Tema 15. La Administración Pública

Temario General de la ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
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TEMA 15
LA
ADMINISTRACION
PÚBLICA:
CONCEPTO.
PRINCIPIOS
INFORMADORES. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y ACTIVIDAD POLITICA.
GOBIERNO Y ADMINISTRACION. LA ADMINISTRACION, LAS FUNCIONES
Y LOS PODERES DEL ESTADO.
1. LA ADMINISTRACION PÚBLICA: CONCEPTO........................................... 2
2. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS:
PRINCIPIOS INFORMADORES. ................................................................... 4
3. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y ACTIVIDAD POLITICA. ......................... 7
4. GOBIERNO Y ADMINISTRACION. ............................................................. 15
5. LA ADMINISTRACION, LOS PODERES Y LAS FUNCIONES DEL
ESTADO. ..................................................................................................... 26
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................... 36
Autor:
Leodegario Fernández Sánchez
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1. LA ADMINISTRACION PÚBLICA: CONCEPTO.
La Administración Pública puede entenderse básicamente desde una
perspectiva funcional o de actividad y desde una perspectiva orgánica.
Funcional. En este sentido administración hace referencia a un concepto
dinámico que se contrapone a otras formas de manifestación del Poder
Público, como la legislación o la jurisdicción.
Orgánica. Desde esta perspectiva se considera a la Administración como el
conjunto de órganos o instituciones que llevan a cabo esa actividad que se
estima administrativa.
Sin embargo, observamos como en ambos sentidos se parte de un concepto
previo de lo que es Administración, concepto que es preciso esclarecer para
llegar a una definición precisa de lo que es la Administración Publica.
Atendiendo a su sentido etimológico o vocablo Administrar proviene del latín
"ad ministrare” que significa servir. Gil Robles indica que administrare se deriva
probablemente de ad manus trahere que implica alusión a la idea, de manejo o
gestión. Por ello afirma el profesor Garrido Falla que la Administración alude a
gestión de asuntos o intereses. El diccionario de Lengua Española, por su parte
emplea el término administrar como equivalente a gobernar, regir, o cuidar, y el
administrador es la persona que administra bienes ajenos.
En consecuencia, Administración, por su raíz etimológica recoge dos ideas
fundamentales: las de gestión y subordinación. En efecto, la función
administrativa supone una actividad gestora, esto es, de realización de fines
mediante el empleo de medios pertinentes, y una actividad subordinada, en
cuanto que esos fines y esos medios vienen predeterminados por
consideraciones superiores de tipo político. A ello Garrido Falla añade la nota a
alteridad, ya que la acción administrativa se ejerce, normalmente, respecto de
bienes o intereses que no son propios sino, muy al contrario, ajenos: los de la
comunidad.
La Administración Pública en el ordenamiento jurídico español.
La Administración Pública se presenta en nuestro ordenamiento jurídico
totalmente organizada, como un auténtico órgano del Estado, siendo los
funcionarios simples agentes de dicha organización. La Administración Pública
no es representante de la comunidad −como ocurre al Parlamento−, sino una
organización puesta su servicio. Así la Constitución Española al referirse a la
Administración, además de subrayar como primera nota definitoria su carácter
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servicial (Art. 103.1 La Administración pública sirve con objetividad los
intereses generales), extrae de ello inmediatamente su condición de
subordinada o sometida ( Art. 103.1 con sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho; Art.. 106.1: Los tribunales controlan la legalidad de la actuación
administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican) En
igual sentido se pronuncia la Ley 6/97 de 14 de abril, de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante L6/97),
al destacar, en su exposición de motivo su carácter servicial y en su Art. 2.1, su
sumisión a la Ley y al Derecho.
Pero no solo matiza la Constitución estos dos caracteres, sino que además
establece cuales han de ser los principios de actuación de la Administración
Pública; eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación
(Art. 103.1)
Esta organización servicial de la comunidad que es la Administración Pública,
aparece con personalidad jurídica propia (Art. 20.2 L6/96, Art. 137 CE y L7/85),
y para el derecho Administrativo, al que está sometida, es, ante todo, un sujeto
de relaciones jurídicas. El dato primario de la Administración Pública ante el
Derecho es este de su personalidad jurídica, personalidad que es una nota que
la comprende a ella sola como organización y que deja fuera a los órganos
legislativos y judiciales. En consecuencia, cabe decir que para el Derecho
Administrativo la Administración Pública es ante todo una persona jurídica.
Todas las relaciones jurídico−administrativas se explican en tanto la
administración Pública, es cuanto persona, es un sujeto de Derecho que
emana declaraciones de voluntad, celebra contratos, es titular de un
patrimonio, es responsable, es justiciable, etc. De este modo, personificación
de la Administración Pública es el dato primario y sine qua non del Derecho
Administrativo.
Hay que destacar también cómo en lugar de hablar de la administración pública
en singular hemos de hablar de administraciones públicas, de una pluralidad de
entidades administrativas dotadas cada una de ellas de personalidad jurídica.
Esta pluralidad de entes administrativos se ordena en las siguientes esferas: la
Administración General del Estado, la de las Comunidades Autónomas, la
Administración Local y la Administración Institucional (del Estado −RENFE,
Instituto Nacional de la Seguridad Social, etc.−, de las CCAA −Instituto Andaluz
de la Mujer, Servicio Andaluz de Salud−, o de cada uno de los Entes Locales
−Empresa Municipal de Transportes, Patronatos de Viviendas, etc.−, y
finalmente, la Administración Corporativa −Cámaras Oficiales, Colegios
Profesionales, etc.−
Estas esferas tienen un estatuto general: la Administración del Estado, en la
Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General
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del Estado, la cual ha derogado la Ley de régimen Jurídico de la Administración
del Estado de 26 de julio de 1957−, las CCAA en sus respectivos Estatutos,
norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, según precisa el
artículo 147 CE; la Administración Local, en la Ley 7/85 de 2 de abril,
Reguladora de las Bases de Régimen Local; la Administración Institucional del
Estado en la Ley 6/97 −que ha derogado la Ley de Régimen Jurídico de la
Entidades Estatales Autónomas de 26 de diciembre de 1958−; La
Administración Institucional de los entes locales en la Ley 7/85 y en el
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales del 17 de junio de
1955.
Falta en el caso de la Administración corporativa −salvo en algunos casos, los
Colegios Profesionales, por ejemplo que son regulados por una ley general
para todos ellos, de 13 de febrero de 1974, modificada por la de 26 de
diciembre de 1978− sin duda por la irreductible heterogeneidad de los
fenómenos que bajo ella se encuadra. Pero es lo común que, por debajo de
ese estatuto general de esferas administrativas, cada ente en particular
disponga de un estatuto propio más o menos diferenciado (Municipios,
Provincias, entes institucionales)
2. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS:
PRINCIPIOS INFORMADORES.
