1 CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL

CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
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Presentación
La presentación de estas memorias tiene como fin dar a conocer los caminos recorridos en el desarrollo
del Sistema Social Protección Social de la República Dominicana, identificando los principales avances y
resultados generados para enfrentar, en principio, los impactos sociales de las crisis, y materializar, como
buena práctica, la construcción e institucionalización de mecanismos de protección para quienes más lo
necesitan.
El objetivo ha sido apoyar a las hogares pobres dominicanos a desarrollar los bienes de capital físico y
humano que requieren para escapar permanentemente de la pobreza, partiendo de las premisas de que
el gasto orientado a esta población debe protegerse y focalizarse, y que el Estado y la sociedad debe dar
señales claras de la necesidad de resguardar a la población más pobre y vulnerable.
El compromiso permanente de implantar un Sistema de Protección Social durante los últimos 8 años ha
constituido una experiencia ardua, desafiante y gratificante a la vez. Su materialización ha implicado la
articulación de diversas intervenciones en materia de Seguridad Social y Asistencia Social, orientadas a: i)
prevenir y proteger a la población en condiciones de pobreza de los riesgos que la afectan, ii) promover su
capital humano desde una perspectiva de derechos, iii) garantizar los derechos de los dominicanos establecidos
en la Ley de Seguridad Social, y d) proteger su ingreso de las fluctuaciones de los precios relativos.
Al volver la cara atrás, podemos constatar que las estrategias trazadas resultaron acertadas y que el trabajo
desempeñado ha posibilitado los logros importantes que hoy se exhiben. De ser un país con un conjunto de
intervenciones dispersas y de impacto incierto en material de política social, la República Dominicana ha
transitado hacia un Sistema de Protección Social que ha ampliado gradualmente su cobertura focalizada en
la población pobre, impulsado cambios en el comportamiento de los hogares beneficiarios para alcanzar
efectos positivos en indicadores de calidad de vida como la salud, la educación, el ingreso, y el capital
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
social, y favorecido efectos positivos en macro-indicadores sociales como la reducción de la pobreza y la mejora en la
capacidad redistributiva del gasto social.
Estos avances han sido fruto de acciones claves puestas en marcha a lo largo de las diferentes etapas de construcción
de nuestro Sistema de Protección Social, incluyendo: i) la creación de un instrumento de focalización y categorización
de hogares según su condición de pobreza; ii) el desarrollo de un sistema de pagos automatizado y transparente, iii) la
implementación de un programa de transferencias condicionadas para proteger y promover la inversión de los hogares
pobres en su propio capital humano; iv) el establecimiento de mecanismos institucionales para la articulación de la política
social, entre las entidades del sector protección social, con las sectoriales de salud y educación, y con el involucramiento
de las autoridades económicas; v) el apoyo al fortalecimiento de la oferta de servicios públicos de salud y educación;
vi) la implementación de programas de subsidios para el desmonte y focalización de los subsidios generalizados al GLP
y al sector eléctrico; vii) el desarrollo de iniciativas complementarias de apoyo al ingreso de los hogares: programas
de empleo transitorio, e inclusión financiera; viii) el acompañamiento continuo de organismos de cooperación técnica y
financiera internacional en la ejecución de proyectos de préstamos de apoyo a la política social; y ix) el desarrollo de un
sistema de monitoreo y evaluación de la política de protección social.
Los resultados que se desprenden de la expansión del Sistema de Protección Social, aunados a los reconocimientos
obtenidos en el ámbito nacional e internacional, así como las múltiples manifestaciones de agradecimiento de personas
del pueblo llano, constituyen para un servidor y su equipo de trabajo la más valiosa recompensa a la labor realizada: la
satisfacción por el deber cumplido.
Santo Domingo, julio 2012.
Dr. Rafael Alburquerque
Vicepresidente de la República
Coordinador del Gabinete de la Política Social
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Introducción
Al inicio de la Administración 2004-08, el impacto social de la crisis económica se manifestaba en un fuerte incremento
de la incidencia de la pobreza y una disminución de la capacidad de la población de acceder a bienes y servicios
básicos, lo que desvaneció la esperanza de miles de dominicanos.
Aunque ahora resulta evidente este impacto, al comienzo de la crisis financiera, generada por la quiebra y resolución de
tres de los principales bancos del país, no estaba claro que a la población de menores ingresos le afectaría con mayor
intensidad; para muchos, esta crisis sólo tocaba a los ahorrantes pequeños y medianos de estas instituciones. Lo que a
primera vista era una crisis que afectaría a unos pocos, invadió a casi toda la población, agudizando las diferencias
de ingresos, de acceso a los servicios sociales, a la justicia, al poder político y peor aún, a la propia condición de
dominicano.
De manera general, esta crisis produjo desconfianza en la política económica, y socialmente, causó la disminución del
ingreso real de los asalariados, aumentó la tasa de desempleo del sector formal, redujo la demanda de los servicios
provistos por el sector informal, incrementó los precios al consumidor, fundamentalmente el de los alimentos, disminuyó
el gasto real destinado a los programas sociales y a las transferencias hacia los más pobres, e incrementó la pobreza y
la desigualdad.
Sin minimizar ni pretender ocultar la magnitud de la crisis social, fue importante entender que la misma tenía raíces
estructurales de larga data y tendencias de mediano plazo que la explicaban, así como aspectos coyunturales que
agravaron su parte crítica. Por lo que se concluyó que, si bien el malestar social, la pobreza y la desigualdad no eran
consecuencia exclusiva de la aguda crisis económica, la magnitud y ferocidad de la crisis social sí respondía a la
coyuntura. Por tanto, la política económica debía tomar acciones para empezar a remontar la crisis social y revertir
las inevitables heridas sobre el tejido social con la implantación de acciones para lograr amortiguar las desigualdades
sociales.
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
El nuevo Gobierno asume el poder en agosto del 2004 con las siguientes condiciones, en términos de intervención
social: i) la existencia de un abanico no articulado de programas de transferencias no focalizadas en efectivo y en
especie y subsidios generalizados; ii) una ley de Seguridad Social limitada en su aplicación al sistema de pensiones del
régimen contributivo y un piloto del seguro de salud del régimen subsidiado en la Región IV de Salud y iii) una escasa
conexión entre las sectoriales de salud, educación, trabajo y la Asistencia Social.
Lo anterior explica que frente a la crisis, paradójicamente, la capacidad de respuesta del Gobierno fuera limitada y
su impacto en la población pobre, bajo, por la dispersión de la intervención social estatal. Como si fueran sistemas
aislados entre ellos, coexistían la Seguridad Social, la Asistencia Social y las sectoriales, aunque todos tenían dentro de
su población objetivo a la población empobrecida.
En este contexto, el Gobierno inicia las bases para ir implementando una estrategia de protección social, con el fin
de reducir las probabilidades de eventos adversos y mitigar el impacto de catástrofes en los más pobres. Si bien se
consideró que el énfasis asistencialista no permitiría solucionar los problemas estructurales ni las tendencias de mediano
plazo, con esfuerzos fiscales menores, este enfoque podría traducirse en un alivio rápido y efectivo ante las urgencias
de la población
A lo largo de este trabajo se tratará de analizar cómo el Gobierno enfrentó los impactos sociales de la crisis e inició,
como buena práctica, la creación e institucionalización de mecanismos de protección para quienes más lo necesitaban.
El objetivo era apoyar a las familias a desarrollar los bienes de capital físico y humano que requerían para escapar
permanentemente de la pobreza, partiendo de las siguientes premisas: i) los indicadores asociados a los componentes
coyunturales de la crisis social deberían mejorar con una recuperación económica mínima; ii) el establecimiento de una
combinación de medidas permitiría recuperar el equilibrio macroeconómico y limitar al mínimo el impacto en los más
vulnerables; iii) el gasto orientado a los pobres debería protegerse y focalizarse durante y tras una crisis; y, iv) el Estado
y la sociedad deberían dar señales claras de la necesidad de proteger a la población pobre.
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Indice
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Presentación ..............................................................................................................................................
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Introducción ..............................................................................................................................................
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I. El Modelo de Sistema de Protección Social ............................................................................................ 10
Fundamentos del Sistema de Protección Social ............................................................................................ 13
Componentes del Sistema de Protección Social ............................................................................................ 14
La Seguridad Social como sombrilla de la protección social ......................................................................... 14
Asistencia Social como complemento de la Seguridad Social ....................................................................... 16
Oferta de servicios sociales de salud y educación ...................................................................................17
a) Salud en el Sistema de Protección Social .................................................................................... 17
b) Educación en el Sistema de Protección Social ............................................................................. 19
Vinculación entre los componentes del Sistema de Protección Social ...................................................... 20
a) Establecimiento de un instrumento de focalización ........................................................................ 21
b) Establecimiento de un mecanismo de pago ................................................................................. 22
c) Coordinación interinstitucional requerida por el Sistema de Protección Social .................................... 24
Desmonte de los subsidios generalizados: la implementación del Bono-Gas y Bono-luz ............................ 25
Empleo y el Sistema de Protección Social ............................................................................................ 28
a) Empleo transitorio ................................................................................................................... 30
b) Iniciativas de apoyo al ingreso .................................................................................................. 32
Monitoreo y Evaluación del Sistema de Protección Social ..................................................................... 33
a) Monitoreo y evaluación sectorial de la protección social ................................................................ 34
b) Monitoreo y evaluación de los programas ................................................................................... 36
II. Focalización de la pobreza en el Sistema de Protección Social ............................................................. 38
La focalizacion privilegiada en el Sistema de Protección Social ............................................................. 40
a) Focalización Geográfica .......................................................................................................... 40
b) Focalización individual ............................................................................................................ 41
c) Índice de Calidad de Vida ....................................................................................................... 42
d) Otras estrategias de focalización utilizadas por el Sistema de Protección Social ................................ 44
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
III. El Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN) ......................................................................................... 46
Primer estudio socioeconómico de hogares y su actualización ............................................................... 49
a) Preparación del Levantamiento .................................................................................................. 49
b) Organización del trabajo de campo .......................................................................................... 50
c) Capacitación y Selección del personal ....................................................................................... 51
d)Levantamiento de la información.................................................................................................51
e) Revisión, control, captura y evaluación de la información ............................................................... 51
f) Selección de los Elegibles ......................................................................................................... 52
Actualización de la base de datos del SIUBEN .................................................................................... 54
Mecanismos de control social y transparencia ..................................................................................... 55
Selección de beneficiarios por los programas sociales focalizados......................................................... 55
Segundo estudio socioeconómico de hogares pobres ........................................................................... 56
a)Preparación del Levantamiento ................................................................................................... 57
b)Estrategia de levantamiento ....................................................................................................... 59
c) Planificación del operativo de campo ......................................................................................... 62
d)Procesamiento de la información y control de calidad .................................................................... 66
e) Control de calidad de la información .......................................................................................... 67
Resultados finales del 2do. estudio socioeconómico ............................................................................. 68
Cooperación técnico-financiera del SIUBEN ........................................................................................ 69
IV. La Administradora de Subsidios Sociales (ADESS) ............................................................................... 72
Génesis .......................................................................................................................................... 73
El Sistema de Pago de los Subsidios Sociales (SPSS) ............................................................................ 74
a)Agencias de entrega de los subsidios ......................................................................................... 76
b) Medios de entrega de los subsidios ............................................................................................ 76
Origen y avance del Sistema de Pago de Subsidios Sociales ................................................................ 77
a)Entidades Financieras participantes en el Sistema de Pago de los Subsidios Sociales .......................... 79
b)Red de Abastecimiento Social (RAS) ............................................................................................ 81
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Expansión del Sistema de Pago de Subsidios Sociales ........................................................................
Proceso especial de entrega de la Tarjeta Solidaridad ........................................................................
a)Emisión de la Tarjeta .............................................................................................................. b)Selección de los puntos de entrega ........................................................................................... c) Convocatoria a los beneficiarios .............................................................................................. d)Entrega del medio de pago y conciliación de las tarjetas entregadas ............................................. Evaluación del desempeño del sistema de pago elegido .....................................................................
a) Garantiza la confiabilidad y regularidad de los pagos .................................................................
b) Mantiene la rendición de cuentas .............................................................................................
c) Reduce los costos de los beneficiarios ........................................................................................
d) Minimiza el costo de entrega ...................................................................................................
e) Garantiza la transparencia ......................................................................................................
f) Garantiza la seguridad ............................................................................................................
Acuerdos interinstitucionales de apoyo a la ADESS ............................................................................
Prospectiva ...................................................................................................................................
V. Programa Solidaridad: Un programa de transferencias condicionadas de segunda generación ..............
Rediseño de Solidaridad ................................................................................................................. Definir espacios de coordinación .....................................................................................................
Redefinir objetivos comunes entre solidaridad y las sectoriales ............................................................
Determinar y cuantificar las brechas de ofertas de servicios ................................................................
Establecer mecanismos para asegurar los recursos .............................................................................
Ajustes en la operativa de Solidaridad .............................................................................................
a) Selección e ingreso de nuevos beneficiarios a Solidaridad ........................................................... b) Las corresponsabilidades y su verificación ................................................................................. c) Mecanismos de participación en Solidaridad ............................................................................ Solidaridad gestiona los subsidios focalizados: Bono-Gas y Bono-luz ................................................... a) Programa Bonogas Hogar .. ................................................................................................... 8
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
b) Programa Bonoluz ................................................................................................................. Cooperación y vinculación interinstitucional ...................................................................................... a) Alfabetización Adultos ........................................................................................................... b) Nutrición Materna Infantil ....................................................................................................... c) Erradicación del trajo infantil peligroso ...................................................................................... d) Proyecto Juventud y Empleo ..................................................................................................... Transparencia del Programa Solidaridad .......................................................................................... VI. Iniciativas complementarias de apoyo al ingreso de los hogares pobres ............................................... a) Proyectos de generación de empleo temporal: Programa Vamo’Arriba ............................................ b) Proyecto de apoyo a recuperación de desastres ......................................................................... Otras estrategias complementarias en desarrollo: Apoyo a la búsqueda de empleo, microcrédito,
cultura de ahorro e inclusión financiera ............................................................................................ VII. Cooperación Técnica y Financiera al Sistema de Protección Social ...................................................... VIII.Resultados del Sistema de Protección Social ...................................................................................... Ampliación de cobertura de la Protección Social ............................................................................... Efectos en indicadores de la calidad de vida los beneficiarios ............................................................. a) En la salud de los miembros de los hogares beneficiarios ............................................................. b) En la educación de los miembros de los hogares beneficiarios ...................................................... c) En el ingreso de los hogares pobres ......................................................................................... d) En la generación del capital social de los pobres ....................................................................... Impactos de los macro-indicadores sociales ....................................................................................... a) En la reducción de la pobreza ................................................................................................ b) En el gasto social................................................................................................................... IX. Desafíos del Sistema de Protección Social ......................................................................................... 128
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
El Modelo
de Sistema
de Protección
Social
Susana Gámez
Directora Técnica del Gabinete
de la Política Social
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I
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
La experiencia de esta crisis demostró la rapidez y profundidad en que las condiciones de vida de la población se
deterioraban y la lentitud con que los efectos positivos de la recuperación social se manifestaban sobre los indicadores
sociales, especialmente sobre el nivel de pobreza y desigualdad.
De esta manera, el Sistema de Protección Social se concibió al inicio como una serie de acciones tendentes a prever en
El Modelo
de Sistema
de Protección
Social
unos casos y mitigar en otros, los efectos que tendría una situación de crisis o de catástrofe en los hogares dominicanos
y en especial, en los que se encontraban en pobreza extrema y moderada, al permitirles obtener un ingreso disponible
para afrontar su carga económica y garantizarles sus derechos como ciudadanos.
El Gobierno Dominicano definió como su estrategia de proteccion social el imperativo de garantizar los derechos de
los dominicanos establecidos en la Ley de Seguridad Social, así como promover la inversión en capital humano de los
hogares pobres y proteger su ingreso de las fluctuaciones de los precios relativos, mediante intervenciones en materia
de seguridad y Asistencia Social, lo que aseguraba la inclusión social de los más pobres y su derecho a participar
de los beneficios del crecimiento económico. A partir de dicha estrategia, el Sistema combinaría de manera integral
transferencias contributivas resultantes de la Ley de Seguridad Social, con transferencias no contributivas financiadas
por el Estado, al tiempo que ambas se relacionarían con programas de carácter universal en materia de educacion,
salud y trabajo.
La construcción del Sistema de Protección Social, como política de Estado, resultó ser un proceso continuo y progresivo,
que aunque conceptualizado bajo una perspectiva de largo plazo, avanzó en la medida que la propia institucionalidad
del país lo permitía. Sin embargo, se consideró imprescindible en este proceso de edificar nuestro propio Sistema de
Protección Social:
• Identificar las necesidades de la población que se deseaba intervenir y las brechas desde la protección social
que se requerían cerrar, desde una perspectiva de obtención de resultados;
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
• Delimitar los tipos de intervenciones a incluir, sin olvidar que las urgencias sociales de la población no
deberían hacer relegar la necesidad de tener reglas claras sobre las intervenciones que se diseñaban, las
cuales debían ser totalmente transparentes para la opinión pública y específicamente para los beneficiarios;
• Definir la lógica y complementariedad de las intervenciones, para lograr un mayor impacto en una perspectiva
• Deslindar las respuestas flexibles y oportunas de aquellas que requerían un mayor tiempo de maduración;
• Definir los mecanismos con que contaría el Sistema para tener una rápida y oportuna capacidad de respuesta,
sin desaprovechar los existentes: mecanismos de focalización y de pago;
• Determinar una institucionalidad mínima del funcionamiento del Sistema, para lo cual se deberían iniciar los
arreglos institucionales necesarios a fin de integrar el resto de las entidades públicas o privadas que intervendrían.
Lo que no significó deshacer lo existente sino adaptarlo, puesto que no se podría construir un Sistema al margen
de la institucionalidad preexistente; y
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de derecho ciudadano y no de dádiva;
• Asegurar la sostenibilidad financiera de las intervenciones del Sistema, lo que envolvió la necesidad de
consensuarlas con el Ministerio de Hacienda. El hecho que estas intervenciones se diseñaran pensando en
la obtención de resultados, facilitó la comprensión de la función de protección social, su economía política y
financiamiento. Y en este sentido, las interrelaciones entre la dimensión económica y la social se convirtieron
en una tarea inaplazable.
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
El Sistema se fundamenta en cuatro principios básicos: integralidad, equidad, eficiencia y consistencia, los cuales
deben considerarse líneas transversales que rigen cada una de sus intervenciones.
a. Integralidad: se concibe como un principio fundamental mediante el cual se logra la articulación de la dimensión
social con la económica; de la variedad de intervenciones en el área social, así como de las diversas
instituciones y niveles del Estado que ejecutan programas; y de los diversos sectores de la sociedad: el Estado,
la sociedad civil, y los beneficiarios.
b. Equidad: implica apoyar a los hogares más pobres y/o vulnerables para que tengan acceso a oportunidades
similares a las que posee el resto de la población, al garantizarles no sólo un nivel de ingreso que les asegure
condiciones mínimas de subsistencia, también ofreciéndoles oportunidades de elevar su capital humano y la
calidad de sus activos complementarios.
c. Eficiencia: se refleja en una mejor calidad de los servicios sociales, especialmente en salud y educación, y
en la fortaleza institucional de los programas sociales, lo que requiere la implementación de reformas legales
y de procedimientos para un reordenamiento institucional como marco de acción para el diseño, la ejecución
y supervisión de los programas.
Fundamentos
del sistema
de Protección
Social
d. Consistencia: El Sistema de Proteccion Social debía ser consistente no sólo con los derechos sociales de los
ciudadanos, sino que sería a su vez coherente con los objetivos internacionales asumidos por el país en materia
de erradicación de la pobreza extrema y el hambre; la enseñanza primaria universal; la reducción en la mortalidad
de niños y niñas menores de 5 años; la mejoría en la salud materna; el combate de enfermedades transmisibles
como el VIH, paludismo y otras, y la eliminación de la desigualdad de género en todos los niveles de
educación y en el mercado laboral.
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Componentes
del Sistema
de Protección
Social
En la búsqueda de articulación de las intervenciones públicas, el Sistema de Protección Social se sustentó en dos pilares:
Seguridad Social y Asistencia Social, los cuales se vincularon entre sí para complementar sus acciones. La combinación
de ambos pilares permitiría atender a los grupos que viven en extrema pobreza y vulnerabilidad, a la vez que prevendría
y mitigaría las situaciones de riesgo y vulnerabilidad del resto de la población. En otras palabras, el Sistema evitaría que
los pobres perpetuaran su condición, y que la población no pobre pasase a vivir bajo condiciones más precarias.
En articulación con las sectoriales de educación, salud y trabajo, cada pilar contribuye a la ejecución de una estrategia
de manejo de riesgo. Las estrategias de mitigación de riesgo son implementadas por el componente de Seguridad
Social, al reducir su potencial repercusión en caso de presentarse. La Asistencia Social tiene a cargo la formulación e
implementación de estrategias para afrontar los riesgos, con la finalidad de aliviar el impacto de los choques, una vez
que éstos se han producido. En tanto que, la conexión con las sectoriales permite la formulación e implementación de
estrategias de prevención de riesgo, dirigidas a reducir la probabilidad de ocurrencia de eventos negativos.
La Seguridad
Social como
sombrilla de la
protección social
En el 2001, el país adoptó un nuevo Sistema de Seguridad Social amparado en la Ley 87-01, con el objetivo de
proteger a la población ante los riesgos asociados a la vejez, discapacidad, enfermedad, maternidad, infancia y
riesgos laborales. Los diferentes actores sociales que intervenían en su aplicación acordaron que su implementación
sería gradual, dada la complejidad de la propia Ley y la necesidad de crear y fortalecer la arquitectura institucional
que la sustentaría. En teoría, al ser un sistema de carácter universal, protege no sólo a los que viven en situación de
pobreza, sino también a la población en general, inactiva, desocupada y ocupada tanto en el sector formal o informal
de la economía.
El Sistema de Seguridad Social está integrado de acuerdo a la Ley por tres regímenes de financiamiento: i) Contributivo,
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
que comprende a todos los trabajadores asalariados públicos y privados, y a los empleadores, y que se financia por
los aportes de éstos, incluyendo los del Estado como empleador; ii) Subsidiado, que protege a los trabajadores por
cuenta propia con ingresos inestables e inferiores al salario mínimo, a los desempleados, discapacitados e indigentes,
y que es financiado fundamentalmente por el Estado, y iii) Contributivo-Subsidiado, que protege a los profesionales y
técnicos independientes, a los trabajadores por cuenta propia con ingreso igual o superior al salario mínimo, y que es
financiado por sus propios aportes y un subsidio estatal para compensar la falta del empleador.
Para el 2004, las nuevas autoridades encontraron que, en la práctica, el Sistema de Seguridad Social por la
gradualidad de su implementación, todavía distaba mucho de ser universal, y por tanto, sólo estaban vigentes
parcialmente dos de los tres regímenes previstos por la Ley: el contributivo con el componente de pensiones y el
subsidiado con la implementación del Plan Básico de Salud en la región IV de Salud, lo que cubría parcialmente a
los trabajadores del sector formal (contributivo) y a los pobres y discapacitados (subsidiado), bajo una arquitectura
institucional establecida por ley.
No obstante a que expresamente se indicara que su implementación sería gradual, las administraciones 2004-08
y 2008-12 debieron profundizar en la ampliación de los componentes de los dos regimenes vigentes y analizar
las alternativas para lograr la inclusión de la población que, en teoría, debería estar afiliada al regimen contributivosubsidiado.
De esta manera, se logró ampliar la cobertura del régimen subsidiado que hoy alcanza unos 2 millones de dominicanos
desempleados, indigentes y sus familiares, discapacitados no dependientes de un afiliado de otro régimen o que tiene
derecho a ser protegido por otro régimen en todo el territorio nacional. Asimismo, se ampliaron los componentes del
régimen contributivo incluyendo el Plan Básico de Salud, Servicios de Estancias Infantiles, Subsidios por Enfermedad
y Maternidad y el Seguro de Riesgos Laborales, lo que permitió consolidar los avances del régimen contributivo y
ampliar su cobertura a los dependientes.
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
El Gobierno reconoció que la protección de los afiliados del régimen contributivo, beneficia a una población inserta en
el mercado de trabajo formal que cuenta con ingresos para resolver sus necesidades vitales, en tanto que el régimen
subsidiado beneficia a una población no ocupada, sin ingresos suficientes para cubrir sus necesidades basicas.
Lo anterior supuso que en el marco de la Seguridad Social la búsqueda de cohesión e integración social entre pobres
y no pobres necesaria para mantener el equilibrio y la paz social, no se lograría si el Estado no aseguraba un ingreso
mínimo a los pobres. En este sentido, la asistencia debería convertirse en un complemento clave del Sistema de
Seguridad Social para los grupos de población pobre, de manera que las transferencias contributivas convivieran con
transferencias no contributivas.
Asistencia
Social como
complemento
de la Seguridad
Social
La Asistencia Social está vinculada en principio a la condición de vulnerabilidad del receptor de la misma y se manifiesta
en el otorgamiento de transferencias directas a hogares y personas, y subsidios al consumo, con el objetivo de alcanzar
ciertas metas sociales o proteger a determinados grupos de población.
Estas intervenciones fueron concebidas por las nuevas autoridades como una forma de ofrecer condiciones mínimas
a aquellos que se encontraban en situación de pobreza, a la vez que se les incluía como beneficiarios de programas
orientados a elevar su nivel de desarrollo humano.
Dichas acciones estarían constituidas por un conjunto de programas dirigidos fundamentalmente a la población
en situación de pobreza, cuyo objetivo sería otorgar Asistencia Social a los más pobres mediante programas de
transferencias de recursos, que podrian ser condicionadas o no condicionadas. Al considerar que el logro de objetivos
en materia social debía ser no sólo responsabilidad del Estado y las organizaciones de la sociedad civil, sino también
de los propios beneficiarios, las autoridades iniciaron a finales del 2004, un programa de transferencias condicionadas
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
denominado Solidaridad. Este programa contriburía a suplir necesidades básicas insatisfechas y garantizar
niveles mínimos de ingreso, e incrementaría el capital humano de los hogares, mediante el cumplimiento de
corresponsabilidades relacionadas con programas de desarrollo humano universales, logrando así la integración
multisectorial para enfrentar la pobreza en diferentes dimensiones.
Ambas transferencias, contributivas y no contributivas, presentes en los pilares de Seguridad Social y Asistencia Social
se relacionan en alguna medida con programas universales que llevan a cabo las sectoriales de salud y educación. De
hecho, a las interrelaciones tradicionales que conocemos entre la Seguridad Social y los servicios de salud, se añaden
las de los programas de transferencias condicionadas con las sectoriales de salud y educación.
En efecto, gran parte del éxito de los programas de transferencias condicionadas descansa en una provisión eficiente
Oferta de
Servicios
Sociales
de Salud
y Educación
de servicios sociales, por lo que se previó que su implementación generaría una demanda adicional de los mismos,
a consecuencia de que el cumplimiento de las corresponsabilidades establecidas dependería de la capacidad del
gobierno de proveer los servicios.
a) Salud en el Sistema de Protección Social
La salud es uno de los sectores donde ambos pilares de la protección social confluyen, especificamente en la Atención
de Primer Nivel. De esta manera, en el marco de la transición desde un enfoque de atención curativa a uno de atención
preventiva, la vinculación entre salud y protección social ha contribuido, en la práctica, al fortalecimiento de la eficiencia
en la promoción y prevención en salud. En razon de ello, el objetivo conjunto entre el programa de transferencias
condicionadas del pilar de Asistencia Social y el sector salud ha sido asegurar la implementación del componente de
promoción y prevención del Plan Básico de Salud.
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Con el objetivo de elevar la eficiencia, calidad y cobertura de los servicios de atención primaria donde se implementan
estos programas la estrategia de construccion del Sistema de Protección Social enfatizó sus acciones en:
• Contrataciónderecursoshumanosadicionales:médicosasistentes,enfermerasypromotores.
• Desarrollodeunsistemamodulardecapacitaciónadistanciadelosrecursoshumanosdelprimernivelde
atención, respecto al conocimiento de las guías y protocolos nacionales de atención.
• Inversionesenadecuaciónyconstruccióndeinfraestructurasquealbergaríanunidadesdeatenciónprimaria.
• Equipamientocompletoparafinesdehabilitaciondecentrosdeprimerniveldeatenciónalosquese
adscriben y asisten beneficiarios de Solidaridad.
• DesarrollodelSistemadeGestiónClínicaconelobjetivodefacilitarlagestióndelprimernivelatravésdel
registro electrónico de la historia clínica y del histórico de prestación de servicios de cada paciente, además
de proveer la información requerida por las entidades vinculadas al sector salud.
Nexo entre ambos Pilares:
Sector Salud
Seguridad
Social
Régimen
Subsidiado
Población
pobre
definida
por el
SIUBEN
Solidaridad
Corresponsabilidades
en Salud y Nutrición
Oferta de Servicios del Primer Nivel de Atención Los CAP’s
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
b) Educación en el Sistema de Protección Social
El pilar de Asistencia Social persigue también la ruptura de la transmisión intergeneracional de la pobreza, al promover,
mediante el cumplimiento de las corresponsabilidades del programa de transferencias condicionadas, que las familias
inviertan en su propio capital humano. Con esta finalidad, el esquema de transferencias y corresponsabilidades se ajustó
para:
i) alinearlos con las prioridades, programas y estándares del Ministerio de Educación;
ii) impulsar cambios de comportamiento que se correspondan con las causas de la problemática de educación:
repitencia, sobreedad, y deserción; y
iii) favorecer la implementación de un plan plurianual de inversión en infraestructura educativa, que garantice el
nivel de prioridad en la ejecución de dicho presupuesto para asegurar que paulatinamente se cubran los
déficits de oferta.
De esta manera, con la sectorial de Educación se estableció como objetivo general garantizar que la poblacion, a
partir de los 5 años, alcance al menos 9 años de educación inicial y básica, y que los jóvenes entre 14 y 21 años
tengan acceso, permanencia y promoción de al menos el primer ciclo del nivel medio. Las acciones consensuadas
entre la sectorial y el programa de transferencias condicionadas incluyeron: i) asegurar que la población de 5 años
obtenga un año de Educación Inicial; y ii) reducir la deserción escolar, la repitencia y la sobreedad en Educación
Básica y Primer Ciclo de Media.
19
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Nexo entre ambos Pilares:
Educación
Seguridad
Social
Régimen
Subsidiado
Población
pobre
definida
por el
SIUBEN
Solidaridad
Corresponsabilidades
en Educación
Oferta de Servicios: El Centro Escolar
Vinculación
entre los componentes
del Sistema
de Protección
Social
El Sistema de Protección Social no puede ser operado por una sola entidad. En principio lo conformaban un conjunto
de instituciones, con objetivos y poblaciones elegibles diferentes, lo que supuso un esfuerzo adicional para poner en
funcionamiento e integrar el conjunto de entidades y programas que lo constituirían.
Dado que uno de los principales obstáculos para el logro de la eficiencia del gasto social ha sido la provisión de
Asistencia Social de carácter universal, el primer desafío que se tuvo que superar fue la definición de la población
objetivo para las transferencias no contributivas. La necesidad de focalizar el gasto público, concentrando los recursos
y los esfuerzos a favor de la población más necesitada, permitiría actuar a favor de la eficiencia y la equidad del
gasto, al priorizar a los grupos que viven en extrema pobreza, para garantizarles mayor y mejor acceso a servicios
sociales básicos.
20
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
a) Establecimiento de un instrumento de focalización
Una de las primeras acciones de la Administración 2004-08 para la construcción del Sistema de Protección Social fue
el inicio del levantamiento de información para establecer un registro de hogares pobres elegibles para programas
sociales, siendo la primera vez que en República Dominicana se ponía en marcha un instrumento de focalizacion,
denominado Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN).
Este nuevo enfoque no implicó dejar de lado las la Política Social de carácter universal, sino entender que los segmentos
más pobres de la población no se beneficiaban de esas políticas, por: i) falta de información, ii) costos o trámites
necesarios y iii) las propias condiciones requeridas para beneficiarse de los mismos. En este contexto, la focalización
contribuiría a la universalización de dichas políticas, al actuar como su complemento y mejoraría el impacto y la efectividad
del gasto público.
El SIUBEN, como sistema de información, permite la identificación y la evaluación socioeconómica de las familias
pobres, y cumple con el objetivo de priorizar y seleccionar hogares según su condición de pobreza, a fin de que
puedan ser elegibles como beneficiarios de los programas sociales y transferencias monetarias establecidas dentro
del Sistema de Protección Social.
Pero quizás la mayor importancia de este instrumento, a diferencia de otros países de la región cuyos registros de
beneficiarios se hicieron en el marco de un programa específico, es que en el país el registro puede ser usado por
varios programas y ha permitido enlazar los pilares de Asistencia Social y Seguridad Social, al servir como instrumento
de focalización para el Regimen Subsidiado de la Seguridad Social y para los programas focalizados de transferencias
y subsidios.
21
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Sistema Único
de Beneficiarios
Asistencia Social
Régimen
Subsidiado
Población
pobre
definida
por el
SIUBEN
Transferencias de efectivo
y en especie
Solidaridad
Subsidios a precios
Empleo de emergencia
b) Establecimiento de un mecanismo de pago
La Ley de Seguridad Social establece de manera clara la forma de pago de las transferencias contributivas, por lo que
resultaba una necesidad la creación de un mecanismo transparente que asegurara que las transferencias focalizadas
no contributivas del pilar de Asistencia Social llegaran a la población objetivo.
Uno de los problemas que enfrentó la Administración 2004-08 y que requirió una solución especial fue la búsqueda
del mecanismo de pago del pilar de Asistencia Social, puesto que hasta la fecha el otorgamiento de los subsidios y
transferencias no contributivas existentes había sido cuestionado por su falta de transparencia. Lo que implicó definir
un instrumento tomando en consideración los siguientes criterios: i) transparencia en su manejo,ii) fácil utilización
por parte de los beneficiarios, iii) bajo costo de implementación y iv) creíble para los beneficiarios. La decisión final
implicó la selección de tarjetas de banda magnética de débito prepagadas, y los puntos de venta serían pequeños
establecimientos ubicados en las demarcaciones donde habitaran los beneficiarios.
22
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
El hecho de que para la identificación de las personas elegibles a los programas sociales focalizados se decidiera
utilizar una tarjeta de débito prepagada, emitida por instituciones financieras y que pudiera ser utilizada para otorgar
los beneficios de varios programas sociales, obligó a las actuales autoridades a diseñar una nueva entidad, la
Administradora de Subsidios Sociales.
Esta entidad fue concebida con autonomía técnica, financiera y administrativa, dependiente de la Presidencia de la
República y con los siguientes objetivos: i) unificar los subsidios focalizados otorgados por el Gobierno; ii) optimizar
la asignación de los recursos destinados a los subsidios focalizados; iii) transparentar la asignación de todos los
subsidios focalizados y iv) ofrecer informaciones oportunas al Gobierno, organismos internacionales e instituciones
vinculadas a la Política Social, sobre la aplicación de los subsidios focalizados.
Mecanismos de pago
Tesorería de la Seguridad Social
Administradora de Subsidios Sociales
Transferencias directas
a las Administradoras
de Riesgo
Pago de Cápita
establecida
Seguridad Social
Transferencias
y Subsidios focalizados
Asistencia Social
23
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
La emisión de las tarjetas de débito prepagadas, además de identificar al hogar beneficiario, serviría como medio de
pago para controlar y transparentar la asignación de transferencias del Gobierno a los hogares pobres. c) Coordinación interinstitucional requerida por el Sistema de Protección Social
La adecuación de la oferta para asegurar servicios de calidad tanto para el pilar de Asistencia Social como para
la Seguridad Social, con una demanda creciente de la población generada por el programa de transferencias
condicionadas, se logró mediante la coordinación promovida por el Gabinete de Coordinación de la Política Social,
entre el programa y las sectoriales, y por el aseguramiento de fondos públicos para cubrir los déficits de oferta.
