de elaborar una Carta de Derechos Fundamentales que incluya –entre otros-, el
principio de igualdad como presupuesto fundamental de los derechos de los ciudadanos de
la Unión El preámbulo de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea
proclamada en diciembre de 2000 es expresivo de ello al definir la igualdad como uno de
los “(…)principios universales e indivisibles (…) que reposa en el principio de democracia
y el Estado de Derecho”; significado de la igualdad que trasciende al Capítulo III en el que
se proclama la igualdad ante la Ley de hombres y mujeres (artículo 20 de la Carta) de modo
1. A priori, la redacción de este artículo emplea una fórmula meramente descriptiva: los españoles son
iguales ante la Ley. Pero, dado que la Constitución es al fín y al cabo una norma, hay que concluir que con
esta expresión prescribe y no describe una situación ideal, por cuanto enfatiza el carácter imperativo de un
resultado, la igualdad de todos los españoles ante la Ley. En este sentido, SIMÓN establece que "las
formulaciones descriptivas tienen la ventaja de anticiparse, social y psicológicamente, a la situación
pretendida, convirtiendo en superflua toda discusión referente a su aspiración" (SIMÓN, D., La independencia
del juez, Ariel, Barcelona, 1985, p. 3).
2. La STC 127/87 establece que "el tratamiento diverso de situaciones distintas puede incluso venir
exigido, en un Estado social y democrático de Derecho, para la efectividad de los valores que la Constitución
consagra con el carácter de superiores del ordenamiento como son la justicia y la igualdad (art. 1º) a cuyo
efecto atribuye además a los poderes públicos el que promuevan las condiciones para que la igualdad sea real
y efectiva" (STC 127/87, FJ 7º).
2
explícito y formal, y se prohíbe la discriminación por motivos de sexo, raza, color, orígenes
étnicos o sociales, características genéticas, lengua, religión o convicciones, opiniones
políticas o de cualquier otro tipo, y nacionalidad (artículo 21 de la Carta).
Asimismo, el artículo 22 de la Carta Europea insta a los poderes públicos a adoptar
las medidas necesarias para garantizar la igualdad de oportunidades en el empleo para
hombres y mujeres, incluída la misma retribución por un trabajo que sea igual.
En el Estado social español ya no es posible entender el principio de igualdad sólo un
sentido liberal, como condición de generalidad de la Ley que se predica de la relación que
liga a todo ciudadano con la norma3. La garantía de generalidad ha dado paso a una tarea
más arriesgada sobre la razonabilidad de las diferenciaciones normativas por parte del
legislador4 que establezca una igualdad material efectiva.
El objeto de este trabajo consiste en analizar cuál es la incidencia del mandato de
igualdad ante la Ley proclamado en la Carta Europea de Derechos Fundamentales, a la luz
del significado y las proyecciones del mandato de igualdad ante la Ley que desarrolla la
Constitución española.
II.
LA IGUALDAD ANTE LA LEY: UN PRINCIPIO PROCLAMADO EN LA CONSTITUCIÓN
ESPAÑOLA Y EN LA CARTA EUROPEA DE DERECHOS FUNDAMENTALES
La Constitución española sitúa el mandato de igualdad ante la Ley en el preámbulo de
la Sección 1ª, Capítulo II del Título I, bajo la expresión "de los derechos fundamentales y
de las libertades públicas". La colocación del artículo 14 CE en el preámbulo del Capítulo
II, Título I, constituye un argumento para subrayar su naturaleza de principio vertebrador
de los derechos fundamentales de la Sección 1ª; un principio del que derivan otras tantas
3. La jurisprudencia constitucional es expresiva al respecto: "en su sentido originario, del principio de
igualdad se ha derivado, en la tradición constitucional europea un derecho de los ciudadanos a la igualdad
ante la Ley, es decir, un derecho a que ésta sea aplicada a todos por igual, sin acepción de personas, o lo que
es lo mismo, sin tener en cuenta otros criterios de diferenciación, entre las personas o entre las situaciones,
que los contenidos de la misma Ley. Por eso, como tantas veces se ha repetido, el principio de igualdad se
identificaba en la práctica con el de legalidad, puesto que cualquier aplicación inegalitaria de la Ley era una
violación de la Ley misma. Sólo al término de una evolución secular, y ya en nuestro siglo, se ha derivado del
principio de igualdad también un derecho frente al legislador (o más generalmente, frente al autor de la
norma), cuyas decisiones pueden así ser anuladas por la jurisdicción competente cuando establezcan
distinciones basadas en criterios específicamente prohibidos (raza, sexo, etc), o que no guarden una razonable
conexión con la finalidad propia de la norma" (STC 68/91, FJ 4º).
