Dificultades de cooperación en América Latina

Dificultades de cooperación en América Latina
En el marco de una conferencia sobre temas de seguridad hemisférica organizada por CRIES
en San Salvador (21-22 de Abril), el académico de FLACSO-Chile, Claudio Fuentes, sostuvo
que pese a que el contexto global demanda altos niveles de coordinación y acción colectiva,
América Latina tiende a responder fragmentariamente. Se proveen tres explicaciones de por
qué aquello está ocurriendo.
[26.04.2004] El mundo requiere cada día mayor concertación y coordinación de políticas pero parece ser
que en América Latina las respuestas tienden a ser fragmentadas y la cooperación dificultosa. En el tema
comercial, la negociación del ALCA parece estancarse y Estados Unidos ha optado por acuerdos
subregionales y bilaterales. En el plano de la seguridad, si bien se requieren mayores niveles de
concertación, las respuestas a los desafíos globales tienden a ser de países individuales, o a lo más de
subregiones. Las respuestas de América Latina frente a Irak, Haití y Cuba muestran con claridad esta
fragmentación. El Grupo de Río perdió su peso político y MERCOSUR parece ser la única instancia que
comienza a articular una incipiente coordinación de políticas, aunque todavía poco consolidada.
La demanda por acción colectiva coordinada proviene de lo que se ha denominado el proceso de
“globalización”, que involucra elementos diferenciados: primero, un proceso de liberalización comercial a
partir de la década de los 80s que demanda crecientes niveles de concertación de políticas para prevenir
desbalances, evitar comercio injusto, proteger la propiedad intelectual, y generar procesos de desarrollo
sustentables y armoniosos con la protección del medio ambiente y derechos laborales. En segundo lugar,
han emergido nuevas amenazas transnacionales como el narcotráfico, el lavado de dinero, el crimen
organizado internacional, el comercio de armas livianas.
Un mundo más interdependiente económicamente y en términos de amenazas a la seguridad requiere de
respuestas concertadas, pero aquellas respuestas no se dan en la región. ¿Por qué sucede aquello?.
Propongo tres explicaciones. En primer lugar, las instituciones multilaterales existentes en el hemisferio
fueron creadas para enfrentar un contexto internacional de guerra fría. Hoy enfrentamos un contexto global
y hemisférico que demanda nuevos arreglos institucionales, particularmente en temas de seguridad donde
instancias como el TIAR y la JID quedan obsoletas.
En segundo término, la acción colectiva es posible cuando existen intereses comunes o una percepción
similar de amenazas comunes. Por una parte, los estados de la región se resisten a ver los conflictos
emergentes como problemas comunes o colectivos. Lo que sucede en Colombia es un ejemplo clásico: todos
nos vemos afectados por el problema pero muy pocos estados de la región han hecho esfuerzos serios y
reales para enfrentar el tema en forma colectiva. Por otra parte, la capacidad de organizar acción colectiva
implica cesión de poder, y los estados de la región no están dispuestos a conceder de su propio poder.
Como tercer factor que inhibe la acción colectiva regional generalmente se menciona la desigualdad de poder
entre Estados Unidos y el resto del hemisferio. Aquella desigualdad existe. Sin embargo, dicha condición no
es nueva en el hemisferio. Lo que a mi juicio a cambiado a partir de fines de la década de los 90s es la
ausencia a nivel global de un actor o grupo de actores (llamase EU) que establezca un contra-balance a
Estados Unidos. La fragmentación europea también nos afecta a nosotros en la medida en que a nivel global
se reducen las opciones de estructurar alianzas para contra-balancear el peso de Estados Unidos.
- Tres tipos de respuestas en la región
El proceso de democratización abrió una importante oportunidad para expandir la coordinación, diálogo y
cooperación. Aquello se hizo efectivo en algunas oportunidades. Tres opciones se le presentaban a los
nuevos gobiernos: Primero, opciones de política bilateral. En varios casos, se observan soluciones ad hoc
entre estados que no aceptan el ritmo del resto de la región o que simplemente no observan otras
alternativas de solución a sus conflictos. Aquello sucedió por ejemplo entre Chile y varios países del
hemisferio respecto del libre comercio, entre Brasil y Bolivia respecto del tema energético, Estados Unidos y
Colombia en el tema narcotráfico, y entre México y Estados Unidos en temas de migraciones. Los defensores
de esta estrategia destacan su eficacia, y sus detractores aluden los fuertes desbalances de poder entre las
partes negociantes que siempre terminan beneficiando al más fuerte.