El desequilibrio entre oferta y demanda de servicios de educación y salud se entendió, no sólo como consecuencia
de un deficit estructural, sino que una serie de factores intervenían para perpetuarlo, entre los que se destacaban: i) la
falta de coordinación con las sectoriales en la etapa de diseño del programa de transferencias condicionadas, ii) el
desconocimiento en las sectoriales de los objetivos del programa, iii)el divorcio entre los objetivos del programa y los
de las Sectoriales, iv) las diferencias de abordaje de los problemas sociales (Universalización vs Focalización), v) la
desconexión entre el personal del programa y el de las sectoriales a nivel central, pero sobretodo a nivel local, vi) la
falta de recursos para adecuar la oferta de servicios de salud y educación a la demanda inducida por el programa y
vii) la negociación descoordinada con el Ministerio de Hacienda para obtener recursos adicionales.
Lo anterior implicó definir arreglos institucionales para establecer espacios de coordinación a nivel central y local, y
vincular objetivos comunes en materia de salud, educación y nutrición, de manera que el programa apuntalara los
planes decenales de las sectoriales. Con las sectoriales, se determinaron las brechas de oferta en los servicios a nivel
local (escuelas y centros de atención primaria de salud) y a su vez se establecieron mecanismos con el Ministerio de
Hacienda para asegurar los recursos adicionales.
24
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
La complejidad de concretar esta coordinación interinstitucional requirió i) realizar ajustes de procesos y procedimientos a
lo interno de las diferentes entidades, ii) implementar consensos entre entidades que presentaban debilidades y tensiones a
lo interno, iii) adecuar y acelerar los avances en los procesos vinculados al programa que llevan a cabo las sectoriales; y iv)
consensuar los diferentes roles de las entidades involucradas.
No obstante las dificultades, la creación de un modelo de coordinación interinstitucional permitiría que la protección
social fuera concebida como un conjunto de acciones orientadas a atender múltiples dimensiones de la pobreza. Lo
anterior contribuiría a: i) mejorar la integración del pilar de Asistencia Social con las acciones existentes en salud y
educación; ii) incorpor a los responsables de las áreas económicas al desempeño de la protección social; iii) ampliar
de las áreas de intervención y la población sujeto de beneficios, en función de los planes decenales de las sectoriales;
y, iv) apoyar a las sectoriales en la búsqueda de recursos para financiar su déficit de oferta.
La crisis del 2008, caracterizada por aumentos combinados de los precios de los alimentos y de los combustibles,
afectó de manera importante las finanzas públicas, como consecuencia sobretodo de la existencia de subsidios
generalizados al gas licuado de petróleo y a la tarifa eléctrica, cuyas asignaciones presupuestarias anuales se
debieron ejecutar en el primer semestre de dicho año.
En este contexto, a mediados del 2008 el Gobierno tomó la decisión de focalizar el subsidio a los hogares pobres. La
Desmonte
de los subsidios
generalizados:
la implementación
del Bonogas
y Bonoluz
lógica de la intervención desde el punto de vista de la protección social fue la siguiente:
25
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Utilizar el Sistema de
Protección Social para
focalizar el
subsidio generalizado
al consumo de GLP
Reasignar los ahorros fiscales
así obtenidos a incrementar la
cobertura y el monto transferido
a los hogares pobres a través
del programa de Transferencias
Condicionadas (Solidaridad),
para mitigar el aumento de
precios
Iniciar de manera
gradual la
implementación del
subsidio focalizado a la
electricidad (Bonoluz),
en razón de su
complejidad
Este enfoque original se modificó debido a que las estadísticas provistas por el censo de pobres señalaban: i) la
existencia de un porcentaje importante de hogares que utilizan leña y/o carbón para cocinar; ii) la focalización a
hogares pobres dejaba sin protección a la clase media baja, que había sido severamente afectada por la profundidad
de la crisis económica del 2003, y iii) la posibilidad de negociar con los sindicatos de transportistas una reduccion de
las tarifas de transporte en caso de que su flotilla vehicular también se beneficiara del subsidio.
En el caso del GLP, la decisión final fue establecer un subsidio focalizado a hogares pobres y de clase media baja
mediante la implementación del Programa denominado Bonogas hogares, asignado en base al registro administrativo
del Sistema Único de Beneficiarios, y del Programa Bonogas Chóferes, asignado a los conductores de carros privados
de transporte público de Distrito Nacional, Santo Domingo y Santiago, en base a los registros de rutas autorizadas.
El pago del subsidio se llevaría a cabo a través del mismo mecanismo de pago utilizado para las transferencias
condicionadas, Solidaridad deberia administrar el Programa Bonogas Hogares y la Oficina Técnica de Transporte
Terreste en coordinación con otras entidades del transporte haría lo mismo con el Programa Bonogas Chóferes.
26
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Los ahorros por la implementación de estos Programas fueron evidentes. En el último trimestre del 2008, la ejecución
del subsidio focalizado supuso un ahorro mensual promedio de 70.9% con respecto al promedio mensual subsidiado
de enero a septiembre del 2008. El monto total presupuestado para el año 2009 para Bonogas hogares y Bonogas
chóferes disminuyó en 61.9% con relación al año 2008 y para el primer cuatrimestre del año, la ejecución del subsidio
al GLP disminuyó en 72.6% con relación a igual período del año 2008.
En el caso del sistema público eléctrico se reconocían dos subsidios tarifarios: i) subsidio focalizado geográficamente
a “clientes con contrato o consumidores sin contrato” en áreas consideradas pobres con tarifas fijas y ii) subsidio
cruzado, por el cual los “clientes con contrato” que más consumían financiaban parcialmente a los que menos
consumían, con independencia de su condición económica.
A partir del 2008, dos hechos presionaron por la focalización del subsidio eléctrico, por una parte, la entrada en
vigencia de la ley 186-07 que penalizaba el fraude eléctrico al margen de la condición socioeconómica de los
usuarios y por otra, el impacto de las alzas de los precios del petróleo obligaba a una erogación de US$18.5 millones
mensuales, sólo por concepto del subsidio focalizado geográficamente.
En este contexto, el Gobierno en su estrategia de Protección Social, decide resguardar a usuarios pobres del servicio
eléctrico, al facilitar su incorporación como clientes regulares y subsidiar total o parcialmente su consumo de energía,
mediante el Programa Bonoluz. Este programa resultó ser un subsidio directo a la demanda calculado a partir de un
consumo estimado mensual de 100 kwh, valorado a la tarifa aplicada, condicionado a: i) tramitar un contrato de
servicios con la distribuidora de electricidad que le corresponda; y ii) pagar regularmente el suministro de energía.
Este subsidio se otorga a hogares indigentes, pobres y de clase media baja a nivel nacional con jefes o jefas documentados,
registrados en el SIUBEN. Con este enfoque se cumplían objetivos de protección social al tiempo que se transparentaba el
destino de los subsidios eléctricos y se regularizaba la situación de los usuarios del servicio eléctrico.
27
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
La utilización del Sistema de Proteccion Social para focalizar los subsidios generalizados se debió a la posibilidad de
una respuesta rápida y viable administrativamente que no supusiera gastos adicionales para su implementación y a
la necesidad de asegurar la protección de la población más pobre, frente al impacto de la crisis. De esta manera, la
opinión pública podría comprender mejor que el desmonte del subsidio generalizado no implicaba la desprotección
de la población más vulnerable, puesto que mediante ambos subsidios focalizados, el Estado asumía su obligación de
proteger a los más pobres.
La plataforma operativa del pilar de Asistencia Social del Sistema de Protección Social ha permitido expandir la cobertura
de beneficiarios e incrementar el monto de las transferencias al hogar para proteger a los hogares pobres de los riesgos
de profundizar su condición, con una visión proactiva de las crisis económica y en adición, implementar dos programas
de subsidios focalizados.
Empleo
y el Sistema
de Protección
Social
Las acciones que se implementaron al inicio de la Administración 2004-08 en el pilar de Asistencia Social, con la
creación del Sistema Unico de Beneficiarios, la Administradora de Subsidios Sociales y el Programa Solidaridad, se
enmarcaron en una coyuntura social y económica de crisis, en la que se pensaba que la salida de los beneficiarios del
programa era posible en un período relativamente corto.
En el entendido que un país con tasas de crecimiento importantes no puede limitar sus intervenciones hacia los más
vulnerables a un programa de transferencia de renta, el Sistema de Protección Social contempló otras acciones para
permitir que los más vulnerables pudieran incluirse en la distribución de los beneficios de la riqueza generada, mediante
su inserción en el mercado laboral, de manera que no sólo ganaran los más necesitados, sino el país en su conjunto.
28
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
En el proceso de construcción del Sistema de Protección Social fue posible conceptualizar que los miembros de un
hogar podrían salir de un Programa y entrar en otro, sin necesidad de quedar desprotegido por el Sistema. De esta
manera, el enfasis en la salida definitiva de Solidaridad se matizó y se comenzaron a diseñar intervenciones que
apoyaran una salida del programa sostenible en el tiempo, las cuales estarían relacionadas con iniciativas de apoyo
al ingreso.
La forma de inserción de la fuerza de trabajo en el mercado laboral, ciertamente diferencia ambos pilares e inclusive
un régimen de Seguridad Social de otro, y por tanto, las presiones sobre las finanzas públicas. La vulnerabilidad de la
población pobre está asociada a la incapacidad de generar ingresos suficientes y por tanto a su baja empleabilidad.
Los indicadores del mercado de trabajo mostraban que más de la mitad de los ocupados estaban en el sector informal
y eran trabajadores no calificados, de los servicios y operarios y artesanos, concentrándose en empresas de 1 a 4
trabajadores. Pero quizás el rasgo que mejor define la baja empleabilidad de este segmento de la población es que
la mitad de los ocupados no cuentan ningún nivel de educación o alcanza un escaso nivel primario. Asi, la dificultad
de insercion en el mercado de trabajo se generaba por la ausencia de competencias adecuadas y bajos niveles de
educación y formación laboral.
La necesidad de modificar estos indicadores obligó a pensar que las entidades que participan en el Sistema de Protección
Social deberían intervenir en la capacitación “para el trabajo” definida en términos de conocimiento, habilidades y destrezas
y “en el trabajo ,” concebida como la adquisición adicional de conocimientos aplicados al ámbito laboral, en el entendido
que la formación “en el trabajo” no sería eficaz sino se parte de un piso mínimo que ofrece la formación “para el trabajo”.
Dado que la premisa anterior supone un esfuerzo sistemático y de largo plazo para mejorar la calificación de nuestra
fuerza de trabajo a fin de incrementar su inserción en el mercado de trabajo, desde el Gabinete de Coordinación de
la Política Social y en marco del Sistema de Proteccion Social se promovió: i) la implementacion de un programa de
empleo temporal para trabajadores de baja calificación, ii) un programa piloto para facilitar capital de trabajo o
microcrédito al segmento de beneficiarios de Solidaridad que tengan condiciones de “entrepreneur” y iii) el apoyo
a las entidades responsables públicas y privadas de los programas de capacitación en el trabajo para empresas del
sector formal e informal con miras a aumentar la productividad del trabajador.
29
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Asistencia Social
Iniciativas
de Apoyo
al Ingreso
SOLIDARIDAD
Corresponsabilidad
en Salud
Corresponsabilidad
en Educacíon
Centros de
Atención Primaria
Centro es colar
Régimen Subsidiado
Capacitación
para el Trabajo
Empresa
Programa de
Entrenamiento
Capacitación
en el Trabajo
a) Empleo Transitorio
El dinamismo experimentado por la actividad económica después de la crisis del 2003 propició que la tasa de desocupación
disminuyera de 19.7% a 16.4% para abril del 2006, sin embargo, persistía un segmento de población con dificultades de
inserción laboral, producto de su baja empleabilidad. Esta población se encontraba en una situación de “desempleo duro”,
debido a que su exclusión del mercado laboral durante períodos prolongados, dificultaba su reinserción.
30
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
En este sentido, la problemática a abordar en el diseño de un programa de empleo transitorio consistía en: i) la
existencia de un amplio y heterogéneo segmento de población pobre que no podía insertarse o se insertaba de
manera precaria en el mercado de trabajo; y ii) la necesidad apremiante de soluciones a pequeños problemas de
infraestructura sanitaria, saneamiento ambiental y mantenimiento o restauración de obras ya existentes en comunidades
pobres, que no son atendidas con celeridad por las sectoriales.
Bajo este enfoque se diseñó el Programa Vamo’Arriba, el cual mediante la creación de empleo transitorio para los
propios beneficiarios y su participación en la definición de prioridades y ejecución de proyectos, logró: i) multiplicar
el capital social de las comunidades pobres; y ii) propiciar la inclusión ciudadana y participación comunitaria.
El objetivo general de Vamo’Arriba fue mejorar la empleabilidad y los ingresos de la población más vulnerable,
contribuyendo al mejoramiento de las condiciones físicas del entorno, mediante la ejecución de pequeños proyectos
de interés comunitario, y especificamente: i) apoyar de forma transitoria el ingreso de jefes y jefas de desempleados
de hogares pobres ; ii) desarrollar proyectos de valor local identificados por comunidades pobres; y iii) incrementar
el capital humano a través de cursos de capacitación y fortalecimiento de las competencias laborales de autoempleo
o empleo dependiente.
La cogestión fue el esquema de ejecución seleccionado. De esta manera, el Gabinete de Coordinación de Política Social
administró el programa, financiando el pago de las transferencias, de herramientas y equipos menores; las comunidades
participaban en la identificación y priorización de sus necesidades, y en el control de su ejecución (beneficiarios indirectos);
las entidades ejecutoras de la sociedad civil fueron responsable de la gestión de la obra y del control de los beneficiarios
directos; y por último, los gobiernos locales participaron para complementar con aportes en efectivo (empleo temporal) o
en especie (herramientas y equipos).
Este programa tiene como ventaja que el producto de los trabajos transitorios tienen un valor agregado para la
misma comunidad en la que habitan las personas beneficiadas y, por tanto, es un medio de lograr la construcción
de ciudadanía y desarrollo comunitario.
31
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
b) Iniciativas de apoyo al ingreso
Las estrategias complementarias para la generación de ingresos adicionales en los hogares beneficiarios de Solidaridad
se han basado en reconocer que la población en edad de trabajar de los hogares beneficiarios tiene el derecho y
podría mejorar sus ingresos mediante su inserción directa en el mercado de trabajo, el aumento de su empleabilidad
y su inclusión en el sistema financiero.
Las estrategias concebidas se han definido en tres ejes:
1
Generar mayor
proactividad en la
búsqueda de empleo
Nuevas transferencias condicionadas e incentivos
puntuales por la búsqueda activa de empleo
2
Diseñar programas de
microcréditos para
negocios productivos
Acceso a financiamiento de la banca privada
nacional mediante mecanismos de estímulo
3 Promover la cultura del
ahorro y la inclusión
financiera
Incentivos y estímulos al ahorro programado
o no programado y hacia otros servicios finacieros
(microseguros)
Con el primer eje se pretende inducir la demanda de los beneficiarios por un empleo estable e implica un trabajo
coordinado con el Ministerio de Trabajo, con el fin de fortalecer las Oficinas Locales de Promoción del Empleo, que
vinculan oferta y demanda de empleo y proveen asistencia técnica en la búsqueda de empleo para los beneficiarios.
Con el segundo eje, se busca provocar la autosostenibilidad económica de los beneficiarios, al generar alianzas
con la banca nacional especializada en microfinanzas y con otros actores que puedan proveer asistencia técnica y
financiera a los beneficiarios para el desarrollo de micronegocios. Con estos fines, desde finales del 2011, el Gabinete
de Coordinación de la Política Social ha coordinado un piloto con tres Bancos de Ahorro y Crédito, basado en un
32
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Manual Operativo consensuado con las entidades participantes y en consonancia con las normativas vigentes en el
sector financiero.
Por ultimo, con el tercer eje se intenta concientizar a los beneficiarios de Solidaridad sobre un comportamiento más
racional a nivel financiero y reducir su vulnerabilidad, promoviendo además su bancarización. En el marco de este
eje, y basado en estudios sobre el nivel de bancarización de los beneficiarios del Programa, así como de la oferta y la
legislación vigente, se han establecido convenios con entidades nacionales e internacionales para el diseño y desarrollo
de programas y productos de ahorro.
A modo de vincular los tres ejes bajo una misma visión estratégica, el Gabinete de Coordinación de la Política Social
ha iniciado el desarrollo de un piloto de programa transversal de sensibilización y capacitación financiera, dirigido a
la población beneficiaria de Solidaridad, con miras a ser impartida en todo el territorio nacional.
El sistema de evaluación y monitoreo de la protección social está conformado por un conjunto de procesos implementados
por el Gabinete de Coordinación de la Política Social, para fines de lograr mayor eficiencia en la gestión de los programas
y proyectos sociales, y aumentar la efectividad de las intervenciones públicas en el sector social.
Este sistema de evaluación y monitoreo se ha abastecido de diferentes evaluaciones y diagnósticos tanto de la gestión
operativa de los programas como de la medición de los efectos e impactos de cada uno, para generar evidencia
sólida sobre la efectividad de las distintas intervenciones.
Monitoreo
y Evaluación
del Sistema de
Protección Social
El sistema de evaluación y monitoreo se conceptualizó sobre una base metodológica de gestión por resultados, en
la cual se define una cadena de resultados o cadena de valor que genera toda intervención social, lo que ayuda a
identificar la lógica de intervención o las relaciones causales de las políticas, las estrategias y los programas.
33
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
De este modo, se ha establecido para cada programa, una cadena causal que se inicia con los insumos utilizados
para generar los bienes y servicios (productos) que se entregan a los beneficiarios, con miras a lograr los objetivos de
la intervención. Esto a su vez hace posible lograr efectos, que finalmente se expresarán en impactos o cambios netos
en el bienestar de los hogares.
Así, el desarrollo del sistema de evaluación y monitoreo ha implicado la creación de un sistema de información
estratégica, integrando para cada programa de protección social, los insumos utilizados, los productos entregados,
el presupuesto ejecutado, y los objetivos y efectos deseados en términos de indicadores cuantitativos y cualitativos,
para realizar una valoración del desempeño del programa, que sirva como herramienta de apoyo a la toma de
decisiones.
El desarrollo de este marco de monitoreo y evaluación ha comprendido dos ámbitos de análisis: a) monitoreo sectorial
de la protección social, y b) monitoreo de programas.
a) Monitoreo y evaluación sectorial de la protección social
Desde un enfoque macro del sector protección social, el monitoreo y la evaluación sectorial permiten incorporar una
serie de indicadores para dar seguimiento a la ejecución de las diferentes políticas y estrategias implementadas para
los fines de la protección de la población pobre y vulnerable.
De esta manera, mediante el monitoreo y la evaluación sectorial se ejerce el seguimiento al ciclo de las políticas de
protección social: i) la definición y diseño de políticas y programas, ii) la ejecución a cargo de las instituciones ejecutoras,
y iii) los resultados logrados y sus efectos sobre la población beneficiaria y sobre indicadores sociales. Para ello, el
sistema de evaluación y monitoreo parte de una valoración multidimensional, de acuerdo con los objetivos de la política
de protección social, utilizando criterios de eficacia en el logro de los efectos deseados, eficiencia en los procesos y
equidad en los resultados o impactos sociales alcanzados.
34
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
En base al monitoreo y evaluación sectorial, se identifican las buenas prácticas ejecutadas por un programa o conjunto
de programas, se definen soluciones estratégicas, se proponen mejoras a las debilidades institucionales u operativas
identificadas y se concretas líneas de acción para políticas futuras a corto y mediano plazo.
En la medida que el monitoreo ha permitido incorporar una serie de indicadores que caracterizan la ejecución de
los programas y sus costos asociados, se ha dado seguimiento al desempeño de la gestión operativa de la política
de protección social, mientras que, por su parte, la evalución ha integrado otro grupo de indicadores que reflejan
los fines de las políticas a corto y mediano plazo y permiten la medición de los efectos e impactos que logran estas
intervenciones en el bienestar de los beneficiarios, de las comunidades o de la población en general.
Diseño y
ejecución de la
Política
Transferencias
condicionadas y no condicionadas
de recursos (focalizadas y universales)
y subsidios a la demanda
Monitoreo
de la
gestión
Evaluación
de Efectos
e impactos
Componente
de Monitoreo
Componente
de Evaluación
Eficiencia
y Productividad
CALIDAD
Programas de desarrollo
humano y social
Inclusión económica
EQUIDAD
35
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
b) Monitoreo y evaluación de los programas
Desde una perspectiva micro o individual para cada intervención o componente que conforma la política de protección
social, el monitoreo y la evaluación de los programas provee el instrumental para ejercer el seguimiento sistemático
a la ejecución de los diferentes programas y proyectos del sector, a manera de disponer de lecciones útiles para la
mejora de las intervenciones en implementación en la actualidad, para la adecuación de las mismas según se registran
cambios en la dinámica socioecónomica, o para el diseño futuro de los programas, estrategias y políticas del sector.
El desarrollo del sistema de monitoreo y evaluación ha iniciado con el diseño e implementación del sistema de monitoreo
operativo y de la evaluación de impacto del programa de transferencias condicionadas de Solidaridad, por ser el
programa de mayor alcance y el que más recursos consume dentro del pilar de Asistencia Social.
Así, en el caso del Programa Solidaridad, el sistema de monitoreo y evaluación ha estado conformado por dos módulos
sobre:
i) Monitoreo de la gestión operativa incluyendo la administrativa y financiera, el cual permite dar seguimiento
a la gestión de insumos y a los productos o entregables resultantes de la operativa del Programa; y,
ii) Evaluación de efectos e impactos, el cual arroja información clave para la toma de decisiones en torno a los
resultados, en términos de cambios producidos en el comportamiento de los beneficiarios y/o en indicadores
sociales, atribuibles a la implementación del Programa.
Los instrumentos de monitoreo de la gestión operativa utilizados son los informes de supervisión de actividades,
auditorías, y la información generada por los registros administrativos para construir el marco de indicadores
que permiten evaluar el desempeño operativo bajo los criterios de eficiencia y eficacia. En adición, se incluyen
36
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
distintos dispositivos metodológicos, tales como diagnósticos, evaluaciones operativas, de procesos, de resultados, y
las investigaciones cualitativas realizadas a los programas.
En materia de evaluación de impacto, el principal instrumento utilizado para conformar el conjunto de indicadores de
seguimiento es una encuesta anual de evaluación de impacto de la protección social (EEPS), desde el año 2010, que
ya cuenta con dos rondas y una tercera en fase de planificación.
37
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
II
38
Focalización
de la pobreza
en el Sistema
de Protección
Social
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Para el Sistema de Protección Social, la focalización ha sido pensada en articulación con las políticas universales,
puesto que tiene como objetivo hacer que los grupos de bajos ingresos, con dificultades para acceder a los servicios
públicos, tengan acceso a su derecho a la salud y la educación. Por consiguiente, la focalización es definida como
una acción complementaria de las políticas públicas universales, y no sustitutiva.
La focalización de la pobreza tiene como ventaja su eficiencia, puesto que concentra las intervenciones públicas en los
Focalización
de la pobreza
en el Sistema
de Protección
Social
que más necesitados, por lo que su impacto será mayor, permitiendo además ordenar los beneficiarios de acuerdo con
sus necesidades. No obstante, la focalización puede: i) presentar errores de exclusión e inclusión, ii) generar incentivos
perversos como la estigmatización, y iii) provocar insatisfacción en los contribuyentes de clase media excluidos de los
programas focalizados.
Dependiendo del tipo de programa, se puede focalizar al individuo, al hogar o áreas geográficas, aunque en general,
cuando se focaliza el individuo, las características de su entorno (hogar) determinan los criterios para focalizar al
individuo. Si bien, existe una gran variedad de herramientas metodológicas de focalización (Means testing, Proxy
means testing, Focalización categórica, Autofocalización, Focalización consensuada por la comunidad, Focalización
legal, entre otras), en la construcción del Sistema de Protección Social se ha optado por combinar diversas estrategias
para focalizar los beneficios de los programas sociales, con diferentes énfasis, de acuerdo al tipo de intervención.
Cabe resaltar además que, como se presenta más adelante, no obstante la identificación de los pobres representa
una tarea díficil y de alto costo, los programas pueden requerir que se cumpla otra serie de criterios, en adición a los
utilizados para la focalización, para determinar la elegibilidad a los beneficios de los programas.
39
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
La focalización
privilegiada
en el Sistema de
Protección Social
En agosto de 2004, con la finalidad de implementar en el país un mecanismo técnico y objetivo que garantizara
transparencia en la construcción y administración de un padrón de elegibles para los programas sociales, el Poder
Ejecutivo declaró el establecimiento del Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN) de alto interés nacional y dispuso
que el Gabinete de Coordinación de la Política Social sería el responsable de la administración, resguardo y uso
adecuado por las distintas dependencias públicas de la información contenida en el SIUBEN. Con esta medida se
procuró preservar el carácter confidencial y apartidista de la información.
En vista de que el país contaba con información preliminar del Mapa de Pobreza1 elaborado con información del
Censo Nacional de Población y Vivienda 2002, la focalización geográfica sería la más oportuna de implementar,
siempre que se asumiera la existencia de una relativa homogeneidad de las características de la población en un
espacio geográfico. Sin embargo, las características heterogéneas de la pobreza en el territorio, y en particular, en
espacios geográficos prioritarios según el Mapa de Pobreza de 2002, aconsejaba que este tipo de focalización se
complementara con la focalización individual al interior de dichas áreas.
En este contexto, se concibió el SIUBEN como una herramienta para identificar los grupos y estratos sociales más
necesitados, en el marco de un proceso de doble focalización que contemplaba dos etapas: i) focalización geográfica
para la selección de las áreas prioritarias en términos de pobreza, y ii) focalización individual para identificar los
hogares y sus miembros como elegibles de los programas sociales.
a) Focalización Geográfica
Esta focalización tuvo como objetivo identificar áreas geográficas en las cuales se concentra la población que reune
los criterios de pobreza, estableciendo ordenamientos geográficos que facilitaron la priorización en la asignación
del gasto público. En esta etapa fueron identificadas las divisiones administrativas y localidades prioritarias por su
condición de pobreza, a partir del análisis del Mapa de la Pobreza. Este Mapa contiene estimaciones de pobreza
Nota: los estudios preliminares de focalización fueron realizados por el expreto Dr. Antonio Morillo, Oficina Nac. de Planificación (ONAPLAN).
40
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
en el ámbito de cada una de las demarcaciones territoriales del país (provincias, municipios, secciones, barrios y
parajes), obtenidas mediante la aplicación del método Proxy-Means Testing. Dicha metodología utiliza variables
observables que reflejan las condiciones de vida de las personas y son explicativas de la pobreza, tales como, las
caracteristicas de la vivienda, posesión de activos, ubicación, acceso a servicios básicos, nivel educativo, y ocupación,
para construir un índice multidimensional.
La focalización geográfica se llevó a cabo en tres fases:
i) estimación de un sistema de ponderadores para la medición de la pobreza, utilizando métodos estadísticos
multivariados;
ii) estimación del porcentaje y el número de hogares pobres en cada una de las divisiones político-administrativas
y áreas geográficas de todo el territorio nacional; y,
iii) identificación de las áreas geográficas prioritarias considerando tres indicadores básicos de pobreza:
el porcentaje de hogares pobres, el número de hogares pobres, y la densidad de la pobreza: hogares pobres
por kilómetros cuadrados.
La áreas geográficas de pobreza se priorizaron en base a los criterios antes mencionados, con el objetivo de lograr un
impacto importante en la disminución de las diferencias espaciales y en los niveles de pobreza global. Como resultado
del proceso de priorización, fueron identificadas 530 localidades (áreas urbanas y secciones) en Prioridad I y 490 en
Prioridad II, las cuales concentraban 701,589 y 152,752 hogares pobres respectivamente, conteniendo entre ambas
más del 95% del total de hogares pobres de todo el territorio nacional. En 30 de estas localidades, incluyendo las
principales ciudades del país, fueron identificados los barrios según su nivel de prioridad.
b) Focalización individual
La focalización individual tuvo como objetivo identificar hogares en situación de pobreza por medio de indicadores
elaborados con información del hogar, posibilitando así la identificación de los individuos pobres al interior de cada
hogar. Esta segunda etapa del proceso de focalización implementado en el SIUBEN, consistió en la identificación de
41
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
cada de jefe o jefa de los hogares pobres e indigentes ubicados en áreas prioritarias de pobreza, de acuerdo a la
focalización geográfica, utilizando funciones diferenciadas de pobreza urbana y rural.
Posteriormente, se realizó un levantamiento de información socioeconómica de cada hogar y en base a dicha data,
el SIUBEN asignó un puntaje que permitió un ordenamiento de carencias en indicadores y dimensiones para la
determinación del nivel o categoría de pobreza en que se ubicó cada hogar. De acuerdo a los puntos de corte
establecidos para la determinación de la pobreza, se seleccionaron los hogares, y se elaboró el padrón de hogares
elegibles que conforma la base de datos del SIUBEN.
En resumen, el proceso de focalización individual del SIUBEN incluyó los siguientes pasos:
• Levantamiento de datos familiares en las áreas prioritarias, aplicando una ficha socioeconómica y de
dentificación individual a los hogares no colectivos;
• Captura y evaluación de los datos recolectados, mediante la aplicación de un programa informático
especializado;
• Evaluación, análisis, medición de la pobreza utilizando un modelo estadístico que se concretiza en el Indice
de Calidad de Vida, que permite seleccionar los hogares para la elaboración del padrón de hogares elegibles.
Índice
de Calidad
de Vida
En el SIUBEN la medición de la pobreza se realizó mediante la aplicación de un sistema de ponderadores que integra
17 variables indicativas de la pobreza, derivadas de las informaciones recogidas en una ficha de caracterización
socioeconómica. Las variables se agruparon en las siguientes categorías:
•
•
42
Vivienda: tipo de vivienda, material principal del piso, material principal de las paredes, material principal
del techo, y nivel de hacinamiento;
Servicios básicos y equipamientos del hogar: combustible usado para cocinar, equipamiento familiar, sistema
de iluminación, de abastecimiento de agua potable, de eliminación de excretas, y de eliminación de basura;
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
•
•
Capital humano y género: educación media del hogar para miembros mayores de 15 años, educación del
jefe del hogar, y sexo del jefe del hogar; y
Capacidad de sustento familiar: proporción de personas mayores de 15 años que trabajan, asistencia a la
escuela de niños entre 6-14 años, y proporción de niños menores de 5 años.
En función de las respuestas a estas variables, el sistema de ponderadores asignó a cada hogar un puntaje denominado
Índice de Calidad de Vida (ICV), el cual alcanza valores en una escala de 0 a 100. El puntaje ICV permitió ordenar a
los hogares según su nivel de pobreza, de manera diferenciada para las zonas urbanas y rurales y, establecer puntos de
corte que definen cuatro categorías sociales bien diferenciadas:
Categorías del ICV Zona Urbana Zona Rural
Pobres Extremos (Pobre-I) 0 a 47.2 puntos 0 a 37.5 puntos
Pobres Moderados (Pobre-II) Más de 47.2 a 60.3 puntos Más de 37.5 a 54.5 puntos
No Pobre I Más de 60.3 a 75.8 puntos Más de 54.5 a 73.9 puntos
No Pobre II Más de 75.8 a 100 puntos Más de 73.9 a 100 puntos
•
•
La Categoría ICV-I comprende hogares que corresponden al estrato socioeconómico considerado ‘bajo’,
con ingresos bordeando la línea de indigencia. Una proporción importante de esta categoría presenta una
cantidad considerable de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).
La Categoría ICV-II comprende hogares que pertenecen al estrato socioeconómico ‘medio’ y ‘bajo’,
con ingresos que superan la línea de indigencia, pero por debajo de la línea de pobreza. Presentan una
cantidad significativa de NBI, razón por la cual son hogares con baja calidad de vida.
43
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
• La Categoría ICV-III corresponde a hogares del estrato ‘medio’, presentan pocas NBI y tienen ingresos familiares
• La Categoría ICV-IV corresponde a hogares del estrato ‘alto’, generalmente con altos niveles de ingresos
por encima de la línea de pobreza, comprendiendo la denominada ‘clase media’.
y prácticamente sin NBI. Esta categoría incluye a la denominada ‘clase alta’.
Los hogares localizados en las categorías ICV-I e ICV-II se encontraban en condiciones de pobreza y, por tanto, pasaron al
padrón de elegibles del SIUBEN para uso de los programas sociales. Sin embargo, el base de datos del SIUBEN mantiene
los registrosde información para el resto de los hogares en las demás categorías.
La capacidad de valoración de la pobreza y sus dimensiones en una escala cuantitativa, así como la estimación de
funciones multivariadas, constituyeron los elementos fundamentales para que se optara por el ICV como herramienta
para la categorización de los hogares potenciales para ser favorecidos en los programas sociales.
c) Otras estrategias de focalización utilizadas por el Sistema de Protección Social
La doble focalización (geográfica e individual) utilizada para construir el registro de pobres, ha resultado un mecanismo
eficaz y transparente, cuando los programas sociales requieren elegir sus beneficiarios a partir de información de
carácter estructural que define la pobreza. En función de los objetivos de los programas, se puede elegir otra opción para
seleccionar los elegibles. Tal es el caso, por ejemplo, de programas dirigidos a reducir una característica negativa de la
vivienda de un hogar pobre o de la población.
En tal sentido, la conveniencia de utilizar la doble focalización disminuye, cuando se trata de implementar programas
que requieren información de corto plazo, tales como aquellos dirigidos a desocupados, pues la actualización del
registro de hogares pobres focalizados individualmente en base al ICV no se lleva a cabo con la misma periodicidad
con que los cambios en la condición de ocupación ocurren.
44
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
En los programas de empleo transitorio e iniciativas de apoyo al ingreso, la autofocalización, la focalización consensuada
por la comunidad y la legal, o una combinación de estas, resulta más efectiva, debido a que es determinante conocer la
condición de actividad de las personas o sus iniciativas productivas para definir su elegibilidad como beneficiarios.
Cuando no se utiliza el ICV para definir a los elegibles de un programa, el Sistema de Protección Social obliga a
acompañar el tipo de focalización, de reglas operativas que establezcan criterios de elegibilidad específicos para la
selección de los beneficiarios al programa. Tal fue el caso del Programa de Empleo Transitorio Vamo’Arriba, donde
la autofocalización o la focalización consensuada por la comunidad fue acompañada con la regla operativa que
impedía que se considerasen como beneficiarios a aquellas personas que según los registros administrativos de la
Tesorería de la Seguridad o de la Contraloría General, estuvieran trabajando.
No obstante la utilización de otros tipos de focalización en el Sistema de Protección Social, la incorporación de
criterios transparentes en la selección de los beneficiarios resultó siempre ser un ejercicio a priori de la ejecución
de los programas, de tal manera que se mantuviera la transparencia que había aportado el SIUBEN a la selección
de los beneficiarios.
45
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
El Sistema
Único de
Beneficiarios
(SIUBEN)
Lic. Miriam Rodríguez de Simó
Directora General
SIUBEN
46
III
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
El Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN), creado mediante el Decreto No. 1073-04 del 31 de agosto de 2004,
tiene la responsabilidad de crear y administrar la base de datos de hogares pobres de todo el país y generar el padrón
de hogares elegibles para recibir los beneficios de los distintos programas y subsidios sociales focalizados.