4. Cfr. JIMÉNEZ CAMPO, J., "La igualdad jurídica como límite frente al legislador", REDC, nº 9,
septiembre-diciembre, Madrid, 1983, p. 106; LAPORTA, F., "El principio de igualdad: introducción a su
análisis", Sistema, nº 67, julio, Madrid, 1985, p. 6.
3
titularidades subjetivas, bien especificadas en las normas de la Sección 1ª, Capítulo II,
Título I, o reguladas en la Ley que sirva al efecto. Pero, además, el contenido esencial del
artículo 14 CE determina que la igualdad ante la Ley está presente en cualquier norma
reguladora de derechos.
La Carta Europea de Derechos Fundamentales define de modo expreso la igualdad
como principio universal e indivisible en el inciso 2º del preámbulo. Ello significa que
quienes proclaman este texto fundamental determinan claramente que el mandato de trato
paritario ante las normas constituye el presupuesto del ejercicio de cualesquiera otros
derechos contenidos en normas.
A la luz del artículo 14 CE y del inciso 2º del preámbulo de la Carta Europea de
Derechos Fundamentales se deduce que la igualdad ante la Ley no es una norma que
reconoce un derecho, sino un principio del que, potencialmente, pueden derivar
titularidades subjetivas. Este carácter esencial del mandato de igualdad, en el caso del
artículo 14 CE5, determina la posibilidad de interponer recurso de amparo ante los
Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y
sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal
Constitucional(...)". Así mismo, el artículo 53.1 CE, establece la vinculación de todos los
poderes públicos a los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II, Título I. En este
sentido, el artículo 14 CE constituye una exigencia fundamental que determina una política
activa por parte de los poderes públicos para garantizar su prosecución6.
Del mismo modo, el artículo 53.1 CE establece que el legislador tiene el deber de
respetar el contenido esencial de los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II,
Título I, por lo que el principio de igualdad concretado en un precepto jurídico constituye
un derecho subjetivo que vincula a todos los poderes públicos y al legislador, que está
obligado a garantizar la igualdad en la creación de las normas7.
Ello significa que el poder legislativo no sólo tiene que establecer las diferencias
jurídicas, o la distinción entre quienes son destinatarios de la norma frente a quienes no lo
son; debe crear diferencias en el contenido de la norma que sean razonables. La razón
estriba en que el legislador crea el precepto jurídico para ser aplicado en los casos futuros,
5.
Cfr. PÉREZ LUÑO, E., "Sobre la igualdad en la Constitución Española", Anuario de Filosofía de
Derecho, nº 4, Madrid, 1987, p. 151; AMERIGO, F., SUÁREZ PERTIERRA, G., "Artículo 14. Igualdad ante la
Ley", en ALZAGA VILLAAMILL, O., Comentarios a la Constitución Española de 1978, T. II, Edersa, Madrid,
1997, pp. 241-266.
6.
Cfr. BAÑO LEÓN, J., "La igualdad como derecho público subjetivo", RAP, nº 114, septiembrediciembre, Madrid, 1987, pp. 186 y 187.
7. La igualdad ante la Ley comporta "una limitación del poder legislativo, que impide que el legislador
pueda dictar normas jurídicas introduciendo desigualdades" (STC 75/83, recaída en cuestión de
inconstitucionalidad, BJC 28/29, p. 949).
4
por lo que no sólo debe tomar las medidas suficientes que sean útiles para el fin que se
propone, sino también debe demostrar por qué van a serlo en el futuro.
III.