1.1. Preliminares.
El concepto que debe tenerse en la actualidad de lo que se entiende por
Administración Pública debe ser bien distinto al que se utilizaba en la anterior
etapa gobernada por un régimen antidemocrático, ya que la Administración no
era más que un apéndice del Gobierno, sin permitir la independencia entre la
actividad del Gobierno y la de la Administración.
Con nuestra Constitución, los perfiles de ambas instituciones se distinguen y se
recupera la función política para el Gobierno, inspirada en el principio de
legitimidad democrática, tal como recoge la Ley 30/1992, mientras que para la
Administración se le asignan las funciones administrativas y la potestad
reglamentaria.
El Artículo 103 de la Constitución indica: “La Administración sirve con
objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”. Al mismo tiempo, la Constitución
también atribuye al Estado la competencia para que dicte las bases del
régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
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El artículo 3 de la LRJPA, modificado por la Ley 4/1999, se refiere a los
principios generales en relación a las Administraciones Públicas y a este
respecto preceptúa qué:
1. Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales
y actúan de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a
la Constitución, a la Ley y al Derecho.
Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de
confianza legítima.
2. Las Administraciones Públicas, en sus relaciones se rigen por el principio de
cooperación y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los
ciudadanos.
3. La actuación de la Administración Pública respectiva se desarrolla para
alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento
jurídico.
4. Actúan para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.
5. En sus relaciones con los ciudadanos actúan de conformidad a los principios
de transparencia y participación.
Asimismo, resulta obvio, que tratándose de un Estado integrado por una
multiplicidad de entidades
territoriales, en donde coexisten diferentes
Administraciones Públicas, se hace necesario crear una serie de instrumentos
basados en la inexcusable cooperación institucional que garanticen la armonía
y coordinación entre tales Administraciones Públicas.
1.2. Principios informadores.
La Ley 30/1992 y su posterior reforma mediante la Ley 4/1999 reúnen en su
contenido, tanto el régimen jurídico de las Administraciones Públicas como el
procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad, con el fin
de que tanto la materia de procedimiento administrativo común como de
responsabilidad administrativa sea una y uniforme a lo largo y ancho de nuestro
Estado. Como ya hemos mencionado, el artículo 103 de la CE y el artículo 3 de
la LRJPA contemplan los principios informadores de nuestro Régimen jurídico
y no son otros que:
Eficacia.- El objetivo de la Administración Pública es hacer efectivo su
propósito, alcanzar los
intereses generales, realizar su cumplimiento,
conseguir sus objetivos.
Jerarquía.- No es otra cosa que la ordenación gradual y vertical de las
competencias. Tiene su origen remoto en la organización eclesial, ya que
etimológicamente significa gobierno de las cosas sagradas. En el ámbito
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administrativo podemos considerar que tiene los siguientes caracteres y
circunstancias:
a) Precisa la existencia de una pluralidad de órganos
escalonada y racionalmente.
que se ordenan
b) Una identidad de cometidos y competencias, con actividades comunes y
objetivos idénticos.
c) Estos órganos asumen responsabilidades específicas, con división del
trabajo y de funciones.
d) Los órganos jerarquizados están subordinados unos a otros con arreglo a
una escala de mayor a menor.
Descentralización.- La descentralización administrativa supone la existencia,
además de la Administración del Estado, de una serie de entes a los que se
les encomienda la persecución de fines públicos dotándoles de personalidad
jurídica propia para su actividad. La clasificación de
descentralización
podríamos realizarla en territorial, fundacional y corporativa.
Territorial, en provincias, municipios, comarcas, etc.
Fundacional, a través de organismos autónomos de derecho público.
Corporativa, la desarrollada por colegios profesionales, cámaras de comercio.
Desconcentración.- Supone una derivación de la actividad de un órgano
administrativo a una serie de departamentos, con el fin de no acumular un
exceso de actividad, sin perder en ningún momento la responsabilidad jurídica
directa de los asuntos que trate. Un ejemplo de desconcentración en la
Administración Local la tenemos en los Ayuntamientos con las funciones
realizadas por sus diferentes departamentos en los que está organizado, sólo
existe un Ayuntamiento, pero sus tareas no están centralizadas en una sola
instancia.
Coordinación.- Mooney lo define como la ordenación, disposición del esfuerzo
del grupo, a fin de conseguir la unidad de acción en la persecución de un
propósito. En nuestro derecho positivo son varios los órganos administrativos
que aparecen como encargados de llevar a buen fin este principio, así
tenemos al Presidente del Gobierno, que dirige la acción del Gobierno y
coordina las funciones de los demás miembros del mismo; los Ministros
coordinan las diferentes tareas en los diferentes departamentos de sus
ministerios; los Delegados del Gobierno en las CCAA les corresponde la
coordinación propia de la Comunidad en políticas del Estado; y los
Subdelegados en las provincias.
En cuanto a los principios que informen de las relaciones interadministrativas
entre los diferentes
entres territoriales, podemos destacar que las
Administraciones Públicas, en sus múltiples relaciones, deberán tener en
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cuenta una serie de normas de comportamiento a fin de lograr la necesaria
eficiencia a la que hemos hecho referencia anteriormente, haciendo un
llamamiento a la exigencia del respeto mutuo entre todas ellas, a la
ponderación de los intereses implicados, a la mutua información y por último,
a la cooperación y asistencia activa.
La cooperación y la coordinación entre el Estado y las Comunidades
Autónomas se pretende instrumentar a través las Conferencias Sectoriales y
los Convenios de Colaboración.
En lo referente a las relaciones con la Administración Local, la citada ley
determina que las mismas serán reguladas por la legislación básica de
régimen local, aplicándose supletoriamente la Ley de
Procedimiento
Administrativo Común.
3. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y ACTIVIDAD POLITICA.
1. INTRODUCCIÓN
Resulta comúnmente admitida la existencia de un sector de la actividad
gubernamental no susceptible de fiscalización jurisdiccional o, más
precisamente, y por referencia a nuestro ordenamiento, de imposible control
por los Tribunales Contencioso-Administrativos. En un reciente escrito
dedicado a la jerarquía administrativa, el profesor Alejandro NIETO se refería,
en términos muy expresivos, a la indiscutible realidad del acto político:
«¿Cuántas veces no han sido expulsados, por ejemplo, del mundo de la vida y
del Derecho la discrecionalidad o el acto político? Pues lo mismo está
sucediendo, aparentemente, con la jerarquía. No obstante, y pese a quien
pese, estos muertos, ideológicamente suprimidos, siguen gozando de buena
salud» . En sentido similar, y sin ánimo de agotar las referencias doctrinales,
puede recordarse también la opinión de J. A. SANTAMARÍA, para quien la
existencia de tal categoría de actos —«ante los que es inútil cerrar los ojos»—
«es la evidencia misma».