Una segunda respuesta es el diseño de una “arquitectura flexible”, esto es, abrir puentes de diálogo a
distintos niveles (multilateral, subregional, bilateral) a lo que le agrega el establecimiento de instancias
diplomáticas ad hoc (los “grupos de amigos”) para enfrentar conflictos emergentes. Este es el panorama de
la región: una explosión de instancias de coordinación y diálogo multilateral en distintos niveles. La virtud de
esta opción es su naturaleza flexible, su principal problema es la saturación de la agenda multilateral y la
baja capacidad de seguimiento e implementación de acuerdos.
Una tercera respuesta—todavía hipotética—es el establecer una arquitectura nueva que responda a los
desafíos hemisféricos y globales. En el caso del comercio nos referiríamos al ALCA. En el caso de la
seguridad una opción sería la creación de una “OTAN” latinoamericana. Esta opción—discutida en la
academia—es la más difícil y costosa de implementar. Todos temen a la incertidumbre de crear una nueva
arquitectura y de la pérdida de poder que ello podría implicar.
- Los problemas adicionales en la seguridad
El contexto global de seguridad actual plantea adicionales desafíos a los estados. En primer término, en gran
parte de la región los problemas son principalmente domésticos antes que inter-estatales. América Latina es
la región más pacífica del mundo en términos de conflictos inter-estatales pero la más desigual del planeta.
En este escenario, las nuevas amenazas tienen un impacto particularmente grave en términos de aumento
de la violencia social.
En segundo lugar, muchos de los países tienen estados débiles y fuerzas armadas fuertes. Estas últimas en
muchas naciones son las únicas que proveen integración nacional, lo que tiende a securitizar la agenda del
desarrollo. Los gobiernos tienden a dar respuestas militares a problemas sociales y de orden público.
- ¿Qué podemos hacer?
A mi juicio, existen tres áreas donde se requiere avanzar entre estados y en la comunidad académica. La
primera se refiere a la necesidad de establecer consensos básicos sobre ciertos conceptos que guían la
política exterior de nuestras naciones. Me refiero al tema de la protección de los derechos humanos, la
democracia, y la auto-determinación de los pueblos. En el contexto actual, se requiere una discusión y
afinamiento de los niveles de autodeterminación estatal, particularmente en un marco internacional donde la
acción unilateral podría tener serias consecuencias en nuestros estados. Pero al mismo tiempo, se requieren
establecer consensos básicos sobre el derecho de las naciones de exigir a otros estados el respeto de las
reglas del juego (el respeto a los derechos humanos). Así, se requiere profundizar sobre la
legitimidad/ilegitimidad de intervenciones diplomáticas e incluso militares. Los problemas de hoy son casos
como Haití donde existe una crisis humanitaria que es necesario abordar internacionalmente. En esta misma
línea, se requiere discutir cómo se implementa, por ejemplo, la carta democrática, esto es, como traducimos
en acciones específicas, las recomendaciones emanadas de los gobiernos.
En segundo lugar, se requiere buscar fortalecer instancias de diálogo regional y subregional con miras a
definir una agenda de cooperación y concertación. En la actual coyuntura, un diálogo con Europa y Estados
Unidos sería de vital importancia para evaluar y ponderar cursos de acción en el marco de seguridad global
actual donde el terrorismo se convierte en una amenaza concreta.
Finalmente, se requiere promover la “civilinización” de las relaciones civiles-militares. En un contexto
inseguridad global internacional no sólo se requiere mejorar la eficiencia de las FF.AA. y fuerzas
seguridad, sino que por sobretodo se requiere mejorar las capacidades civiles de liderazgo en temas
defensa y seguridad. No tropecemos con la misma piedra de nuevo de confiar sólo a los militares
problema que es estatal e inter-estatal.
de
de
de
un