III.1
CONTENIDO SUSTANCIAL Y FORMAL DEL MANDATO DE IGUALDAD ANTE LA LEY EN
LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA Y EN LA CARTA EUROPEA DE DERECHOS
FUNDAMENTALES
IGUALDAD ANTE LA LEY (ARTÍCULOS 14.1 CE Y 20 DE LA CARTA EUROPEA)
El artículo 14.1 CE proclama la igualdad ante la Ley en un sentido formal y material.
Cierto que la exigencia de trato paritario ante las normas constituye un límite a la función
del legislador en cuanto al alcance de la Ley: ésta deber ser, en principio, general y
abstracta, por lo que debe tener un alcance universal, pues se trata de proteger,
fundamentalmente, la igualdad entre los hombres. Sin embargo, es evidente que, en la
realidad, los ciudadanos y los grupos sociales se hallan en una situación de desigualdad.
Son iguales ante la Ley, pero no lo son en la vida real. Es por ello que en el Estado social
español los poderes públicos deben realizar una función promocional encaminada a la
plasmación real de la igualdad legal (artículo 9.2 CE)8.
Sin embargo, a la luz de lo expuesto, parece que esta aspiración a la igualdad tiene un
doble significado en la Constitución española: de un lado, obliga a los poderes públicos en
general, y al legislador en particular, a tratar por igual a todos los ciudadanos; pero de otro,
les exige que hagan todo lo posible para conseguir que quienes estén en situación de
inferioridad puedan conseguir una posición de igualdad real; verdaderamente, el mandato de
trato paritario ante las normas determina un tratamiento igual para todos que no sea
discriminatorio, pero no impide una diferenciación basada en causas objetivas y
razonables9.
De tal manera, la igualdad en la Ley es también una exigencia material; el legislador
debe promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, pero sus actuaciones
nunca pueden ser arbitrarias. En el Estado social el poder legislativo se ve cada día más
obligado a realizar el valor igualdad, mediante la distinción de los rasgos o características
8 . Cfr. GARCÍA MORILLO, J., “La cláusula general de igualdad”, Derecho constitucional. El
ordenamiento constitucional. Derechos y deberes de los ciudadanos, V. I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000,
pp. 176 y 177; GÁLVEZ, J., "Artículo 14", en GARRIDO FALLA, F., Comentarios a la Constitución, Civitas,
Madrid, 1985, pp. 254-256.
9 . Cfr. GARCÍA MORILLO, J., “La cláusula general de igualdad”, Derecho constitucional. El
ordenamiento constitucional. Derechos y deberes de los ciudadanos, V. I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000,
p. 177.
5
que deben ser objeto de regulación normativa10. Para ello, debe conocer la realidad social
con la finalidad de establecer diferencias razonables en el contenido de la Ley. En
definitiva, el artículo 14 CE establece una igualdad sustancial, dado que la verificación de la
igualdad está ligada a un criterio necesariamente material como es el de la razonabilidad. El
criterio de análisis de una desigualdad como razonable comporta una ponderación sustantiva
de las situaciones sociales a las que se aplica la norma11.
En la vertiente de creación, la igualdad en el contenido de la Ley obliga al legislador
al establecimiento de las diferencias normativas que sean razonables. La legitimidad de las
condiciones que el precepto jurídico impone para irrogar las consecuencias a los
destinatarios de la misma es lo que define el carácter igual o desigual de la norma12.
De todo ello se deduce que la relevancia del artículo 14 CE reside en el
establecimiento de diferencias en el contenido de la norma que sean objetivas y
razonables13.
El legislador está habilitado para determinar las condiciones que producen la
desigualdad legal. Sin embargo, la Constitución limita su función al respeto del principio de
igualdad. Del mismo modo, el artículo 14 CE también actúa sobre el órgano judicial, ya
que, sometido al imperio de la Ley, está obligado a fundamentar las diferencias cuando
aplica la norma.
Corresponde analizar cuál es el parámetro de control para decidir si las diferencias
establecidas por el legislador en la creación de la norma, o por el juez en la aplicación de la
misma, preservan la igualdad ante la Ley; de qué manera se justifica la diferencia de
criterio en la creación y en la aplicación de las normas.
Pues bien, dado que la forma de Ley ya no puede asegurar por sí sola el respeto a las
exigencias constitucionales del principio de igualdad, es preciso hallar dónde reside el
fundamento de la exigencia establecer diferencias razonables en el contenido de la Ley14.