De la compatibilidad entre el Estado constitucional de Derecho y la actividad
política excluida (en principio) del control judicial da buena muestra la actitud
del Tribunal Supremo estadounidense, que en ausencia de una expresa
previsión normativa de la figura se consideró incompetente para decidir sobre
toda political question desde su trascendental sentencia en el caso Luther v.
Borden, de 1849 . También en defecto de cualquier disciplina positiva, y
aunque en un ámbito constitucional que poco o nada tenía que ver con el
norteamericano, el acto político o de gobierno hizo su aparición en el continente
europeo en la primera mitad del siglo pasado de la mano de la jurisprudencia
del Conseil d'Etat francés en el período de la Restauración, citándose como
sentencia más célebre de la época en la materia la recaída el primero de mayo
de 1822 en el conocido como affaire Laffitte.
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Sirva este necesariamente breve apunte histórico para insistir en un dato de
sobra conocido: el acto político acompaña al Estado constitucional desde su
nacimiento y ha evolucionado con el mismo de acuerdo con la interpretación
judicial de su extensión y límites . Se trataría, en definitiva, de una más de las
expresiones de la tensión entre gubernaculum y jurisdictio en el seno de dicha
forma de Estado que se caracteriza, precisamente, por la limitación del
gobierno, en el sentido anglosajón del término, mediante el Derecho.
Sin embargo, más allá de esta genérica afirmación queda todo por precisar. En
cada ordenamiento los contornos del acto político poseen características
propias que hacen en la práctica muy difícil la elaboración de una teoría con
pretensiones de generalidad. La intención de las páginas que siguen es, por
ello, mucho más limitada: se trata únicamente de analizar la jurisprudencia del
Tribunal Supremo español a propósito de los actos políticos del Gobierno (del
Estado o de alguna Comunidad Autónoma), intentando deducir de la misma
una serie de elementos que puedan servir para conformar dicha categoría.
No se trata, en consecuencia, de elaborar una teoría del acto político sino,
mucho más limitadamente, de estudiar uno de los elementos que contribuyen a
la misma, reconociendo en todo caso su valor relativo de acuerdo con el
carácter dinámico que define, por naturaleza, a la actividad política y, en
consecuencia, a su propio entendimiento jurisprudencial
No quiere con ello afirmarse que las decisiones del Tribunal Supremo hayan
seguido una línea absolutamente homogénea en el entendimiento y en la
argumentación de lo que el acto político significa, a partir de la Constitución,
para aquel Tribunal.
EL ACTO POLÍTICO SE VINCULA AL GOBIERNO ENTENDIDO COMO
ÓRGANO CONSTITUCIONAL DISTINTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La interpretación de este aspecto de la teoría del acto político puede
considerarse una constante incluso en la jurisprudencia anterior al propio texto
constitucional (14). Únicamente el Gobierno, en su articulación colegiada como
Consejo de Ministros y en su condición de órgano constitucional, es susceptible
de producir actos de dirección política que, en ningún caso, pueden ser
resultado de la actividad de la Administración Pública por él dirigida.
Así, y a este respecto, el Tribunal Supremo ha insistido en la necesaria
«actuación unitaria» del Gobierno o en su entendimiento «en el sentido
orgánico que en denominación supone», identificándolo con el Consejo de
Ministros «como genuino órgano del Gobierno en su unidad» , del que han de
emanar «los actos políticos que existan», y rechazando en todo caso la
definición política de actuaciones de alguno de los ministros, del «escalón
inferior» al Consejo de Ministros, o de instancias manifiestamente incardinables
en el ámbito de la Administración Pública
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Además de en la referencia a la institución Gobierno o Consejo de Ministros, el
Tribunal Supremo ha insistido en el status de aquél como órgano constitucional
diferenciado de la Administración Pública, dado que «la consideración de la
Administración Pública como una persona jurídica, exige y, al propio tiempo,
justifica la exclusión de la misma de una parte de la actividad de los Órganos
Superiores de tipo político. Estos Órganos, especialmente el Gobierno no son
sólo eventualmente Órganos de la Administración Pública [...] sino que
cumplen, además, otras funciones que nada tienen que ver con la
Administración Pública en cuanto persona», a la vez que se afirma que «el
Gobierno al igual que las Cortes es un Órgano Constitucional, al que el artículo
97 de la Constitución encomienda la dirección de la política interior y exterior, la
Administración Civil y Militar y la defensa del Estado».
EL ACTO POLÍTICO RESULTA DEL EJERCICIO DE COMPETENCIAS
CONSTITUCIONALMENTE ATRIBUIDAS AL GOBIERNO
La condición constitucional del órgano Gobierno significa la atribución directa e
inmediata al mismo de competencias específicas en la propia Norma
Fundamental en el ejercicio de las cuales se manifiesta la actividad política.
Para avalar esta interpretación, el Tribunal se refirió al ejercicio por el
Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, «de una
potestad constitucionalmente reconocida en el artículo 115 de la Carta Magna».
Con posterioridad, ha considerado el ejercicio de la iniciativa legislativa,
explicitada en la aprobación y posterior remisión a las Cortes de un proyecto de
ley, como un acto político resultado de «unas funciones específicas que la
Constitución encomienda al Gobierno», o como una «función política que se
manifiesta en el ejercicio de competencias del Gobierno como órgano
constitucional» y, contrario sensu, ha puesto de relieve cómo aquella
calificación resulta imposible cuando la actividad que se cuestiona «no aparece
derivada de la consideración del Gobierno como órgano constitucional, en
cuanto que no se presenta como directamente derivada de la Constitución y
supraordenada a la ley». Siempre en este mismo sentido el Tribunal ha
establecido que la denegación por el Consejo de Ministros de la autorización
para la convocatoria de un referéndum de ámbito municipal «es un acto de un
alto órgano constitucional que actúa en uso de su voluntad política».
La relación entre Gobierno-órgano constitucional, ejercicio de actividades
directamente vinculadas a la Constitución y función política (entendida como
manifestación de la máxima discrecionalidad u oportunidad ), resulta, por
consiguiente, fundamental para entender la jurisprudencia sobre el acto
político.