Con ese objetivo, el SIUBEN como entidad de carácter técnico especializado, realiza visitas domiciliarias y entrevistas
guiadas por un cuestionario para recabar informaciones de carácter socioeconómico de los hogares localizados tanto
dentro de las áreas prioridad I y II indicadas en el Mapa de Pobreza, como zonas de concentración de pobreza o
bolsones de pobreza localizados fuera de las áreas prioridad I y II de dicho Mapa.
El Sistema
Único de
Beneficiarios
(SIUBEN)
Las informaciones levantadas en campo son capturadas, procesadas y analizadas mediante el modelo estadístico
Proxy Means Testing, asignándoles a cada hogar un Índice de Calidad de Vida (ICV). Producto de este procesamiento
y de los estrictos controles de calidad que se aplican, SIUBEN categoriza y prioriza los hogares según sus niveles de
carencias y genera una base de datos de hogares pobres elegibles para ser intervenidos por los distintos programas
sociales y/o recibir los subsidios focalizados del Gobierno.
En agosto del 2007, mediante el Decreto 426-07, al SIUBEN se le otorga carácter de entidad pública de la Presidencia de
la República del adscrita al Gabinete de Coordinación de la Política Social, con las funciones de identificar, caracterizar,
registrar y priorizar las familias en condición de pobreza, que habitan en zonas geográficas identificadas en el Mapa
de la Pobreza y en zonas fuera del mismo, que resulten de interés para los fines de las políticas públicas. Asimismo,
se establecieron Oficinas Regionales como instancias técnico-operativas del SIUBEN, facultadas para llevar a cabo
actividades de planificación de los levantamientos de información a nivel regional, de coordinación con la sociedad
civil, de ejecución de los operativos de obtención de información complementaria y de actualización del registro de
hogares pobres.
Como instrumento del Sistema de Protección Social, la información recabada por el SIUBEN tiene un doble propósito,
por un lado, servir como mecanismo de focalización al dotar del registro de población elegible a las instituciones
ejecutoras de programas sociales y por el otro, puede ser utilizada como herramienta de planificación en la asignación
y orientación del gasto y la inversión social, y de seguimiento y evaluación de las intervenciones en el área social a
nivel central y local, dada la amplitud y riqueza de la información registrada en el padrón de hogares.
47
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Así, la utilización del SIUBEN por parte de las instituciones públicas tiene como ventajas:
•
•
•
•
•
Conocer ex ante la selectividad de los programas, lo que facilita el diseño de los mismos.
Acelerar la llegada de los beneficios y apoyar la implementación de programas sociales focalizados para
aumentar la eficacia en la ejecución del gasto social.
Reducir la desviación de recursos hacia áreas geográficas y sectores no prioritarios, haciendo el gasto social
más progresivo.
Ofrecer a las instituciones ejecutoras un mecanismo que garantiza transparencia, eficiencia y equidad en la
entrega de subsidios.
Facilitar el sistema de monitoreo de programas sociales focalizados, de forma que permitan alcanzar las
metas de reducción de la pobreza establecidas.
EL SIUBEN COMO INSTRUMENTO DE
LA PROTECCIÓN SOCIAL
Registro de pobres
Quiénes son los pobres?
Cuántos son?
Dónde están ubicados?
Cuáles son sus carencias?
48
Sistema de información
estadística
Planificación de Políticas
Seguimiento, evaluación
y Monitoreo
Articulación de Agendas
de Desarrollo local
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
El levantamiento de información para el primer estudio socioeconómico de hogares se inició a finales del 2004,
tomando como base los cálculos iniciales de la cuantificación de la población objetivo, realizados a partir de las
estimaciones obtenidas para las áreas prioridad I y II del Mapa de la Pobreza al 2002.
Este estudio se inicio con una prueba piloto para aplicar una ficha de caracterización socioeconómica a 6,000
Primer Estudio
Socioeconómico
de Hogares y su
actualización
hogares en barrios del Distrito Nacional, zona seleccionada por las facilidades que ofrecía para fines de la evaluación
de los instrumentos de captura de información. Al término del estudio fueron visitados cerca de 1.5 millones de
hogares, para los cuales, a alrededor de 1.2 millones se les llenó el cuestionario completamente.
a) Preparación del Levantamiento
El control del número de viviendas sobre las cuales se esperaba obtener información y la estimación de las cargas de
trabajo asignadas a supervisores y encuestadores requirió realizar una actualización cartográfica de los polígonos
censales definidos en el VIII Censo Nacional de Población y Vivienda del año 2002, a fin de incluir cambios en los
polígonos y determinar el número de nuevas viviendas registradas durante la etapa de actualización cartográfica.
Paralelamente, se diseñó la ficha de caracterización socioeconómica para aplicar a hogares no colectivos,
estructurada en diferentes secciones, a fin de obtener informaciones sobre: i) localización geográfica precisa del
hogar e identificación del jefe o jefa del hogar para garantizar la ubicación inequívoca en el terreno de cada una
de las familias en caso de ser seleccionadas como elegibles a los programas sociales y ii) características sociodemográficas, educativas y económicas necesarias para el cálculo del Índice de Calidad de Vida. En adición a la
ficha socioeconómica, se elaboraron los Manuales del entrevistador y del supervisor para instruir sobre el llenado de
dicha ficha de caracterización socioeconómica al personal de campo.
49
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
b) Organización del trabajo de campo
El trabajo de campo se realizó mediante un proceso de desconcentración regional, utilizando recursos humanos y
materiales disponibles en todo el territorio nacional. Con esos fines se establecieron coordinaciones y acuerdos con
diversas entidades regionales y organizaciones de la sociedad civil sin fines de lucro, interesadas en cooperar con el
levantamiento de los datos del SIUBEN.
En el marco de esos acuerdos, las instituciones participantes en la recolección de información tenían bajo su
responsabilidad una región de planificación completa o fracción de ella. Los requisitos que se consideraron para
determinar la elegibilidad de dichas entidades a nivel regional fueron los siguientes:
• Institución esencialmente apartidista, no identificada como apéndice de ninguna fuerza política y que sus
principales directivos no fueran dirigentes políticos;
• Legalmente constituida y con responsables claramente identificados;
• Tener el Registro Nacional de Contribuyentes (RNC);
• Como excepción de los dos primeros criterios, para el caso de la Iglesia Católica, se exigió de la copia de
cédula del párroco, de la designación del párroco por su congregación o por el obispo correspondiente, y
del Concordato entre la Santa Sede y República Dominicana (el cual faculta a la Iglesia Católica a firmar
convenios con el Estado Dominicabo);
• Estar establecida geográficamente en la zona asignada;
• Hoja de servicios a la comunidad intachable, y con alto grado de aceptación dentro de su jurisdicción;
• Poseer una estructura interna y capacidades institucionales para una administración ágil y transparente de
los recursos asignados.
Como enlace entre la estructura operativa en el campo a cargo de entidades de la sociedad civil y el SIUBEN existía
la figura de la Gerencia Regional, la cual fue responsable de lograr los resultados en el tiempo programado y con
adecuados niveles de calidad.
50
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
c) Capacitación y Selección del personal
Dado que el levantamiento recaía sobre entidades de la sociedad civil y no en el personal especializado del SIUBEN,
se rindió especial atención en la capacitación del personal que participaría en el mismo. Para ello se implementó un
método de “cascada”, en el cual: i) la primera fase estaría a cargo del personal del SIUBEN que capacitaría a un
grupo de personas seleccionadas previamente con experiencia docente para ejercer las funciones de capacitadores
o facilitadores, y ii) la segunda etapa resultó en el entrenamiento, por parte de los facilitadores seleccionados en la
primera fase, del personal que realizaría las labores de supervisión y relevamiento de la información. Inicialmente,
todo el personal seleccionado sería entrenado en el llenado de la ficha de caracterización socioeconómica y el manejo
del material cartográfico, para fines de evaluar y seleccionar encuestadores y supervisores, en base a su desempeño
en el entrenamiento.
d) Levantamiento de la Información
La recolección de los datos para conformar la base de datos inicial del SIUBEN se realizó mediante un censo por barrido
en las áreas geográficas identificadas en prioridad I y II del Mapa de la Pobreza. Esto implicaba que todos los hogares
ubicados dentro de los límites físicos de cada área de trabajo asignada debían ser entrevistados, independientemente
de su condición social aparente y de que estuvieran listadas en el croquis del área de trabajo asignada.
Los datos se recogieron mediante entrevistas directas a un informante calificado, miembro del hogar, que pudiera
responder sobre los demás integrantes, preferiblemente el jefe o jefa del hogar o su cónyuge. En el llenado de la ficha
del SIUBEN se requería poner especial cuidado en la identificación precisa del hogar, de los nombres y apellidos en
el documento de identidad del jefe o jefa del hogar, y en las variables que intervenían en el cálculo del ICV.
e) Revisión, control, captura y evaluación de la información
La logística del trabajo de campo, revisión y pre-crítica de las fichas utilizadas en el SIUBEN para este primer estudio
socioeconómico, se estableció con fines de tener un monitoreo estrecho de la calidad del trabajo, anticipar la solución
de los problemas a enfrentar en etapas posteriores al levantamiento, y superar las dificultades encontradas en el
operativo de campo.
51
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
La revisión de consistencia se iniciaba en el terreno desde la etapa de recepción de las fichas levantadas, con el
objetivo de asegurar la cobertura de los polígonos programados durante la segmentación de las áreas seleccionadas
dentro del mapa de pobreza. El registro y control de las fichas levantadas se desarrolló en 3 fases: i) recepción de las
fichas recolectadas, ii) registro en el sistema informático y control de las incidencias, y iii) revisión final y control de
calidad. Los resultados de este proceso permitían retroalimentar a los equipos del operativo de campo y mejorar el
levantamiento de la información, al tiempo que se depuraba la data para su entrega a los responsables de digitación.
El procesamiento digital de las entrevistas efectivas registradas por el SIUBEN se realizó mediante la contratación
de empresas especializadas, en un aplicación diseñada para estos fines con el interés de mantener la estructura de
estandarización de las bases de datos. En el proceso de digitación se integraron un conjunto de criterios de validación
en tiempo real mediante el diseño de mallas de validación, con miras a alcanzar la consistencia lógica entre las
variables levantadas. Los archivos de datos digitados y depurados se resguardan en formato digital para preservar el
carácter confidencial y evaluar su consistencia.
Dicha evaluación de consistencia implicó la verificación y corrección de diversos errores que pudieran haberse
cometido durante el proceso de digitación o de levantamiento de información, lo que facilitaba la identificación de los
registros para su evaluación y corrección posterior en campo, en caso de ser necesario.
f) Selección de los Elegibles
Depurada la base de datos se procedió al cálculo del Índice de Calidad de Vida por hogar, haciendo las transformaciones
en las 17 variables derivadas o calculadas de informaciones registradas de la ficha socioeconómica y completando
con las 10 restantes que se registran directamente en la misma.
52
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Variables calculadas a partir
Variables registradas
de información de la ficha
directamente en la ficha
Hacinamiento
Tipo de vivienda
Equipamiento familiar
Material del piso de la vivienda
Educación del jefe del hogar
Material de las paredes de la vivienda
Educación media del hogar
Material del techo de la vivienda
Proporción de niños y niñas de 5 años de edad o menos
Abastecimiento de agua potable
Proporción de miembros de 15 años o más, que trabajan
Eliminación de excretas
Asistencia escolar de menores de edad entre 6 y 14 años
Iluminación del hogar
Eliminación de basura
Combustible usado para cocinar
Sexo del jefe del hogar
La definición a priori de los puntos de cortes del ICV permitió establecer la categoría de pobre I (pobreza extrema)
y pobre II (pobreza moderada) para cada uno de los hogares y seleccionar los que integran el padrón de elegibles
de los programas sociales. Dado que los programas requerían el documento de identidad del jefe o jefa del hogar,
la última validación del padrón de elegibles se realizaba comparando el número registrado en el Padrón de la Junta
Central Electoral, de manera tal, que el registro final para uso de los programas incluía los hogares categorizados
como pobres con jefes o jefas documentados.
53
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Actualización
de la base de datos
del SIUBEN
Para mantener la eficiencia en el proceso de focalización de la pobreza implementado en el SIUBEN y minimizar los
errores de inclusión y exclusión, se requería la actualización periódica de la base de datos y la inclusión de novedades
por parte de las entidades que operan los programas sociales focalizados. Para estos fines, se contemplaron tres tipos
de actualizaciones: i) ingreso por demanda, ii) revisión de la adhesión; iii) actualización por novedades reportadas
por los ejecutores de programas sociales y iv)levantamientos masivos periódicos.
i) Ingreso por demanda: Los errores de exclusión serían minimizados estableciendo un procedimiento de ingreso
por demanda por el cual un jefe de hogar que se considerara así mismo merecedor por su condición de ser
pobre, podría completar una solicitud. En base a dicha solicitud el SIUBEN se obligaría a visitar y aplicar
la ficha de clasificación socioeconómica, a fin de categorizar dicho hogar y, siempre que clasificara como
pobre, ingresarlo al padrón de elegibles del SIUBEN.
ii) Revisión de la adhesión: Para reducir los errores de inclusión, es decir que dentro de la base de datos se
encontraran elegibles o beneficiarios que no debían considerarse pobres, las organizaciones comunitarias de
base podrían llenar el formulario de solicitud de revisión de adhesión para hacer la corrección de dichos
casos. A partir de dicha solicitud, las Oficinas Regionales iniciarían un proceso de investigación, que incluye
la revisión de la información en la ficha física y en la base de datos, y una verificación en campo, para
decidir su inclusión o no al Registro. Este resultado final del proceso debería ser informado a la institución
solicitante de la exclusión y al beneficiario.
iii)Actualización de la información de la base de datos de elegibles: La información suministrada podría sufrir
modificaciones por novedades reportadas por los ejecutores de los programas sociales, por lo que se
estableció un procedimiento, mediante el cual, luego de validar en campo estas novedades, se podrían
introducir cambios parciales, totales o información adicional en la data correspondiente al hogar que
54
presentó alguna novedad o reclamo con relación a la información relevada originalmente.
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
iv) Levantamientos masivos: En principio se definió llevar a cabo cada cuatro años una actualización periódica
de la base de datos, a fin de permitir la renovación total del padrón de beneficiarios mediante levantamientos
masivos de tipo censo “por barrido”.
Entre los años 2005 y 2011, mediante una estrategia de actualización constante de las zonas prioritarias y de los
bolsones de pobreza, SIUBEN logró gestionar la información de cerca de 500 mil hogares, registrando a finales de
2011 una cantidad de hogares cercana a los 1.7 millones.
Los procesos establecidos para la implementación del SIUBEN aseguraban el manejo de la información con integridad
y transparencia, al tiempo que garantizaban el derecho de cada uno de los hogares del territorio nacional que se
encuentrasen en condiciones de pobreza a formar parte del padrón de elegibles. Con esos fines, se establecieron
mecanismos de participación de la sociedad civil en las fases vitales del proceso: i) en el levantamiento de los datos,
y ii) en las solicitudes de inclusion y exclusion por demanda.
Mecanismos
de control social
y transparencia
Asimismo, el SIUBEN aseguraba la transparencia en su accionar, al hacer de público conocimiento y poner a disposición
de la ciudadanía los procedimientos estadísticos utilizados para la medición de la pobreza de los hogares, así como
la lista de beneficiarios a través de su portal electrónico o de folletos diseñados para estos fines.
El SIUBEN como tal, no hace selección de beneficiarios de ningún programa social. Su responsabilidad principal
es identificar, ubicar, categorizar la población en condición de pobreza, y suministrar el padrón de elegibles a los
programas sociales, por lo que corresponde a éstos definir su población objetivo, en base a sus reglas operativas y
su disponibilidad presupuestaria.
Selección de beneficiarios
por los programas
sociales focalizados
55
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Distribución de Hogares Elegibles en base al SIUBEN según Programa Social
Programas
Hogares
Personas
738,082
3,249,843
Solidridad (Programa de Transferencias
Condicionadas)
Segundo estudio
socio-económico
de hogares pobres.
Subsidiado de Salud
3,249,843
Apoyo a Envejecientes 155,933
Bonogas Hogares
4,514,611
1,015,577
A partir del 2010, se inician los preparativos para implementar un nuevo censo socio-económico dada la importancia
de mantener un padrón de elegibles actualizado, habida cuenta que el último levantamiento masivo del SIUBEN se
había llevado a cabo en el año 2005.
El objetivo de re-evaluación y nueva certificación del padrón de elegibles para las transferencias y subsidios sería
introducir: i) nueva información relevante que pudiera modificar el Índice de Calidad de Vida (ICV) de los hogares ya
elegibles; y ii) información sobre hogares que no se encuentran en la actualidad en el padrón de elegibles.
Con este interés, el SIUBEN programó que el estudio abarcaría alrededor de 1,800,000 hogares a nivel nacional. El
financiamiento de este estudio sería compartido entre el SIUBEN, con sus recursos presupuestarios, y el Banco Mundial,
con fondos del “Proyecto de Inversión en la Protección Social” y su financiamiento adicional. Esta operación adicional
integró de manera expresa el componente de fortalecimiento del sistema de focalización del SIUBEN.
56
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
a) Preparación del Levantamiento
La estrategia de levantamiento de información se diseñó sobre la base de tres criterios básicos para asegurar
transparencia en su realización: i) la no participación directa del SIUBEN en el operativo de levantamiento, ii) uso
de reglas y procesos competitivos para la selección, capacitación y contratación de encuestadores, supervisores y
revisores, y iii) uso de reglas y procesos competitivos para la contratación de entidades que gestionaran el levantamiento
y el procesamiento.
Esta estrategia, aunque similar a la utilizada en el primer estudio, recogió las lecciones aprendidas en términos del
personal de campo, levantamiento y control de calidad de las fichas de caracterización, y los requerimientos de la
fuente de financiamiento externo. La estrategia implicaba que diferentes entidades con roles específicos participaran
en las distintas etapas del levantamiento de la información, recayendo sobre diferentes entidades, los procesos de
coordinación, selección, capacitación del personal de campo, gestión del levantamiento, contratación del personal,
control de calidad y procesamiento.
Al igual que el estudio realizado en el 2004, el segundo estudio tomó como referencia la información suministrada por
el Mapa de la Pobreza, en lo relativo a áreas prioritarias de pobreza, y por tanto, se privilegió el levantamiento de
información socioeconómica en los hogares ubicados en las áreas geográficas de mayor concentración de la pobreza
y en bolsones de pobreza ubicados en áreas no prioritarias.
La ficha socioeconómica del SIUBEN, utilizada en la recolección de información de los hogares, se modificó para
recabar no sólo la información correspondiente a las 17 variables que nutren el modelo utilizado para estimar el
Índice de Calidad de Vida (ICV), sino que además se obtiene información sobre otra serie de variables adicionales,
denominadas informativas, que están asociadas al nivel de vulnerabilidad de los hogares. Esta última inclusión
obedeció a razones estrictamente técnicas, ya que en una futura revisión del modelo de categorización se permitiría
57
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
incorporarlas, sin perder el empalme con el modelo original; tal es el caso de la sección de preguntas relativas a
riesgos asociados a eventos naturales, contaminación ambiental, y a la protección social.
Un aspecto novedoso en la preparación del Segundo Estudio Socioeconómico fue la introducción de avances
tecnológicos con la utilización de dispositivos móviles de captura (DMC) en el levantamiento, lo que implicó, realizar
el diseño de una aplicación informática como réplica del cuestionario impreso y una prueba piloto con el objetivo
de probar la versatilidad de la aplicación y calcular los tiempos de levantamiento, lo que contribuyó a establecer
las métricas de la programación operacional. Con el uso de esta tecnología se pretendía reducir el tiempo de
procesamiento y minimizar los errores de digitación, a pesar que requería que los encuestadores y supervisores
tuvieran habilidades adicionales.
A este respecto, la decisión final fue que en las provincias con mayor concentración poblacional, Santo Domingo
y Distrito Nacional, se utilizarían estos dispositivos de captura, en tanto que en el resto del país se mantendría el
levantamiento con el esquema tradicional de cuestionarios impresos para su posterior digitalización. De esta manera,
se utilizó la técnica de entrevista directa y la aplicación de un cuestionario impreso
en aproximadamente el 72% de los hogares visitados; en tanto que la información
correspondiente al 28% de los hogares restantes, se levantó mediante un cuestionario
digitalizado utilizando los DMC.
Para fines de facilitar la ejecución del estudio socioeconómico, el territorio nacional
se dividió en 12 regiones diferentes, considerando: i) la ubicación geográfica de las
10 oficinas regionales del SIUBEN que facilitarían el seguimiento del levantamiento,
y ii) el total de hogares estimados que deberían cubrirse. De esta manera, cada
región sería tratada como un lote para fines de gestión, quedando conformados de
la siguiente manera:
58
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
#
Región o Lote
Provincias
1
Distrito Nacional
Distrito Nacional
2
Suroeste
Barahona, Bahoruco, Pedernales, Independencia
3
Este
San Pedro de Macorís, Hato Mayor, El Seibo, La Altagracia, La Romana
4
Norcentral
Santiago, Puerto Plata, Espaillat
5
Nordeste
Duarte, Samaná, María Trinidad Sánchez, Hermanas Mirabal
6
Noroeste
Valverde, Santiago Rodríguez, Dajabón, Montecristi
7
Del Valle
Azua, San Juan de la Maguana, Elías Piña
8
Valdesia
San Cristóbal, Peravia y San José de Ocoa
9
Santo Domingo Este
Municipio Santo Domingo Este, Boca Chica, Guerra y Monte Plata
10 Santo Domingo Oeste
Santo Domingo Oeste, Los Alcarrizos y Pedro Brand
11 Santo Domingo Norte
Santo Domingo Norte y La Victoria
12 Cibao Central
La Vega, Monseñor Nouel y Sánchez Ramírez
b) Estrategia de levantamiento
La estrategia diseñada por el SIUBEN, como coordinador general del levantamiento, definió procesos desarrollados
por diferentes entidades a las cuales se les asignaron roles en la ejecución del operativo. De esta manera, al SIUBEN
le correspondió la función de coordinar los procesos operativos a nivel central, apoyándose a nivel local en las 10
oficinas regionales.
59
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
En dicha estrategia una empresa contratada por licitación pública sería la encargada de la selección, capacitación
y certificación del personal de campo, en dos fases: i) selección, capacitación y certificación de multiplicadores; y ii)
capacitación y selección de los encuestadores, supervisores y revisores que serán utilizados en los trabajos de campo
a nivel nacional.
Para la gestión en campo se contratarían entidades o instituciones con presencia provincial o regional que gestionarían
el personal del levantamiento con base a los criterios establecidos por el SIUBEN. De esta manera, un personal
preseleccionado por estas entidades gestoras a partir de un informe de evaluación de candidatos, sería capacitado
por los multiplicadores, y la empresa de reclutamiento y capacitación haría la selección final y certificaría el personal
de acuerdo a su desempeño, como encuestador, supervisor y revisor.
Estas entidades gestoras serían además responsables de distribuir el material censal, supervisar que el personal de
campo cumpliera sus funciones y revisar la información recolectada en el terreno. La calidad y consistencia de dicha
información a nivel local estuvo asegurada por un personal adicional contratado por el SIUBEN para que en cada
provincia supervisara los cuestionarios levantados y revisados por el personal de dicha entidad, con la aplicación
de re-entrevistas a una muestra de hogares, una vez censados. Finalmente los formularios revisados pasarían a una
empresa contratada para el procesamiento definitivo.
Así, la estrategia se basó en la premisa de que la gestión del trabajo de campo estaría a cargo de entidades gestoras,
quiénes propondrían a la empresa capacitadora el personal a ser adiestrado para realizar las labores de campo. A la
empresa capacitadora le correspondería seleccionar y certificar a dicho personal de acuerdo a su mejor desempeño y
al SIUBEN, verificar y tramitar las nóminas proporcionadas por las entidades gestoras. Una vez el SIUBEN certificara
el cumplimiento de los estándares de calidad , para que el Gabinete de Coordinación de la Política Social procediera
al pago del personal contratado.
60
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
PROCESO
RESPONSABLE
Contratación Empresas
Gestoras
GCPS
Pre-selección del
Personal a capacitar
Entidades gestoras
Capacitación del
Personal de Campo
Selección del Personal
de Campo
Empresa especialista
en capacitación
Empresa especialista
en Procesamiento
Contratación del personal
SIUBEN y GCPS
Control de calidad
SIUBEN
Procesamiento información
Empresa especialista
SIUBEN
coordina
todos los
procesos
61
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
c) Planificación del operativo de campo
La planificación del operativo de campo consistió en el cumplimiento de los procesos pre-establecidos que implicaron
definir la logística de monitoreo de la ejecución, la estructura operativa y las cuotas del trabajo del personal de campo,
para fines asegurar el cumplimiento del objetivo en el tiempo programado y con el presupuesto disponible.
Monitorear la ejecución del levantamiento implicó estimar con cierto grado de precisión el universo esperado de hogares
que deberían ser levantados por niveles de desagregación espaciales. Para estos estos fines, se utilizó el siguiente
procedimiento: i) al total de personas registrado en la base de datos del SIUBEN, incluyendo los resultados de los
procesos de actualización, se le aplicó la tasa de crecimiento inter-censal de acuerdo a las proyecciones de población
disponibles para cada provincia y municipio del país, ii) se realizó un proceso de afijación proporcional para estimar
la nueva población para los niveles de desagregación espaciales hasta el nivel de barrios-parajes, obteniéndose el
total de personas que conformarían los hogares a levantar, y finalmente iii) al total de personas estimado, se le aplicó
el coeficiente de personas promedio por hogar registrado por SIUBEN, para obtener la estimación final de hogares
como dato para la programación del operativo.
Conforme a la estrategia, la estructura operativa para el levantamiento estuvo conformada según las actividades que le
correspondían a cada uno de los tres equipos de trabajo: i) SIUBEN a nivel central, ii) Oficinas regionales del SIUBEN
y iii) entidades ejecutoras o gestoras locales, tal como se presenta en el gráfico anexo.
62
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Estructura Operativa
Control de calidad
por muestra
Devolución de fichas
para reproceso o a las
entidades ejecutoras
locales
Verificación del
cumplimiento de las
cargas de trabajo
Remisión de las fichas
al nivel central
Tecnicos de apoyo regionales
Aplicación de la
validación
computarizada
Registro en el sistema
de las carátulas e
incidentes
Entidades Ejecutoras Locales
Revisión de
consistencia
Recepcion de fichas
Tecnicos de apoyo del nivel central
Coordinación General
del levantamiento
Oficinas Regionales SIUBEN
Revisor
Control
de entrevistas
Recolección de
las fichas y
coordinación de
los supervisores
Gestor
Provincial
Supervisión del
operativo de campo
Supervisor
de campo
Levantamiento
de las fichas
Entrevistador
Personal de campo
SIUBEN Central
La programación de la logística del levantamiento se correspondió con las 12 regiones o lotes preestablecidos, a
manera de facilitar el monitoreo y seguimiento desde las 10 oficinas regionales del SIUBEN. Cada una de estas
regionales tuvo a su cargo el monitoreo de un lote de trabajo, a excepción de la provincia de Santo Domingo que,
debido a su tamaño demográfico, fue manejada en 3 lotes, Santo Domingo Este, Oeste y Norte.
63
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Una vez se dispuso del total de hogares a levantar para cada provincia y las cuotas diarias por entrevistador, se realizó
la asignación de cargas de trabajo para los supervisores en las áreas geográficas o lotes programados para el estudio.
Para cada lote específico, se definió una carga variable de trabajo por cada equipo con la asignación permanente de
un conjunto de polígonos censales, los cuales fueron delegados al supervisor. Este mecanismo implementado, tuvo el
objetivo de controlar que los costos no excedieran el presupuesto programado y facilitar el monitoreo concurrente de
los subprocesos desarrollados. Una vez que el equipo finalizaba su carga de trabajo, se asignaba una nueva carga
constituida por el conjunto de polígonos seleccionados, hasta finalizar el operativo en toda la provincia.
El personal de campo del levantamiento administrado por las entidades gestoras y supervisado por el SIUBEN a
nivel nacional quedó constituido por 4,788 entrevistadores, 957 supervisores y 518 revisores para un total de 6,263
personas.
# Región
Provincias
Entrevistadores Supervisores Revisores Total
o LotePersonal
1 Distrito Distrito Nacional
375
75
0
450
265
53
37
355
625
125
80
830
Nacional
64
2 Suroeste
Barahona, Bahoruco,
Pedernales, Independencia
3 Este
San Pedro de Macorís, Hato Mayor, El Seibo,
La Altagracia, La Romana
4 Norcentral
Santiago, Puerto Plata, Espaillat
725
145
100
970
5 Nordeste
Duarte, Samaná, María Trinidad 535
107
71
713
Sánchez, Hermanas Mirabal
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
#
Región
6
Provincias
Entrevistadores Supervisores Revisores Total
o LotePersonal
Noroeste
Valverde, Santiago Rodríguez, Dajabón, Montecristi
7
Azua, San Juan de la Maguana, Del Valle
Elías Piña
8
San Cristóbal, Peravia y San José Valdesia
de Ocoa
9
Santo
Municipio Santo Domingo Este,
Domingo
Boca Chica, Guerra
Este
y Monte Plata
10 Santo
Santo Domingo Oeste, Domingo Los Alcarrizos y Pedro Brand
Oeste
11 Santo
Santo Domingo Norte Domingo
y La Victoria
Norte
12 Cibao
La Vega, Monseñor Nouel
y Sánchez Ramírez
Central
290
58
39
387
390
78
51
519
470
94
58
622
400
80
26
506
160
32
0
192
133
26
0
159
420
84
56
560
TOTAL
4,788 957 5186,263
65
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
d) Procesamiento de la información y control de calidad
Con una frecuencia semanal, las entidades gestoras locales recolectaban las fichas de caracterización y realizaban la
remisión de las cargas de trabajo a los centros de acopio de las Oficinas Regionales, para posteriormente pasar por
la etapa de pre-registro y revisión.
El proceso de revisión de las fichas de caracterización fue desarrollado por el conjunto de técnicos revisores, quienes
realizaron la pre-crítica de las informaciones para asegurar fluidez en el proceso de escaneado, al verificar el marcado
adecuado de las respuestas en el cuestionario. En esta etapa debía revisarse cada una de las fichas para evaluar su
llenado correcto, detectar omisiones, errores de marcado de las respuestas, evitando así retrasos en fases posteriores.
En las Oficinas Regionales del SIUBEN se recibían las fichas levantadas y se realizaba el proceso de verificación
del cumplimiento de las métricas de acuerdo a la planificación operacional. Asimismo, para fines de control, se
ingresaban al sistema las informaciones de las diferentes incidencias registradas en el levantamiento o resultados
de las entrevistas: i) entrevista completa; ii) entrevista incompleta; iii) entrevista rechazada; iv) personas ausentes; v)
vivienda desocupada; y vi) vivienda no encontrada.
El resultado de este proceso es una frecuencia de las incidencias confrontadas por los encuestadores en el terreno, que
permitía al SIUBEN monitorear los problemas de reprocesos más frecuentes para retroalimentar los equipos de trabajo.
A nivel central se realizaba un proceso de validación computarizada para evaluar la consistencia de las informaciones
recolectadas, utilizando algoritmos computacionales para detectar automáticamente un código errado, mediante el
contraste con tablas maestras de códigos aceptables, previamente almacenados o mallas de validación y corrección
de los errores de marcado de las fichas y re-digitación de las fichas reprocesadas. Al finalizar el registro del resultado
final de las entrevistas, se remitían las fichas al SIUBEN central para su organización y entrega a la firma que realizaría
su escaneado.
66
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
e) Control de calidad de la información
En adición a los procesos de evaluación de consistencia computarizada se gestionó un trabajo de control de calidad
realizado por los técnicos del SIUBEN. Así, con el propósito de que el levantamiento de las informaciones recolectadas
por el personal de campo de las empresas gestoras se realizara con criterios de calidad y homogeneidad, se
establecieron normas y procedimientos con el objetivo de: i) lograr consistencia y veracidad de las informaciones a
levantar, y ii) asegurar la cobertura del levantamiento.
Organigrama control de calidad
Dirección General
Coordinación del estudio
Encargado control de calidad
Supervisor SIUBEN
Inspector de campo SIUBEN (IC)
Inspector de revisores (IR)
Según se muestra en este gráfico, para el levantamiento se creó una instancia denominada “Encargado de Control de
Calidad”, el cual tendría a su cargo un equipo de personas integrado por supervisores del SIUBEN, inspectores de
67
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
revisión y de campo. Este equipo jugó un papel importante, puesto que fue el responsable de validar la consistencia,
veracidad y cobertura de la información, y desarrolló actividades, tanto en los centros de operaciones establecidos
por dichas entidades gestoras (uno por provincia), como en el levantamiento de campo. En este último caso, ameritó, a
partir de una muestra de hogares levantados por lote, realizar re-entrevistas al mismo hogar para evaluar el desempeño
del levantamiento y establecer un control estadístico de calidad.
En interés de asegurar la eficiencia y calidad de los datos que serían recolectados en 603,964 hogares de las
provincias Santo Domingo y Distrito Nacional, se decidió conformar una mesa de ayuda, para proveer un servicio de
asistencia telefónica a entrevistadores y supervisores que utilizaran dispositivos móviles en estas provincias. El objetivo
de dicha mesa era asegurar la continuidad del levantamiento para atender de manera ágil y oportuna, cualquier tipo
de dificultad asociada con los dispositivos móviles y la aplicación informática.
Resultados
finales
En marzo del año 2012, se finalizó el levantamiento del segundo censo de hogares del SIUBEN, obteniéndose
información para alrededor de 2.0 millones de hogares, equivalente a 7.0 millones de personas en las 32 provincias
del país, para las zonas prioridad I y II definidas por el mapa de la pobreza y bolsones de pobreza en zonas de no
prioridad.
Actualmente, se están digilizando la fichas impresas del levantamiento, y realizando los análisis de consistencia de
la información , para fines de aplicar el modelo de categorización de los hogares que permita renovar el padrón
de elegibles del SIUBEN. El uso de esta información permitirá actualizar el padrón de elegibles de los diferentes
programas focalizados del pilar de Asistencia Asocial y posibilitará al Seguro Nacional de Salud (SENASA) actualizar
los afiliados al Régimen Subsidiado de la Seguridad Social.
68
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Desde su inicio, el SIUBEN ha contado con el apoyo de la cooperación técnica del PNUD, existiendo desde
entonces un convenio renovable anualmente entre ambas instituciones. El propósito de dicho convenio es fortalecer
la capacidad institucional del SIUBEN como instancia encargada de identificar y seleccionar las comunidades y
familias que tienen los mayores niveles de marginalidad, mediante: i) la dotación de una plataforma tecnológica
Cooperación
técnicofinanciera
del SIUBEN
69
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
y de entrenamiento de su personal para facilitar la actualización del padrón de elegibles, y ii) la evaluación
del padrón en cuanto a calidad de los registros, operativos de levantamiento, digitación, validación, análisis y
consistencia de la información.
En el año 2006, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) suscribe un contrato de préstamo 1693/OC-DR,
denominado “Mercados Laborales y Transferencias Sociales” en cual el SIUBEN recibió apoyo financiero para su
fortalecimiento con miras a mejorar el impacto distributivo de la inversión en Asistencia Social.
En la fase de preparación del Segundo Estudio Socioeconómico de Hogares, el SIUBEN recibió del Gobierno de la República
Popular China, a través de su Oficina de Desarrollo Comercial en el país, una donación para la obtención de dispositivos
móviles de captura de datos, con los cuales se hicieron pruebas técnicas y de campo de la aplicación diseñada para dicho
estudio, dando como resultado la introducción de mejoras en la captura de datos y calidad de la información.