10 . Cfr. GARRORENA MORALES, A., El Estado español como Estado social y democrático de Derecho,
Tecnos, Madrid, 1991, p. 50.
11 . Cfr. REY MARTÍNEZ, F., El derecho fundamental a no ser discriminado por razón de sexo,
McGraw-Hill, Madrid, 1995, p. 42.
12. Cfr. CARMONA CUENCA, E., "El principio de igualdad material en la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional", Revista de Estudios Políticos, nº 84, abril-junio, Madrid, 1994, p. 269; LAPORTA, F.J., "El
principio de igualdad: Introducción a su análisis", Sistema, nº 67, julio, 1985, p. 11.
13 . Cfr. SSTC 111/2001, FJ 2º; 39/2002, FFJJ 4º y 5º; 103/2002, FJ 5º.
14. Cfr. JIMÉNEZ CAMPO, J., "La igualdad jurídica frente al legislador", REDC, nº 9, septiembrediciembre, Madrid, 1983, pp. 74 y 75.
6
Procede enlazar el mandato de igualdad con la universalidad de la Ley. Universalidad
que no puede ser concebida sólo en sentido formal, a modo de generalidad de la Ley
aplicable a todos, pues no podría suministrar ninguna medida normativa.
La realidad social está llena de múltiples igualdades y desigualdades; sin referencia a
la realidad social que es objeto de regulación, el principio de igualdad no dice nada; por
este motivo, la tarea del legislador consiste en analizar cuál es la relevancia racional de la
regulación legal establecida15. Que la igualdad se entienda en sentido abstracto, de modo
que sea aplicada a cualquier ámbito de la realidad, es causa de desigualdades masivas.
Ciertamente, la igualdad es el resultado de un juicio trimembre; en primer lugar, los dos
términos que la norma toma en consideración , en segundo lugar, el criterio que establece la
diferencia entre ellos16. La garantía del principio de igualdad en el contenido de la Ley de la
Constitución Española impone al órgano legislativo la necesidad de establecer diferencias
razonables en el contenido de la norma. En un Estado social de Derecho, la garantía de
desigualdad tácita establecida en la norma, la igualdad real y efectiva en el contenido de la
Ley, reclama algo más que la alegación del criterio de la diferencia: justificar su finalidad17.
El artículo 20 de la Carta Europea proclama la igualdad ante la Ley, subrayando,
expresamente que, tanto hombres como mujeres, tienen derecho al trato paritario ante las
normas. De tal manera, se deduce que el mandato de igualdad no se entiende, únicamente,
en sentido formal, como igualdad de todos los hombres ante todas las normas, sino que
también protege la desigualdad real de ciertos grupos sociales. Prueba de ello es el artículo
22 de la Carta que expresa no sólo la necesidad de garantizar la paridad de trato entre
hombres y mujeres en materia de empleo y de trabajo, sino que insta a los poderes públicos
a adoptar “medidas que ofrezcan ventajas concretas destinadas a compensar al sexo menos
representado el ejercicio de actividades profesionales o a evitar o compensar desventajas en
sus carreras profesionales”. Por tanto, es posible que la Ley pueda establecer diferencias
por razón de sexo siempre y cuando la finalidad de las mismas sea objetiva y razonable.
15. Cfr. KRIELE, M., Introducción a la Teoría del Estado, trad. BULIGYN, E., Depalma, Buenos
Aires, 1980, p. 469; LUHMAN, N., Grundrechte als Institution, pp. 162 y ss. cit. STARCK C., El concepto de
Ley en la Constitución alemana, CEC, Madrid, 1979, p. 317.
16. Cfr. RUBIO LLORENTE, F., "Juez y Ley desde el punto de vista del principio de igualdad", El
poder judicial en el bicentenario de la Revolución Francesa, Ministerio de Justicia. Centro de Publicaciones,
Madrid, 1990, p. 99.