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El Tribunal Supremo, sostiene «el talante absolutamente discrecional» del uso
de la iniciativa legislativa por el Ejecutivo, a la que califica de actuación
encuadrable «por derecho propio en el ámbito de la política interior del Estado,
cuya dirección es competencia privativa del Gobierno». Asimismo, tras recordar
que el Gobierno es un órgano constitucional al que el artículo 97 encomienda la
dirección de la política interior y exterior, el Tribunal Supremo sostiene que la
respuesta gubernamental a una solicitud de información parlamentaria es una
actividad que «participa [...] de naturaleza política» y que se sitúa «en el campo
de los actos de gobierno o políticos», lejos de la Administración Pública dentro
de cuya «misión servicial de intereses públicos no es incardinable dicho acto».
El Tribunal diferencia con claridad en el seno del artículo 97 CE entre la función
política directiva del Gobierno, de la que éste responde solidariamente ante el
Congreso de los Diputados, y la función ejecutiva y la potestad reglamentaria,
sujetas ambas al control de los Tribunales, para concluir, antes de declarar la
inexistencia de acto susceptible de impugnación, que la definición de la cuantía
de los presupuestos de cada Administración y su distribución «es una actividad
netamente política». En otra de esas Sentencias que relacionan directa y
expresamente el artículo 97 CE con los actos políticos, se declara por el
Tribunal que el establecimiento por el Gobierno mediante Decreto del salario
mínimo interprofesional, por su incidencia sobre la política económica general
del Estado, «es un aspecto de la función política que por imperativo
constitucional reflejado en el artículo 97 de la Constitución, compete a ese
órgano estatal en su dimensión de órgano constitucional, y ajena por tanto a su
posible actuación como supremo órgano de la Administración», concluyéndose
la inadmisión del recurso al igual que había sucedido en los dos últimos
pronunciamientos referidos.
Podríamos concluir estableciendo que la idea de las competencias
constitucionalmente atribuidas al Gobierno como elemento de la doctrina
judicial del acto político puede entenderse tanto por referencia a preceptos
concretos de la Norma Fundamental en los que se singulariza una determinada
potestad gubernamental, como por remisión a la genérica función directiva
contenida en el artículo 97 CE; una función que ha podido ser objeto de
desarrollos más o menos sectoriales por parte del legislador, concretándose así
en potestades singulares, pero siempre en la óptica de la posición
constitucional (directiva) del Gobierno.
LA FISCALIZACIÓN JUDICIAL DEL ACTO DE DIRECCIÓN POLÍTICA
RESULTA POSIBLE EN AQUELLOS DE SUS ELEMENTOS DEFINIDOS
LEGISLATIVAMENTE Y QUE NO AFECTAN AL FONDO DE LA DECISIÓN
GUBERNAMENTAL
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La postura del Tribunal Supremo a propósito del control judicial de los actos
políticos se formula de modo completo en el Auto del Pleno de la Sala Tercera,
de fecha 15 de enero de 1993, y en la Sentencia del día 22 del mismo mes y
año. En ambos pronunciamientos el Tribunal asume y reelabora
ordenadamente jurisprudencia anterior, conformando una teoría que en sus
elementos fundamentales resulta plenamente compartible.
En pocas palabras, el criterio del máximo órgano del Poder Judicial podría
resumirse del siguiente modo: compete a la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, a solicitud de actor legitimado que invocare un derecho o interés
legítimo lesionado como consecuencia de una actuación gubernamental,
identificar en ésta: a) una intervención catalogable como política, para lo cual
deberá analizar sus características a la luz del ordenamiento, y b) la eventual
existencia en la misma de algunos elementos sometidos a parámetros
legislativos. En presencia de una actividad política el Tribunal deberá
abstenerse de sustituir o enmendar la voluntad discrecional del órgano
gubernamental y, además, habrá de comprobar la adecuación a Derecho —en
tales elementos reglados— de la actuación de aquél, salvándose de este modo
la politicidad decisoria o, lo que es lo mismo, el control sobre el núcleo del
poder político del Gobierno. En todo lo demás, y a salvo siempre la
competencia del Tribunal Constitucional, el control de los actos de dirección
política corresponde a las Cortes Generales o a los Parlamentos territoriales; el
control es, en tales casos, parlamentario y, por lo mismo, carente «de
parámetro normativo, objetivado, indisponible, no hay razonamiento jurídico
necesario. Son los principios de libertad y oportunidad los que rigen tanto la
composición del parámetro como la formulación del juicio valorativo o de
adecuación».
EL ACTO ADMINISTRATIVO
CONCEPTO
La noción de acto administrativo es clave en el Derecho Administrativo ya que
es, ante todo, una conquista del Estado de Derecho, al presuponer una
jerarquía de normas cuyos mandatos desembocan en realizaciones concretas,
en actuaciones. Por ello, el acto administrativo se va gestando a través de una
concatenación de normas jerárquicamente ordenadas, al término de las cuales
surgen los actos que realizan, con trascendencia jurídica exterior, los órganos
de la Administración. A partir de la aparición o surgimiento de un acto, la
acción
administrativa
puede
ser
impugnada
administrativa
o
jurisdiccionalmente, de ahí que ante todo el acto administrativo remite a la
sujeción de la Administración al principio de legalidad y somete el actuar
administrativo a la posible y última intervención jurisdiccional.
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En suma, el acto administrativo presupone la existencia de un actuar por parte
de la Administración; esta actuación o bien crea cargas y obligaciones a los
administrados o bien les otorga beneficios y derechos, siendo que el acto
puede definirse como: "aquella declaración unilateral, no normativa de la
Administración, sometida al Derecho Administrativo".
CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Declaración.
Los actos administrativos son declaraciones en cuanto que son
manifestaciones con trascendencia externa, que pueden crear derechos
(concesión de una licencia) o imponer obligaciones para los particulares
(sanción, pago de una multa).
Unilateral.
El acto administrativo encierra una actuación de carácter unilateral,
distinguiéndose así los actos de los contratos, por ejemplo. Mientras que el
acto es unilateral -existe sólo la voluntad de la Administración- el contrato
necesita, por lo menos, dos voluntades -una persona que vende y otra que
compra-.
No normatividad.
Los actos, si bien son una actuación de la Administración, son de naturaleza no
normativa.
Con esto se pretende distinguir entre los actos y las normas jurídicas
procedentes de la Administración, los Reglamentos, pues mientras el
Reglamento es Derecho, crea Derecho; el acto, suele ser la aplicación del
Derecho, del Reglamento u otra norma. El Reglamento dura en tanto en cuanto
no se derogue o modifique; el acto, por lo general, se agota con su
cumplimiento.
Origen administrativo.