Para la implementación del Segundo Estudio, el SIUBEN recibió apoyo financiero del Banco Mundial a través del
“Proyecto de Inversión en la Protección Social” y su financiamiento adicional, donde se integró un componente de
fortalecimiento del sistema de focalización.
Asimismo, para los análisis ulteriores a la realización de dicho estudio, el BID está apoyando al SIUBEN mediante
una cooperación técnica no reembolsable “Apoyo al SIUBEN para la Mejora del Levantamiento, Gestión y Análisis
del Padrón de Hogares”. Esta cooperación no reembolsable persigue fortalecer la capacidad analítica del SIUBEN,
teniendo como objetivo central el apoyo en la mejora de la gestión, utilización, y análisis de la información de los
hogares en situación de pobreza, para la focalización y planificación de los programas sociales. Dicho objetivo
se pretende alcanzar con la ejecución de dos componentes: i) mejoras en el desempeño de la focalización, y ii)
fortalecimiento institucional orientado a mejorar la gestión de la base de datos y el padrón del SIUBEN.
Los objetivos específicos de estos componentes son: i) apoyar al SIUBEN y los Programas Sociales usuarios del padrón
de elegibles a llevar a cabo exitosamente la transición hacia la nueva base de datos resultante del Segundo Estudio;
70
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
ii) fortalecer la capacidad técnica y operativa del SIUBEN para la actualización, mantenimiento y gestión del padrón
de beneficiarios; iii) mejorar la eficacia y eficiencia de la realización de futuros estudios; y iv) mejorar la eficacia del
SIUBEN como instrumento de focalización en la identificación, selección y asignación de hogares elegibles, y como
fuente de información para la planificación de los programas sociales.
En síntesis, el padrón de elegibles del SIUBEN, aunque no es un fin en sí mismo, se ha constituido en un mecanismo que
contribuye a una redistribución más equitativa de las transferencias y subsidios sociales del pilar de Asistencia Social,
y en el vínculo primordial con el pilar de Seguridad Social.
71
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
La Administradora
de Subsidios Sociales
(ADESS)
Ing. Van Elder Espinal Martínez
Director General
ADESS
72
IV
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
La idea de crear una entidad técnica, que administrara un sistema de pago de las transferencias no contributivas del
Sistema de Protección Social y, garantizara su efectividad y transparencia, surge de la reflexión sobre: i) la magnitud
de hogares pobres focalizados que calificaban para ser asistidos, ii) la necesidad de instrumentar más de un subsidio
según el modelo de intervención de cada programa social y iii) la decisión del Gobierno de contar con la participación
del sector financiero privado para garantizar la transparencia de estas transferencias.
Génesis
Esta decisión fue clave para definir el modelo dominicano de transferencias no contributivas y focalizadas, pues
se logró conformar tres entidades independientes, con funciones específicas y articuladas para alcanzar objetivos
comunes. Esta singularidad, basada en una articulación tripartita, establece como método operacional, un control
cruzado de los procesos, y permite garantizar la no manipulación de la identificación de los beneficiarios y, la
transparencia y efectividad en el otorgamiento y destino de los subsidios y transferencias sociales.
Es bajo este enfoque que se crea la Administradora de Subsidios Sociales (ADESS), mediante el Decreto Núm.
1560-04, del 16 de diciembre de 2004, como un organismo con autonomía técnica, administrativa y financiera,
jerárquicamente adscrito al Poder Ejecutivo y con vinculación institucional y funcional con el Gabinete de Coordinación
de la Política Social. Está igualmente vinculado a instituciones del Estado responsables de determinar, instrumentar y
focalizar un subsidio de carácter social.
La ADESS se enmarcó en el principio de hacer un uso racional, eficiente y transparente de los recursos públicos
disponibles en beneficio de las familias más pobres, contando con la facultad de gestionar los procesos de liquidación,
control, fiscalización y verificación en materia de acreditaciones, pagos y conciliaciones de las transferencias y
subsidios que se otorgan a las personas identificadas como elegibles.
Tomando en consideración la normativa que rige su accionar, la ADESS se ha dado como Misión: “Unificar y administrar
los subsidios sociales otorgados por el gobierno asegurando su disponibilidad y adecuado uso por los beneficiarios a
1
fin de contribuir a mejorar la equidad social”.
La aspiración acerca de cómo la ADESS espera ser reconocida en el futuro, ha sido plasmada en su Visión: “Ser la
institución pública que garantice la administración transparente de todos los subsidios sociales que otorga el gobierno
a través de un desempeño eficaz, eficiente y oportuno en apoyo a la optimización de la política social”.2
1 Administradora de Subsidios Sociales (2009). Memorias 2004-2008, p., 8.
2 Ibid., p. 8.
73
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
En cuanto a lo que la sociedad puede esperar de la ADESS, la misma es sustentada y comparte los siguientes Valores:
“Eficacia, Eficiencia, Especialización, Vocación de servicio, Independencia de criterio, Respeto por nuestros clientes/
ciudadanos, Protección del interés público y Transparencia”3.
El Sistema
de Pago de los
Subsidios
Sociales (SPSS)
La gestión principal de la ADESS se desarrolla a través del Sistema de Pagos de los Subsidios Sociales (SPSS),
establecido con el objetivo de asegurar la transferencia de los subsidios que otorga el gobierno, a personas en
situación de pobreza elegidas por programas sociales. Asimismo, el SPSS garantiza el pago de los consumos que
realizan esos beneficiarios en comercios adheridos a una Red de Abastecimiento Social (RAS).
El método de pago elegido permitió que la relación Gobierno-Beneficiario se articulara por medio de agencias
(entidades formales del sector financiero, comercios minoristas privados y compañías de adquirencia proveedoras
de dispositivos de puntos de venta) y medios de entrega de subsidios (transferencias bancarias, cuentas bancarias y
Tarjeta Solidaridad).
El SPSS está integrado por entidades del sector financiero formal que realizan transferencias de dinero a cuentas
bancarias abiertas a los beneficiarios de los subsidios sociales, a quienes también entregan una tarjeta de débito,
permitiéndoles consumir dichas subvenciones a través de dispositivos de puntos de venta (PDVs) instalados en
establecimientos comerciales.
La tarjeta de débito elegida, conocida por el nombre de Tarjeta Solidaridad, tiene capacidad para manejar
diferentes subsidios sociales por separado. Las Compañías de Adquirencia, vinculadas comercialmente a la firma
Visa Internacional, son quienes ofrecen a los beneficiarios servicios de transacciones comerciales electrónicas vía los
PDVs, en los comercios adheridos a la RAS. En el caso dominicano, el consumo de las transferencias y subsidios
es direccionado por cada programa en particular. De esa manera, los beneficiarios, previa identificación mediante
verificación de la concordancia de los datos de su identificación personal y Tarjeta Solidaridad, realizan transacciones
recibiendo bienes y servicios, mientras los comercios adheridos liquidan sus ventas con las entidades financieras.
3 Ibid., p. 8.
74
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
75
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
a) Agencias de entrega de los subsidios
En la selección de las agencias que participan en la entrega de los subsidios a los beneficiarios de los programas
sociales se ponderaron distintos aspectos:
• Las entidades financieras, en razón de su capacidad de abrir cuentas bancarias a las cuales transferir, en
forma de dinero en efectivo, los beneficios otorgados y emitir el medio de pago.
• Los comercios minoristas privados, por su importancia en el consumo popular y su amplia cobertura en el
territorio nacional que posibilitaría acceso oportuno y fácil al consumo de los subsidios.
• Las compañías de adquirencia: que son las que afilian a los establecimientos comerciales y proveen los
dispositivos de puntos de venta (PDVs), en razón de permitir en tiempo real y vía telefónica, la autorización
de transacciones en los comercios sin necesidad de usar dinero en efectivo.
b) Medios de entrega de los subsidios
La selección de los medios que permitirían la entrega de los subsidios a los beneficiarios de los programas sociales
implicó considerar para cada uno, una serie de beneficios:
• Las transferencias de dinero: Estas fueron eficaces dado que las transferencias son realizadas por medios
electrónicos, directamente a las cuentas bancarias de los beneficiarios, lo que garantizaba eliminar intermediarios,
evitar discrecionalidad, y disminuir retrasos en los pagos.
• Las cuentas bancarias de doble titularidad (gobierno dominicano y beneficiario): presentaban ventajas para el
beneficiario, puesto que garantizan su seguridad al hacer innecesario el dinero efectivo, y para el Gobierno,
76
porque permiten: i) alojar tantas subcuentas o gavetas como número de subsidios esté recibiendo un beneficiario,
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
ii) reintegrar los fondos de los subsidios no consumidos por un periodo de 90 días considerando por separado
cada subcuenta sin movimiento, iii) controlar las transacciones realizadas y la conciliación de sus balances,
iv) restringir las transacciones a beneficiarios y subsidios específicos y v) tomar medidas precautorias a fin de
garantizar el interés público.
•
La tarjeta de débito: la opción del uso de este medio de entrega se privilegió por las ventajas que ofrecía
a los diferentes agentes sociales intervinientes. Estas ventajas consisten en: i) reducir costos de transacción y
trámites administrativos a los beneficiarios, ii) contar con una banda magnética depositaria de información
sobre la cuenta del beneficiario que autoriza previamente cada transacción de consumo, iii) disminuir los
riesgos asociados al uso y custodia de efectivo, iv) facilitar su bloqueo en caso de pérdida, robo o suspensión
de la transferencia al beneficiario, y v) minimizar el riesgo de que el receptor de la transferencia no sea el
beneficiario o una persona autorizada por el mismo.
La decisión de involucrar al sector privado en el procesamiento y distribución del pago de los subsidios sociales en
lugar de que el Estado lo hiciera directamente fue privilegiada puesto que permitiría fortalecer la transparencia del
Sistema de Pago de los Subsidios Sociales y aprovechar la experiencia acumulada de las entidades financieras, al
facilitar la utilización de un medio de pago electrónico frente al uso de cheques, cupones o efectivo.
Origen y avance
del Sistema
de Pagos de los
Subsidios Sociales
Pese a que el medio de pago se concibió de manera que el Estado transfiriera poder de compra al beneficiario para
adquirir bienes, quedaba la opción de definir si podrían ser adquiridos en establecimientos estatales o si se utilizaba
la red de comercios minoristas. La crisis en el 2003 aconsejaba establecer sinergias con el comercio minorista a fin de
mitigar el impacto de la disminución de la demanda generada por la coyuntura económica. El establecimiento de una
alianza estratégica, tanto con las entidades financieras y las tiendas de abasto minoristas, permitió aunar fortalezas
públicas con capacidades privadas.
77
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
78
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
De esta manera, se acordó que con una tarjeta emitida por instituciones financieras nacionales, el Estado transfiriera
poder de compra al beneficiario para adquirir bienes en una de Red de Abastecimiento Social, a costo cero para el
Estado, donde participarían comercios minoristas ubicados en las localidades que habitasen los beneficiarios, lo que
traería como beneficio adicional un dinamismo a la economía local de las comunidades pobres.
a) Entidades Financieras Participantes en el Sistema de Pago de los Subsidios Sociales
Al seleccionar la tarjeta de débito, como medio de pago, surge la necesidad de convocar a las entidades financieras
locales, asociadas a las compañías de adquirencia, para procesar y administrar las transacciones que el beneficiario
realizase y entregar las tarjetas, una vez que estos hubiesen sido elegidos como beneficiarios de los distintos programas
sociales focalizados.
Las cuatro entidades financieras adjudicatarias de los lotes o espacios geográficos en que se dividió la licitación
prestan un servicio integral de banca electrónica, con cargo al Gobierno, que consiste en: i) emitir y entregar las
tarjetas personalizadas “Solidaridad” , ii) realizar las operaciones de acreditación y débitos de las cuentas de los
beneficiarios, iii) llevar a cabo el procesamiento de las transacciones, iv) efectuar la afiliación de los comercios a las
entidades adquirentes, v) habilitarles cuenta bancaria a los beneficiarios y a los comercios y vi) practicar la liquidación
del producto de las ventas de los establecimiento comerciales que conforman la Red de Abastecimiento Social (RAS),
con la obligatoriedad de generar los estados de cuenta e información de control de toda la operatoria para la
Administradora de Subsidios Sociales (ADESS).
Inicialmente, con la cooperación técnica del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y tecnológica
de la firma Visa Internacional, se puso en funcionamiento un Plan Piloto para distribuir los fondos del primer subsidio
social, llamado Comer Es Primero. El medio de pago electrónico se pone a prueba con una propuesta de servicios
presentada por una Asociación de Ahorros y Préstamos, basada en un modelo conceptual de tarjeta de débito,
79
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
denominada Visa Electrón para múltiples transferencias y pequeños comercios de venta al detalle ubicados en los
sectores de La Cienaga y Los Guándules del barrio Domingo Savio y María Auxiliadora en el Distrito Nacional. En
octubre del 2004, un total de 2,805 beneficiarios son los primeros en recibir transferencias a través del Sistema
de Pago de los Subsidios Sociales, alcanzando para diciembre, 5,763 hogares beneficiarios, para un total de
RD$6,151,200.00, transados por medio de tarjetas de debito para el trimestre octubre-diciembre del 2004.
El favorable desempeño arrojado por la evaluación de la Prueba Piloto concluyó que: i) los beneficiarios se habían
empoderado del medio de pago en un tiempo relativamente corto, ii) los servicios se podían ofrecer a costos
relativamente bajos y iii) los comercios minoristas respondían de manera favorable a la demanda de los beneficiarios.
A partir de esos resultados los temores iniciales de los agentes involucrados por la novedad de este tipo de intervención
resultaron infundados. Además se consideró necesario realizar:
• El diseño institucional de una entidad (Administradora de Subsidios Sociales) que gestionara la relación con
el Sistema financiero nacional y administrara las transferencias, y
• Una licitación pública nacional para seleccionar las instituciones financieras responsables de la emisión de las
tarjetas de débito.
Contando, nuevamente, con la asistencia técnica del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
se llama a la “Selección de Entidades Financieras para Instrumentar el Pago por Medios Electrónicos de los Subsidios
Sociales del Gobierno Dominicano”. De esa forma, al SPSS se agregan otras tres entidades formales del sector financiero
nacional: dos Asociaciones de Ahorros y Préstamos y un Banco Comercial, y se logra el respaldo institucional de la
firma de prestigio mundial VISA Internacional, participante como institución a cargo de la transferencia electrónica de
fondos y datos.
80
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
b) Red de Abastecimiento Social (RAS)
La Red de Abastecimiento Social (RAS) es el conjunto
de establecimientos comerciales adheridos al Sistema
de Pagos de los Subsidios Sociales (SPSS), que tienen
la finalidad de hacer efectivo el consumo de las
subvenciones que otorga el gobierno dominicano, a
las personas beneficiarias de los diferentes subsidios
sociales:
Las diferentes condiciones, cualidades y características
de los establecimientos que intervendrían en el Sistema
de Pago, más su dispersión geográfica, hizo necesario:
i) definir requisitos y la metodología de calificación para
su selección, ii) reglas operativas para la prestación
de un servicio eficaz y iii) mecanismos de supervisión,
destinados a garantizar la satisfacción del beneficiario.
Un aspecto importante en la relación beneficiarioproveedor de bienes y servicios es garantizar la atención
adecuada del beneficiario, y estimular el interés del
comerciante a ser incluido y permanecer en la RAS. Asi, su diseño se basó en un esquema consistente en hacer adherir
un comercio por determinado número de beneficiarios en cada localidad, que hoy en día oscila entre 150 y 200
beneficiarios. Otro requisito concernía la distancia entre dichos comercios, la cual no debía superar los 200 metros
para permitir facilidad de acceso a la Red.
De esta manera se les aseguraba a los comercios, en un marco de competencia restringida, un nivel mínimo de
facturación. Esta fórmula opera como incentivo a mantenerse en el programa para asegurar un desempeño comercial
con probidad y evitar ser sancionados con la suspensión temporal o total de su adhesión por no brindar una atención
adecuada.
81
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
82
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
La RAS está constituida por colmados o mini mercados, tiendas, librerías, centros de fotocopias, cajas de pago
de matrículas, Comedores Económicos Universitarios, Economato UASD, puntos de pagos de facturas eléctricas y
envasadoras de gas licuado de petróleo. Cada comercio adherido posee un certificado que lo acredita como miembro
de la RAS y afiches y bajantes visibles que lo identifican como miembro de dicha red. La ADESS establece los convenios
necesarios con los órganos que reglamentan las actividades comerciales del país, para mantener un control periódico
que garantice la calidad de los bienes comercializados.
Para obtener la adhesión a la RAS, los establecimientos deben cumplir los siguientes requisitos básicos:
• Tipo de comercio: Establecimiento Comercial dedicado a la venta de bienes de consumo y servicios establecidos
en la RAS.
• Ubicación física: El local comercial deberá estar dentro o muy próximo al barrio o paraje considerado en el
Mapa de la Pobreza, donde habitan los beneficiarios de los programas que utilizan la Tarjeta Solidaridad.
• Nivel de acceso: El recinto o local debe estar sobre calle asfaltada o mejorada de fácil acceso y transitable
en épocas de lluvia.
• Instalaciones físicas: El establecimiento debe tener espacio suficiente para no atender clientes en la intemperie
y contar con las instalaciones necesarias para los distintos tipos de mercaderías que comercializa
(mostradores, básculas, neveras).
• Servicios básicos: El establecimiento deberá contar con energía eléctrica, línea telefónica y agua potable.
• Condiciones del edificio: El local debe estar en condiciones óptimas y mantener condiciones de salubridad e
higiene (reservorio de basura fuera del local).
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
•
Documentación Obligatoria: El propietario deberá contar con toda la documentación y copia de los registros
de actividad e impositivos siguientes: i) manifestación de interés del propietario del comercio en pertenecer a
la RAS, ii) formulario-solicitud de adhesión completo, iii) copia de cédula del propietario y/o representante
legal, iv) acta notarial o documento, con carácter de Declaración Jurada, realizada ante Notario Público y
legalizada en la Procuraduría General de la República, que certifique la propiedad del comercio a nombre
del solicitante o los solicitantes de la adhesión y v) acta o constancia de Inscripción o registro en las Oficinas
Reguladoras correspondientes.
Cuando se inició Solidaridad en el año 2005, la RAS que atendía a los beneficiarios estaba conformada por 44
pequeños colmados ubicados en las mismas localidades donde se encontraban los beneficiarios y hoy ya incluye
5,589 establecimientos. Este crecimiento no sólo representa un aumento de cobertura, sino que ha tenido efectos
importantes en el fortalecimiento de las economías locales.
Una evaluación externa sobre el funcionamiento de la RAS, financiada por el Banco Interamericano de Desarrollo,
mostró que más del 65% de los comercios emplean más de 3 trabajadores. Los comercios de la RAS reciben un mayor
porcentaje de clientes residentes en otros barrios y en términos de atención a sus clientes, las compras en los comercios
de la red tardan casi la mitad del tiempo que cuando se compran en otros establecimientos comerciales, lo que se
traduce en beneficios a los hogares Solidaridad.
Esta evaluación refleja que, a pesar de que el 53.1% de los establecimientos comerciales afiliados a la Red son
empresas familiares, han entrado en un proceso de formalización de sus actividades, puesto que el 98.8% utiliza
servicios bancarios y el 51.1% paga impuestos de manera regular. Estos mismos indicadores en establecimientos no
afiliados alcanzan sólo 67.2% y 33.5%, respectivamente.
La misma evaluación muestra que además el 97.2% de los comercios ha experimentado un aumento de sus ventas, el
44.2% incrementó su tamaño, el 46.8% ha modificado su organización comercial, el 86.2% introdujo innovaciones
en los productos ofrecidos y el 84.8% en las formas de atención desde que entraron en la Red.
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Estos cambios reportados por los comercios de la RAS son consistentes con sus beneficios que resultan 11% más altos
que comercios similares que se encuentran fuera de la Red. Estas mayores ganancias explican que el 41.3% de los
comercios de la Red reportara haber realizado inversiones en servicios básicos y en bienes inmuebles y equipos.
En situaciones donde los establecimientos adheridos a la RAS han violentado las normas establecidas por la ADESS
que no han ameritado su suspensión, se han aplicado acciones correctivas, tales como: i) refuerzo de la supervisión
individualizada, ii) misiones de acompañamiento con el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor
(PROCONSUMIDOR) y la Dirección General de Normas y Sistemas de Calidad (DIGENOR), y iii) fortalecimiento
de la capacidad de servicio de los comercios adheridos, desarrollando un amplio programa de “Capacitación
y Concientización a los Propietarios de Negocios Afiliados a la Red de Abastecimiento Social en su Rol Social,
Normativas de la ADESS y Desempeño Operativo”, que incluye a sus dueños, encargados y/o dependientes.
A instancia de la ADESS, miembros representativos de organizaciones comunitarias y comercios adheridos participaron
a la elaboración del Reglamento de Funcionamiento de la Red de Abastecimiento Social que rige su operación, por
lo que desempeñan un rol importante en su divulgación así como cumplimiento. En tal sentido, se ha incentivado el
suministro de información sobre cualquier inobservancia al Reglamento por parte de los comercios adheridos.
El Sistema de Pago de los Subsidios Sociales ha podido expandirse para encarar las exigencias del pilar de Asistencia
Social del Sistema de Protección Social teniendo la capacidad de administrar 9 tipos diferentes subsidios y transferencias
para un monto global para el periodo 2004-2011 de RD$33,883,4 millones, en beneficio de 860,711 hogares.
El vencimiento al 2008 los contratos originalmente adjudicados a las entidades financieras emisoras de la Tarjeta
Solidaridad hizo necesaria una renegociación, con el consiguiente acuerdo de mantener los mismos costos a los
establecidos en 2004. Asimismo, dicha renegociación permitió establecer en los contratos un Acuerdo de Nivel de
Servicios, que establecio 37 indicadores de desempeño para medir el nivel y calidad de los servicios ofertados por las
entidades financieras. Con el apoyo del PNUD, actualmente se inician las coordinaciones para preparar otra licitación
pública nacional para la selección de las entidades financieras que intervienen en el SPSS.
Expansión
del Sistema
de Pagos de los
Subsidios
Sociales
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Proceso especial
de entrega de la
Tarjeta Solidaridad
Muchos de los procesos que se llevan a cabo en el esquema de pagos de las transferencias no contributivas, aunque
simples, como la entrega de tarjetas, suponen un gran reto dado su carácter masivo para el Sistema de Pago de los
Subsidios Sociales, en especial con las transferencias y subsidios administrados por el Programa Solidaridad. En
adición, fue necesario reducir al máximo las aprensiones de las entidades bancarias intervinientes quienes requerían
ciertas reglas que les garantizara la seguridad en el manejo de los plásticos a entregar y el cumplimiento de sus
normas como entidades financieras.
En este contexto, se hizo necesario establecer un proceso especial de entrega que permitiera de manera masiva dotar
a los beneficiarios de la Tarjeta Solidaridad, al tiempo que les aseguraba a las entidades bancarias transparencia
al momento de su entrega. En dicho proceso fue necesario involucrar de manera activa no sólo a la ADESS y las
entidades bancarias, sino que debido al conocimiento y localización de los beneficiarios, Solidaridad intervino de
manera activa. El proceso se dividió en etapas y permitió establecer un protocolo para la entrega de tarjetas para el
caso de otros programas, tal como se describe a continuación:
a) Emisión de la Tarjeta
El Programa Solidaridad envía a la ADESS su padrón de beneficiarios para que pueda solicitar a las entidades
financieras la emisión de la Tarjeta Solidaridad. El listado de tarjetas emitidas por las entidades financieras del SPSS
es suministrado vía ADESS al Programa, para que este conozca con anticipación a cuáles beneficiarios efectivamente
se les emitió el medio de pago, así como una relación de las tarjetas no emitidas por razones de normas bancarias
donde se explica los motivos de la no emisión.
b) Selección de los puntos de entrega
Con la ubicación de los beneficiarios a los cuales se les emitió la tarjeta por provincia, municipio, barrio o parajes, el
Programa Solidaridad determina los lugares donde se ejecutará la entrega del medio de pago, basado en los siguientes
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
criterios: i) ser de fácil acceso, lo que implica estar ubicado dentro del municipio en que reside el beneficiario; ii) estar
en un área cerrada, que permita el control de acceso durante las actividades de entrega, iii) poseer instalaciones
básicas en buen estado, como: facilidades sanitarias, energía eléctrica y buena ventilación y iv) tener capacidad para
un mínimo de 50 personas dentro del local.
Con base a estos criterios se obtiene una autorización escrita de los responsables o dueños de los locales elegidos
como puntos de entrega, que garantice la realización de la actividad en dichos locales y remite la información
consolidada de la relación de puntos seleccionados a la ADESS.
c) Convocatoria a los beneficiarios
El Programa Solidaridad coordina la convocatoria de los beneficiarios a los puntos y en las fechas acordadas con la
ADESS y las entidades financieras, considerando que: i) deben iniciar en un periodo no mayor a una semana, antes
del inicio de la entrega de tarjeta, ii) debe ser convocado exclusivamente el Jefe(a) del hogar beneficiario y iii) debe
ser convocada solamente la cantidad de hogares a la que se podrá dar servicio el día de entrega.
d) Entrega del Medio de Pago y Condiciones de las tarjetas entregadas
La entrega del medio de pago se desarrolla de manera conjunta con la ADESS, las entidades financieras y el Programa
Solidaridad, con responsabilidades definidas previamente. Los jefes(as) de hogar reciben una charla de orientación
por parte del personal designado por la ADESS sobre el medio de pago, las entidades financieras proceden a la
entrega del medio de pago y el Programa Solidaridad observa el proceso de entrega efectiva de tarjetas. Este proceso
es también observado por representantes de la Red Social de Apoyo del Programa Solidaridad, quienes actúan como
la contraloría social del Programa. El proceso cierra con la conciliación del registro de tarjetas entregadas, bajo la
responsabilidad de la ADESS y las entidades financieras, cuya relación es enviada al Programa Solidaridad. A partir
de esta base de datos conciliada el Programa podrá ejecutar la elaboración de nómina de pago.
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Evaluación del
desempeño del
sistema de pago
elegido
“Se considera que el objetivo de un sistema de pago, es entregar exitosamente la cantidad exacta de subsidio a la persona
prevista, en el momento oportuno y con la frecuencia indicada, mientras minimiza costos para la agencia que lo gestiona
y los beneficiarios.”4
El examen del modelo dominicano de Sistema de Pago de los Subsidios Sociales, a la luz de los objetivos compartidos
por los sistemas de entrega de subsidios, arroja los resultados explicados en lo adelante.
a. Garantiza la confiabilidad y regularidad de los pagos
La confiabilidad en el funcionamiento del SPSS ha reducido significativamente -incluso practicamente eliminado
respecto a los subsidios condicionados- los costos de transacción y oportunidad a los Beneficiarios-Tarjetahabientes,
debido a que se les acreditan los fondos correspondientes, en las distintas subcuentas o gavetas, atadas a su cuenta
bancaria virtual, permitiéndoles realizar consumos en todos los comercios adheridos a la RAS a nivel nacional, a partir
de la fecha establecida para la entrega de cada subsidio.
Además, en el caso de los colmados, el diseño de las RAS se basa en un esquema de adherir un comercio por
determinado número de beneficiarios-tarjetahabientes en cada localidad, que a tal respecto hoy día ronda entre 150
y 200 de los mismos, así como la cercanía entre dichos comercios no debe superar 200 metros, por tanto dicha Red
brinda una cobertura de muy fácil acceso. Una evaluación a la RAS restringida a los colmados, reveló que alrededor
de 20% de estos reciben clientes residentes en otros barrios, posiblemente en razón de la cercanía a su lugar de
5
residencia .
La regularidad en los pagos está garantizada mediante la creación del Procedimiento de Registro Centralizado de
Subsidios, que privilegia la aplicación de los subsidios sociales a las cuentas de los beneficiarios tarjetahabientes,
posibilitando procesar en tiempo menor, a través de los Órganos Rectores del Sistema Integrado de Administración
Financiera del Estado (SIAFE), la Nómina Unificada de los Subsidios Sociales (NUSS).
La comparación entre la duración del procesamiento de la Nómina de Pago del Personal y de la NUSS, muestra que mientras
la primera toma diez días laborables, la segunda tan sólo tres. Los retrasos ocurridos en los pagos anualmente no han
4 Grosh, Margaret, Del Ninno, Carlo, Tesliuc, Emil and Ouerghi, Azedine (2008). For Protection and Promotion: The Design and Implementation of Effective Safety Nets, p., 156. World Bank. Washington,
DC. Traducción libre.
5 Busso, Matías y Müller, Francisca (2011). Informe de Evaluación Experimental del Efecto de la Ejecución del Plan de Ampliación de la Red de Abastecimiento Social (RAS), p. 12. Mimeo. Banco
Interamericano de Desarrollo.
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
pasado de dos ocasiones y raras veces han excedido tres días. Además, la entrega de los pagos en los tiempos estipulados
con cobertura nacional para su consumo posibilita a los beneficiarios-tarjetahabientes ser más capaces de ajustar sus flujos
de ingresos y gastos, manejando mejor así sus escasos recursos y atenuando la recurrencia al endeudamiento.
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
b. Mantiene la rendición de cuentas
El SPSS cuenta con un sistema informático que garantiza la aplicación –término técnico usado para significar la
acreditación- de todos los subsidios, así también el registro de la totalidad de transacciones sobre su consumo,
concernientes a los beneficiarios seleccionados.
También, hace disponible para consulta en la Página de Internet de la ADESS, la información completa acerca de la
acreditación de dichos fondos, evitando de esa manera su apropiación indebida por personal de la institución, los
programas sociales que los otorgan ni beneficiarios inelegibles o falsos. Ello impide el menoscabo de los subsidios
entregados y consecuentemente la disminución del apoyo político a la intervención.
En el caso dominicano, lo antedicho tiene tal relevancia que en dos procesos electorales pasados, candidatos
presidenciales opositores a la administración gubernamental forjadora del nuevo Sistema de Protección Social, han
obviado atacar dicha política pública, prefiriendo prometer de su parte aumentar los montos de las transferencias
otorgadas. De donde, se podría inferir que la sostenibilidad de este Sistema se encuentra garantizada.
c. Reduce los costos de los beneficiarios
Como anteriormente se mencionó en el acápite referido a Garantizar la confiabilidad y regularidad de los pagos, los
beneficiarios enfrentan costos poco significativos, incluso a veces inexistentes, cuando cobran sus transferencias.
A manera de ejemplo, los costos de transporte sólo tienen importancia respecto a quienes reciben el gas licuado de
petróleo para cocinar, pues aun cuando las estaciones expendedoras de dicho producto tienen buena cobertura y se
encuentran en su mayoría situadas en barrios populares, es necesario transportar el cilindro donde se almacena.
Después, no existen costos por tasas para mantener y usar cuentas bancarias pues estas son virtuales. Tampoco, costos
por tarjetas de identificación, ya que se usa el documento oficial conocido como Cédula de Identificación y Electoral.
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
De la misma forma, no hay costos de oportunidad por el tiempo gastado en llegar al lugar de pago y esperar por ser
atendido, en razón que la transferencia se hace a su tarjeta de débito, haciendo innecesario tener que movilizarse
sino es a realizar sus consumos.
Los beneficiarios tardan en promedio 13 minutos en hacer sus compras en los colmados adheridos a la RAS, mientras
les toma 21 minutos, casi el doble de ese intervalo, cuando van a otros establecimientos fuera de la Red. Ello, en
días no correspondientes a la semana de pago de las transferencias condicionadas Comer Es Primero, Incentivo a la
Asistencia Escolar y Suplemento Alimenticio, donde se eleva a 29 minutos6.
De igual modo, la evidencia muestra que los colmados adheridos a la RAS no venden a precios más altos, pues los
precios de los principales alimentos adquiridos por los beneficiarios son similares en los comercios dentro así como
fuera de la Red.7
Incluso, en la totalidad de los casos que los precios en ambos grupos resultaron significativamente diferentes, fueron
más elevados en los establecimientos externos a la RAS.8
Tal resultado es consistente con la afirmación mayoritaria de los dueños o representantes de colmados pertenecientes
9
a la Red, en el sentido que enfrentan mayor competencia.
Ahora, sí se han detectado casos que posibilitan menoscabar el subsidio recibido tales como: entrega de dinero en
efectivo, retención de tarjetas, entrega de compras adelantadas, cambio de precios en días previos a la fecha de
pago, así como posibles situaciones de estafa en los días de pago aprovechando las condiciones de filas mayores y
despacho poco atendido por los clientes.
En tales situaciones la ADESS aplica como correctivos el refuerzo de la supervisión individualizada, así como en
misiones de acompañamiento, a los comercios adheridos con el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del
Consumidor (PROCONSUMIDOR) y la Dirección General de Normas y Sistemas de Calidad (DIGENOR), agencias
con las cuales se ha establecido convenio de cooperación interinstitucional.
6 Ibid., p.13.,
7 Ibid., p.19.
8 Ibid., p.19
9 Ibid., p.19
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
También, se apela a la colaboración de las organizaciones comunitarias en las distintas localidades, referidas al
suministro de información sobre cualquier inobservancia por los comercios adheridos al Reglamento de Funcionamiento
de la Red de Abastecimiento Social, que rige su operación.
Además, se acude al fortalecimiento de la capacidad de servicio de los comercios adheridos, desarrollando un amplio
programa de “Capacitación y Concientización a los Propietarios de Negocios Afiliados a la Red de Abastecimiento
Social en su Rol Social, Normativas de la ADESS y Desempeño Operativo”, que incluye a sus dueños, encargados y/o
dependientes.
A instancia de la ADESS, miembros representativos de organizaciones comunitarias y comercios adheridos participaron
a la elaboración de la normativa citada más arriba, por lo cual se hayan empoderados al respecto, desempeñando
un rol importante en su divulgación así como cumplimiento.
d. Minimiza el costo de la entrega
Los costos de entrega de los subsidios, en el caso que nos ocupa, representan una proporción de importancia respecto
a los costos totales de los programas y la ADESS como agencia gestora, debido que el componente de capital que
entraña el uso de alta tecnología es muy elevado, aunque de otra parte la especialización de la administración de los
subsidios en una sola institución, posibilita el surgimiento de economías de escala.
Tales costos, se componen, principalmente, de la tasa pagada por tarjeta activa a cada institución financiera participante
en el SPSS, ascendente en promedio a RD$ 23.88 –equivalente a US$ 0.61- y la tasa pagada por transacción de
consumo realizada por el beneficiario-tarjetahabiente, correspondiente a 2.98% del monto gastado.
El modelo dominicano de Sistema de Pago de los Subsidios Sociales resulta el más efectivo y menos costoso posible.
Es muy difícil garantizar la efectividad de un sistema de entrega directa, tanto en especie como de dinero en efectivo,
a la par que los costos operativos de ambos son muy elevados.
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
En orden de alcanzar cierto control de los mismos, habría que crear una burocracia enorme -mucho mayor si es de
entrega en especie- y aun así se haría dificultoso evitar la malversación de los beneficios. La experiencia nacional en
ese sentido es abrumadora.
En países en vías de desarrollo, caracterizados por una institucionalidad endeble, donde una proporción importante
de los prestadores del servicio, mal remunerada y con escasa protección social, se encuentra socioeconómicamente a
distancia no muy lejana de los usuarios, la evitación de fugas o desvíos de los beneficios resulta cuesta arriba.