17. Cfr. RUBIO LLORENTE, F., "Igualdad en la aplicación de la Ley", Anuario de la Facultad de
Derecho de la Universidad Autónoma, nº 1, Madrid, 1997, p. 147; JIMÉNEZ CAMPO, J., "La igualdad jurídica
como límite frente al legislador", REDC, nº 9, septiembre-diciembre, Madrid, 1983, p. 90; GARCÍA DE
ENTERRÍA, E., "La interdicción de la arbitrariedad en la potestad reglamentaria", RAP, nº 30, septiembrediciembre, Madrid, 1959, pp. 131 y ss; PERELMAN, CH., "Égalité et valeurs", L'Égalité, V. I, Bruxelles, 1971,
pp. 324-326.
7
III.2. IGUALDAD COMO NO DISCRIMINACIÓN (ARTÍCULOS 14.2 CE Y 21 DE LA CARTA
EUROPEA DE DERECHOS FUNDAMENTALES)
El significado formal y material de los artículos 14.1 CE y 20 de la Carta
Europea trasciende al inciso 2º del artículo 14 CE y al artículo 21 de la Carta Europea de
Derechos Fundamentales.
El artículo 14.2 CE hace referencia expresa a los motivos tasados de prohibición de
discriminación: raza, sexo, religión, opinión y, en general, por cualquier circunstancia
personal o social.
Pues bien, el mandato de igualdad ante la Ley prescribe una igualdad normativa que
no toma en cuenta las cualidades y capacidades de cada persona; las normas regulan
situaciones de hecho cuyos rasgos comunes son aplicables a sujetos bien diferentes, pues es
deseable que la igualdad quede garantizada en aquellas características que la norma toma
en consideración18.
Desde la perspectiva de un Estado social de Derecho, la igualdad ante la Ley no se
confunde con la mera identidad, dado que el legislador está obligado a garantizar la
igualdad mediante la distinción de los rasgos o características que deben ser objeto de
regulación normativa19.
El artículo 14 CE no se identifica con la interdicción de toda diferenciación jurídicoformal. La verificación de la igualdad está ligada a un criterio necesariamente material
como es el de la razonabilidad; el criterio de análisis de una desigualdad como razonable
comporta una ponderación sustantiva de las situaciones sociales a las que se aplica la
norma20.
A la luz del contenido del artículo 14 CE, entiendo que no es posible establecer una
frontera entre las dos partes que conforman el artículo 14 CE. La justificación de las
diferencias, en que la igualdad consiste, determina que el mandato de prohibición de
discriminación (segundo inciso del artículo 14 CE) constituye una exigencia material, en la
medida en que también establece una claúsula general que prohibe la discriminación
18.
Sobre la igualdad en sentido normativo, véase supra. el epígrafe 3.2 del Capítulo I.
19. Cfr. GARRORENA MORALES, A., El Estado español como Estado social y democrático de Derecho,
Tecnos, Madrid, 1991 p. 50.
20. Cfr. REY MARTÍNEZ, F., El derecho fundamental a no ser discriminado por razón de sexo, McGrawHill, Madrid, 1995, p. 42.
8
respecto a cualquier otra condición o circunstancia personal o social21. El artículo 14.2 CE
constituye una determinación de la primera parte que tiene por objeto evitar la
discriminación, pero no la desigualdad razonable. Su finalidad es facilitar la labor de
aplicación del Derecho al órgano judicial o al legislador en la creación de las diferencias
establecidas en la aplicación y la creación de la norma, respectivamente. El artículo 14 CE
constituye la igualdad del Estado social y, por tanto, no es indiferente a las desigualdades
de hecho que los poderes públicos deben dirimir22.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional es expresiva de ello al señalar que no
existe una intención tipificadora cerrada de las causas de discriminación que excluya
cualquiera otra de las precisadas en el texto legal23. Se hace uso del término
"discriminación" en un sentido genérico, que incluye cualquier desigualdad injusta por no
ser razonable, lo que parece conducir el término discriminación a parámetros de
razonabilidad y, por tanto, a considerar la vulneración del principio de igualdad como
discriminación24.
Cierto que la prohibición de discriminación por razón de raza, religión y opinión que
se expresa también en el 2º inciso del artículo 14 CE tiene un significado formal, pues tales
motivos no son, per se, objetivos ni razonables, y por tanto, son discriminatorios;
constituye una paradoja establecer distinciones justificadas en razones puramente raciales o
culturales, pues las diferencias de raza o ideológicas nunca pueden constituir criterios
razonables de diferenciación. El mandato de igualdad precisa de una norma que determine
el objeto de la regulación; desde este punto de vista, la igualdad se identifica con la
exigencia de generalidad de la Ley, por cuanto todos sus destinatarios deben ser tratados
del mismo modo25 en cuanto seres humanos.