Los actos administrativos emanan de órganos de la Administración, y si bien
esto puede parecer una redundancia, se trae aquí por cuanto hay actos de
órganos distintos de los estrictamente administrativos (judiciales, del poder
legislativo) que no son administrativos pero a efectos de su control por los
Tribunales se equiparan a aquéllos.
Sometimiento al derecho administrativo.
Los actos administrativos están sometidos al Derecho Administrativo, lo que
significa distinguir entre acto Administrativo y acto de la Administración, por
cuanto hay determinadas actuaciones de la Administración no sometidas al
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Derecho administrativo, sino al Derecho privado (civil, laboral, etc.), ya que la
Administración es una persona jurídica.
CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
Las más importantes son:
1. En cuanto a sus efectos para los particulares podemos distinguir entre:
A) Actos favorables
Son todos aquellos que amplían las posibilidades jurídicas
administrados, siendo entre otros: admisiones; autorizaciones.
de
los
B) Actos de gravamen
Restringen las posibilidades de actuación de los particulares; imponen a veces
conductas no queridas, obligaciones. Dentro de ellos están: las sanciones, las
expropiaciones de bienes y derechos , las órdenes preceptivas y las
prohibiciones
2. En cuanto a los sujetos
Otra clasificación de los actos puede partir de los sujetos administrativos de
que proceden, o de los sujetos a los que se dirigen. De quién proceden,
existirán actos de la Administración General del Estado, autonómica, local,
institucional; en cuanto a los sujetos receptores o destinatarios, los
administrados, podemos distinguir entre actos dirigidos a los ciudadanos en
cuanto tales, no sometidos a una relación especial de sujeción; y actos
dirigidos a grupos de ciudadanos que están en una especial relación de
sujeción con la Administración (funcionarios, alumnos universitarios, etc.).
3. En cuanto a la revisión judicial.
Aquí podemos señalar los actos no excluidos y actos excluidos de la
Jurisdicción
Contenciosa, es decir, esta clasificación se hace en función de si pueden ser
recurribles ante los Tribunales.
Dentro de los actos no excluidos hay que distinguir los actos de trámite de los
actos definitivos. Los actos de trámite son preparatorios de los actos definitivos
(por ejemplo aportar una documentación, denegación de práctica de pruebas,
denegación de tramitaciones de urgencia, etc.), y al carecer de sustantividad
propia, al tener su sentido sólo para preparar los actos definitivos, se les
excluye -salvo excepciones- de la vía revisora. La impugnabilidad, por ello, es
en principio sobre los
actos definitivos, aquellos que ponen fin al
procedimiento.
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Sin embargo, no todos los actos definitivos son directamente atacables ante los
tribunales. Hay actos definitivos dentro de un procedimiento, pero que no
agotan lo que se denomina vía administrativa, es decir, son susceptibles de
modificación por la autoridad superior a través del recurso de alzada (por
ejemplo, el acto de un Director General puede modificarlo, normalmente, el
Secretario de Estado), o por la misma autoridad y se trata de un recurso de
reposición.
Los actos agotan la vía administrativa cuando lo especifica el ordenamiento
(art. 109 LPC).
Estos sí son los actos de los que conoce la Jurisdicción Contenciosa: de los
actos definitivos que agotan la vía administrativa, si bien deben trata de actos
no firmes, es decir, que no hayan sido consentidos por los particulares y se
hayan recurrido administrativamente dentro del plazo.
4. Actos reglados y actos discrecionales.
Esta distinción versa sobre el margen de libertad que en su decisión, en la
producción del acto, le corresponde a la Administración. Actos reglados son
aquellos que tienen predeterminados sus elementos, prejuzgándose por el
legislador la decisión a adoptar por la Administración (así, por ejemplo, si se
establece taxativamente que el aparcamiento en lugar prohibido debe ser
sancionado con X euros, eso es un acto reglado. Actos reglados son también
las licencias de apertura de bares, restaurantes, etc., si el particular cumple con
todos los requisitos, así como las licencias urbanísticas).
Por contra en los actos discrecionales existe un mayor o menor ámbito de
posibilidades de decisión autónoma por parte de la Administración (puede
elegir entre varias opciones todas ellas legítimas); aunque la discrecionalidad
debe anticiparse que no supone arbitrariedad (la arbitrariedad, que la prohíbe
el artículo 9.3 CE, es el mero capricho, el "porque sí"). Así, por ejemplo,
discrecionalmente, la Administración puede conceder un premio a la empresa
más competitiva con
cierta libertad, pero no puede otorgar éste
caprichosamente, pues incluso los actos discrecionales deben ser legítimos,
actos legales, pero ello no impide que quede un margen de apreciación por
parte de la Administración para la adopción del acto en cuestión. Una forma de
control de estos actos es la necesaria motivación que exige la LRJ-PAC en su
art. 54.1.f.),, es decir, motivar no es más que razonar, fundamentar una
resolución, "referir los hechos y fundamentos de derecho" en los que la
Administración se apoya para dictar el acto.
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
El silencio administrativo se explica desde la teoría de los actos presuntos, es
decir, ante la inactividad de la Administración y para evitar mayores perjuicios
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a los administrados la Ley interpreta el silencio en un determinado sentido:
positivo o negativo, estimatorio o desestimatorio. Al margen de que haya un
obligación expresa de resolver cuantos escritos o instancias administrativas se
presenten a la Administración (art. 42 Ley 30/1992) hay veces en que esto no
se hace. En estos caso lo que ocurre es que la Ley sustituye directamente la
voluntad de la Administración al objeto de no impedir, por ejemplo, el ejercicio
de algún derecho a los particulares (por ejemplo abrir un bar) o de no ponerles
trabas para el ejercicio de otros (por ejemplo, acudir a los Tribunales).
Por tanto, aunque la Administración no actúe, no conteste (aún estando
obligada a hacerlo) ese silencio puede ser entendido como positivo, esto es,
como que la Administración consiente lo que se le pide (licencia para construir
una casa); mientras que en otros casos, el silencio debe ser entendido como
negativo, esto es, que se nos deniega lo pedido o solicitado (resolución de un
recurso ordinario).
Después de la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, se
generaliza el silencio positivo, que sólo puede excluirse por una Ley o por una
norma del Derecho comunitario, si bien hay casos en donde directamente la
LPC dice que el silencio es negativo (art. 115.2 LRJPAC).
4. GOBIERNO Y ADMINISTRACION.
EL GOBIERNO.
Constituye, con la Administración, el Poder Ejecutivo. En nuestro Derecho, la
denominación de Gobierno corresponde al Consejo de Ministros con su
Presidente, pudiendo calificarse con el estrato superior de toda la organización
jerárquica del Poder Ejecutivo, siendo la Administración todos los estratos que
van desde Ministro hacia abajo.
La Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, (C.E. en adelante)
dedica al tratamiento del Gobierno su Título IV, denominado "del Gobierno y la
Administración", que ha sido desarrollado, en lo que respecta al primero
(Gobierno), por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (L.G., en
adelante)
En sentido estricto, el Gobierno equivale al Consejo de Ministros, y respecto del
mismo el artículo 97 de la C.E. y artículo 1 de la L.G., señalan que el Gobierno
dirige la política interior y exterior, la Administración Civil y Militar y la defensa
del Estado, ejerciendo la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de
acuerdo con la Constitución y las Leyes.
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Los principios que configuran su funcionamiento son tres: el principio de
dirección presidencial, que otorga al Presidente del Gobierno la competencia
para determinar las directrices políticas que deberá seguir el Gobierno y cada
uno de los Departamentos; la colegialidad y consecuente responsabilidad
solidaria de sus miembros, y el principio departamental que otorga al titular de
cada Departamento una amplia autonomía y responsabilidad en el ámbito de
su respectiva gestión.
COMPOSICIÓN.
Conforme al artículo 1,2º L.G., el Gobierno se compone del Presidente, del
Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros. Como puede
observarse, la LG cierra en ellos la composición del Gobierno, sin que, como
podría deducirse del artículo 98.1 CE (al establecer que el Gobierno se
compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y
de los demás miembros que establezca la Ley), se incorporen otros elementos
al mismo.
Para ser miembro del Gobierno se requiere ser español, mayor de edad,
disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como no estar
inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme.
Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas
que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública
que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna (artículo
14 L.G.), siéndoles de aplicación el régimen de incompatibilidades de los altos
cargos de la Administración General del Estado (Ley 5/2006, de 10 de abril, de
regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los
Altos Cargos de la Administración General del Estado).
Finalmente, los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en
Comisiones Delegadas del Gobierno.
El Presidente del Gobierno.
El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los
demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad
directa de éstos en su gestión (artículos 98,2º CE y LG).
Corresponde al Presidente del Gobierno:
a) Representar al Gobierno.
b) Establecer el programa político del Gobierno y determinar las directrices de
la política interior y exterior y velar por su cumplimiento.
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c) Proponer al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros, la disolución
del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales.
d) Plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberación del Consejo
de Ministros, la cuestión de confianza.
e) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, previa
autorización del Congreso de los Diputados.
f) Dirigir la política de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas las
funciones previstas en la legislación reguladora de la defensa nacional y de la
organización militar.
g) Convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de
Ministros.
h) Refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle, para su sanción, las
leyes y demás normas con rango de ley.
i) Interponer el recurso de inconstitucionalidad.
j) Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos
Ministeriales, así como las Secretarías de Estado.
k) Proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y de
los Ministros.
i) Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes
Ministerios.
m) Impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno.
n) Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución y las Leyes.
El Vicepresidente del Gobierno.
Cuando existan (son de existencia potestativa y no obligatoria), al
Vicepresidente o Vicepresidentes les corresponderá el ejercicio de las
funciones que les encomiende el Presidente. Y el Vicepresidente que asuma la
titularidad de un Departamento Ministerial ostentará, además, la condición de
Ministro.
En la actualidad, sobre la base del Real Decreto 554/2004, de 17 de abril,
sobre las Vicepresidencias del Gobierno, existen dos de ellas: La
Vicepresidencia Primera del Gobierno y la Vicepresidencia Segunda del
Gobierno.
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En los casos de vacante, ausencia o enfermedad, asumirán, de acuerdo con el
correspondiente orden de prelación, las funciones del Presidente del Gobierno,
siendo asumidas, en defecto de los mismos, por los Ministros, según el orden
de precedencia de los Departamentos (artículo 13 LG).
La separación de los Vicepresidentes (al igual que la de los Ministros sin
cartera) llevará aparejada la extinción de estos órganos.
Los Ministros.
En cuanto a los Ministros, el artículo 4 L.G. establece que, como titulares de
sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera
específica de su actuación y les corresponde funciones como:
a) Desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su Departamento.
b) Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su
Departamento.
c) Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes y cualesquiera
otras disposiciones.
d) Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia.
Además de los Ministros titulares de un Departamento, podrán existir Ministros
sin cartera, a los que se les atribuirá la responsabilidad de determinadas
funciones gubernamentales.
Consejo de Ministros.
El artículo 1 de la L.G. dispone que el Presidente, el Vicepresidente o
Vicepresidentes y los Ministros se reunirán en Consejo de Ministros o en
Comisiones
Delegadas
del
Gobierno.
Respecto al Consejo de Ministros, el artículo 18 L.G. establece que el
Presidente del Gobierno convoca y preside las reuniones del Consejo de
Ministros, actuando como Secretario el Ministro de la Presidencia.
Las reuniones del Consejo de Ministros podrán tener carácter decisorio o
deliberante. El orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros se fijará
por el Presidente del Gobierno.
Atribuciones del Consejo de Ministros.
El artículo 97 de la C.E. establece las dos funciones primordiales del Gobierno:
la dirección política general de la comunidad y la función normativa.
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Por su parte, en base al artículo 5 L.G., con carácter general podemos señalar
las siguientes atribuciones del Consejo de Ministros como órgano colegiado del
Gobierno:
1) Aprobar los proyectos de ley y su remisión al Congreso de los Diputados o,
en su caso, el Senado.
2) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
3) Aprobar los Reales Decretos-Leyes y los Reales Decretos Legislativos.
4) Acordar la negociación y firma de Tratados internacionales, así como su
aplicación provisional.
5) Remitir los Tratados internacionales a las Cortes Generales.
6) Declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso de
los Diputados la declaración del estado de sitio.
7) Disponer la emisión de Deuda Pública o contraer crédito, cuando haya sido
autorizado por una Ley.
8) Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo
dictamen del Consejo de Estado, así como las demás disposiciones
reglamentarias que procedan.
9) Crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos
Ministeriales.
10) Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos
de la Administración General del Estado.
11) Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución, las leyes y
cualquier otra disposición.
Asimismo, le corresponden:
1) Competencias derivadas del ejercicio del poder reglamentario.
2) Establecer y suprimir Comisiones Delegadas del Gobierno.
3) Autorizar transacciones sobre derechos de la Hacienda.
4) Determinar el límite de la circulación fiduciaria y adoptar cuantas medidas de
importancia aconseje la situación económica del país.
5) Resolver los recursos que se interpongan ante el Consejo de Ministros.
6) Autorizar la contratación de obras, servicios y suministros.
