Voces: CONSTITUCION NACIONAL ~ DELEGACION LEGISLATIVA ~ DERECHOS DE EXPORTACION ~ CODIGO ADUANERO ~ DERECHOS DE ADUANA ~ RETENCION SOBRE EXPORTACIONES ~ DERECHO CONSTITUCIONAL ~ PODER LEGISLATIVO NACIONAL Título: Delegación legislativa y retenciones: Volver a la Constitución Autor: Loñ, Félix Publicado en: LA LEY 13/11/2009, 1 Para la mejor compresión del tema de la delegación legislativa es necesario señalar la diferencia entre legislación delegante y legislación delegada. La primera se refiere a la ley que sanciona el Congreso, por la cual se fija la política legislativa y delega en el Poder Ejecutivo la determinación de los pormenores necesarios para la ejecución de aquélla. A la norma que expide el órgano ejecutivo se la denomina legislación delegada porque se dicta al amparo de la delegante. Al realizarse la reforma constitucional de 1994 existía gran cantidad de legislación delegante y delegada, circunstancia ésta que desvirtuaba el sistema de división de poderes. Los convencionales constituyentes García Lema y Paixao, respectivamente, manifestaron, que la reforma aludida pretendió poner fin a la concentración del poder en el Ejecutivo y el fortalecimiento del rol del Congreso. Por su parte, el convencional Raúl Alfonsín, luego de destacar que era importante conocer el designio del legislador para la interpretación ajustada de la normativa constitucional, afirmó que "...nuestra intención al sancionar estas normas era evitar la degradación de la democracia...a través de la institucionalización del modelo de democracia delegativa. Dicho modelo se caracteriza por una enorme concentración del poder político en el Ejecutivo..." Con la finalidad de poner fin a ese panorama se incluyó una disposición por la que se prohíbe la delegación legislativa admitiéndosela excepcionalmente para materias determinadas de administración o de emergencia pública siempre que se fijen las bases y el plazo de la misma. En el mismo sentido, el constituyente incorporó la Cláusula Transitoria, (8 a.) que dice: "La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición...". Sobre el punto, el convencional García Lema expuso que esa cláusula transitoria "... implica que ... un número importante de reglamentos delegados...caducarán al cabo de ese tiempo". Coincidentemente el constituyente Quiroga Lavié aseveró que: "...la norma proyectada establece la caducidad de las delegaciones legislativas que no sean ratificadas por el Congreso dentro de los cinco años". Es decir, que del dispositivo constitucional y de la opinión de los convencionales citados se desprende que vencido el plazo de cinco años caduca la legislación delegada y, por ende, la delegante. O sea, que una no puede subsistir sin la otra. El lapso citado, para Quiroga Lavié "Quiere decir que el Congreso...contará con un tiempo de evaluación y estudio de cada materia para ratificar las delegaciones, las que caducarán en caso de que no reciban esa confirmación". La cautela del constituyente se inspiró en la necesidad de impedir caducidades apresuradas. El término de cinco años concluyó el 24 de agosto de 1999 sin que la Legislatura Nacional realizara el estudio al que se refirió Quiroga Lavié. Ante ello se dispuso por sendas leyes —la última es la recientemente sancionada 26.519 (Adla, LXIX-D, 3198)— ratificar la legislación delegante y aprobar la delegada cuyo vencimiento operará el 21 de abril de 2010 y, con su eventual prórroga, el 21 de mayo próximo. La ley citada prevé llevar a cabo la labor pendiente y propone que la realice una comisión bicameral —integrada por ocho senadores y ocho diputados— para cuyo cometido podrá realizar, estudiar, compilar y analizar la totalidad de la legislación delegada preexistente al año 1994. Para cumplir su cometido la comisión formará un equipo técnico-jurídico que deberá entregar informes parciales cada mes. Estará facultada para requerir asesoramiento, entre otros organismos, a la Comisión de Juristas designada según lo dispuesto por la ley 24.967 (Adla, LXVIII-C, 2844). Esta norma dispuso la elaboración del Digesto Jurídico Argentino. Se trataba de una tarea muy compleja de depuración de las leyes existentes que la Comisión mencionada realizó, en el ámbito de la Facultad de Derecho de la U.B.A., con responsabilidad y cabal conocimiento técnico. Luego de revisar, una por una las leyes sancionadas desde 1854, en 2005 concluyó su labor entregando el Digesto al Ministerio de Justicia del que surgía que eran 3800 las leyes vigentes en el país. Hasta ahora se desconocen los motivos por los que tal Digesto no ha entrado en vigencia. Si el Congreso, durante los quince años transcurridos, no pudo concretar la purificación de la delegación legislativa y ratificar la que debe quedar en vigor, cabe plantear si ahora podrá hacerlo en el breve lapso de 240 días. Tampoco se advierte la conveniencia de montar una estructura nueva cuando simplemente se podía acudir a la probada eficiencia de la aludida Comisión de Juristas. ¿Se quiere solamente ganar tiempo y dejar subsistente la legislación delegante y delegada preexistente al año 1994? Tratamiento aparte merece la problemática de las retenciones. Esta denominación no oculta que se trata de derechos de exportación, terminología que emplea la C.N. y también el Código Aduanero (art. 755) como las resoluciones 125/08, 368 y 369/07. Para Alberdi tales derechos eran impuestos. La citada disposición del Código al delegar, con carácter permanente, el establecimiento de los derechos de exportación en el Poder Ejecutivo viola la Constitución en dos aspectos. En primer lugar porque desconoce el principio de legalidad que rige en materia tributaria pues el Congreso tiene la atribución exclusiva de fijar gravámenes impositivos (C.N. © Thomson La Ley 1 arts. 4, 17 y 75 inc. 1°). Ni aún en caso de emergencia puede crearlos el Poder Ejecutivo. Repárese en que durante la crisis del 2001-2002 los derechos de exportación a los hidrocarburos se establecieron por la ley 25.561 (Adla, LXII-A, 44). En segundo lugar, después de la reforma de la Ley Fundamental de 1994, cualquier delegación legislativa debe hacerse por tiempo determinado mientras que la prevista en el citado Código carece de límite temporal. Además, para los derechos de exportaciones no rige la mencionada Cláusula Transitoria 8ª de la C.N. porque ella se aplica a la delegación legislativa preexistente al año 1994 y por dec. 2657/91 (Adla, LXII-A, 113), a partir del 1° de enero de 1992, se eliminaron los derechos de exportación a los granos y a las carnes siendo nuevamente fijados por la resolución 11 de marzo de 2002, por el entonces Ministro de Economía Remes Lenicov invocándose, para ello, el art. 755 del Código Aduanero cuya validez, según se vio, es incompatible con la ley suprema por lo que debe derogárselo sin más trámite. En síntesis, las mal llamadas retenciones no se hallaban vigentes al momento de la modificación constitucional de 1994 por lo que su permanencia no se encuentra amparada dentro de la legislación delegada que existía al sancionarse la reforma de la Carta Magna (Cláusula Transitoria 8ª citada de la C.N). Es impostergable volver a la Constitución asumiendo el Congreso su papel insoslayable en la determinación de la legislación delegante y delegada preexistente a 1994, que debe caducar o ratificarse la que se considere necesario, y de la política impositiva en materia de exportaciones. El cumplimiento de la Ley Suprema es imprescindible para afianzar la institucionalidad republicana. © Thomson La Ley 2