21.
Cfr. BASILE, S., "Los 'valores superiores', los principios fundamentales y los derechos y libertades
públicas", en GARCÍA DE ENTERRÍA, E., PREDIERI, A., La Constitución Española de 1978, Civitas, Madrid,
1981, p. 283.
22.
Cfr. REY MARTÍNEZ, F., El derecho fundamental a no ser discriminado por razón de sexo, McGrawHill, Madrid, 1995, p. 40.
23.
En este sentido cfr. SSTC 20/81, BJC 3, FJ 4º, p. 216; 49/83, BJC 26, FJ 1º, p. 716; 75/83, BJC
28/29, FJ 3º, p. 947; 31/84, BJC 36, FJ 9º, p. 556; 112/84, BJC 44, FJ 3º, p. 1441; 75/85, BJC 51, FJ 3º, p.
850; 128/87, BJC 76/77, FJ 5º, p. 1204; 269/94, BJC 163, FJ 4º, p. 61.
24. Cfr. SSTC 34/81 recaída en cuestión de inconstitucionalidad, BJC 7, FJ 3º b), p. 503; 7/82, BJC 11,
FJ 2º, p. 198; 65/83, BJC 28/29, FJ 3º, p. 993; 1/84, BJC 34, FJ 2º, p. 204; 87/84, BJC 40/41, FJ 2º, p. 1088;
93/84, BJC 42, FJ 3º, p. 1242; 99/84, BJC 43, FJ 2º, p. 1332; 20/85, BJC 47, FJ 2º, p. 207; 128/87, BJC 76/77,
FJ 11º, p. 1208; 45/90, BJC 108, FJ 5º, p. 77; 141/90, recaída en recurso de inconstitucionalidad, BJC
112/113/114, FJ 5º, p. 49; 184/93, BJC 147, FJ 3º, p. 69.
25. Cfr. CARRÉ DE MALBERG, R., Teoría General del Estado, trad. LIÓN de PETRE, J., Fondo de Cultura
Económica, México, 1948, p. 275; KELSEN, H., Teoría general del Estado, trad. LEGAZ LACAMBRA, L.,
Editora Nacional, México, 1979, p. 307; HAURIOU, M., Principios de derecho público y constitucional, trad.
RUIZ DEL CASTILLO, C., Madrid, Reus, 1927, p. 116 ; STARK, C., El concepto de ley en la Constitución
alemana, trad. LEGAZ LACAMBRA, L., CEC, Madrid, 1979, pp. 293 y 294; CARMONA CUENCA, E., "El
principio de igualdad material en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional", Revista de Estudios
Políticos, nº 84, abril-junio, Madrid, 1994, p. 267.
9
Sin embargo, no se puede afirmar que la prohibición de discriminación por razón de
sexo tenga un significado formal; no es posible entender que, al igual que el resto de los
motivos tasados en el artículo 14.2 CE, se prohíben las diferencias normativas por razón de
sexo que sean objetivas y razonables, dado que en el Estado social la igualdad material
tiene por objeto proteger los grupos que se hallan en una situación real de desigualdad; y es
evidente que todavía no se ha alcanzado la deseada paridad entre hombres y mujeres, sobre
todo, en lo referente a la situación laboral. El colectivo femenino es igual ante la Ley, pero
no lo es en la vida real. Es por ello que en el Estado social, los poderes públicos deben
realizar una función promocional encaminada a la plasmación real de la igualdad legal
(artículo 9.2 CE)26, estableciendo diferencias en el contenido de la norma para favorecer la
situación desigual de la mujer, siempre y cuando dichas diferencias sean objetivas y
razonables.
El artículo 35.1 CE es expresivo de ello, al establecer que los españoles tienen
derecho al trabajo sin que en ningún caso pueda hacerse discriminación por razón de sexo.