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A sus reuniones, cuyas deliberaciones son secretas, podrán asistir los
Secretarios de Estado cuando sean convocados.
En cuanto a la iniciativa legislativa del Gobierno, ejercerá aquélla en los
términos de los artículos 87 y 88 de la C.E., mediante la elaboración,
aprobación y posterior remisión de los proyectos de ley al Congreso de los
Diputados o, en su caso, al Senado.
Comisiones Delegadas del Gobierno.
El artículo 6 L.G. dispone que el Consejo de Ministros, a propuesta del
Presidente del Gobierno, acordará, por Real Decreto, la creación, modificación
y supresión de las Comisiones Delegadas del Gobierno, así como la delegación
en éstas de funciones específicas de aquél. La presidencia de las mismas
corresponde al Presidente del Gobierno, pudiendo delegarla en el
Vicepresidente, en cualquiera de los Vicepresidentes, de existir más de uno, o
en un Ministro, según el orden de precedencia de los Departamentos
ministeriales.
El Real Decreto de creación de una Comisión Delegada deberá especificar, en
todo caso:
a) El miembro del Gobierno que asume la presidencia de la Comisión.
b) Los miembros del Gobierno y, en su caso, Secretarios de Estado que la
integran.
c) Las funciones que se atribuyen a la Comisión.
d) El miembro de la Comisión al que corresponde la Secretaría de la misma.
Podrán ser convocados a sus reuniones, cuyas deliberaciones también son
secretas, los titulares de aquellos órganos superiores y directivos de la
Administración General del Estado que se estime conveniente.
Actualmente, existen las siguientes Comisiones Delegadas del Gobierno:
a) Comisión Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis.
b) Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
c) Comisión Delegada del Gobierno para Política Autonómica.
Como órganos colegiados del Gobierno, les corresponde:
a) Examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con varios
de los Departamentos Ministeriales que integren la Comisión.
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b) Estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la
elaboración de una propuesta conjunta previa a su resolución por el Consejo de
Ministros.
c) Resolver los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no requieran
ser elevados al Consejo de Ministros.
d) Ejercer cualquier otra atribución que les confiera el ordenamiento jurídico o
que les delegue el Consejo de Ministros.
ÓRGANOS DE COLABORACIÓN Y APOYO DEL GOBIERNO.
Vienen regulados en los artículos 7 a 10 L.G.
Los Secretarios de Estado.
Son órganos superiores de la Administración General del Estado, directamente
responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de
actividad específica de un Departamento o de la Presidencia del Gobierno. Son
nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a
propuesta del Presidente del Gobierno o del miembro del Gobierno a cuyo
Departamento pertenezcan (artículo 15 LG.).
Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
Como órgano de estudio y preparación de los asuntos que se someten a la
deliberación del Consejo de Ministros, se regula la Comisión General de
Secretarios de Estado y Subsecretarios, que estará integrada por los titulares
de las Secretarías de Estado y por los Subsecretarios de los distintos
Departamentos Ministeriales.
La Presidencia de la Comisión General de Secretarios de Estado y
Subsecretarios corresponde a un Vicepresidente del Gobierno o, en su defecto,
al Ministro de la Presidencia (artículo 8 L.G.). Actualmente, conforme al Real
Decreto 554/2004, de 17 de abril, sobre las Vicepresidencias del Gobierno, la
presidencia de esta Comisión la ostenta la Vicepresidencia primera del
Gobierno.
Por su parte, el Real Decreto 1194/2004, de 14 de mayo, atribuye su secretaría
al Subsecretario de la Presidencia y señala que el Secretario General para la
Administración Pública asistirá a esta Comisión cuando se traten asuntos
propios de su competencia.
Sus reuniones tienen carácter preparatorio de las sesiones del Consejo de
Ministros, debiendo examinarse en ellas todos los asuntos que vayan a
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someterse a aprobación de éste (excepto aquéllos que se determinen por las
normas de funcionamiento de aquél), y sin que en ningún caso pueda adoptar
decisiones o acuerdos por delegación del Gobierno.
El Secretariado del Gobierno.
Como órgano de apoyo del Consejo de Ministros, de las Comisiones
Delegadas del Gobierno y de la Comisión General de Secretarios de Estado y
Subsecretarios, ejercerá las siguientes funciones:
1) La asistencia al Ministro-Secretario del Consejo de Ministros (el Ministro de
la Presidencia).
2) La remisión de las convocatorias a los diferentes miembros de los órganos
colegiados antes citados.
3) La colaboración con las Secretarías Técnicas de las Comisiones Delegadas
del Gobierno.
4) El archivo y custodia de las convocatorias, órdenes del día y actas de las
reuniones.
5) Velar por la correcta y fiel publicación de las disposiciones y normas
emanadas del Gobierno que deban insertarse en el Boletín Oficial del Estado.
El Secretariado del Gobierno se integra en la estructura orgánica del Ministerio
de la Presidencia.
Los Gabinetes.
Son órganos de apoyo político y técnico del Presidente del Gobierno, de los
Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado, realizando
sus miembros tareas de confianza y asesoramiento especial, sin que en ningún
caso pueda adoptar actos o resoluciones que correspondan legalmente a los
órganos de la Administración General del Estado o de las organizaciones
adscritas a ella.
Particularmente les prestan su apoyo en el desarrollo de su labor política, en el
cumplimiento de las tareas de carácter parlamentario y en sus relaciones con
las instituciones y la organización administrativa.
El Gobierno en funciones.
1 Nombramiento de los miembros del Gobierno.
En cuento al nombramiento, hay que distinguir entre el Presidente del Gobierno
y los demás miembros del mismo.
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En cuanto al Nombramiento del Presidente del Gobierno, el artículo 12 de la
L.G. establece que "el nombramiento y cese del Presidente del Gobierno se
producirá en los términos previstos en la Constitución. Concretamente, los
artículos 99 y 101 de la C.E. establecen las siguientes fases:
a) Proposición del candidato.
Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás
supuestos constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los
representantes designados por los Grupos Políticos con representación
parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato
a la Presidencia del Gobierno.
b) Exposición del programa político.
El candidato propuesto expondrá ante el Congreso de los Diputados el
programa político del Gobierno que pretende formar y solicitará la confianza de
la Cámara.
c) Otorgamiento de la confianza.
Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus
miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará
Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma propuesta
a votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se
entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple.
d) Caso de no otorgamiento de la confianza.
Si, efectuadas las citadas votaciones, no se otorgase la confianza para la
investidura, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los
apartados anteriores.
Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de
investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el
Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo
del Presidente del Congreso.