La escogencia de un sistema de entrega de subsidios, caracterizado por una tecnología avanzada, obligo a inversiones
más elevadas en el corto plazo pero ha representado considerables ventajas en el largo plazo, posibilitando ofrecer
un servicio de calidad durante 7 años y con perspectivas de mantenerse vigente todavía por buen tiempo.
e. Garantiza la transparencia
Al momento que las entidades financieras participantes en el SPSS entregan por vez primera, la Tarjeta Solidaridad a
los beneficiarios, la ADESS les instruye sobre el uso apropiado de la misma e indica el monto exacto de cada subsidio
recibido, al tiempo que ha hecho de dominio público dicha información.
De igual modo, se cuenta con el Centro de Atención al Beneficiario –conocido por su nombre en inglés como Call
Center- para brindar asistencia informativa a los beneficiarios y comerciantes a fin de facilitar la resolución oportuna
de los inconvenientes con el uso de la tarjeta.
Al mismo tiempo se hace uso de otros medios telemáticos para la Atención a solicitud de información, queja, reclamación,
denuncia o sugerencia de Beneficiario o Ciudadano, puestos en operación por el gobierno central, tales como *GOB
(*462) o Sistema 311.
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Así como por distintos canales -Página de Internet, Oficina Central, Regional o Provincial y levantamiento en campopertenecientes a la ADESS e instituciones pares en el Sistema de Protección Social: los programas sociales que otorgan
subsidios -especialmente el Programa Solidaridad, a cargo de las transferencias condicionadas- y el Sistema Único de
Beneficiarios (SIUBEN).
En tal sentido, la transparencia exhibida ha posibilitado a la Tarjeta Solidaridad establecerse como una de las acciones
del gobierno mejor valoradas por la población, creando de esa manera confianza las instituciones que conforman el
Sistema de Protección Social.
f. Garantiza la seguridad
El sistema de entrega de pago establecido afianza la seguridad de la ADESS, en su rol de agencia a cargo de la
gestión del SPSS, mientras se realiza el traslado y entrega de los beneficios.
En ese tenor, está facultada para transferir los fondos, únicamente incluidos en las nóminas parciales de los programas
sociales, desde sus respectivos presupuestos a una cuenta concentradora en el Banco de Reservas de la República
Dominicana -de propiedad estatal-, de donde se dispersan a cada institución financiera participante en el SPSS y se
acreditan a las correspondientes cuentas de los beneficiarios-tarjetahabientes.
El reintegro de los montos de subsidios no consumidos por los beneficiarios tarjetahabientes durante un período de
noventa (90) días, se realiza bajo la conducción de la ADESS siguiendo el mismo camino pero de reversa, siendo
restituidos a las arcas gubernamentales.
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
* Las cifras del año 2004 incluyen solamente el período septiembre-diciembre
^ El valor absoluto reintegrado representa 2.35% del total de subsidios otorgados en el periodo 2004-2011
El citado sistema de entrega también afirma la seguridad de los beneficiarios-tarjetahabientes después que reciben
sus pagos. Al ser el consumo de los subsidios sociales direccionado por cada programa, los susodichos no reciben
dinero en efectivo sino sólo los bienes y/o servicios que adquieren, a más que habitualmente realizan sus compras en
localidades donde generalmente residen o áreas cercanas, por cuanto enfrentan muy bajas posibilidades de asaltos
o robos.
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Acuerdos
interinstitucionales
de apoyo
a la ADESS
Como medio para contribuir al cumplimento de diversos objetivos de desarrollo del Sistema de Pago de los Subsidios
Sociales, la ADESS ha convenido acuerdos de cooperación técnica con organismos nacionales e internacionales.
La relación de cooperación técnica establecida por la ADESS con el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), se inicia desde su creación y ha privilegiado el fortalecimiento institucional mediante el apoyo en
la preparación de: i) los manuales de normas y procedimientos, control y supervisión de los diferentes procesos que se
realizan en la entidad; ii) el diseño e implementación del Plan Estratégico de la institución; iii) el diseño, desarrollo e
implementación de una gestión de acuerdo de servicios, entre la ADESS y las entidades financieras; iv) la actualización
y difusión de los reglamentos relacionados al funcionamiento de la RAS.
Con el fin de apoyar en la formulación de una política de gestión tecnológica del banco de datos del Sistema de
Pagos de los Subsidios Sociales, la ADESS suscribió un convenio con la Caixa Econômica Federal, principal agente
financiero de las políticas públicas del Gobierno Federal de Brasil y administrador de los pagos de sus programas
sociales. El acuerdo contempla misiones de Caixa para la capacitación de técnicos y la elaboración de propuestas
para el mejoramiento de las soluciones tecnológicas involucradas en el mantenimiento de la base de datos del SPSS.
Asimismo, ADESS tiene además un convenio de cooperación con la Administración de Desarrollo Socioeconómico de
la Familia, entidad que gestiona la entrega de subsidios sociales en Puerto Rico, con el fin de intercambiar asistencia
técnica para el desarrollo conjunto de modelos de gestión eficientes.
A nivel nacional, ADESS sostiene convenios con instituciones estatales vinculadas al funcionamiento de la RAS y a sus
mecanismos de difusión de información y transparencia, como la Dirección General de Normas y Sistemas de Calidad
(DIGENOR), el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (PROCONSUMIDOR) y la Oficina
Presidencial de Tecnologías de la Información y Comunicación de la República Dominicana (OPTIC).
Los convenios con DIGENOR y PROCONSUMIDOR contemplan el intercambio de asistencia técnica e información
para: i) la planificación de operativos de inspección y misiones de acompañamiento a los comercios adheridos a
la RAS; ii) la implementación de un proceso de concienciación y educación ciudadana sobre funciones, derechos y
100
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
deberes de los beneficiarios tarjetahabientes de los programas sociales y comerciantes de la RAS; y iii) el suministro
de información sobre denuncias y reclamaciones que involucren a comercios de la RAS y beneficiarios.
Con la OPTIC, las modalidades de cooperación convenidas han buscado viabilizar el funcionamiento del Centro de
Atención Presencial al Ciudadano -Punto GOB- e incluyen: i) identificar, definir y acordar los servicios de consulta
de información y atención a los usuarios, que serán ofrecidos de conformidad con la demanda y necesidad de los
ciudadanos; y ii) establecer programas de implementación de prestación de servicios en puntos estratégicamente
ubicados en todo el territorio nacional.
El porvenir de las transferencias monetarias está garantizado con la Tarjeta Solidaridad. Esta tarjeta de débito, ofrece
capacidad para el manejo de la expansión de los beneficios a nuevas familias dentro de los actuales programas
Prospectiva
sociales. También, capacidad para el manejo de la ampliación del monto de beneficios sociales a familias actualmente
beneficiarias.
Además, capacidad para el manejo de un portafolio de nuevas acciones de políticas públicas tales como: subsidios
para mitigación de desastres, transporte estudiantil, envío de remesas a los beneficiarios por familiares, amigos o
relacionados residentes en el extranjero que permitan mejorar su situación de pobreza, posibilitando su bancarización
real y potenciando su inclusión financiera
Igualmente, el establecimiento de un esquema de Banca Sin Sucursales, creando las bases originarias que posibiliten
ofrecer distintos servicios financieros, como el recién comentado de las remesas, fuera de las oficinas bancarias a
través de los comercios adheridos a la RAS en todo el territorio nacional.
101
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Ante tales circunstancias, la ADESS se enfrenta al reto de continuar ganando credibilidad en la esfera pública, a fin
de lograr convertirse en el canal idóneo de transferencia de subsidios gubernamentales en la sociedad dominicana.
Tal cual expresa el mandato que le ha sido legalmente conferido, la ADESS se mantiene preparada para estar en
capacidad de unificar, administrar, ejecutar y transparentar los subsidios sociales, encontrándose decidida a continuar
incrementando la cultura de eficacia, eficiencia y oportunidad para coadyuvar a la optimización en la ejecución de
la política social, lo cual ha sido reconocido nacional e internacionalmente como ejemplo exitoso de cooperación
público-privada, así como legitimado por el Estado, la empresa privada y la sociedad civil.
102
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
V
Programa
Solidaridad:
Un programa
de transferencias
condicionadas
de segunda
generación
Lic. Fernando Reyes
Director General
Programa Solidaridad
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Programa
Solidaridad:
Un programa
de transferencias
condicionadas
de segunda
generación
En septiembre del 2005, mediante el Decreto No. 536-05, el Poder Ejecutivo crea el Programa Solidaridad como
institución adscrita al Gabinete de Coordinación de la Política Social. El Programa otorga transferencias monetarias a
los hogares beneficiarios, condicionadas al cumplimiento de corresponsabilidades de sus miembros. Estas transferencias
contribuyen a incrementar el capital humano del núcleo familiar.
La creación de Solidaridad como programa de transferencias monetarias condicionadas o con corresponsabilidades,
constituyó una reforma conceptual en la forma de gestión y operación del pilar de la Asistencia Social. De la forma
tradicional, esto es, la entrega de subsidios o ayudas no focalizados y sin corresponsabilidad, se pasó a un nuevo
esquema, focalizado en los más pobres, orientado no sólo a aumentar su capital humano, sino también a darles un
sentido de participación e inclusión, en la medida en que los hacía corresponsables de los logros de los objetivos del
Programa.
En una coyuntura caracterizada por las secuelas de una crisis que implicó fuertes ajustes económicos, el Gobierno
asumió este nuevo paradigma, basado en la premisa de que los hogares pobres no cuentan con oportunidades
suficientes y no pueden enfrentar adecuadamente situaciones económicas adversas. Estos hogares se vieron afectados
y padecieron grandes pérdidas de capital humano, ya sea en términos de educación o de salud, o ambos.
En este contexto, el Gobierno decide fusionar dos programas, Comer es Primero e Incentivo a la Asistencia Escolar,
operados de manera separada y con objetivos enmarcados en este nuevo paradigma, con el fin de que Solidaridad
asumiera su gestión. Por tanto, la creación de Solidaridad se enmarcó en la búsqueda de una mayor racionalidad
administrativa y operativa, y por ende, de eficiencia del gasto público.
Desde sus inicios, el Programa Comer es Primero había sido organizado con un instrumento de focalización gestionado
por el SIUBEN que permitía que se focalizara en la población pobre y un mecanismo de pago, la tarjeta de débito
administrada por la ADESS que aseguraba que las transferencias se pagaran de manera transparente. Sin embargo,
104
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
en el caso del Programa Incentivo a la Asistencia Escolar (ILAE), diseñado con el objetivo de motivar a las madres
de hogares pobres para enviar a sus hijos a la escuela, fue menester reformarlo para alinearlo a la lógica de
funcionamiento de Comer es Primero .
De esta manera, Solidaridad queda constituido por tres componentes: i) Comer es Primero , que otorgaba un apoyo
mensual por hogar, condicionado al cumplimiento con la asistencia cuatrimestral a eventos de capacitación y a que
los miembros entre 0 y 5 años acudieran a una unidad de salud para recibir el plan de inmunización y se evaluara su
crecimiento; y ii) Incentivo a la Asistencia Escolar, que entregaba un apoyo mensual a las familias con hijos entre 6 y
16 años, siempre que estuvieran inscritos entre el primer y octavo grado de educación básica, y asistieran al menos al
85% de las clases efectivas, Dominicanos con nombres y apellidos, que facilitaba ayuda para los trámites de registro
y obtención de documentos de identidad a los miembros de los hogares.
Como características especiales de las acciones operativas de Solidaridad, los recursos destinados al pago de las
transferencias condicionadas fueron presupuestados y consignados en el capítulo previsto de su asignación, de forma
independiente de los gastos administrativos y operativos de cada componente o programa. Además, se requirió diseñar
un Manual Operativo, en donde se establecían los criterios de selección de los beneficiarios, los beneficios otorgados,
las corresponsabilidades de los hogares y el esquema de verificación de las mismas. Ambas características ofrecían
transparencia a su operación, al hacer de conocimiento público, no sólo las reglas de operación del Programa, sino
también los montos recibidos por los hogares beneficiarios.
En su primera fase de operación entre el 2005 y 2008, Solidaridad llegó a gestionar, con el apoyo del SIUBEN y la
ADESS, un monto acumulado de RD$7,264,6 millones en transferencias de sus dos componentes, con una cobertura a
diciembre del 2008 de 473,673 hogares beneficiarios de Comer es Primero y 209,887 hogares del ILAE.
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Año
Comer es Primero (*)
Incentivo a la Asistencia Escolar (*)
Beneficiarios
Transferencia
Beneficiarios
Transferencia
2004
5,763
6,151,200.00
2005 196,226 576,428,600.00
31,826
57,286,800.00
2006 216,152 1,378,099,800.00
31,820
76,051,200.00
2007 313,327 1,638,341,650.00
90,718
137,526,300.00
2008 473,673 2,918,200,900.00
212,914
476,465,100.00
A consecuencia de la transparencia y del buen desempeño del modelo tripartito en que funcionaba Solidaridad y en
vista de los efectos del incremento de los precios internacionales de los combustibles y alimentos en la población más
vulnerable, las autoridades del área económica y social convinieron en ampliar los objetivos de Solidaridad a fin de
que pudiera gestionar, además de las transferencias condicionadas, el Programa Bonogas.
Debido a que la concepción del Bonogas difería del esquema de transferencias condicionadas al: i) no requerirse el
cumplimiento de corresponsabilidades y ii) ampliarse la población objetivo para cubrir no sólo a los pobres, sino a un
segmento de la clase media, se definieron reglas operativas para este nuevo Programa a fin de afianzar su gestión en
la plataforma de Solidaridad. A inicios del 2009, con el Decreto No. 118-09, se formaliza la facultad de Solidaridad
para ejecutar iniciativas diferentes a las transferencias condicionadas, y se procede a ampliar la concepción de la
protección social a través de la inclusión de los subsidios focalizados.
La rápida expansión de la cobertura de Solidaridad, producto de la inclusión programada de nuevos hogares elegibles
y de la expresa política de proteger de los efectos de la crisis internacional a un mayor número de pobres, dejó de
manifiesto que: i) la demanda de los hogares, de servicios sociales inducida, por las corresponsabilidades impuestas
por el Programa, generaban presiones significativas para las sectoriales de salud y educación, ii) las sectoriales
percibían al Programa Solidaridad como un generador de tensiones adicionales y iii) el Programa no estaba en
106
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
capacidad de asumir la verificación del cumplimiento de las corresponsabilidades de un número mayor de hogares
por sí solo.
La hechos mostraron de manera evidente que el cumplimiento de las corresponsabilidades o compromisos por parte de
los hogares, se concretizaba en el uso de servicios públicos, pero a la vez generaban dificultades suplementarias, por
la escasez de recursos de las sectoriales para enfrentar la demanda adicional de los beneficiarios de Solidaridad. Con
miras a abordar esta nueva problemática, en 2009, se inicia el rediseño del Programa Solidaridad, para convertirlo
en un programa de transferencias monetarias condicionadas de segunda generación.
Con el objetivo de modernizar el Sistema de Protección Social, el Gobierno decidió rediseñar el Programa Solidaridad
para consolidarlo como un programa que, de manera eficiente, promoviera y protegiera la inversión en capital
humano de las familias dominicanas más pobres, al tiempo que se alineara con los objetivos decenales que se habían
Rediseño de
Solidaridad
trazado las sectoriales de educación y salud.
El rediseño del Programa Solidaridad implicó identificar, de manera consensuada con las sectoriales, las razones
por las cuales se manifestaban los desequilibrios entre la oferta y demanda de servicios de educación y salud. En tal
sentido, se determinó que la causa más evidente fue la no disponibilidad de recursos adicionales para adecuar la
oferta de servicios, lo que implicaba negociaciones descoordinadas con el Ministerio de Hacienda y competencias,
por la obtención de estos recursos. Sin embargo, se determinaron además, causas de otra naturaleza, tales como:
107
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Al identificarse estas razones para ponderar desequilibrios entre oferta y demanda de los servicios sociales, se concluyó
que era necesario rediseñar el Programa Solidaridad bajo una nueva óptica, lo que implicaba:
108
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Así, con el rediseño, Solidaridad abarcaría
no sólo el Programa propiamente, sino
también englobaría la adecuación de la
oferta de los servicios de educación y
salud. Dentro de esta perspectiva de mejora
integral, la coordinación entre las sectoriales
y el Programa se convirtió en un requisito
indispensable para su funcionamiento. Este
hecho conllevó a vislumbrar una estrategia
que permitiera que las propuestas de las
partes involucradas pudieran ser discutidas y
acordadas de manera consensuada.
A diferencia de otros programas de transferencias monetarias condicionadas, Solidaridad posee la particularidad de
que en su ejecución, no sólo requiere de la intervención de las sectoriales de salud y educación, sino que es además
indispensable la coordinación con el Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN), como entidad que selecciona las
Definir espacios
de coordinación
familias elegibles y con la Administradora de Subsidios Sociales (ADESS), que administra y paga las transferencias.
Esta característica impuso la necesidad de crear un espacio y reglas de coordinación entre las tres entidades, quedando
conformado así, por resolución del Gabinete de Coordinación de la Política Social, el Comité de Coordinación
Interinstitucional, donde se articulan el Coordinador del Gabinete de Coordinación de la Política Social, los Directores
de Solidaridad, SIUBEN y ADESS, y la Dirección Técnica del Gabinete. Asimismo, las reglas que vinculan los procesos
operativos se formalizaron en el Manual Operativo de Procesos Transversales.
109
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
A su vez, el enfoque intersectorial de Solidaridad para enfrentar un fenómeno multidimensional como la pobreza,
necesariamente obligaba a la coordinación entre los distintos organismos públicos que ofrecen respuestas integrales
a los hogares y comunidades menos atendidas. Por ello, se requerían espacios que posibilitaran la articulación y
consenso de diferentes puntos de vista, lo que contribuiría a crear sinergias entre las acciones de corto plazo, de
apoyo al ingreso de los pobres y las de largo plazo, más ligadas a acciones de desarrollo humano.
Establecer estos procesos de articulación intersectorial no resultó ser fácil, puesto que obligan a definir de manera
clara los roles y responsabilidades de cada uno de los actores y crear espacios institucionales que posibilitaran
definir: i) estrategias comunes en base a objetivos y metas pactadas, ii) establecer el flujo eficiente de información y
procesamiento de datos, iii) determinar el tipo y forma de la prestación de servicios, y iv) establecer los mecanismos
para el monitoreo y evaluación de los mismos.
Con estos objetivos, en el año 2009, se constituyó mediante resolución del Gabinete de Coordinación de la Política
Social, el Comité de Coordinación Intersectorial (CCIS), el cual está integrado por representantes de cada una de las
siguientes entidades: Ministerio de Salud Pública, Ministerio de Educación, Ministerio de Hacienda, el Seguro Nacional
de Salud, el Programa Solidaridad y la Dirección Técnica del Gabinete de Coordinación de la Política Social.
Lo novedoso de este tipo de coordinación fue que se inició con un acuerdo entre las más altas autoridades de estas
entidades y el Coordinador del Gabinete de Coordinación de la Política Social, quien tenía un rango jerárquico
superior en la estructura administrativa del Estado. Este organigrama presidido por el coordinador del gabinete
redujo las tensiones que se han presentado en programas de transferencias condicionadas de la región. Asimismo,
la presencia del Ministerio de Hacienda, como entidad responsable de la asignación de los fondos públicos, permitió
que se hiciera corresponsable de las acciones del área social. Este espacio de coordinación se reprodujo a nivel local
permitiendo agilizar las soluciones de los problemas que emanaban de las propias comunidades.
110
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
La definición de los componentes del Programa implicó la articulación de sus objetivos con los planes estratégicos y
prioridades promovidos por las sectoriales, a fin de crear sinergias y multiplicar las capacidades de trabajo conjunto
para el logro de los objetivos nacionales de desarrollo. Este proceso fortaleció el Sistema de Protección Social en su
conjunto y la intersectorialidad, como su fundamento.
Redefinir
objetivos comunes
entre solidaridad
y las sectoriales
En el CCIS, el proceso de redefinición de las corresponsabilidades partió de establecer: i) objetivos comunes entre
Solidaridad y cada sectorial; ii) áreas y grupos etarios de intervención desde una perspectiva de ciclo de vida; iii)
definición de las condicionalidades de Solidaridad para lograr dichos objetivos; iv) frecuencia y medio de verificación
de las condicionalidades, en base a la capacidad de respuesta de las sectoriales y v) indicadores de seguimiento.
El objetivo conjunto entre Solidaridad y el sector salud fue asegurar la implementación del componente de promoción
y prevención del Plan Básico de Salud definidos en los programas de Asistencia Prenatal, Tratamiento Integral de
Niños y Niñas, Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI), Atención Integral de los y las adolescentes y Programa
de Control de Persona Sana para Mayores de 65 años.
Por otro lado, con educación, se estableció como objetivo general garantizar que la población, a partir de los 5 años,
alcanzara al menos 9 años de educación inicial y básica y que a los jóvenes entre 14 y 21 años se les asegurara el
acceso, permanencia y promoción de por lo menos del primer ciclo del nivel medio. Los objetivos específicos fueron:
i) incidir en la población de 5 años para que obtenga 1 año de educación inicial; ii) ampliar la cobertura de grados
hasta el primer ciclo de educación media; iii) incidir en la reducción de la sobreedad escolar, iv) estandarizar el
porcentaje de asistencia mínima aceptado en 80% y v) establecer un esquema de pago de transferencias crecientes
con el grado aprobado, sujeto a resultados de una prueba piloto.
111
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
A partir de estos objetivos consensuados, el Programa de Solidaridad rediseñado se consolidó en torno a dos
componentes: Salud y Educación.
Las intervenciones de prevención y promoción del componente de salud están cubiertas dentro del per-cápita que
recibe el Seguro Nacional de Salud, por cada afiliado al Régimen Subsidiado y fueron encauzadas hacia cuatro líneas
básicas de acción:
• Prevención: ofertar de forma gratuita los servicios establecidos en el Plan Básico de Salud para los siguientes
grupos de intervención del Programa: embarazadas de 15 a 49 años, niños y niñas de 0 a 5 años,
adolescentes de 10 a 15 años;
• Apoyo a los Adultos Mayores: otorgar a los hogares beneficiarios con miembros mayores de 65 años,
programas de medicina preventiva, con pruebas específicas por género;
• Apoyo Alimentario: otorgar al jefe o jefa del hogar beneficiario, la transferencia Comer es Primero y entregar
suplementos de micronutrientes (Chispitas Solidarias) como forma de prevenir la deficiencia de vitaminas y
minerales, a niños, mujeres embarazadas y en período de lactancia; y
• Promoción: transmitir conocimientos sobre auto-cuidado de la salud, nutrición, salud preventiva, planificación
familiar, higiene, saneamiento ambiental, economía doméstica, integración comunitaria, y comprensión de la
importancia de las corresponsabilidades del Programa, a través de los núcleos de familias Solidaridad o de
mensajes educativos contemplados en el Plan Básico de Salud.
Las intervenciones del componente de educación están orientadas al apoyo de la inscripción y la asistencia escolar de
los niños, niñas y adolescentes, mediante:
112
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
• La entrega de incentivos monetarios a hogares con niños, niñas y adolescentes condicionados a su matriculación
en los niveles de inicial, básica y primer ciclo de media y a su asistencia regular a por lo menos el 80% de
las clases efectivas, independientemente de que se encuentre en la edad correspondiente a su grado o tenga
2 o más años por encima de dicha edad.
De manera unívoca, cada componente se vincularía a un tipo específico de transferencia. Comer es Primero y Apoyo
a los Adultos Mayores se vincularían al componente de Salud, mientras que la transferencia ILAE estaría ligada al
componente de educación. A su vez, desde un enfoque de ciclo de vida, en el diseño de los componentes y la propia
definición de las corresponsabilidades del Programa, se priorizan los grupos etarios de intervención, considerados de
manera consensuada en las sectoriales como grupos vulnerables: mujeres embarazadas, niños y niñas, adolescentes y
adultos mayores. Esto significó proteger a los miembros de la familia desde antes del nacimiento hasta la vejez.
Componente Transferencias
Monto
en RD$
Condicionalidad
Grupo Etario
Asistencia a control
Embarazadas y
Salud
prenatal, control niño
adolescentes
sano y actividades
de 10 a 15 años
de promoción de la salud
Encuentros de capacitación
Jefe o jefa del hogar,
en salud a en núcleos
independientemente
de familias solidarias
de la edad
Apoyo a Adultos
Asistencia control de
Miembros del hogar
Mayores
persona sana
mayores de 65 años
Comer es Primero
700.00
400.00
Frecuencia
Mensual
Mensual
113
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Determinar
y cuantificar las
brechas de oferta
de servicios
Componente Transferencias
Monto
Frecuencia
Condicionalidad
en RD$
Educación
Incentivo a la
300.00
Mensual
Matriculación
Asistencia Escolar
por 1 o 2
pagadero
en un centro escolar
(ILAE)
hijos
bimensual
Grupo Etario
Niños, niñas
450.00
y jóvenes entre
por 3
5 y 21 años
hijos
Asistencia al menos 80%
600.00
de las clases efectivas
por 4 o
más hijos
Con el objetivo de apoyar el rediseño Solidaridad, en el seno del CCIS, se decidió cuantificar las brechas de servicios
de salud y educación e integrarlas en la visión estratégica consistente en lograr mayor énfasis en el incremento del
capital humano de las familias y de asegurar el cumplimiento de las corresponsabilidades exigidas a los beneficiarios
por el Programa.
Dado que el tipo de intervención acordada entre las sectoriales y Solidaridad estaba enfocado en la asistencia a centros
escolares y en la promoción y prevención en salud, se decidió trabajar sobre la base de que las brechas de servicios
se manifestarían en los espacios donde los beneficiarios asistirían para dar cumplimiento a las condicionalidades del
Programa, es decir, el centro escolar y las Unidades de Atención Primaria (UNAPs). En tal sentido, el objetivo era
determinar, no los déficits globales de oferta de las sectoriales, sino aquellos atribuibles al Programa, lo que implicó
establecer una metodología para vincular los beneficiarios de Solidaridad con los centros escolares y las UNAPs.
114
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
En el caso de salud, las vinculaciones del pilar de Asistencia Social con el Régimen Subsidiado de la Seguridad Social
facilitaron el proceso, debido a que ambos utilizan para seleccionar a sus beneficiarios el padrón del SIUBEN. Esto
permitió identificar con mayor precisión la ubicación de las intervenciones que debían realizarse, ya que anteriormente
se había obtenido información desagregada a nivel de sección geográfica sobre la adscripción de cada afiliado a
una UNAP.
Paralelamente, el Gabinete de Coordinación de la Política Social y el Ministerio de Salud, a través de los Servicios
Regionales de Salud, realizaron: i) la actualización de la información relativa a las UNAPs mediante el Levantamiento
del Censo de los Centros de Atención Primaria (CAPs); y ii) la estimación de costos promedios de inversión para cubrir
los déficits de infraestructura, equipamiento y recursos humanos.
Con dicho censo, se desarrolló el Mapa de Oferta de Servicios Públicos en Salud del Primer Nivel; se trataba de una
aplicación montada sobre una plataforma web que sirvió de base para crear el primer mapa geo-referenciado de
establecimientos públicos de primer nivel del país. En adición, la información levantada en el Censo, se constituyó en:
i) un instrumento de gestión en el primer nivel de atención; ii) una herramienta para el cálculo de la brecha de oferta
de servicios y priorización de la inversión, ya que provee información relativa a las características y condiciones de la
infraestructura, equipamiento y recursos humanos de cada CAP; y iii) un insumo para verificar la adscripción de todos
los hogares beneficiarios del Programa Solidaridad a una UNAP, de acuerdo al territorio de intervención de cada
centro. En la actualidad asistimos a un proceso de ampliación de la cobertura de este sistema de información, para
incluir, además de los 1,317 CAPs levantados originalmente, los centros hospitalarios públicos y militares de segundo
y tercer nivel, puestos de vacunación del Programa Ampliado de Inmunizaciones, laboratorios clínicos y bancos de
sangre, como forma de cubrir toda la oferta de servicios públicos.
La comparación de la información de la oferta de primer nivel con la adscripción definitiva de los beneficiarios de
Solidaridad a una UNAP, permitió priorizar los centros donde se concentraría la inversión adicional estimada en
RD$1,537.27 millones (US$37.70 millones) para el periodo 2010-12.
115
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
La intervención consensuada en materia de nutrición se estableció a partir de entregas de micronutrientes a niños de
hasta 5 años y a embarazadas, y la desparasitación de todos los miembros del núcleo familiar, a fin de mejorar la
absorción de los mismos. Así, la estimación del costo de la brecha en nutrición requirió: i) estimar la demanda de
micronutrientes, definida a partir del número de niños y niñas de 0 a 5 años de edad y el número de embarazadas
que recibirían un suplemento de micronutrientes, de acuerdo a normas internacionales; ii) estimar la demanda de
antiparasitarios para todos los miembros de los hogares beneficiarios; iii) establecer los costos unitarios para la
adquisición de los suplementos, utilizando los parámetros internacionales de “Micronutrient Initiative Canada” y de los
antiparasitarios, utilizando parámetros de costo de la Organización Panamericana de la Salud (OPS). La estimación
global para el cierre de la brecha de nutrición asciende para un período de 3 años a US$2,7 millones.
Para asegurar el cumplimiento del nuevo esquema de intervención en educación, se estimó la inversión en: i)
rehabilitación de la infraestructura escolar existente; ii) construcción de nuevas aulas en centros donde la oferta de
grados educativos era limitada por falta de aulas; y iii) equipamiento y materiales didácticos. Dado que la educación
es un servicio universal, el análisis de brechas en los servicios educativos, definidas por la diferencia entre la capacidad
de la oferta educativa por aula y la demanda poblacional, se realizó a nivel nacional, para posteriormente priorizar
las áreas con mayor concentración de beneficiarios de Solidaridad.
116
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
A partir de informaciones del Ministerio de Educación relativa a secciones, centros educativos, ubicación de centros,
aulas, tandas educativas, grado por niveles, sector (público, privado o semi-oficial), y zona (urbana o rural) por
estudiante, se determinó: i) la oferta existente en términos de centros; y ii) la capacidad o cantidad real de estudiantes
por aula. Con base a este último indicador y a la cantidad ideal de estudiantes por aula, se estableció el déficit de
aulas, cuyos costos se estimaron a partir del promedio de costos presupuestados por el Ministerio de Educación para
el período 2010-2012, incluyendo la construcción de aulas, equipamiento y material didáctico. Adicionalmente, se
estimó para el sistema completo los costos de rehabilitación de las aulas existentes.
La priorización de la inversión se realizó privilegiando: i) los centros ubicados en las áreas de mayor concentración de
beneficiarios de Solidaridad y ii) los centros ubicados en áreas donde el Sistema Educativo estaba sobrecargado. La
estimación total de la brecha de Educación para el período 2010-12 alcanzó US$283.4 millones.
Identificadas y cuantificadas las brechas de oferta de servicios de salud, educación y nutrición, la decisión del CCIS,
en una coyuntura de restricciones presupuestarias, consistió en solicitar el apoyo del Ministerio de Hacienda, para
asegurar la disponibilidad de recursos con el objetivo de financiar el calendario de inversión para el período 201012. De manera coordinada, el Gabinete de Coordinación de la Política Social y los Ministerios de Educación y Salud
acordaron con el Ministerio de Hacienda la puesta en vigencia de un mecanismo para que en el Presupuesto de
Ingresos y Ley de Gasto Público, se garantizara que dichas inversiones se ejecutaran en los tiempos previstos y para
los fines del cierre de las brechas.
Establecer
mecanismos
para asegurar
los recursos
Así, el Congreso Nacional autorizó al Poder Ejecutivo a establecer, en la Distribución Administrativa del Presupuesto,
un régimen especial de ejecución para los Programas de Protección Social y Administración de Contribuciones Sociales
de la Presidencia de la República, Programas de Servicios de Educación Inicial, Básica y Media del Ministerio de
Educación y los Programas de Servicios de Salud Colectiva y Atención a la Salud de las Personas del Ministerio de
Salud Pública, con el fin de garantizar el desembolso oportuno de los recursos y cumplir con la política del Gobierno
dominicano de prestación de los servicios de nutrición, educación y salud.
117
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Dicho régimen consignaba, como mínimo, la garantía de que las apropiaciones presupuestarias de dichos programas
no serían disminuidas por ninguna causa, y deberían tener prioridad en la programación de cuotas de compromiso.
Para ello, la Contraloría General de la República establecería los mecanismos necesarios para agilizar los libramientos
de pago, y la Tesorería Nacional ordenaría los pagos con la misma prioridad que tienen las nóminas del estado.
Asimismo, a partir del informe semestral de la evaluación de ejecución, se facultó al Vicepresidente de la República,
en su condición de Coordinador del Gabinete de Coordinación de la Política Social, a disponer los ajustes en los
presupuestos de los Programas Protegidos que considerara necesarios, garantizando siempre que el gasto se destinara
a cubrir las demandas del sector social y, en particular, los servicios de salud, educación y nutrición.
Ajustes en la
operativa de
Solidaridad
El rediseño de Solidaridad, a partir del enfoque conceptual del ciclo de vida, implicó la redefinición de objetivos,
componentes y corresponsabilidades, para permitir ofertar de forma integral acciones de asistencia, educación, salud
y nutrición, con miras a generar un mayor impacto en la ruptura del proceso de transmisión intergeneracional de
pobreza. En el marco de estos ajustes, fue además necesario realizar cambios a lo interno del Programa y entre las
entidades que facilitan el funcionamiento del mismo para que fuese posible operacionalizar este nuevo modelo.
En razón de que Solidaridad trabaja en coordinación con otras dos entidades, el SIUBEN para la identificación y
focalización de los hogares elegibles y la ADESS, como responsable del mecanismo de pago, se hizo necesario
establecer de manera conjunta: i) los criterios de elegibilidad; y ii) el ciclo operativo del Programa, para fines de
viabilizar la entrega de las transferencias monetarias condicionadas a partir del nuevo esquema.
118
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
a) Selección e ingreso de nuevos beneficiarios a Solidaridad
Los criterios generales de elegibilidad garantizados por el SIUBEN incluyen: i) la documentación de identidad válida
para la Junta Central Electoral del jefe o jefa del hogar, y ii) el nivel del índice de calidad de vida dentro de los límites
que definen la pobreza extrema y moderada, calificada por zona urbana y rural. En adición a estos, corresponde a
Solidaridad la aplicación de los criterios específicos de selección de beneficiarios definidos en las reglas operativas de
cada programa, los cuales pueden variar según el componente y/o tipo de programa, puesto que pueden establecerse
restricciones de entrada a determinados grupos etarios a un componente, solicitarse condiciones adicionales, o
limitarse el ingreso al programa por formar parte del personal involucrado en el mismo, u otras condiciones previstas
en el diseño de una intervención.
Los criterios para la expansión de la cobertura de Solidaridad toman en consideración el área geográfica priorizada
por el Coordinador del Gabinete de Coordinación de la Política Social, el nivel del índice de calidad de vida de los
hogares suministrado por el SIUBEN y la disponibilidad presupuestaria del Programa. Lo anterior significa que a partir
de las áreas geográficas priorizadas y la cuota de aumento de cobertura definida, Solidaridad selecciona los hogares
de menor ICV hasta llegar al objetivo deseado, siempre que tenga disponibilidad de recursos presupuestarios.
b) Las corresponsabilidades y su verificación
El ciclo operativo del Programa Solidaridad, definido como el conjunto de procesos que se repiten periódicamente
en forma secuencial y cíclica, está establecido en su Manual Operativo. En el flujograma siguiente se presenta la
secuencia de los procesos y los responsables de cada uno de los mismos:
119
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
120
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Este ciclo está compuesto de dos etapas, puesto que algunos procesos se repiten con más frecuencia que otros. La
primera etapa está constituida por los procesos del 1 al 5 del gráfico donde intervienen además de Solidaridad, el
SIUBEN y ADESS, a saber: i) identificación de los hogares elegibles, ii) inscripción en el programa, iii) emisión de la
tarjeta a los jefes de hogares inscritos; iv) la entrega de la tarjeta a los titulares de las mismas y v) elaboración primera
nómina.