Cierto que, al igual que el artículo 31.1 CE que establece la igualdad en la contribución a
las cargas públicas, la prohibición de discriminación en el trabajo no forma parte de los
derechos fundamentales invocables en amparo ante el Tribunal Constitucional; sin
embargo, los artículos 31.1 y 35.1 CE no son sino proyecciones de la igualdad en un ámbito
concreto, y por tanto, son derechos fundamentales. La jurisprudencia del Tribunal
Constitucional ha considerado el artículo 35.1 CE como especificación del artículo 14. CE,
cuyo fundamento reside en el establecimiento de diferencias objetivas y razonables. El
principio de igualdad como no discriminación, especificado en el artículo 35.1 CE,
significa la eliminación de cualquier diferenciación basada en circunstancias personales, en
este caso el sexo, y con ella, otras, cuyo fundamento reside en el artículo 14 CE27.
Carecería de sentido pensar que el artículo 35.1 CE, en cuanto situado al margen de
los derechos fundamentales, no puede ser invocado en recurso de amparo ante el Tribunal
Constitucional. Nuevamente, la Constitución ha querido remarcar el carácter esencial de la
26 . Cfr. GARCÍA MORILLO, J., “La cláusula general de igualdad”, Derecho constitucional. El
ordenamiento constitucional. Derechos y deberes de los ciudadanos, V. I, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000,
pp. 176 y 177; GÁLVEZ, J., "Artículo 14", en GARRIDO FALLA, F., Comentarios a la Constitución, Civitas,
Madrid, 1985, pp. 254-256.
27.
Cfr. SSTC 31/84, BJC 36, FJ 9º, p. 556; 38/86, BJC 60, FJ 3º, p. 461; 3/93, recaída en cuestión de
inconstitucionalidad, BJC 142, FJ 3º, p. 10; 109/93, recaída en cuestión de inconstitucionalidad, BJC 144, FJ
4º, p. 78. En alguna ocasión, el Tribunal Constitucional ha establecido que la exigencia de justificar las
limitaciones establecidas en la norma, en relación con sectores tradicionalmente discriminados, deriva de la
conexión entre los artículos 9.2 y 35.1 CE (cfr. STC 81/82, BJC 21, FJ 3º, p. 71). Pero el artículo 14 CE, en
cuanto exigencia de justificación jurídica de las desigualdades reales por parte de los poderes públicos, se
asimila al artículo 9.2 CE. De tal manera, el artículo 35.1 CE en conexión con el artículo 14 CE, son
fundamento para la interposición del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
10
igualdad en un ámbito concreto, el de las relaciones laborales. Asimismo, el carácter
fundamental del artículo 35.1 CE se acentúa en el artículo 53.1 CE, que exige al legislador
el respeto de su contenido esencial. En realidad, la Constitución ha querido remarcar el
carácter esencial de la igualdad en un ámbito concreto, el de las relaciones laborales, como
lo ha hecho a través del artículo 31.1 CE que expresa la igualdad en la contribución a las
cargas públicas, o del artículo 23.2 CE que proyecta la igualdad en el acceso a los cargos y
funciones públicas.
La Carta Europea de Derechos Fundamentales (artículo 21), consciente de los nuevos
problemas de la sociedad del siglo XXI añade otros motivos de prohibición de
discriminación, tales como las características genéticas, o la orientación sexual que, en
cuanto inherentes a la persona humana, no pueden ser objeto de distinciones razonables en
la norma. En este sentido, el artículo 21 de la Carta prescribe una igualdad formal que
prohíbe diferenciaciones basadas en el propio ser humano.
No así, en lo referente a otras causas de discriminación que cita el artículo 21 de la
Carta, tales como el patrimonio o la edad, pues es posible establecer diferencias por dichas
causas cuando la finalidad es objetiva y razonable. El patrimonio es tenido en cuenta por el
legislador al objeto de establecer un sistema impositivo que permita obtener tributos de
modo proporcional en relación con el patrimonio. Es justo que quienes tienen más paguen
más. El artículo 31.1 CE es expresivo de ello cuando establece que “todos contribuirán al
sostenimiento de los gastos públicos (…) mediante un sistema tributario justo inspirado en
los principios de igualdad y progresividad (…)”. Asimismo, la edad constituye un criterio
para establecer diferenciaciones normativas en función de la madurez de la persona; por
ejemplo, la exigencia de una edad mínima para el ejercicio del derecho al voto. El criterio
para diferenciar entre quienes son destinatarios de la norma (los mayores de edad) frente a
quienes no lo son (los menores de edad) no es discriminatorio, pues la finalidad de la norma
es legítima: garantizar que las decisiones, en orden a su trascendencia, sean tomadas por
personas con capacidad y madurez suficientes. Prueba de ello es que el artículo 23 de la
Carta Europea de Derechos Fundamentales al reconocer la protección de los niños en
condiciones de igualdad, señala, expresamente, que su opinión deberá ser tenida en cuenta
en relación con los asuntos que les afecten, en función de su edad y de su madurez.