En la segunda etapa tienen lugar los procesos más recurrentes e incluye: i) capacitación a las familias, ii) verificación
del cumplimiento de compromisos, iii) actualización de datos de los beneficiarios, como resultado de procesar las
novedades y atender a sus quejas y reclamos; y iv) elaboración de la nómina de pago a los hogares con compromisos
cumplidos.
El mayor cambio que surgió en el rediseño de Solidaridad se registró en el proceso de verificación de corresponsabilidades,
ya que pasó de ser una responsabilidad exclusiva de Solidaridad, a ser compartida con las sectoriales de salud y
educación, en términos de generar los flujos de información como constancia de la prestación de estos servicios.
De esta forma, el flujo de información que proviene de las sectoriales para la verificación de las corresponsabilidades
debe de corresponder al esquema establecido para cada tipo de intervención y a la frecuencia de cumplimiento
exigida y verificación requerida.
La existencia del Sistema de Gestión de Centros Educativos en el Ministerio de Educación facilitaba que de manera
sistemática, los Directores de las escuelas pudieran generar la información de la matriculación y asistencia de los
niños, niñas y jóvenes de los hogares beneficiarios del ILAE, para que Solidaridad pudiera obtener estos registros de
manera automatizada. Bajo este esquema, los Sistemas Informáticos de ambas entidades deberían interconectarse
definiendo los códigos que les permitieran unificar sus registros.
En el caso de salud, al no existir de manera sistematizada un registro de las consultas realizadas en las UNAPs, se
inició un proceso de coordinación con el Ministerio de Salud, como parte de las acciones necesarias para poner en
marcha el nuevo modelo de intervenciones.
121
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Inicialmente, con miras a proveer información para la verificación de las corresponsabilidades en salud, en coordinación
con el Ministerio de Salud, se diseñó un esquema de recolección de información para el primer nivel, basado en
información levantada mediante un formulario denominado Registro Diario de Atenciones, para ser llenado por el
personal médico en el momento de la prestación del servicio a los pacientes (incluyendo, tipo de atención, diagnóstico
y tratamiento).
La prueba piloto del uso del instrumento identificaron una serie de debilidades: i) dificultad y altos costos operativos
para la distribución, recolección y digitación del formulario; ii) limitaciones para identificar mediante codificación a
los beneficiarios de Solidaridad; iii) errores en el llenado del formulario dada la gran cantidad de códigos que debía
manejar el personal médico; y iv) el registro diario ofrecía poco valor agregado en términos de calidad de la atención
y oportunidad de la información para el Ministerio de Salud.
En base al análisis de estas limitantes por parte del Gabinete de Coordinación de la Política Social y el Ministerio de
Salud, se planteó la necesidad de diseñar, desarrollar e implementar un Sistema de Gestión Clínica (SGC) automatizado
para el primer nivel de atención que permitiera registrar la historia clínica y el histórico de prestación de servicios de
cada paciente con independencia que fuera o no beneficiario de Solidaridad.
Esta decisión se sustentó en dos grandes ejes estratégicos: i) desarrollo de sistemas de información y gestión en salud
con el propósito de contribuir a una gestión más eficiente y facilitar la generación y análisis de información como vía
para mejorar su desempeño y permitir la verificación de las corresponsabilidades; y ii) fortalecimiento de la oferta y
mejora de la calidad de los servicios de salud, a fin de incrementar el acceso y la calidad de los servicios de salud
de primer nivel a que acceden los beneficiarios de Solidaridad.
Además de proveer la información relativa a las corresponsabilidades en salud de Solidaridad, el Sistema de Gestión
Clínica permite: i) administrar de forma sistematizada el historial clínico de los pacientes; ii) administrar referencias y
122
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
contrareferencias entre los CAPs y los centros de salud de 2do y 3er Nivel; iii) registrar actividades no asistenciales;
y iv) generar indicadores epidemiológicos y de productividad para el propio Ministerio. En adición, el sistema
garantizaría la perdurabilidad y confidencialidad de la información, facilitaría llevar a cabo auditorías médicas, y
promovería la aplicación de protocolos de salud, todo lo cual incidiría sobre la mejoría en la calidad del servicio.
A inicios del año 2011 se inició la implementación del SGC, por lo que fue necesario: i) dotar a cada UNAP, de
al menos un computador tipo laptop, ii) crear una infraestructura de conectividad mediante la creación de una red
privada virtual (VPN) y data center; y iii) capacitar sobre el uso del sistema a todos los médicos de primer nivel, así
como al personal directivo de los Servicios Regionales de Salud.
En la actualidad, 1,271 CAPs públicos cuentan con este Sistema, donde se han registrado ya más de 400,000
atenciones. Además se ha iniciado el proceso de verificación electrónica de corresponsabilidades en salud y facilitado
información relativa a indicadores de salud a entidades como la Comisión Ejecutiva para la Reforma del Sector Salud
(CERSS) y el Seguro Nacional de Salud (SENASA).
c) Mecanismos de Participación en Solidaridad
La estructura organizativa de Solidaridad se fundamentó en la importancia de su vínculo con los hogares beneficiarios,
reconociendo que: i) la dignidad de cada miembro de la familia y su potencial capacidad para contribuir con su
propio desarrollo y el de la colectividad debe ser protegida; y ii) las transferencias de Solidaridad constituyen un
derecho de los ciudadanos al cual son merecedores por su condición de vulnerabilidad.
El Programa está organizado en una estructura de 10 direcciones regionales, coordinada cada una por un Gerente
que tiene a cargo supervisores provinciales y de campo. En la base de dicha estructura se encuentran los Enlaces
Comunitarios, quienes tienen el contacto directo con los beneficiarios del Programa.
123
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
En el esquema original un enlace debía dar seguimiento a alrededor de 200 hogares en su área de influencia, sin
embargo, la rápida expansión de la cobertura de Solidaridad hizo inviable esta carga, pues el enlace, en los hechos,
tuvo que asumir el contacto directo con más de 450 hogares de Solidaridad. Considerando esta realidad y con
el fin de operacionalizar el nuevo enfoque del Programa, se fortalecieron las acciones para solidificar la relación
beneficiario-programa, con miras a impulsar un mayor involucramiento de los miembros de los hogares y a aumentar
sus capacidades organizativas.
Con este propósito, se establecieron instancias de organización de base que agrupaban en promedio 45 hogares en
los llamados “Núcleos de Familias Solidaridad”, bajo la coordinación de un enlace comunitario, quien en promedio
coordinaría de 10 a 12 núcleos, partiendo de su zona de influencia. Cada Núcleo tendría un equipo de 5 a 7
Madres y Padres Solidarios, electos por esos hogares por un período de un año, que fungirían como directivos y a su
vez como vínculo con los enlaces comunitarios del Programa, facilitando el flujo de información desde el Programa
hacia los hogares y viceversa. De este modo, los Núcleos de Familias Solidaridad constituirían el mecanismo concreto
de seguimiento a las corresponsabilidades, y de comunicación directa con las familias, así como el espacio más
adecuado para la capacitación de las familias.
Otro componente de participación en el Programa que involucra a miembros no beneficiarios de las comunidades lo
constituye la Red Social de Apoyo al Programa Solidaridad, conformada por organizaciones comunitarias de base
y otras entidades de la sociedad civil organizada. En el ámbito de los barrios y parajes, esta Red participa, en las
actividades de promoción, convocatorias, ordenamiento y apoyo logístico-operativo de los distintos procesos del
Programa, como observadores y validadores de los mismos, y como receptores de quejas y reclamos.
El objetivo de la Red Social de Apoyo al Programa Solidaridad es garantizar a los ciudadanos y ciudadanas
organizados, el acceso a la toma de decisiones acerca de asuntos que son de su interés en materia de políticas y
acciones sociales del Gobierno, dar seguimiento a la operatividad del Programa y realizar la función de auditoría
social que contribuye a garantizar la transparencia y la eficacia del Programa.
124
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Los miembros de la Red se formalizan mediante la firma de un convenio de cooperación mutua con Solidaridad y en este
marco se constituyeron los Comités de Apoyo a Solidaridad, conformados por representantes de las organizaciones
comunitarias, ciudadanas de base, religiosas y otras entidades de la Sociedad Civil que hubieran sido debidamente
acreditadas.
En el marco del nuevo enfoque de Solidaridad, esta vasta organización social ha brindado apoyo en el monitoreo de
las acciones del Programa y en la evaluación de los servicios que provee así como en las atenciones recibidas por los
proveedores de servicios de educación, salud y nutrición.
En la actualidad se han constituido un total de 13,000 Núcleos de Familias Solidarias, y 3,057 organizaciones
participan activamente en la Red Social de Apoyo al Programa.
La decisión del Gobierno de desmontar los subsidios generalizados a los combustibles y a la electricidad,
responsabilizando al Gabinete de Coordinación de la Política Social de su focalización, respondió al doble objetivo
de proteger a la población pobre frente a la inestabilidad de precios en los mercados internacionales, y de buscar la
eficiencia y transparencia del gasto público.
Solidaridad
gestiona los
subsidios focalizados:
Bono-Gas y Bono-luz
a) Programa Bonogas hogar
Para el 2008, el subsidio al GLP representaba una fuerte carga fiscal debido a que los montos promedios mensuales
destinados para estos fines, que ascendían a RD$455.4 millones en el 2007, casi se duplicaron para los tres primeros
trimestres del año 2008, alcanzando en promedio la suma de RD$855.4 millones mensuales. Esta situación imponía
al Estado la necesidad de ajustes fiscales de acuerdo a las oscilaciones hacia el alza de los precios internacionales.
125
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
La implementación de Bonogas-Hogares se realizó de manera conjunta por los Ministerios de Hacienda e Industria y
Comercio, entidades que acordaron fijar el nivel de subsidio a otorgar, y el Gabinete de Coordinación de la Política
Social, encargado de definir el mecanismo de focalización y entrega del subsidio. La decisión final consistió en utilizar
la plataforma institucional de Solidaridad, en coordinación con el SIUBEN, que establecería el padrón de elegibles
como insumo primario para la selección de los beneficiarios por parte de Solidaridad, y ADESS, que administraría y
pagaría el subsidio a través de la Tarjeta Solidaridad. En el flujograma siguiente se presenta el ciclo operativo definido
para este subsidio.
126
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Con base a este esquema institucional y operativo, se estimó la población beneficiaria en 806,830 hogares, de los
cuales 665,118 eran pobres extremos y moderados y 180,529 de clase media-baja, cercanos al umbral de pobreza.
Estas estimaciones implicaban que era necesario hacer entrega del medio de pago a 416,747 nuevos beneficiarios,
es decir, duplicar la cobertura de la Tarjeta Solidaridad en un plazo de tan sólo tres semanas.
A efectos de lograr una mayor transparencia en este proceso, el Gabinete de Coordinación de la Política Social
propuso al Consejo Consultivo de la Sociedad Civil un proceso de seguimiento y monitoreo, tanto de la identificación
como del pago de los beneficiarios de este nuevo programa, el cual se realizaría además con el apoyo del PNUD.
El proceso de veeduría de la entrega de tarjetas adicionales consistía en: i) la observación del proceso de entrega
de las tarjetas en 637 puntos a los nuevos beneficiarios a nivel nacional, y ii) la conciliación de las bases de datos
de los beneficiarios tarjeta-habientes del Programa. Con estos fines se seleccionaron 3 organizaciones del Consejo
Consultivo de la Sociedad Civil por tener la estructura y capacidades para ejecutar el proceso: la Pastoral Social de la
Iglesia Católica, el Servicio Social de Iglesias Dominicanas y la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra. Los
principales hallazgos por parte de las organizaciones participantes en su evaluación de la veeduría social del proceso
de entrega de tarjetas, fueron los siguientes:
127
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
El resultado final del proceso fue el otorgamiento de RD$228.00 mensuales como subsidio al GLP focalizados a
729,149 hogares pobres y de clase media baja, lo que implicó una erogación de RD$661,9 millones durante el último
trimestre del 2008. En términos fiscales, la implementación del Programa Bonogas hogares representó: i) un ahorro de
10.3% del presupuesto 2008 no ejecutado y ii) una reducción de 61.9% en el presupuesto del 2009 con relación al
del 2008, incluyendo el Programa Bonogas destinado a choferes.
b) Programa Bonoluz
Con la promulgación del decreto 421-09, que eliminaba las funciones y presupuesto del Programa de Reducción
de Apagones (PRA) e instruía al Gabinete de Coordinación de la Política Social a implementar en corto plazo un
programa de subsidio eléctrico focalizado hacia los hogares pobres del país, surge la necesidad del desmonte del
subsidio geográfico en los barrios PRA y la implantación de un nuevo subsidio, denominado Bonoluz.
El Programa de Reducción de Apagones, era administrado por la Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas
Estatales (CDEEE) y fue originalmente concebido para aplicar medidas de excepción de pago a usuarios del servicio
eléctrico en zonas consideradas ‘ingestionables’, por razones técnicas y/o socioeconómicas. Sin embargo, para
el 2009, el PRA se había constituido en un subsidio geográfico a la tarifa eléctrica de considerables costos para el
Estado y de poca equidad desde el punto de vista social al no ser focalizado a la población pobre. En adición a esta
situación, el Gobierno debía enfrentar el déficit del sector eléctrico, caracterizado por un porcentaje alarmante de
usuarios irregulares del servicio.
La implementación del Bonoluz se realizó en 2 fases: i) desmonte o regularización por contratos de todos los usuarios
del PRA (elegibles y no elegibles al Bonoluz) e ii) inclusión al Bonoluz del resto de los hogares pobres elegibles a nivel
nacional.
Así, se decidió establecer un subsidio directo a la demanda, con el doble objetivo de: i) proteger a los usuarios pobres
del servicio eléctrico, facilitándoles su incorporación como clientes del Sistema Eléctrico, al tiempo que, les subsidie
total o parcialmente su consumo de energía y ii) transparentar el destino de los subsidios eléctricos.
128
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
A partir del mismo esquema institucional y operativo y de la misma población elegible del Programa Bonogas, se
definieron criterios de elegibilidad adicionales para seleccionar los beneficiarios de Bonoluz, incluyendo: i) tener un
consumo estimado de energía menor o igual a 300 kWh y ii) ser titular de un sólo contrato de servicio eléctrico.
Mediante Bonoluz, se otorga una transferencia a través de la Tarjeta Solidaridad que financia total o parcialmente
un consumo mensual máximo de energía de hasta 100 kWh, a cambio de tramitar un contrato de servicios con la
Empresa de Distribución de Energía (EDE) que le corresponda. El contrato estipula que debe pagar regularmente el
suministro de energía. Esto evitaría su posible penalización como consecuencia de la aplicación de la Ley 186-07
que rige el sector eléctrico.
Desde el diseño mismo del Bonoluz, el Gabinete de Coordinación de la Política Social entendió que su implementación
ameritaría una coordinación estrecha con las entidades del sector eléctrico, debido a que el subsidio obligaba a
regularizar a los usuarios sin contrato. La situación se agravaba en el caso de los ex beneficiarios del PRA, puesto
que, debido a la focalización y los criterios de elegibilidad, un número importante no entraría como beneficiario en
el nuevo esquema de subsidio. Por esta razón, se puso en marcha una estrategia de intervención social a través de la
cual Solidaridad y entidades del sector eléctrico, realizarían el trabajo de campo de manera conjunta y concertada,
tal como se describe en el siguiente gráfico.
129
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Dicha estrategia de intervención social entre el Gabinete de Coordinación de la Política Social, el Programa Solidaridad,
la CDEEE y las EDEs, tenía como finalidad sensibilizar a los actores comunitarios y la población de los barrios acerca
de la importancia de regularizar la relación empresa- usuario y sobre el alcance de BONOLUZ, con un discurso común
consensuado. Con estos fines se organizaron comités de seguimiento de las intervenciones sociales en los barrios o
Comités de Participación Ciudadana para la Estabilización Eléctrica (COPCEEs), con la coordinación tripartita del
GASO, Solidaridad y los Gestores Sociales de las EDEs.
La implementación del Bonoluz, a partir de Noviembre de 2009, ha regularizado 401,922 hogares como clientes de
las EDEs; estos clientes están recibiendo mensualmente los beneficios del Programa Bonoluz.
Cooperación
y vinculación
interinstitucional
El Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha brindado apoyo técnico al Programa Solidaridad
bajo el proyecto “Fortalecimiento Institucional del Programa Solidaridad en la implementación de la Estrategia de
Salida de la Pobreza” cuyo objetivo es continuar apoyando las acciones orientadas a la consolidación del Programa
Solidaridad, a fin de fortalecer su capacidad de promoción del capital humano e incrementar su eficiencia a través
de: i) el fortalecimiento y desarrollo de la capacidad institucional del Programa Solidaridad y ii) el fortalecimiento de
la infraestructura física y equipamiento de estaciones de trabajo provinciales.
En adición, como complemento de las intervenciones derivadas del modelo de transferencias condicionadas, Solidaridad
ha suscrito acuerdos y convenios con otras entidades, con el fin de ejecutar diversas iniciativas relacionadas a:
alfabetización de adultos, empleo, nutrición materno infantil y trabajo infantil peligroso.
a) Alfabetización de adultos
Esta iniciativa se enmarca en un contexto en que la tasa de alfabetización de los beneficiarios de Solidaridad difiere
según región geográfica. A raíz de esta constatación es que se decide, con financiamiento del Principado de Asturias,
Solidaridad y el Ministerio de Educación, ejecutar un proyecto para alfabetizar a los beneficiarios de Solidaridad
en las provincias Barahona y Bahoruco de la Región Enriquillo, que registran las mayores tasas de analfabetismo. El
130
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
objetivo principal de esta iniciativa es mejorar las capacidades de los participantes a fin de que, en su condición de
personas alfabetizadas, puedan ser más productivas o acceder a mejores oportunidades de trabajo. Los resultados
que se derivan de este proyecto se tradujeron en 2,300 personas alfabetizadas en la región Enriquillo.
b) Nutrición Materno Infantil
El Programa Mundial de Alimentos y Solidaridad desarrollan acciones para evaluar las entregas de suplementos
nutricionales desde las UNAPs a los beneficiarios del Programa. Con estos fines se realiza la capacitación a los
enlaces comunitarios y al personal de salud en las UNAPs en la utilización adecuada de los micronutrientes para
convertirlos en promotores para los hogares. Existe además un componente de difusión que implica la impresión de
materiales de capacitación y manuales a los promotores y la formación de consejeros nutricionales comunitarios,
como estrategia comunicativa para introducir a lo interno del hogar hábitos alimentarios saludables. A la fecha se
han capacitado 1,818 miembros del personal de salud en las UNAPs y 1,324 enlaces comunitarios, supervisores de
campo y regionales. Con los fondos del proyecto de cierre de brechas de nutrición han sido atendidos 18,400 niños
y niñas en treinta provincias, en la distribución de micronutrientes (Chispitas Solidarias).
c) Erradicación del Trabajo Infantil Peligroso
El Programa Solidaridad y la Organización Internacional del Trabajo (OIT) firmaron un acuerdo y aplican el proyecto
de Erradicación del Trabajo Infantil Peligroso en conjunto con el Ministerio de Trabajo. El proyecto contempla el
entrenamiento de 1,205 promotores sociales o enlaces comunitarios de Solidaridad como multiplicadores de
información para concientizar a las familias sobre la gravedad de esta problemática, y de esta forma, contribuir a
evitar que permitan que sus niños trabajen.
d) Proyecto Juventud y Empleo
Con la finalidad de ofrecer oportunidades de empleo digno a los jóvenes miembros de las familias beneficiarias,
Solidaridad participa, a través de un acuerdo suscrito con el Ministerio de Trabajo, en el proyecto Juventud y Empleo.
Con esta iniciativa, 3,000 jóvenes miembros de Solidaridad han recibido capacitación, entrenamiento y apoyo
económico, para facilitar su inserción en el mercado laboral.
131
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Transparencia
del Programa
Solidaridad
El trípode institucional sobre el cual descansa la operatividad de Solidaridad es el elemento principal que garantiza
al Programa la transparencia de sus acciones y reduce la discrecionalidad, al recaer en entidades separadas, la
selección de los elegibles, la ejecución del programa y el pago de las transferencias y subsidios. Como complemento,
existen una serie de mecanismos expresos para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas en la labor de
Solidaridad, como son:
•
•
•
•
•
•
Una Oficina de Libre Acceso a la Información para atender cualquier solicitud o requerimiento de información
de parte de cualquier entidad o la ciudadanía en general;
Auditorías sociales que realizan tanto las organizaciones del Consejo Consultivo de la Sociedad Civil del
Gabinete de Coordinación de la Política Social como las organizaciones sociales de base organizadas en
la Red de Apoyo al Programa Solidaridad, participando en los procesos de inclusión y exclusión de los be
eficiarios, entregas de tarjetas, y la presentación de quejas o reclamos sobre el funcionamiento del Programa;
Los Reportes Comunitarios como instrumentos de evaluación de los servicios que ofrece el Programa;
La página de Internet de Solidaridad y el servicio telefónico de Gobierno Informa al *462, asi como la línea
de atención ciudadana o sistema 311.
El apoyo de los enlaces comunitarios de Solidaridad, a quienes pueden contactar en sus localidades, ya sea
a través de sus núcleos de familias o mediante contacto directo para consultas de información y para presentar
sus quejas y reclamos;
La utilización de un medio de pago electrónico para hacer efectivas las transferencias a los beneficiarios en
los puntos asociados al Sistema de Pagos de la ADESS en sus localidades.
Estas características han convertido a Solidaridad en un referente en materia de transparencia en la región. De
acuerdo a un estudio realizado por Transparencia Internacional, capítulo de Guatemala, en marzo de 2009, entre
15 países latinoamericanos que ejecutan programas de transferencias condicionadas, Solidaridad fue evaluado como
uno de los programas con mayor transparencia, al ocupar la segunda posición entre los programas similares de la
región, siendo sólo superado por el programa Juntos, de Perú.
132
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Iniciativas
complementarias
de apoyo al
ingreso de los
hogares pobres
VI
133
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Iniciativas
complementarias
de apoyo al
ingreso de los
hogares pobres
El pilar de Asistencia Social del Sistema de Protección Social ha probado ser eficaz aportando respuestas oportunas y
adaptadas a diversas situaciones, para apoyar el ingreso de los pobres, no sólo a raíz de los efectos negativos de la
crisis económica, sino también en situaciones posteriores a desastres naturales, como una forma de mitigar la pérdida
de ingreso de poblaciones desplazadas.
Se partió de la premisa de que el empleo era la forma más expedita para apoyar el ingreso de los pobres y reducir
su dependencia de transferencias. Fue así que el Gabinete de Coordinación de la Política Social, diseñó el Programa
Vamo’Arriba, que se inspira en elementos metodológicos básicos, de programas similares implementados en la región
latinoamericana, para enfrentar las crisis de origen económico, y/o de emergencia alimentaria.
En efecto, en la región se habían implementado programas de empleo transitorio con el objetivo de aliviar situaciones
de las altas tasas de desempleo, el aumento del empleo informal, la inseguridad alimentaria y en general, la pobreza,
mediante el otorgamiento de ingresos transitorios para la realización de trabajos de utilidad pública, provincial o
municipal, como el caso de “Trabajo por Uruguay” en Uruguay; en Argentina, el Programa “A trabajar” y en Perú,
el programa de emergencia alimentaria permanente denominado “Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
(PRONAA)”.
Los programas de empleo transitorio en el caso dominicano fueron conceptualizados para definir una intervención con
dos objetivos diferentes: i) Proyectos de empleo temporal para generación de ingresos a fin de reducir los impactos de
la crisis en los pobres; y ii) Proyectos de apoyo a recuperación de desastres.
La primera de estas iniciativas comienza en el año 2007 con la ejecución por parte de instituciones públicas que
conformaban el subprograma de desarrollo comunitario del Sistema de Protección Social: Comunidad Digna,
Procomunidad, Desarrollo Fronterizo y Desarrollo de la Comunidad. En el año 2009, se implementa un cambio de la
metodología para incluir como entidades de co-gestión a 28 organizaciones no gubernamentales con acompañamiento
del PMA y PNUD.
134
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
a) Proyectos de generación de empleo temporal: Programa Vamo’Arriba
Con el objetivo de apoyar los ingresos de las familias pobres cuyos jefes tenían una baja tasa de empleabilidad y
contribuir con la recuperación de sus medios de vida, Gabinete de Coordinación de la Política Social inició desde
el año 2007, un Programa Piloto denominado “Vamo’Arriba”. Su principal objetivo era otorgar transferencias de
efectivo condicionadas a la realización de obras de interés comunitario, priorizando poblaciones en riesgo, que por
sus características socioeconómicas, tenían una baja tasa de colocación en el mercado de trabajo.
Esta intervención de transferencia de efectivo por trabajos comunitarios, focalizado en las comunidades pobres, resultó
ser un medio efectivo para apoyar el ingreso de la población más pobre gracias a la diversidad de objetivos que era
posible obtener: i) apoyar el impulso de nuevas iniciativas o fortalecer proyectos existentes en zonas donde existían
las mayores brechas de ingreso y ii) abordar el problema de “desempleo duro” del segmento de población pobre con
baja empleabilidad.
El diseño de la intervención aspiraba a resolver situaciones locales que afectaran a las personas de bajos recursos,
permitiendo generar ingresos transitorios e incentivar la cogestión, entre las poblaciones beneficiarias y las entidades
responsables de la ejecución de las obras. Lo anterior posibilitaría la participación de la comunidad en la identificación
y priorización de sus necesidades, y en el control de su ejecución, creando sinergia entre los beneficiarios directos e
indirectos.
De este modo, considerando que los beneficios serían exclusivamente locales, cada una de la unidades ejecutoras
tendría la posibilidad de explorar la pertinente participación de los gobiernos locales, a fin de complementar los
trabajos, o bien contribuir con aportes de herramientas y equipos, impulsando de esta manera un nuevo espacio de
relacionamiento institucional, al articular el gobierno central y los gobiernos locales.
Con el fin de garantizar la oportunidad, efectividad y transparencia de la ejecución de esta iniciativa, se establecieron
diferentes instancias de operación:
135
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
i. Una mesa de coordinación y consenso interinstitucional, que sería responsable de articular las acciones de
intervención con las diferentes entidades locales y municipales, del Estado, y agencias de desarrollo, a fin de
seleccionar los beneficiarios y priorizar las obras comunitarias.
ii. El Gabinete de Coordinación de la Política Social, que estaría a cargo de la elaboración de reglas de
funcionamiento, la evaluación de las propuestas de proyectos, de la gestión y administración financiera, del
financiamiento de las transferencias y equipos mínimos requeridos, así como del seguimiento operativo
basado en una evaluación por resultados.
iii. Las entidades ejecutoras, que tendrían como responsabilidad la ejecución de las obras comunitarias y el
iv. Los equipos de trabajo o brigadas comunitarias, que tendrían como objetivo desarrollar directamente las
seguimiento y supervisión de las mismas.
obras, para el logro de resultados medibles.
v. La sociedad civil, representada por las entidades de desarrollo comunitario con influencia en las áreas
seleccionadas para la realización de los proyectos, que realizaría el monitoreo para evaluar la pertinencia
de los beneficiarios, verificaría y certificaría el sistema de pagos, e investigaría el cumplimiento de los
objetivos del programa.
Uno de los aspectos que diferenció al Programa Vamo’Arriba de otros tipos de transferencias, fue la definición de
criterios de selectividad y validación de la población objetivo. La entidad ejecutora realizaría la selección de los
beneficiarios directos de las intervenciones, por medio de un mecanismo de participación comunitaria, con el apoyo
de otras ONG, entidades religiosas y organizaciones de desarrollo comunitario, que pudieran avalar la condición de
precariedad y necesidad de los elegibles.
136
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Para su selección, los beneficiarios directos debían cumplir con los siguientes criterios: i) ser miembros de hogares
pobres que habiten en la misma zona o paraje donde se desarrollaran las pequeñas obras, ii) estar desocupados y
poseer documento de identidad, y iii) tener edades comprendidas entre 18 y 65 años.
En adición, se establecieron los criterios de priorización de los beneficiarios, en caso de que existiera una alta
demanda, incluyendo, la condición de ser miembros de: i) hogares cuyo jefe estuviera registrado como elegible en
el Sistema Único de Beneficiarios, ii) hogares con jefatura femenina, y iii) hogares extendidos y/o con personas con
discapacidad. Sin embargo, las entidades podrían elevar a consideración del Gabinete de Coordinación de la
Política Social, solicitudes de inclusión como beneficiarios a jefes o miembros de hogares, cuya insolvencia o estado
de carencias o estrechez, surgiera por ser damnificados por catástrofes de origen natural o emergencias de tipo
económico, como el cierre compulsivo de empresas. A estos efectos, las personas preseleccionadas deberían acreditar
su situación y estado de necesidad mediante la presentación de documentos proporcionados por la Ministerio de
Trabajo o por la Defensa Civil u otros organismos de emergencia.
La logística de implementación del programa requería que las organizaciones ejecutoras locales formularan las
propuestas de micro-proyectos, de acuerdo a los criterios establecidos. Estas propuestas debían acompañarse de
un listado de elegibles, descripción del tipo de obra para cada brigada, tiempo de ejecución y resultados de las
intervenciones. El equipo técnico del Gabinete de Coordinación de la Política Social realizaba el estudio y evaluación
de las propuestas sometidas, de acuerdo a los criterios de selección. Así, se priorizaban proyectos con el mayor
número de beneficiarios para generar mayor impacto en la comunidad.
Se establecieron los siguientes criterios de selección: i) los proyectos podían comprender un mínimo de 10 beneficiarios
directos hasta un tope de 110, ii) se priorizaba los proyectos que tuvieran mayor impacto medido por el número de
beneficiarios, y iii) se debía demostrar que para la identificación de las necesidades, se había efectuado un proceso
participativo con líderes y entidades de la comunidad.
137
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
La organización del trabajo implicaba conformar brigadas compuestas por 11 personas, 10 trabajadores que
desarrollaban directamente las obras y un líder de la brigada, que registraba la asistencia y fungía como ente de
orientación para lograr mayor eficiencia en los trabajos. Se cumplía diariamente una jornada de 6 horas durante 5
días de la semana. Para el desarrollo de las obras se estableció un período único de 4 meses por ronda de proyectos
y, los beneficiarios seleccionados podrían participar solo una vez por convocatoria.
Los resultados muestran que para el período 2007-08, Vamo’Arriba había generado positivamente alrededor de
23,412 beneficiarios directos y más de 100,000 indirectos, sin contabilizar la población que se benefició de las obras
realizadas.
La ejecución de este Programa estuvo orientada en torno a los principios de : i) equidad, por la pluralidad en la
selección de los beneficiarios apoyados en las mesas de consenso, permitiendo que las transferencias de recursos
estuvieran focalizadas a las familias más pobres o afectadas; ii) equidad de género, al promover la participación
activa de las mujeres en las brigadas de trabajo; iii) participación, al involucrar a los beneficiarios en la ejecución de
los trabajos y en el control social del proceso, e iv) integralidad, mediante el proceso de participación de diferentes
instancias, niveles del gobierno (central y local), la sociedad civil y los mismos beneficiarios, promovida en las mesas
de consenso como espacios de concertación.
b) Proyecto de apoyo a recuperación de desastres
El impacto de las tormenta Noel a finales del 2007 causó fuertes daños a los medios de vida de las familias más
pobres que habitaban en localidades vulnerables cercanas a ríos y arroyos. Con efectos agravados por el nivel de
saturación de los suelos, el paso de la tormenta Olga un mes más tarde, profundizó las secuelas de Noel y agudizó
la condición de vulnerabilidad de una franja de la población, que vivía, desde antes de las tormentas, por debajo
de la línea de la pobreza. En adición, las comunidades donde habitaban estas personas quedaron aisladas, lo que
138
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
dificultó el acceso de las ayudas con la rapidez requerida, reduciendo las oportunidades para superar estos efectos.
El recuento final se presenta en la siguiente tabla:
Personas Evacuadas
Número
Albergados en refugios oficiales
26,431
Desplazados a casas de familiares y amigos
107,212
Total personas desplazadas133,643
Viviendas afectadas
Número
Daños leves
17,782
Daños severos
3,506
Totalmente destruidas
4,685
Total viviendas afectadas25,973
En el periodo post-desastre, las acciones emprendidas por las autoridades del país estuvieron dirigidas al
restablecimiento de los sistemas de abastecimiento de agua potable, carreteras y reconstrucción de las viviendas
afectadas. Adicionalmente, con la aplicación del decreto 707-07 se hizo efectivo un subsidio transitorio a las familias
afectadas por las tormentas y se establecen los criterios de su elegibilidad, la condición de beneficiarios temporales
y ámbitos de aplicación para su selección. Se llevó a cabo un operativo conjunto del SIUBEN y SOLIDARIDAD
aplicándose una ficha especial para damnificados y con la Administradora de Subsidios Sociales (ADESS) se gestionó
la utilización de la Tarjeta Solidaridad como medio de pago por un periodo de 6 meses para el otorgamiento de
dichos beneficios.
139
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
En vista de que las condiciones de precariedad de las comunidades pobres que se habían visto aún más agravadas por
las tormentas, resultó necesario implementar acciones complementarias a nivel local, tales como: i) realizar operativos
para mejorar la vía de acceso en y entre comunidades, ii) solucionar los problemas de drenaje de las aguas y
limpieza del lodo en los lugares donde todavía existían riesgos sanitarios, iii) implementar soluciones para combatir
la contaminación del entorno por la disposición de desechos sólidos y de aguas estancadas y iv) apoyar la asistencia
humanitaria en la recuperación de los medios de vida de las personas afectadas.
De esta manera, bajo el mismo esquema del programa Vamo’Arriba, y como una iniciativa para mitigar los impactos
de estos eventos en la población pobre, desempleada y desplazada, el Gabinete de Coordinación de la Política Social,
con el auspicio del PNUD y a través de los fondos CERF, creados para proporcionar ayuda humanitaria durante los
días inmediatamente posteriores a un desastre, implementaron dos proyectos: i) “Retorno espontáneo de la población
afectada por la tormenta Noel- Proyecto Núm.00058935”, y ii) “Retorno espontáneo de la población afectada por la
Tormenta Olga- Proyecto Núm.00060227”. El objetivo de dichas intervenciones fue asegurar la integridad de la vida
y los medios económicos de subsistencia de las familias damnificadas, mediante la ejecución de pequeños proyectos
comunitarios, desde una perspectiva integradora de las comunidades en las zonas impactadas.
Ambos proyectos se desarrollaron en once municipios correspondientes a las provincias de Azua, San Cristóbal,
Duarte, La Vega y Santiago, implementando trabajos de rehabilitación de caminos vecinales, saneamiento básico para
control de vectores de contaminación, disposición de desechos y mejoras a los predios agrícolas. Dichas intervenciones,
no solo contribuyeron a lograr la recuperación temprana de los medios de vida de los damnificados, sino que han
constituido una metodología co-participativa entre el Estado y la sociedad civil organizada, al incluir como ejecutoras,
organizaciones no gubernamentales con incidencia en las comunidades afectadas e incluyendo a los damnificados en
las labores de recuperación.