11
IV. RECAPITULACIÓN
La igualdad ante la Ley no es una norma que reconoce un derecho, sino un principio
del que, potencialmente, pueden derivar titularidades subjetivas. La colocación del artículo
14 CE en el preámbulo del Capítulo II, Título I, constituye un argumento para subrayar su
naturaleza de principio vertebrador de los derechos fundamentales de la Sección 1ª; un
principio del que derivan otras tantas titularidades subjetivas, bien especificadas en las
normas de la Sección 1ª, Capítulo II, Título I, o reguladas en la Ley que sirva al efecto.
La Carta Europea de Derechos Fundamentales define de modo expreso la igualdad
como principio universal e indivisible en el inciso 2º del preámbulo. Ello significa que
quienes proclaman este texto fundamental determinan claramente que el mandato de trato
paritario ante las normas constituye el presupuesto del ejercicio de cualesquiera otros
derechos contenidos en normas.
El artículo 14.1 CE y el artículo 20 de la Carta Europea de Derechos Fundamentales
proclaman la igualdad ante la Ley en un sentido formal y material; formal, en tanto que la
exigencia de trato paritario ante las normas constituye un límite a la función del legislador
en cuanto al alcance de la Ley: ésta deber ser, en principio, general y abstracta, por lo que
debe tener un alcance universal, pues se trata de proteger, fundamentalmente, la igualdad
entre los hombres, sin diferencias basadas en criterios inherentes a la persona humana;
material, por cuanto en el Estado social español el legislador debe promover las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, pero sus actuaciones nunca pueden ser
arbitrarias. En el Estado social el poder legislativo se ve cada día más obligado a realizar el
valor igualdad, mediante la distinción de los rasgos o características que deben ser objeto
de regulación normativa. Para ello, debe conocer la realidad social con la finalidad de
establecer diferencias razonables en el contenido de la Ley. Así mismo, la Carta Europea de
Derechos Fundamentales insta a los poderes públicos a adoptar medidas para garantizar la
igualdad real de los grupos tradicionalmente discriminados, especialmente, en el ámbito de
las relaciones laborales (artículo 22).
El doble significado formal y material de los artículos 14.1 CE y 20 de la Carta
Europea de Derechos Fundamentales, trasciende al 2º inciso del artículo 14 CE y al artículo
21 de la Carta Europea de Derechos Fundamentales que establecen la prohibición de
discriminación por motivos tasados (sexo, raza, opinión, etc) y –como señala el artículo
14.2 CE-, por “cualquier otra condición o circunstancia personal o social”.
Verdaderamente, la prohibición de discriminación tiene un significado formal pues no es
12
posible establecer diferencias por sólo por motivos raciales, o por las características
genéticas de la persona, pues tales motivos no son per se objetivos ni razonables. Sin
embargo, la prohibición de discriminación por razón de sexo (artículos 14.2 CE y 20 de la
Carta Europea de Derechos Fundamentales) o por causa de la edad (artículo 20 de la Carta
Europea de Derechos Fundamentales) es una exigencia material, dado que el mandato de
igualdad ante la Ley prohíbe la discriminación pero no la diferenciación razonable; las
diferencias por razón de sexo tienen el objetivo de conseguir la igualdad real del colectivo
femenino; también es posible establecer distinciones por razón de edad para tomar
decisiones que será tenidas en cuenta en función de su madurez (artículo 23 de la Carta
Europea de Derechos Fundamentales).
Fdo: Cristina Zoco Zabala.
13