140
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
El resultado principal del proyecto incluyó la provisión de transferencias de efectivo a un total de 1,911 beneficiarios
directos, impactando alrededor de 7,453 miembros de familias damnificadas, condicionado a la rehabilitación de
733 kilómetros de caminos vecinales e interparcelarios. La sinergia y el empoderamiento comunitario generado por el
proyecto, permitieron rehabilitar 131 kilómetros. como valor agregado adicional a lo programado, lográndose como
producto final un incremento de 22.3% por encima de las propuestas formuladas.
Si bien, la capacidad resolutiva del Sistema de Protección Social permitió abordar de manera oportuna las problemáticas
post-desastres en las comunidades afectadas, el impacto de las tormentas demostró que los mecanismos estatales de
mitigación de desastres de carácter natural carecen de información para planificar acciones y recursos para los
fines. En tal sentido, sería necesaria una estrategia de generación de información y el uso de instrumentos ágiles
que permitan llegar a las familias en emergencia con la agilidad y efectividad que amerita. Bajo esta perspectiva,
de cara a la realización de su 2do. estudio socioeconómico de hogares pobres, el SIUBEN consideró la inclusión de
variables asociadas al perfil de vulnerabilidad a desastres de los hogares pobres y a los efectos que en esta población
han tenido estos eventos, con la finalidad de ofrecer información que apoye en la definición de una estrategia de
intervención ante la emergencia y los riesgos de esta naturaleza que tienen los hogares.
A finales del año 2008, el Programa se aboca a incorporar mejoras metodológicas en su implementación, a través
de: i) la convocatoria de las organizaciones de la sociedad civil y entidades de desarrollo comunitario para la
ejecución directa de los proyectos, pues poseían una mayor vinculación con las comunidades pobres, y garantizaban
el establecimiento de mecanismos más transparentes en la selección de la población beneficiaria; y ii) la inclusión del
pago por especie mediante donación de alimentos del PMA.
Este cambio tenía el objetivo de aumentar el número de beneficiarios con la misma cantidad de fondos, puesto que
las transferencias serían pagadas en una proporción de 50 a 50 en especie y dinero. El resultado de este cambio
141
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
de enfoque fue la creación en el 2009 de 9,464 empleos directos, con la provisión de ingresos condicionados a la
realización de obras comunitarias de saneamiento para el control de vectores, rehabilitación de caminos vecinales. El
objetivo estaba dirigido hacia la recuperación de los medios de vida y la rehabilitación de parcelas agrícolas en las
zonas prioritarias de pobreza, teniendo además unos 42,500 beneficiarios considerados indirectos.
En tres años y con diferentes enfoques, organismos ejecutores y fuentes de financiamiento, el Programa Vamo’Arriba
apoyó a 34,787 beneficiarios directos y dio como resultado que el Gabinete de Coordinación de la Política Social
ofreciera al Ministerio de Trabajo las pautas para establecer el programa “Santiago Trabaja”; esto en el marco de sus
políticas activas de mitigación del desempleo, con el objetivo de desarrollar un proyecto de transferencias de efectivo,
a cambio de que el beneficiario participe en la realización de subproyectos de desarrollo comunitario.
Proyecto
Financiamiento
Cantidad de Beneficiarios
Monto de Inversión
en Millones RD$
2007 2008
2009 TOTAL 2007 2008 2009TOTAL
Vamo’ Arriba
Presupuesto
9,844 13,568
Nacional
Vamo’ Arriba
PMA y
(pago en especie
Presupuesto
y en efectivo)
Nacional
Retorno espontáneo
PNUD
23,412 120.7 131.9
9,464 9,464
1,911
1,911
252.6
62.5 62.5
9.4
9.4
de la población
afectada por tormentas
(Noel y Olga)
142
TOTAL
9,844 15,4799,46434,787 120.7 141.3 62.5 324.5
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
El Gabinete de Coordinación de la Política Social ha visto la necesidad de complementar la estrategia de protección
social, con otras medidas que también faciliten la obtención de medios de vida a la población vulnerable, a través de
iniciativas para apoyar la generación de ingresos adicionales en los hogares beneficiarios de Solidaridad.
Con estas medidas se pretende explorar mecanismos que les permitan a los beneficiarios de Solidaridad, efectuar un
recorrido sostenible hacia el mejoramiento de su calidad de vida, o bien ir transitando a otros programas dentro del
Sistema de Protección Social, según van acumulando capital humano.
Para el desarrollo de esta estrategia, a partir de Octubre de 2011, el Gabinete de Coordinación de la Política Social
ha coordinado un proyecto piloto de microcrédito con tres entidades de la banca de ahorro y crédito que mostraron
interés en participar luego de un proceso de convocatoria nacional (Banco ADEMI, PYMES BHD, Banco ADOPEM). En
este piloto se han desembolsado a beneficiarios de Solidaridad, 786 préstamos por montos inferiores a RD$15,000,
para un total de RD$4.79 millones, con un índice de morosidad por debajo del 5%. Los criterios de elegibilidad de
los beneficiarios, quienes en su mayoría son mujeres (72.6%) son: i) tener una microactividad productiva; y ii) calificar
según los términos de evaluación de cada entidad bancaria. Para ello, se desarrolló un Manual Operativo, en consenso
con las entidades participantes en el piloto y en consonancia con las normativas vigentes en el sector financiero.
Otras estrategias
complementarias
de desarrollo:
Apoyo a la búsqueda
de empleo,
microcrédito,
cultura de ahorro
e inclusión
financiera
Adicionalmente, como parte de las estrategias complementarias, el Gabinete de Coordinación de la Política Social
inició acuerdos con reconocidas entidades proveedoras de asistencia técnica y financiera en materia de implementación
de medios innovadores para la creación de oportunidades económicas para la población pobre.
Tal es el caso del convenio con el Proyecto Capital (una iniciativa conjunta de la Fundación Capital y del Instituto
de Estudios Peruanos (IEP), auspiciada por la Fundación Ford), mediante el que se ha acordado iniciar el diseño de
intervenciones para la promoción de la cultura de ahorro y la inclusión financiera de las familias beneficiaras de
Solidaridad, mediante nuevos instrumentos que incentiven la movilización y la transformación productiva del ahorro
monetario de las familias. Las intervenciones incluirían mecanismos que potencien tanto la bancarización como la
educación financiera de los beneficiarios.
143
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Este convenio se vincula además con un acuerdo que el Gabinete de Coordinación de la Política Social está desarrollando
desde Julio de 2011, con el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del Grupo del Banco Interamericano de
Desarrollo, y con la participación, además, del Banco de Ahorro y Crédito ADOPEM S.A.. El objetivo consiste en
implementar un proyecto para contribuir a aumentar la disponibilidad de productos y servicios financieros para la
población receptora del Programa Solidaridad, promoviendo así la inclusión financiera de la misma, y su potencial
para generar recursos adicionales y mayor bienestar socioeconómico.
Asimismo, en el marco de estas iniciativas, se han realizado estudios diagnósticos para establecer el nivel de
bancarización de los beneficiarios del Programa Solidaridad, así como estudios sobre la oferta de productos y la
legislación vigente que podrían dificultar el acceso y cultura de ahorro en los beneficiarios.
Bajo esta misma visión estratégica y para viabilizar sus líneas de acción, se hizo imprescindible desarrollar un componente
educativo que englobe las enseñanzas necesarias para capacitar a la población beneficiaria. En ese sentido, se
está desarrollando un programa transversal de sensibilización y capacitación financiera, de emprendedurismo y
competencias laborales, dirigido a la población beneficiaria de Solidaridad, con miras a ser impartido en todo el
territorio nacional.
Lo más innovador de esta intervención es que desde la fase del diseño, el Gabinete de Coordinación de la Política Social
está desarrollando, con el apoyo del Banco Mundial y la ONG Innovations for Poverty for Action (IPA), especializada
en investigación sobre impacto de programas sociales, un componente de evaluación del impacto del programa, a fin
de poder sopesar los efectos atribuibles a este programa, en el comportamiento de los beneficiarios. Con estos fines,
la evaluación que se aplicará supondrá:
i.
ii.
144
Hacer pruebas de la aplicabilidad del contenido del programa educativo a través de grupos focales de
beneficiarios de Solidaridad, para asegurar su replicación a nivel nacional;
Elegir aleatoriamente una muestra de 100 núcleos de familias de Solidaridad con alrededor de 3,000
beneficiarios en condición de pobreza moderada, a los cuales se aplicaría el programa educativo;
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
iii. Seleccionar los líderes comunitarios identificados en cada núcleo de hogares para capacitarlos como
multiplicadores de información del programa, los que a su vez formarán a los demás beneficiarios;
iv. Realizar un levantamiento de línea de base que permita posteriormente medir los efectos sobre el comportamiento
de los beneficiarios, atribuibles al programa; y
v. Monitorear con mecanismos de seguimientos periódicos la aplicación del programa y el comportamiento de
los beneficiarios; y
vi. Medir los efectos de impacto de la aplicación del programa a posteriori, con una encuesta de seguimiento
pasado dos años del levantamiento de la línea de base y de la implementación del programa.
145
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
VII
146
Cooperación
Técnica
y Financiera
al Sistema
de Protección
Social
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Desde el origen de la construcción del Sistema de Protección Social, el Gabinete de Coordinación de la Política Social
y las entidades intervinientes en el diseño, ejecución y evaluación del pilar de Asistencia Social han contado con el
acompañamiento de organismos internacionales de cooperación técnica, como el Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), Programa Mundial de Alimentos (PMA), entre otras y de cooperación financiera, como el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BIRF).
Al inicio de la Administración 2004-08, el PNUD tenía en vigencia dos proyectos con el Secretariado Técnico de
Cooperación
Técnica
y Financiera
al Sistema
de Protección
Social
la Presidencia, “Proyecto No. 00035230: Apoyo al Fortalecimiento del Gabinete de Coordinación de la Política
Social del Gobierno Dominicano orientado al cumplimiento de las Metas del Milenio,” y el “Proyecto No. 0033476:
Programa de Protección y Sostenibilidad a la Reforma Social”.
El primer convenio tenía como objetivo fortalecer las capacidades nacionales de monitoreo y seguimiento de las la
Política Social para optimizar un seguimiento, coordinación e implementación eficiente, y efectiva de las políticas
públicas que retomen la senda del crecimiento, la reducción de la pobreza y la mejora de la distribución del ingreso.
Las áreas de acción que se proponían fortalecer incluían: i) la implementación de las reformas del sector social, que
suponían la puesta en marcha de la estrategia de reducción de la pobreza y una nueva institucionalidad para el sector
de Asistencia Social; ii) el desarrollo de los instrumentos para el seguimiento de la política social y la estrategia de
reducción de la pobreza y iii) el fortalecimiento de la oficina técnica de seguimiento del Gabinete de Coordinación
de la Política Social.
Este proyecto se vinculó al Proyecto No. 0033476 financiado por el Banco Mundial y de ejecución directa por el
PNUD, cuyo objetivo era apoyar al Secretariado Técnico de la Presidencia para la implementación de un Sistema de
Seguimiento y Evaluación de las La Política Social, a través de un Sistema Nacional de Estadísticas y de un Sistema
de Evaluación y Seguimiento de Programas Sociales.
147
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Con la promulgación del Decreto No. 1073-04, el Poder Ejecutivo declaró de alto interés nacional el establecimiento
del Sistema Único de Identificación de Beneficiarios (SIUBEN), e instruyó al Gabinete Social para que coordinara y
diera seguimiento a todas las acciones requeridas para su puesta en marcha, administración, resguardo y uso. Bajo
este nuevo marco legal, el Gabinete Social obtiene entonces el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo, a través del Proyecto No.00033476, para acompañarlo técnica y financieramente en su propósito de
establecer el SIUBEN antes del 31 de diciembre de 2004.
En el marco de dicho proyecto, se desarrolló un plan piloto, cuyas acciones permitirían implementar la estrategia
para iniciar el montaje del Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN) y el diseño de un programa de transferencias
monetarias. De este modo para que la nueva administración contará por lo menos con 6,000 familias pobres
identificadas, carnetizadas y beneficiadas por dicho Programa. Este plan piloto permitiría demostrar a las nuevas
autoridades que el sistema diseñado funcionaría.
Dado el carácter demostrativo del Plan Piloto, el hecho de que en principio se planificara un subsidio en especie
y el interés de las autoridades de utilizar un medio de pago transparente, se trazó una estrategia de consultas con
entidades del Sistema de Ahorro y Préstamos, en el entendido que las instituciones pertenecientes al mismo, por su
carácter mutualista, podrían estar interesadas en colaborar con el proyecto con un aporte social por su naturaleza
institucional. Una de esas entidades presentó un diseño conceptual del proyecto de tarjeta de débito, el desarrollo
de la aplicación y puso a disposición toda la plataforma tecnológica de su tarjeta Visa como parte de sus aportes al
proyecto.
Los resultados de este Plan Piloto justificaron la primera revisión del “Proyecto No. 00035230: Apoyo al Fortalecimiento
del Gabinete de Coordinación de la Política Social del Gobierno Dominicano, orientado al cumplimiento de las Metas
del Milenio” para fines de incluir la licitación para la emisión de tarjetas de débito, al tiempo que con fondos del
Gobierno se ampliaba a todo el territorio nacional el levantamiento del Primer Estudio Socioeconómico del SIUBEN.
Las modificaciones posteriores que se realizaron a dicho proyecto tuvieron el objetivo de alinearse con las metas que
se había establecido el Gabinete de Coordinación de la Política Social con la finalidad de construir el Sistema de
Protección Social.
148
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Los resultados del levantamiento del SIUBEN arrojaban que un porcentaje importante de elegibles no podían acceder
a los beneficios de los programas sociales porque carecían de documentos de identidad. En el caso del pilar de
Asistencia Social, al menos el jefe del hogar beneficiario debía poseer la cédula de identidad, pero el problema se
agravaba puesto que en el caso de la Seguridad Social para afiliar a la población al régimen subsidiado, se requiere
que todos los miembros del hogar tengan cédula válida o acta de nacimiento.
En este contexto, la primera operación de préstamo que apoyó las acciones necesarias para la construcción del
Sistema de Protección Social fue el “Proyecto de Inversión en la Protección Social” financiado por el Banco Mundial y
aprobado en septiembre del 2007 por un monto de US$19.4 millones. Esta operación tenía como objetivo la mejoría
de la cobertura, focalización y eficacia de los programas de protección social, a través del suministro de documentos
legales de identidad a dominicanos pobres, el fortalecimiento institucional de los mecanismos de focalización y
el reforzamiento de los sistemas de monitoreo y evaluación de programas sociales. Para ello, contaba con tres
componentes: i) Dotación de Documentos de Identidad a Beneficiarios del Programa Solidaridad; ii) Fortalecimiento
Institucional y iii) Estructura Organizativa para la Implementación del Proyecto.
A este primer préstamo se añadió la operación denominada “Mercados Laborales y Transferencias Sociales” financiada
por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), con el objetivo de i) reducir los tiempos de búsqueda de empleo
para los desempleados y de contratación para las empresas, ii) mejorar el desempeño laboral (tasa de empleo
y remuneraciones) de grupos vulnerables con escasa experiencia de trabajo y iii) fortalecer el funcionamiento del
SIUBEN para mejorar la focalización de la inversión en Asistencia Social y el monitoreo de las corresponsabilidades
de Solidaridad.
Adicionalmente, el Gabinete de Coordinación de la Política Social coordina la negociación del “Programa de
Desarrollo para la Juventud” financiado por el Banco Mundial BIRF 7371-DO para apoyar la extensión del Programa
Juventud y Empleo. La operación tendría como organismo ejecutores a los Ministerios de Trabajo y de Educación,
con convenios con el INFOTEP, y el objetivo era mejorar la posibilidad de empleo de la población pobre joven, en
situación de riesgo social, a través de: i) el desarrollo de su experiencia profesional y sus habilidades de vida y ii) la
ampliación de los programas educativos que ofrecen una segunda oportunidad para terminar la educación. Estas dos
operaciones constituyeron los primeros esfuerzos por articular la Asistencia Social y mercado de trabajo.
149
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
A finales de 2008, con una amplia cobertura del Programa Solidaridad, la implementación del desmonte del subsidio
generalizado al GLP y el inicio del Programa Bonogas, el Sistema de Protección Social en plena expansión beneficiaba
a alrededor de 800 mil hogares y se había convertido en un instrumento para aliviar la crisis, por el aumento conjunto
de los precios de los combustibles y de los alimentos. Así, en un contexto de recortes fiscales, la cooperación financiera
inició acercamientos para apoyar los avances del Sistema de Protección Social con instrumentos financieros novedosos.
Por una parte, el Banco Mundial estaba dispuesto a apoyar con una serie de DPL o préstamos de apoyo presupuestarios
al Ministerio de Hacienda; en esa misma perspectiva el Banco Interamericano de Desarrollo, respaldó activamente
con proyectos de inversión que incluían entre sus componentes, el financiamiento de transferencias condicionadas,
también de rápido desembolso y ejecución, normalmente un año a partir de su aprobación.
La estrategia del Gobierno implicó aceptar el ofrecimiento de los organismos multilaterales para financiar la transición
de Solidaridad a un programa de transferencias de segunda generación, lo que suponía readecuar la oferta de
servicios de salud y educación a la demanda inducida por el Programa. Con la definición del rediseño de Solidaridad
se estableció un especie de “acuerdo de caballeros”, por el cual las agencias de cooperación técnica (PNUD) y
financiera (BID y BM) se comprometían a: i) mantener transparente para el conjunto de los involucrados toda la
información relevante; ii) no establecer negociaciones directamente con las sectoriales en lo referente a Solidaridad
y iii) aceptar que las decisiones importantes fueran el resultado de consensos emanados del Comité de Coordinación
Intersectorial.
Esta estrecha colaboración entre el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) apoyó al Gabinete Social en la consolidación del Programa Solidaridad
como un programa que, de manera eficiente, promoviera y protegiera la inversión en capital humano de las familias
pobres dominicanas y en la pertinencia con respecto a la coyuntura económica que vivía el país, al evitar que
se incrementara la brecha entre la demanda y la oferta de servicios sociales, por medio de acciones públicas de
protección social.
La operación del BID se concibió como un préstamo multi-fase de cuatro fases cuyo objetivo general era proteger y
mejorar la inversión que las familias pobres de la República Dominicana realizan en educación, salud y nutrición, para
una inversión total de US$380,0 millones. Cada fase tendría un componente de transferencias condicionadas para ser
ejecutado en un año y componentes de inversión para ejecutarse en un máximo de dos años, lo que implica que para
algunos componentes las operaciones se solaparían. El esquema de estas operaciones se presenta a continuación:
150
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Fase 1
Fecha de término
Extensión a
Estatus
DRL1039
Diciembre 2011
Junio 2012
Finalizado
COMPONENTES
OBJETIVOS POR COMPONENTE
MONTO POR COMPONENTE
Transferencias
Proteger el gasto de los beneficiarios
condicionadas
de Solidaridad e incentivar su demanda
a hogares pobres
por los servicios públicos en las áreas
de salud, nutrición y educación acordadas
Fortalecimiento de los
Fortalecer la capacidad de gestión,
sistemas de información
operación y atención a beneficiarios del
institucionales
SIUBEN, Solidaridad y ADESS, a través
de la mejora e integración de los sistemas
informáticos de dichas entidades
Evaluación de impacto
Iniciar el proceso de desarrollo del Sistema
y de innovaciones
de Monitoreo y Evaluación de Solidaridad
para generar condiciones de mejoría
continua y promocionar la transparencia
(en millones de US$)
PRESUPUESTADOEJECUTADO
65.45
65.15
4.00
3.67
0.45
0.54
0.13
Gastos Administrativos
y Auditoría Externa
No aplica
0.10
TOTAL
70.0069.50
151
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
152
Fase 2
Fecha de término
Estatus
DR-L1044
15 de diciembre de 2012
En ejecución
COMPONENTES
OBJETIVOS POR COMPONENTE
MONTO POR COMPONENTE
(en millones de US$)
PRESUPUESTADOEJECUTADO
Transferencias monetarias Incentivar la demanda de los beneficiarios
69.00
67.00
11.60
5.84
14.20
1.92
condicionadas
de Solidaridad por los servicios de salud,
nutrición y educación.
Sistemas informáticos
Alcanzar una gestión más eficiente
y precisa de la información de las entidades
involucradas en el ciclo operativo de
Solidaridad, incluyendo el sector salud,
y facilitar la generación y análisis de
información del sector salud para mejorar
la calidad de sus servicios.
Calidad de los servicios
Incrementar la calidad de los servicios
de salud
de salud en el primer nivel de atención
a que acceden los beneficiarios de
Solidaridad, mediante : i) el desarrollo
organizaconal y operativo de un ente
gestor descentralizado del MSP; ii) desarrollo
e implementación de un sistema modular de
capacitación a distancia de los recursos
humanos; iii) equipamiento completo de
230 Centros de Atención Primaria (CAP’s).
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Fase 2
Fecha de término
Estatus
DR-L1044
15 de diciembre de 2012
En ejecución
COMPONENTES
OBJETIVOS POR COMPONENTE
MONTO POR COMPONENTE
(en millones de US$)
PRESUPUESTADOEJECUTADO
Evaluaciones
Generar información para la mejor continua 1.20
1.52
de Solidaridad, incluyendo: i) la Encuesta
de Beneficiarios de Solidaridad (EBS);
ii) Estudio de Viñetas Clínicas;
iii) Evaluación del cumplimiento de
estándares técnicos de los sistemas
informáticos; y, iv) evaluación cualitativa
de los resultados de la información de la EBS.
Gastos Administrativos,
No aplica
4.00
TOTAL
100.0076.69
0.42
Auditoría Externa
e Imprevistos
153
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Fase 3
Fecha de término
En espera
de aprobación
congresional
COMPONENTES
OBJETIVOS POR COMPONENTE
MONTO POR COMPONENTE
154
Estatus
DR-L1047
15 de diciembre de 2012
(en millones de US$)
PRESUPUESTADOEJECUTADO
Transferencias
Proteger el gasto de los hogares beneficiarios 42.75
monetarias
de Solidaridad e incentivar su demandas
condicionadas por los servicios públicos en las áreas de
salud, nutrición y educación.
Fortalecimiento
Fortalecer a Solidaridad en su capacidad
institucional de
de planificación, supervisión operativa y
Solidaridad
comunicación con sus beneficiarios.
Fortalecimiento de la
Incrementar la calidad de los servicios de
oferta y mejora de la
salud a los que acceden los beneficiarios
calidad de los servicios
de Solidaridad, mediante: i) la expansión
de salud
y el fortalecimiento de los sistemas informáticos
que interconectan la prestación de los servicios
en los diferentes niveles de atención;
ii) el equipamiento y la adecuación de
infraestructura oara la habilitación de los
CAPs y puestos fijos de vacunación;
iii) la capacitación de los recursos humanos,
tanto a nivel asistencial como gerencial;
0.00
2.17
0.00
32.11
0.00
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Fase 3
Fecha de término
Estatus
DR-L1047
15 de diciembre de 2012
En espera
de aprobación
congresional
COMPONENTES
OBJETIVOS POR COMPONENTE
MONTO POR COMPONENTE
(en millones de US$)
PRESUPUESTADOEJECUTADO
iv) la implementación del ente gestor de los
servicios de salud ; y, v) el análisis de las
brechas de cobertura y el fortalecimiento
de la red de laboratorios y bancos de sangre.
Evaluación
Apoyar el sistema integrado de monitoreo
1.21
0.00
y evaluación recién desarrollado por Solidaridad,
incluyendo : i) evaluar cuantitativa y
cualitativamente el desempeño del SGC, y su
uso como instrumento de gestión ; ii) evaluar
el cumplimiento de estándares técnicos de los
sistemas de georeferenciación del mapa de oferta
de los servicios de salud ; iii) realizar un estudio
de fichas clínicas para evaluar la generción de
conocimientos y prácticas adquiridos en la
capacitación virtual ; y, iv) realizar una evaluación
del piloto de atención de la salud de adolescentes
y jóvenes, antes de expandirlo a nivel nacional.
Gastos Administrativos,
No aplica
1.76
0.00
Auditoría Externa
e Imprevistos
TOTAL
80.000.00
155
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Fase 4
Fecha de término
Estatus
DR-L1053
15 de diciembre de 2012
En negociación
COMPONENTES
OBJETIVOS POR COMPONENTE
156
final
MONTO POR COMPONENTE
(en millones de US$)
PRESUPUESTADOEJECUTADO
Transferencias
Incrementar el nivel de consumo de los
93.00
0.00
monetarias
hogares beneficiarios de Solidaridad e
condicionadas incentivar la demanda de servicios públicos
de salud, educación y nutrición.
Red de protección
Seguir consolidando institucionalmente al
13.90
0.00
social
GCPS y la red de protección social, enfocado
en la mejora en la capacidad operativa y de
coordinación de la instituciones que conforman
el trípode.
Fortalecimiento de la
Incrementar el acceso y la calidad de los servicios 14.07
0.00
oferta y mejora de la
de salud a los que acceden los beneficiarios de
calidad de los servicios
Solidaridad mediante: i) la expansión de la
de salud
habilitación de los CAP’s ; ii) la expansión de la
capacitación virtual de los recursos humanos en
salud; iii) la vinculación del Sistema de Gestión
Clínica SGC) con el sistema de información
del Seguro Nacional de Salud (SENASA);
iv) la estimación de la brecha de cobertur de
CAPs en zonas urbanas el apoyo para el
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Fase 4
Fecha de término
Estatus
DR-L1053
15 de diciembre de 2012
En negociación
COMPONENTES
OBJETIVOS POR COMPONENTE
final
MONTO POR COMPONENTE
(en millones de US$)
PRESUPUESTADOEJECUTADO
financiamiento de ampliaciones; y,
v) la expansión del modelo de gestión por
desempeño a dos regionales de salud
Evaluación
Apoyar la implementación del sistema integrado 3.90
del monitoreo y evaluación (SIME) de Solidaridad,
incluyendo como insumos los siguientes:
i) la IV Encuesta de Evaluación de Protección
Social (EEPS); ii) el concurso de investigación
sobre el sector social para generar conocimiento
y fortalecer capacidades nacionales;
iii) la implementación de los módulos del
SIME; iv) la implementación de los tableros
de control para el SIME y el SGC;
v) la evaluación de los impactos cualitativos
y cuantitativos de la habilitación de los CAP;
vi) un estudio experimental para impulsar el uso
del SGC por parte de médicos y enfermeras;
y, vii) el apoyo al Ministerio de Economía,
Planificación y Desarrollo (MEPyD) para la
0.00
157
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Fase 4
Fecha de término
Estatus
DR-L1053
15 de diciembre de 2012
En negociación
COMPONENTES
OBJETIVOS POR COMPONENTE
final
MONTO POR COMPONENTE
(en millones de US$)
PRESUPUESTADO
coordinación y consistencia
del SIME con el Sistema Nacionalde Monitoreo
y Evaluación.
EJECUTADO
Gastos Administrativos,
Auditoría Externa
e Imprevistos
No aplica
5.13
0.00
TOTAL
130.000.00
Como apoyo al Sistema de Protección Social y a la estrategia del Gobierno, se aprobó un financiamiento adicional
en diciembre del 2009, para fines de complementar el “Proyecto de Inversión en la Protección Social” financiado por
el Banco Mundial, por un monto de US$10.0 millones. Esta operación adicional conservó los objetivos del proyecto
original de 2007, pero integró los siguientes componentes: i) Fortalecimiento del sistema de focalización SIUBEN; ii)
Fortalecimiento institucional del Programa de transferencias condicionadas Rediseñado y iii) Personal de apoyo para
acopio de documentos de identidad.
Adicionalmente, en el contexto de la crisis internacional del 2008 y las presiones fiscales generadas a partir de la
misma, especialmente de cara a la inversión en el sector social, fue negociado el Programa de Desempeño y Rendición
de Cuentas de los Sectores Sociales, una serie programática de tres préstamos para políticas de desarrollo (DPL)
considerados como apoyo presupuestario, aprobada en noviembre del mismo año por un monto total de US$370,0
millones.
158
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
La serie DPL se concibió en base a un enfoque programático que tomó en cuenta la naturaleza gradual de las reformas
previstas en el sector social, y a la visión estratégica de mejorar los resultados en los sectores sociales (principalmente
la protección social, la salud y la educación), preservando en el corto plazo, y mejorando en el mediano plazo, el
capital humano de los ciudadanos más pobres.
En consistencia con esta visión, el proyecto de préstamo incorporaba los siguientes cuatro objetivos interrelacionados:
(i) mejorar el desempeño de los sectores sociales para promover el capital humano (salud, nutrición y educación) para
los más pobres, por medio de un rediseño fundamental del programa de Transferencias Monetarias Condicionadas
(PTC) Solidaridad y su articulación con acciones críticas en salud y educación; (ii) mejorar la gestión presupuestaria
para apoyar el desempeño conjunto de los sectores sociales dentro del PTC; (iii) apoyar la introducción gradual de
los Convenios de Gestión en los sectores sociales; y (iv) mejorar la transparencia y supervisión en los sectores sociales
por parte de la sociedad civil. Para cada componente se negoció una serie de condiciones o hitos activadores cuyo
cumplimiento permitían acceder al siguiente tramo de la serie.
Uno de los logros de esta operación, que sirvió de complemento a las acciones que se desarrollaban bajo el proyecto
con el BID, fue la posibilidad de establecer un calendario de inversiones en un horizonte de tres años, con miras a
financiar la cobertura de los déficits o brechas en la oferta de los servicios de salud, educación y nutrición. Así, una
de las líneas de acción específicas de la serie DPL que tuvo alta prioridad, consistía en asegurar el financiamiento
del acceso a la oferta de estos servicios, en las zonas geográficas donde habitaban los beneficiarios del Programa
Solidaridad y donde a su vez las brechas entre la demanda y oferta de los servicios sociales básicos eran relativamente
mayores.
La estimación de las brechas realizada de manera coordinada por el Gabinete de Coordinación de la Política Social
y los Ministerios de Educación y Salud, proporcionó información relativa a las necesidades de inversión social, dando
lugar a un cronograma detallado por componentes de la inversión requerida para proveer los servicios a todos los
beneficiarios de Solidaridad, el cual sería ejecutable en el período 2010-2012.
159
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
El monto total de las brechas para el período 2010-2012 se presenta en dólares americanos en la siguiente tabla:
Año /Brecha
2010
2011
2012
Total período
Educación
94,450,923.67
94,450,923.67
94,450,923.67
283,352,771.00
Salud
12,567,096.33
12,567,096.33
12,567,096.33
37,701,289.00
Nutrición 889,944.00
889,944.00
889,944.00
2,669,832.00
TOTAL
US$107,907,964.00
US$107,907,964.00 US$107,907,964.00
US$323,723,892.00
Para la ejecución del proyecto de cierre de brechas en nutrición, en particular, el Gabinete de Coordinación de la
Política Social y el Programa Mundial de Alimentos suscribieron en mayo del 2010, un memorando de entendimiento,
de un presupuesto de RD$32,000,000.00, con miras a que este organismo internacional realizará las siguientes
actividades:
• Gestionar las licitaciones de compra en el mercado internacional de los micronutrientes en polvo que incluya
ácido fólico y hierro y desparasitantes.
• Proporcionar, a través de las Unidades de Atención Primaria (UNAPs), suplementación nutricional a mujeres
embarazadas y lactantes, y niños de 0 a 5 años de edad, así como un componente de desparasitación para
el grupo familiar, orientado a la adecuada utilización biológica de los micronutrientes principalmente en los
grupos vulnerables.
• Dar seguimiento desde la UNAPs a las entregas de micronutrientes y desparasitantes a los usuarios del sistema
de salud y monitorear por muestreo su utilización a lo interno de los hogares Solidaridad.
A este memorando de entendimiento, se le realizó un adendum, por el mismo monto y con una duración de dos años
a partir de su firma en el 2010.
160
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Para alinearse con los objetivos del Banco Mundial y el BID, en 2011, se acuerda un nuevo Convenio con el PNUD
“Proyecto No. 00077591: Contribuir a mejorar el impacto de la Política de Protección Social, incrementando
la eficiencia y la eficacia de la Dirección Técnica del Gabinete de Coordinación de la Política Social”, con los
objetivos de: i) incrementar la capacidad técnica del Gabinete de Coordinación de la Política Social como entidad
de coordinación, monitoreo y evaluación del sistema de protección social, ii) aumentar la eficiencia en la ejecución
de las políticas públicas orientadas a la reducción de la pobreza; iii) elevar la capacidad de gestión del sistema en
su conjunto articulando con las acciones sectoriales en materia de educación, salud y nutrición; y iv) incrementar el
impacto global de las políticas y programas que permitan la consolidación requerida para avanzar en la consecución
de las metas del milenio.
Con una donación de 2,917,000 Euros, la junta de Andalucía a través de la Agencia Andaluza de Cooperación
Internacional para el Desarrollo, el Gabinete de Coordinación de la Política Social ejecuta, en su face final, el
“Programa de Reducción de la Vulnerabilidad y Mitigación de Riesgos para Familias Afectadas por inundaciones
en la Provincia Montecrísti”, el cual está orientado a reducir la vulnerabilidad de las familias ubicadas en zonas
de frecuentes inundaciones, como son los bateyes La Cruz y El Higüero del Distrito Municipal de Palo Verde y al
fortalecimiento de la gestión del riesgo en la Provincia de Montecrísti, a través de la ejecución de dos componentes:
a)
Construcción de un nuevo hábitat comunitario: incluye la construcción de una nueva urbanización en una
localización libre de riesgos (Km. 7, El Vigiador, Municipio de Castañuelas), con los servicios básicos y
viviendas para 195 familias; el fortalecimiento institucional de las organizaciones comunitarias y la capacitación
en el uso de las nuevas instalaciones.
b) Fortalecimiento de la Gestión Local del Riesgo: incluye el fortalecimiento institucional del Centro de Operaciones
de Emergencias (COE) y la Defensa Civil, los comités locales de emergencia y los sistemas de alerta temprana;
la elaboración de diagnósticos y mapas municipales y comunitarios de mitigación de riesgos y prevención de
desastres.
161
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Por otra parte, en apoyo al fortalecimiento del acceso a servicios de salud para la población pobre y vulnerable,
a inicios el 2012, y en el marco de la cooperación de la Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el
Desarrollo (AACID), el Gabinete de Coordinación de la Política Social y el Ministerio de Salud Pública acuerdan la
ejecución del Proyecto de “Apoyo a la Reducción de la Vulnerabilidad de la Población Fronteriza a Posibles Brotes
Epidemiológicos y Catástrofes en la República Dominicana” a desarrollarse en las provincias fronterizas con Haití con
una donación de 2.900.000,00. El proyecto está orientado a fortalecer la atención sanitaria que ofrece Salud Pública
en las provincias fronterizas de la República Dominicana, a través de la ejecución de tres componentes:
162
1
2
3
Construir un nuevo hospital en la provincia de Pedernales, que cumpla con los requerimientos de hospital seguro,
accesible y funcional para la atención en casos de desastres naturales y/o emergencias, pudiendo dar prioridad
a la atención de pacientes graves y en condiciones críticas.
Mejorar las condiciones de suministro de energía eléctrica de emergencia en los hospitales provinciales de la
frontera, Elías Piña, Jimaní, Montecristi y Dajabón, así como la rehabilitación completa del sistema eléctrico e
impermeabilización de este último hospital.
Fortalecimiento comunitario mediante un Programa de Información, Educación y Capacitación en salud en las
provincias de frontera.
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Resultados
del Sistema
de Protección
Social
VIII
163
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Resultados
del Sistema
de Protección
Social
Desde su inicio, las acciones desarrolladas para la construcción del Sistema de Protección Social estuvieron enfocadas
en el establecimiento de un conjunto de intervenciones para desarrollar el pilar de Asistencia Social. El énfasis en
el corto plazo estuvo en la protección del ingreso de la población pobre, al tiempo que se impulsaba el logro de
objetivos de desarrollo mediante el fortalecimiento de la prevención de riesgos y la ampliación de oportunidades para
su inclusión en los beneficios del crecimiento económico.
En la implementación de esta estrategia se pueden identificar dos etapas que se desarrollaron para alcanzar los
logros en términos de protección social: i) respuesta a la crisis e institucionalización del sector Asistencia Social, y ii)
protección social y promoción de capacidades para aprovechar las oportunidades.
La primera etapa estuvo caracterizada por i) el diseño y puesta en marcha de los mecanismos de focalización y de
pago del pilar de Asistencia Social requeridos para la implantación del programa Comer es Primero que marca el
inicio de Solidaridad como programa de transferencias monetarias, ii) el desarrollo de iniciativas de apoyo al ingreso,
mediante la ejecución de un programa de empleo transitorio, iii) la implantación de los subsidios focalizados Bonogas
Hogares y Bonoluz apoyado en la plataforma de Solidaridad y iv) el reordenamiento del sector de Asistencia Social.
En la segunda etapa se inicia el desarrollo de un conjunto de acciones para lograr: i) el fortalecimiento de Solidaridad
como programa de transferencias condicionadas de segunda generación; ii) la institucionalidad de la coordinación
intersectorial e interinstitucional; iii) los objetivos de desarrollo nacionales, en educación, salud, y nutrición; iv) la
creación de capital social y participación ciudadana, sobre una visión de los hogares beneficiarios como núcleos de
acumulación de capital humano y social; y v) el aumento de oportunidades de los pobres para estimular con diferentes
estrategias la generación de ingresos de las familias pobres.
Los resultados del proceso de construcción del Sistema de Protección Social durante estas etapas pueden ser
cuantificables en términos de ampliación de cobertura de las diferentes intervenciones con relación a la población
categorizada como elegible, efectos en indicadores de la calidad de vida los beneficiarios y en la creacion de capital
social, e impactos en los macro-indicadores sociales.
164
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
De acuerdo al SIUBEN, el padrón de hogares pobres con jefes que poseen documentación de identidad que resultan
elegibles a programas sociales pasó de 258,378 en el año 2006 a 738,081 elegibles en el 2011.
La cobertura de beneficiarios de Comer es Primero a diciembre del 2011 alcanzaba el 79.0 % del total de los hogares
elegibles según el padrón del SIUBEN. En el caso del Programa Bonogas, la cobertura es de 86.5% con relación a los
Ampliación
de cobertura
de la Protección
Social
elegibles, y para Bonoluz, la intervención más reciente que administra Solidaridad, este porcentaje alcanza a 35,7%.
Al considerarse el nivel de pobreza, los beneficiarios de las transferencias condicionadas de Solidaridad representan
el 91% de los hogares elegibles en pobreza extrema y el 79% de la población en pobreza moderada.
165
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Programa / Año
2006
2007
2008
2009
2010
2011
PADRON HOGARES SIUBEN
258,378
495,076
703,789
721,711
713,327
738,081
COMER ES PRIMERO
212,958
307,570
453,307
528,893
519,270
582,725
% con relación a elegibles
82.42%
62.00%
64.41%
73.28%
72.80%
78.95%
BONOGAS
568,079586,867586,904 631,291
% con relación a elegibles
80.72%
81.32%
82.28%
85.53%
BONOLUZ
213
81,506
263,299
% con relación a elegibles
0.03%
11.43%
35.67%
En el caso del pilar de la Seguridad Social, entre el 2007 y 2012, la cobertura de la población afiliada pasó de un
25.8% a 47.2% del total de la población. Este incremento de cobertura se explica por un aumento del 74% de la
población afiliada al Régimen Contributivo, en tanto que la del Régimen Subsidiado crece, en tan sólo 5 años, en un
365%, impulsada por la disponibilidad de un instrumento de focalización (SIUBEN) que le sirviera como referencia
para su expansión.
La cobertura del seguro familiar de salud de la Seguridad Social se ha ampliado gradualmente desde el inicio del plan
básico de salud en septiembre del 2007. De tan sólo 463,116 personas afiliadas al Seguro Familiar de Salud, en
enero del 2007, esta cobertura llega en marzo del 2012 a 4,726,305 personas, de las cuales el 45.5% corresponden
al Régimen Subsidiado y el restante 54.5% al Contributivo. Del total de afiliados en marzo del 2012 el 51.7% son
mujeres, alcanzando esta proporción a 54.6% en el subsidiado y 49.2% en el contributivo.
166
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
167
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
De esta manera para el periodo 2004-2011, el Programa Solidaridad invirtió en transferencias y subsidios a los hogares
beneficiarios, un total de RD$29,667,0 millones, de los cuales, el 75% se destina a transferencias condicionadas y
el restante a subsidios focalizados.
En adición, por concepto del programa de Apoyo al Adulto Mayor, la transferencia otorgada desde 2007 a las familias
pobres de Comer Es Primero con personas mayores de 65 años de edad que no reciben pensión ni se encuentran
trabajando, asciendó a RD$358,5 millones a 2011, para un total de 80,000 hogares beneficiarios. Conforme al
enfoque en el ciclo de vida y en la seguridad alimentaria, este apoyo mensual ha permitido complementar el sustento
alimenticio de los adultos mayores en situación de pobreza extrema.
168
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Los resultados del programa de empleo transitorio Vamo’Arriba muestran que durante los tres años de implementación
bajo diferentes modalidades y antes de transferirlo al Ministerio de Trabajo, se beneficiaron unas 34,787 personas para
un total transferido de RD$324.5 millones, lo que implica que para crear un empleo temporal se invirtió RD$9,329.01
per cápita.
169
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Efectos en
indicadores
de la calidad
de vida de los
beneficiarios
Los efectos sobre los indicadores que determinan la calidad de vida de los beneficiarios del Sistema de Protección
Social pueden cuantificarse en términos de la salud, la educación y el ingreso disponible de los hogares beneficiarios.
a) En la salud de los miembros de los hogares beneficiarios
Los efectos en los indicadores de la calidad de vida muestran de manera general que las transferencias en especie del
pilar de la Seguridad Social han reducido el gasto que los hogares dedicaban a los servicios de salud, al convertirse
en beneficiarios del componente de prevención y promoción del Plan Básico de Salud.
170
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Al complementar este hecho con los efectos que han tenido las corresponsabilidades en el comportamiento de los
hogares pobres beneficiarios de Solidaridad se observa que más de la mitad de las 400,000 consultas registradas en
el Sistema de Gestión Clínica corresponden a beneficiarios de este Programa, sin importar si se encuentran entre los
grupos etarios de intervención. Lo anterior significa que Solidaridad ha inducido un cambio de cultura en la población
pobre, al propiciar su asistencia a las UNAPs.
Entre el 2010 y 2011 se llevó a cabo el levantamiento de las dos primeras Encuestas de Evaluación de la Protección
Social financiada por el Banco Interamericano de Desarrollo con la finalidad de medir el impacto del Programa
Solidaridad sobre el comportamiento de los hogares y por tanto sobre indicadores de salud y educación.
Los resultados demuestran que el porcentaje de embarazadas de hogares Solidaridad que asistieron al control del
último embarazo y la asistencia de las madres beneficiarias al control del puerperio se incrementaron en 1.6 y 2.3
puntos porcentuales, respectivamente; la consulta de consejería sobre nutrición a las madres beneficiarias aumentó
en 7.9 puntos porcentuales y el porcentaje de madres que asumen la lactancia materna como principal alimento pasó
de 76.5% a 83.5%.
La estrategia implementada por Solidaridad en el componente de salud impulsó un aumento en los controles mensuales
de prevención de los niños menores de 5 años y del porcentaje de estos niños con esquema completo de vacunación
en 4.8 y 3.0 puntos porcentuales, respectivamente. El porcentaje de hogares que acceden a centros de atención
primaria para consultas preventivas de niños sanos menores de 5 años se incrementa en 9.4 puntos porcentuales y en
caso de niños enfermos, en 9.7 puntos porcentuales.
Las ventajas atribuibles a Solidaridad se mantienen para estos mismos indicadores cuando se comparan con los
resultados de hogares no beneficiarios con similares condiciones socioeconómicas.
171
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Efectos del programa Solidaridad sobre indicadores de Salud de los hogares
Indicador
Variación 2010-2011
Diferencia
Beneficiarios No
(Efecto atribuible
Solidaridad
Beneficiarios a Solidaridad)
Asistencia a control prenatal en último embarazo
1.6
-2.7
4.3
Asistencia a control puerperio en último embarazo
2.3
-2.8
5.1
Madres que reciben consejería sobre nutrición
7.9
1.9
6.0
20.6
17.1
3.5
menos un mes
1.9
-10.9
12.8
Niños de 18 a 60 meses con vacunación completa
3.0
-0.7
3.7
Última consulta del niño sano realizada en Centro de
9.4
4.2
5.2
9.8
0.8
9.0
Madres que reciben consejería sobre nutrición por
parte de un médico
Asistencia control o consulta de niño sano, hace al
Atención Primaria
Última consulta del niño enfermo realizada en Centro de Atención Primaria
Un indicador que incide en la reducción de la mortalidad materna se refiere a las visitas de control del embarazo
y puerperio. En este aspecto, es importante destacar que las madres beneficiarias de Solidaridad superan a las no
beneficiarias en el aumento de asistencia al control del último embarazo en 4.3 puntos porcentuales. Asimismo, como
consecuencia de las corresponsabilidades impuestas por Solidaridad, la asistencia de las madres beneficiarias al
control del puerperio fue de 5.1 puntos por encima a la asistencia de las madres no beneficiarias con características
socio-económicas similares.
172
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Este efecto positivo en el aumento de las visitas de control de embarazo y puerperio ha permitido que el Programa
Solidaridad impulse avances significativos en la consulta de consejería sobre nutrición de las madres beneficiarias
que superan en 6.1 puntos a las no beneficiarias. Asimismo, las madres beneficiarias incrementaron la asistencia a
orientación sobre nutrición ofrecida por parte de personal especializado, lo que redujo la consejería de comadronas
y familiares.
En adición, se observa un incremento en los controles de prevención de los niños menores de 5 años, superior en
12.8 puntos porcentuales al de aquellos hogares que no reciben los beneficios del Programa. Y el esquema completo
de vacunación en los niños del Programa Solidaridad es mayor que en los niños no beneficiarios, alcanzando un
incremento del cumplimiento de inmunizaciones imputable al Programa de 3.7 puntos porcentuales.
Un efecto imputable al Programa Solidaridad que incide de manera directa en el presupuesto familiar se refiere al
aumento del acceso a centros de atención primaria en los niños menores de 5 años para fines de prevención en 5.2
puntos porcentuales, lo que reduce la visita a clínicas y consultorios privados que representan mayores gastos de
bolsillo en salud para el hogar. Aún frente a la ocurrencia de enfermedades, la asistencia de los niños de madres
beneficiarias al centro de atención primaria supera en 9.0 puntos a la de los niños de madres no beneficiarias.
b) En la educación de los miembros de los hogares beneficiarios
Solidaridad ha tenido efectos positivos no sólo sobre la educación de los niños en edad escolar, sino sobre el conjunto
de los miembros de los hogares. El porcentaje de niños que reciben el Incentivo a la Asistencia Escolar y finalizaron
el año escolar se incrementó en 0.7 puntos porcentuales, y el efecto quizás más importante se refleja en el incremento
de la asistencia escolar continua de los niños beneficiarios de Solidaridad en 34.7 puntos. Asimismo, redunda en
beneficios para el conjunto familiar dado que la capacidad de leer y escribir de los miembros de Solidaridad aumentó
en 0.6 puntos porcentuales y el promedio de años de escolaridad pasó de 4.5 a 4.8 años en tan sólo un año.
173
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Al comparar los resultados de los hogares beneficiarios con similares hogares en términos de condición socioeconómica,
pero que no reciben los beneficios del Programa, se evidencian ventajas atribuibles a Solidaridad en indicadores tales
como: la matriculación neta en educación, asistencia escolar, capacidad de leer y escribir y finalización del año
escolar.
El aumento en la matriculación escolar de los niños beneficiarios supera la de los niños no beneficiarios en 2.4 puntos
porcentuales, lo que sugiere que Solidaridad ha incidido en que las familias pobres beneficiarias den prioridad a
enviar a los niños a la escuela. La asistencia escolar continua de los niños que reciben el Incentivo a la Asistencia
Escolar supera en 5.7 puntos porcentuales a la de los niños no beneficiarios, lo que indica que Solidaridad ha influido
en la reducción de la deserción escolar.
El Programa ha tenido efectos importantes y cuantificables en el comportamiento responsable de los hogares pobres,
quienes al asumir el cumplimiento de sus corresponsabilidades como beneficiarios de Solidaridad han generado
avances en el capital humano de sus miembros.
c) En el ingreso de los hogares pobres
Las transferencias condicionadas, Comer es Primero y el Incentivo a la Asistencia Escolar (ILAE), han surtido un efecto
amortiguador en el presupuesto de las familias, contribuyendo a la mitigación de las situaciones de privación que las
afectan. Estos beneficios representan el 20% del costo de la canasta de alimentos del quintil de ingreso más pobre.
En conjunto, los hogares pobres reciben en promedio por transferencias monetarias y subsidios, un monto de
RD$2,114.00, lo que representa un 31% del salario mínimo, que equivale al 19% del costo de la canasta familiar
global, lo que contribuye a la seguridad alimentaria y provee un complemento importante en los ingresos del hogar.
174
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Contribución de Solidaridad en el ingreso de los hogares pobres
Proporción de la
Canasta Familiar
Proporción de la
Globa del quintil
Canasta Alimentaria
Transferencias y Subsidios
Proporción del
más pobre de la
del quintil más pobre
salario mínimo
población
Transferencias (Comer es Primero
31%
19%
40%
21%
13%
27%
15%
9%
20%
+ ILAE + Apoyo Al Adulto Mayor)
y Subsidios (Bonogas y Bonoloz)
Transferencias Comer es Primero + ILAE + Apoyo Al Adulto Mayor
Transferencias Comer es Primero
+ ILAE
d) En la generación del capital social de los pobres
En interés de fortalecer el capital social de los pobres y la construcción comunitaria, las iniciativas del Sistema de
Protección Social buscan que ellos superen sus sentimientos de dependencia y que ganen confianza en sí mismos,
diseñando y ejecutando juntos proyectos basados en los activos de su propia comunidad. En este sentido, el objetivo de
las diferentes intervenciones no ha sido solamente proporcionarles recursos financieros, sino favorecer su participación
como ciudadanos para que desarrollen un sentido de comunidad, y superen en conjunto, tanto sus desafios como entes
sociales individuales, y como miembros de la colectividad en sus localidades.
175
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Con esta finalidad, el Sistema de Protección Social ha propiciado la creación de espacios de participación de las
comunidades empobrecidas y de los propios beneficiarios, que se concreta en la Red Social de Apoyo al Programa
Solidaridad con 3,057 organizaciones a nivel local y los 13,000 Núcleos de Familias Solidarias, para garantizar
a los ciudadanos y ciudadanas organizados el acceso a los niveles de decisión de la operativa del Programa y el
seguimiento de sus actividades, en una función de auditoría social que ha contribuido a garantizar la transparencia y
la eficacia del Programa.
De igual manera, en los proyectos de empleo la creación de las mesas de consenso, la coordinación y el involucramiento
de los líderes comunitarios en a lo largo de la intervenciones, desde la selección de los beneficiarios, permitieron
obtener mejores resultados en el logro de los objetivos de inclusión laboral, y protección social.
La participación de miembros de las comunidades en la ejecución de obras de interés comunitario significó un
mecanismo de creación de cohesión social entre las familias, incidiendo en la interacción y participación de las
mismas en actividades colectivas dentro y fuera del trabajo y en el fortalecimiento de la participación ciudadana.
La participación de entidades de la sociedad civil y líderes comunitarios constituye un eje transversal que no sólo se
manifiesta en las ejecutorias de los programas, sino en el propio funcionamiento de los mecanismos de focalización y
de pago del pilar de Asistencia Social del Sistema de Protección Social, lo que ha garantizado la rendición de cuentas
y la eficacia en la obtención de resultados.
Impactos
de los macroindicadores
sociales
176
Los impactos del Sistema de Protección Social pueden medirse en términos de la eficacia en la reducción de la pobreza
y focalización del gasto en Asistencia Social.
a) En la reducción de la pobreza
La evolución de la pobreza extrema y pobreza general muestra un elevado aumento en el período 2003-2004,
por los impactos de la crisis económica generada por la quiebra y resolución de entidades bancarias, que a su vez
incidieron en un aumento del índice de precios al consumidor y por tanto en una disminución del poder adquisitivo de
la población.
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
177
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
178
PERÍODO
NIVELES DE POBREZA
ASOCIADOS
Abril 2000 – Octubre 2002
Relativamente bajos y estables
Estabilidad económica
Abril 2003 – Octubre 2004
Aumentan considerablemente
Aumento de la inflación y crisis bancaria
Abril 2005 – Abril 2007
Disminuyen
Crecimiento económico, control de la
inflación, reducción del desempleo,
y aumento de la cobertura de los programas
sociales
Abril 2007 – Abril 2009
Desaceleración de la disminución
Choques económicos internos y externos
Abril 2009 – Abril 2010
Reducción significativa de la pobreza Aumento de los ingresos reales de la
extrema
población de bajos ingresos por incremento
de cobertura de programas sociales
y a una mitigación de la crisis global
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
A partir del 2005, se verifica una disminución de los niveles de pobreza producto del crecimiento económico, el control
de la inflación, la reducción del desempleo y el aumento de la cobertura de los programas sociales focalizados. En tal
contexto de recuperación socioeconómica, logran salir de la pobreza 526,000 dominicanos.
179
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Durante el período de la crisis internacional de 2008, producto del aumento combinado de los precios internacionales
de los combustibles y de los alimentos, el Sistema de Protección Social sirvió de mecanismo de contención de los
efectos adversos, al incrementar su cobertura y el monto de las transferencias, afectando de manera positiva los
ingresos reales de la población más pobre, y posibilitando que se mantuviera la tendencia a la disminución de la
pobreza extrema a pesar de la crisis.
Si bien, la concentración del ingreso se ha mantenido con cambios poco perceptibles en la última década, entre el
2001-2005, el 20% de la población más pobre concentraba el 4.0% de los ingresos de los hogares, lo que supone
una mejoría con respecto al 3.8% en el período 1994-2000, y colocaba a República Dominicana entre los primeros 5
países de 20 en América Latina y el Caribe, donde el quintil más pobre concentra un mayor porcentaje de los ingresos
de los hogares.
Los resultados de la descomposición de la pobreza indican que la disminución en los niveles de pobreza en la última
década ha estado determinada fundamentalmente por el mejoramiento del nivel de los ingresos reales, puesto que los
cambios atribuibles al mejoramiento en la distribución del ingreso han sido nulos o pocos significativos.
Lo anterior supone que la protección social por sí sola no permite la equidad distributiva del ingreso, sino que es
necesario que se haga acompañar además de otras medidas desde el ámbito de la política económica, como de
reformas fiscales que permitan la obtención de efectos redistributivos para contribuir a una política de reducción de la
pobreza y equidad en la distribución del ingreso.
180
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
En efecto, algunos estudios plantean que en países desarrollados se registran coeficientes de Gini antes de aplicar
impuestos y transferencias, similares a los de América Latina; sin embargo, al aplicar una política tributaria redistributiva,
el coeficiente de Gini post-impuestos y transferencias se reduce casi a la mitad, mientras que en el caso Latinoamérica
no logra ser suficientemente redistributiva para reducir las desigualdades. Así, la referencia internacional señala que
la reducción de las inequidades de ingresos deben abordarse desde un enfoque de política fiscal progresiva, para
obtener impactos positivos en la redistribución.
181
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
182
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Si bien persisten retos para el país en términos de pobreza y desigualdad, desde ambos pilares de protección social,
pero en particular, desde el enfoque del programa de transferencias condicionadas Solidaridad, se han puesto en
marcha instrumentos de política social eficaces para el logro de efectividad en la reducción de la pobreza, dada la
provisión de las transferencias monetarias que apoyan los ingresos de los hogares pobres, y propician, por medio
de la promoción del capital humano de los miembros, la ruptura de la transmisión intergeneracional de la pobreza,
mejorando la inversión en educación, salud y nutrición.
b) En el gasto social
La construcción del pilar de Asistencia Social del Sistema de Protección Social, en un entorno de restricciones
presupuestarias debido a la crisis económica, surge como respuesta a los efectos de la misma sobre la población
pobre. La estrategia de protección social adoptada fue mitigar el impacto de dicha crisis, mediante el diseño de
acciones asistencialistas que se traducirían en un paliativo rápido y seguro, ante las urgencias de la población. Sin
embargo, estas acciones asistencialistas se implementaron con un enfoque de equidad, puesto que se priorizaron las
intervenciones focalizadas.
Para el periodo 2005-2011, en la evolución del gasto en Asistencia Social se evidencian dos etapas: una en la
cual este tipo de gasto mantiene una tendencia al alza hasta alcanzar un pico en el año 2008, y la proporción de
intervenciones no focalizadas predominaba sobre las focalizadas; y otra donde el gasto en Asistencia Social tiende a
disminuir, pero su composición se modifica para priorizar actividades focalizadas.
En un contexto caracterizado por la reducción en las recaudaciones fiscales, uno de los resultados importantes a
destacar de las intervenciones del Sistema de Protección Social fue el cambio de enfoque en el destino del gasto en
Asistencia Social, al disminuir la importancia relativa de las actividades no focalizadas, de más de las tres cuartas
partes del total de dicho gasto que representaban en el 2005, a sólo 43.7% en el 2011. Lo anterior implica que este
gasto progresivamente fuera más equitativo, al focalizarse en la población más pobre.
183
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
El año 2008, marca el punto de inflexión que diferencia ambas etapas y el cambio de enfoque en el destino del
gasto en Asistencia Social. El incremento registrado en este año en el gasto de Asistencia Social, se explica por las
medidas tomadas por el Gobierno para enfrentar la crisis de dicho año, generada por los incrementos de los precios
internacionales de los combustibles y de los alimentos. Impactos que implicaron para el país un aumento importante
de la factura petrolera, mayor gasto en los subsidios generalizados al sector eléctrico, al GLP y el otorgamiento de
subvenciones a la producción de alimentos seleccionados de la canasta básica (arroz, leche, pollo, habichuelas) para
reducir la transmisión del incremento a los precios internos.
La estimación de los impactos de dicha crisis indicaban que esto podria incidir en el aumento de la pobreza entre
3 y 6 puntos porcentuales, lo que hacía necesario implementar medidas para neutralizar estos efectos. Este hecho,
combinado con un menor ritmo de las recaudaciones por la ralentización económica, condujeron a la implementación
184
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
de medidas de corte social para aminorar los impactos previsibles en las condiciones de vida de los hogares pobres:
i) implementación del subsidio Bonogas-hogares, con el objetivo de mantener invariable el presupuesto de los hogares
pobres y Bonogas choféres, para evitar los traspasos de estos aumentos a las tarifas de transporte público; ii) aumento
de la cobertura del Programa Solidaridad en 50,000 hogares adicionales y iii) incremento del valor de la transferencia
otorgada a los beneficiarios de Solidaridad en 27.3%.
El conjunto de estas acciones dieron como resultado que el monto destinado al subsidio generalizado al GLP que
ascendia a RD$8,445.9 millones en el 2008, un 55% más alto que el presupuesto del año anterior 2007, al focalizarse
en los hogares pobres y de clase media baja, generara un ahorro al fisco de RD$4,861.7 millones, pues se redujo el
monto de inversión en RD$4,861.7 millones.
El comportamiento del gasto en Asistencia Social,
por tanto, puede considerarse como pro-pobre, en
el sentido, que sus oscilaciones han correspondido
a la necesaria respuesta para aminorar impactos
adversos en el presupuesto de los hogares en
condiciones de pobreza, lo que explica que para el
período 2009-2011 dicho gasto se haya constrito.
185
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
IX
186
Desafíos
del Sistema
de Protección
Social
CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
La sostenibilidad en el tiempo del Sistema de Protección Social está relacionada con la dotación de una base legal
que lo sustente, la revisión de su arquitectura institucional, la creación de espacios de coordinación entre entidades
públicas involucradas, y entre éstas con el sector privado, sociedad civil y los mismos beneficiarios, la capacidad de
difundir sus intervenciones, y el establecimiento de una dinámica de funcionamiento en una perspectiva de resultados.
Desafíos
del Sistema de
Protección
Social
En teoría, la construcción del Sistema ha sido pensada como una interrelación de intervenciones sociales realizadas
por diversas entidades, con marcos legales específicos y con un objetivo común: asegurar los derechos sociales de los
ciudadanos establecidos en la Constitución. En la práctica, sin socavar la independencia económica y técnica de las
entidades involucradas que les confiere su marco legal, resulta necesario definir una normativa legal del Sistema de
Protección Social que legitime su funcionamiento, al: i) definir los objetivos del Sistema, ii) establecer los roles de las
entidades participantes, iii) definir normas de funcionamiento y de relacionamiento de dichas entidades,
iv) crear
espacios de coordinación; y v) determinar las reglas para definir nuevas intervenciones.
La arquitectura institucional del pilar de Seguridad Social involucra un conjunto de entidades con reglas y normas
establecidas, que de acuerdo a la ley deben garantizar cobertura universal a los dominicanos. Sin embargo, con
más de una década de vigencia, la ley 87-01 de implementación gradual, mantiene un poco menos de la mitad de la
población asegurada. Por tanto, el gran reto para el Sistema de Protección Social y para la propia Seguridad Social
es asegurar la cobertura universal de los dominicanos, sin relegar el tema de su sostenibilidad económica.
En el pilar de Asistencia Social coexisten las transferencias monetarias condicionadas organizadas bajo un esquema
tripartito y con reglas operativas transparentes, con las transferencias no condicionadas en efectivo y en especie, que
en principio deberían ser mantenidas para integrarlas a los objetivos del Sistema de Protección Social.
Sin embargo, el entramado institucional de las transferencias no condicionadas está constituido por un conjunto de
entidades con objetivos y poblaciones metas diferentes, que ejercen sus funciones bajo el ámbito del GCPS y fuera de
187
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éste. Esta situación implica que resulta necesario incorporar al conjunto de estas entidades y programas a objetivos
comunes y complementarios, de acuerdo a sus funciones y encauzar sus acciones en el marco del pilar de Asistencia
Social.
Si bien por razones de economía política, los intentos de reordenar el sector de Asistencia Social han fracasado o han
tenido resultados limitados. El gran reto para el Sistema de Protección Social será organizar el sector de Asistencia
Social, considerando alguna de las siguientes opciones: i) realizar una reforma integral que cree un Ministerio como
órgano rector y ejecutor de la función de Asistencia Social, e integre al conjunto de estas entidades bajo programas
específicos; ii) aplicar un proceso de restructuración o reingeniería de estas entidades con la finalidad de fusionar o
eliminar programas o entidades bajo criterios predefinidos y transparentes a la opinión pública; o iii) una combinación
de las anteriores. Sin embargo, cualquiera sea la opción escogida debería incluir una estrategia de implantación
con un marco temporal que permita no solo establecer las modificaciones legales requeridas, sino también, que
las entidades involucradas asuman sus nuevos roles y reestructuren sus propias burocracias en vista de las nuevas
funciones.
En todo caso, la transparencia de estas intervenciones del pilar de Asistencia Social sólo puede asegurarse si: i) se
definen criterios de asignación de las transferencias; ii) se identifica la población objetivo mediante la selección de un
tipo de focalización; y iii) se establecen reglas operativas claras. Esto permitiría incrementar la eficiencia e impacto
de estas intervenciones, certificar la asignación de recursos públicos, lograr una intervención pública integral y enlazar
los diferentes pilares de la Protección Social con otras sectoriales.
Ya sea una reforma integral o un reordenamiento del pilar de Asistencia Social, el corolario es que es necesario el
fortalecimiento de la función de coordinación. La experiencia de los arreglos institucionales prevalecientes en América
Latina muestra que la creación de un Ministerio o de una instancia de coordinación a nivel Presidencial constituye una
solución viable para incrementar la eficiencia e impacto de los programas, pero resulta menos eficiente, en lograr la
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integralidad de la intervención pública en materia social. Esto así porque una coordinación efectiva para el logro de
la integralidad requiere que una jerarquía de nivel mayor ejerza un liderazgo técnico, que difícilmente un Ministerio
o un funcionario con otras responsabilidades, puede lograr ante sus pares.
La combinación de fortalecer al Gabinete de Coordinación de la Política Social como instancia coordinadora aunado
a la creación de un nuevo Ministerio puede contribuir a la consolidación del Sistema de Protección Social, además
que constituiría un nuevo modelo de gestión y referente para el resto de América Latina. El reto principal por tanto
es institucionalizar y fortalecer las capacidades e instrumentos de coordinación ya existentes en el Gabinete de
Coordinación de la Política Social y establecer un arreglo institucional que permita consolidar bajo una sola entidad
rectora, las intervenciones en materia de Asistencia Social.
Asimismo, sería necesario establecer una dinámica de funcionamiento entre la instancia de coordinación y las de
ejecución, de manera que toda intervención implementada en el marco del Sistema de Protección Social se realice
con una perspectiva de resultados, lo que permitiría que: i) la opinión pública pudiera conocer el uso y destino de los
recursos públicos y ii) que las intervenciones sean más eficaces, en términos de los efectos deseados.
La consolidación del Sistema de Protección Social requiere dotarlo de una instancia que sea garante de los derechos de
los ciudadanos en tanto que beneficiarios del mismo. De la misma manera que la Dirección de Información y Difusión
de los Afiliados (DIDA) cumple una función en el pilar de Seguridad Social, es necesario, establecer una instancia
con independencia de los ejecutores en el pilar de Asistencia Social con capacidad de difundir sus intervenciones,
supervisar su funcionamiento desde la óptica del beneficiario e informarles sobre sus derechos y deberes.
El modelo que utiliza el SIUBEN para categorizar los hogares y conformar el padrón de elegibles de las transferencias
y subsidios sociales focalizados del pilar de Asistencia Social se aplica desde el año 2004; por lo que, sin reducir su
bondad es necesario revisarlo para establecer si las variables que incluye continúan teniendo capacidad discriminatoria
en la determinación del nivel de calidad de vida de los hogares.
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CONSTRUYENDO EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
En efecto, uno de los retos al futuro de la utilización del mecanismo de focalización por el Sistema de Protección Social,
con independencia del enfoque mediante al cual se cuantifique la pobreza, es tratar de expresar mediante métodos
estadísticos, las múltiples dimensiones en que la pobreza se manifiesta. Dado que se trata ésta de un fenómeno de
naturaleza dinámica y cambiante, resulta necesario que el SIUBEN, como administrador del Padrón de Elegibles,
realice los análisis para ajustar el modelo de focalización a las variaciones experimentadas en la pobreza y, en
consecuencia, cumplir con el rol conferido en la lógica de funcionamiento del Sistema.
Este ajuste del modelo requiere seleccionar en base a las nuevas realidades las variables determinantes que explican
la pobreza, lo que podría significar introducir nuevas variables y excluir aquellas que han perdido capacidad de
explicación.
De esta manera y en previsión del futuro, la ficha de caracterización socio-económica utilizada en el Segundo
Estudio Socioeconómico de Hogares 2011-2012 incluyó un conjunto de variables asociadas a la vulnerabilidad
frente a desastres de origen natural para las dimensiones estudiadas para los hogares y variables relativas a salud,
discapacidad y acceso a programas de protección social, para las secciones de los miembros de la estructura familiar.
La introducción de estos cambios permite disponer de una caracterización más amplia de las variables que determinan
la pobreza y facilita las diferentes pruebas para mejorar la bondad del modelo utilizado.
Esta revisión del modelo y su ajuste a las nuevas realidades tiene importantes consecuencias para los programas que
utilizan el padrón de elegibles del SIUBEN y para el propio funcionamiento del Sistema de Protección Social, por lo
que a futuro se debería establecer un espacio de coordinación con los diferentes usuarios de dicho padrón para de
manera consensuada: i) dimensionar los efectos para cada usuario de ajustes al modelo en términos de salida de
beneficiarios por razones atribuibles al cambio del modelo, ii) establecer la estrategia de desmonte del antiguo modelo
e implantación del nuevo, sin que afecte la credibilidad en el SIUBEN, ni la de los Programas y iii) definir un período
de transición para la implantación del nuevo modelo. En otros países de la región, el establecimiento de este periodo
de transición ha sido determinante para reducir el impacto político y social de modificaciones al modelo.
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Como unidad de carácter técnico responsable de administrar el Padrón de elegibles a los programas sociales, el
SIUBEN tiene como reto establecer una estrategia de actualización que sin disminuir la calidad de los procedimientos
involucrados, reduzca el tiempo y los costos
de actualización. Sin embargo, esta estrategia de actualización del
padrón de elegibles se debe concebir de manera consensuada con los usuarios, al tratar de alinear los objetivos y
tiempo de respuestas del SIUBEN como garante de la calidad del padrón y los objetivos de los programas como
usuarios.
Todo lo anterior supone que el SIUBEN requiere ser fortalecido en su capacidad analítica e independencia técnica
para orientar las decisiones que, en el marco del Sistema de Protección Social, el Gobierno adopte en materia de
inversión social y otorgamiento de transferencias y subsidios sociales.
Para el Sistema de Protección Social, tan necesario es asegurar que el mecanismo de focalización se adecue a las
nuevas realidades, como que el mecanismo de pago mantenga su capacidad para manejar un portafolio de nuevas
acciones en materia de protección social.
La exitosa sinergia entre el sector público y privado, que fundamenta el Sistema de Pagos de los Subsidios Sociales que
administra la ADESS, debería ser fortalecida mediante la introducción de novedosos esquemas como el establecimiento
de la Banca Sin Sucursales, que permitirían crear las bases para ofrecer distintos servicios financieros adecuados a
la población pobre fuera de las oficinas bancarias, utilizando los establecimientos de la RAS en todo el territorio
nacional.
Uno de los desafíos para la sustentabilidad del modelo dominicano del sistema de pago de los subsidios sociales, es
examinar con detenimiento el modelo de contrato vigente con las entidades financieras en lo relativo a la duración de
los nuevos contratos y la cantidad de contratistas requeridos. La experiencia ha demostrado que una duración de los
contratos más allá de los de 3 años vigentes, facilitaría: i) a las entidades financieras amortizar los costos de inversión
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iniciales requeridos, lo que permitiría a mediano plazo reducir sus costos de operación e introducir mejoras continuas
en los estándares de servicio, y ii) al Estado eliminar todos los costos asociados a la adjudicación a una nueva entidad
financiera y la sustitución del medio de pago.
Enfrentar los retos que han surgido en la construcción del Sistema de Protección Social y las transformaciones recientes
que ha sufrido el pilar de Asistencia Social, supone consolidar lo avanzado y trazar una ruta para fortalecer aquellas
áreas más débiles. La relación entre la protección social y el mercado de trabajo constituye tal vez el eslabón más
débil del Sistema de Protección Social, por lo que es necesario enfocarse en promover oportunidades para incrementar
las habilidades y la productividad del trabajador del sector formal e informal e incidir de manera más activa en el
mercado laboral, facilitándole a los trabajadores más vulnerables, su inserción y recorrido en el mismo.
En resumen, el desafío fundamental de la protección social en República Dominicana es consolidar un sistema integral,
moderno e incluyente, en donde los derechos de la ciudadanía se constituyan como el principio que norme las
acciones del Gobierno en el ámbito social.
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