Respecto a los demás miembros del Gobierno, serán nombrados y separados
por el Rey, a propuesta de su Presidente, conforme al artículo 100 de la C.E. y
artículo 12 de la L.G.
2 Cese de los miembros del Gobierno.
En cuanto al cese, el artículo 21 L.G. dispone que el Gobierno cesa tras la
celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza
parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su
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Presidente. El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de
posesión del nuevo Gobierno.
El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de
formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su
gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de
adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados por razones de
interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras
medidas.
En concreto, el Presidente del Gobierno en funciones no podrá ejercer las
siguientes facultades:
a) Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes
Generales.
b) Plantear la cuestión de confianza.
c) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.
Por su parte, el Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes
facultades:
a) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
b) Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al
Senado.
Finalmente, las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales
quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en
funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales.
DEL CONTROL DE LOS ACTOS Y LA RESPONSABILIDAD DEL GOBIERNO.
Según el artículo 26 de la L.G., el Gobierno está sujeto a la Constitución y al
resto del ordenamiento jurídico en toda su actuación. Todos los actos y
omisiones del Gobierno están sometidos al control político de las Cortes
Generales. Los actos del Gobierno y de los órganos y autoridades regulados en
la presente Ley son impugnables ante la jurisdicción contenciosoadministrativa, de conformidad con lo dispuesto en su Ley reguladora. La
actuación del Gobierno es impugnable ante el Tribunal Constitucional en los
términos de la Ley Orgánica reguladora del mismo.
Además de la responsabilidad política, el Gobierno puede incurrir en
responsabilidad criminal y civil subsidiara. La responsabilidad criminal del
Presidente y de los demás miembros del Gobierno será exigible, en su caso,
ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
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Leodegario Fernández Sánchez
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LA ADMINISTRACIÓN.
La Administración está integrada junto al Gobierno en el Poder Ejecutivo.
A ella se refieren específicamente los artículos 103 a 106 CE, desarrollados por
extenso por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y
PAC, en adelante), profundamente modificada por la Ley 4/1999, de 13 de
enero.
El artículo 103 de la C.E. se refiere a la misma, entendida en un sentido
general, estableciendo que:
1) La Administración Pública sirve con objetividad a los intereses generales y
actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho.
2) Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y
coordinados de acuerdo con la Ley.
3) La Ley regulará el Estatuto de los Funcionarios Públicos, el acceso a la
Función Pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las
peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de
incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus
funciones.
Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia directa del
Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y
libertades y garantizar la seguridad ciudadana.
El artículo 105 CE establece que la Ley regulará:
a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las
organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de
elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.
b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo
en lo que afecte a la seguridad y defensa del estado, la averiguación de los
delitos y la intimidad de las personas.
c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos
administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.
En cuanto a la responsabilidad de la Administración, los particulares, en los
términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda
lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos
de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento
de los servicios públicos.
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Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la
justifican.
El supremo órgano consultivo del Gobierno, es el Consejo de Estado, regulado
por la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.
5. LA ADMINISTRACION, LOS PODERES Y LAS FUNCIONES DEL
ESTADO.
LAS FUNCIONES DEL ESTADO.
Independientemente de las concepciones teóricas, consideramos que el Estado
es una realidad social, y a ella corresponde una realidad jurídica, con
características específicas, que son:
1.
Es la organización política de una sociedad humana que corresponde a
un tiempo y espacio determinados.
a.
Una agrupación social humana, que viene a ser la población;
b.
Un territorio, que es la realidad físico-geográfica;
c.
Un orden jurídico;
d.
Soberanía, que implica independencia y autodeterminación; y
e.
Un gobierno.
2.
Su realidad está constituida por los siguientes elementos:
Además de lo anterior, los autores coinciden en que el Estado tiene fines y,
aunque no son elementos que lógicamente formen parte del concepto, sí son
constantes y, en última instancia, pueden identificarse con el bien común, la
felicidad de la sociedad, la justicia social, etc.
Concepción del estado.
Para tratar el tema de la Administración Pública es necesario tener una ligera
idea de cómo la doctrina jurídica concibe al Estado. De una manera general
podemos decir que el Estado aparece como una sociedad políticamente
organizada y dirigida por el poder soberano en un determinado territorio. La
teoría tradicional ha sostenido que el Estado tiene como elementos esenciales
para su formación: población, territorio y poder soberano.
Otras doctrinas han afirmado que el Estado no está reconocido por la Ley y que
la personalidad de aquél se manifiesta en órganos típicamente diferenciados
como pueden ser el Parlamento, la Corona, etc.
La actividad del Estado.
La actividad del Estado se origina en el conjunto de operaciones tareas y
facultades para actuar –jurídicas, materiales y técnicas-, que le corresponden
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Leodegario Fernández Sánchez
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como persona jurídica de derecho público y que realiza por medio de los
órganos que integran la Administración Pública, tanto central, autonómica,
como local y municipal. Las actividades jurídicas del Estado están
encaminadas a la creación y cumplimiento de la ley, las actividades materiales
son simplemente desplazamientos de la voluntad y las actividades técnicas son
las acciones y aptitudes subordinadas a conocimientos técnicos, prácticos,
instrumentales y científicos, necesarios para el ejercicio de una determinada
actividad que capacitan al hombre para mejorar su bienestar.
El Estado es un producto social, una obra humana que se integra a lo largo de
un proceso histórico, pletórico de luchas sociales y de intensa transformación
de los grupos.
Fines del Estado.
La actividad general del Estado, es lo que debe hacerse de acuerdo con el
orden jurídico imperante en un país.
El Estado es una obra colectiva y artificial, creada para ordenar y servir a la
sociedad. Su existencia se justifica por los fines que históricamente se le viene
asignando. El Estado existe para realizar esos fines y se mantendrá en tanto se
le encomienden esas metas. Con su fuerza irresistible, no puede prescindir de
lo que es el alma de la organización política, su principio vital, su motor interno:
el fin. Es la finalidad del Estado. Es la idea objetiva de un bien superior, que no
puedan realizar las comunidades menores, la que aglutina las voluntades de
los miembros de la sociedad para constituirse en Estado.
El Estado es el ordenamiento total, es un determinado territorio, y regulado por
fines que son el resultado de un proceso histórico.
La actividad del Estado, es decir, lo que el Estado debe hacer, se define por el
conjunto de normas que crean órganos, fijan su funcionamiento y los fines que
deben alcanzar. La exigencia lógica del Estado se precisa por los fines o
propósitos que una sociedad organizada le ha venido señalando de acuerdo
con su propia naturaleza.
"El Estado, dice Maurice Hauriou, no tiene el monopolio de lo que es público, ni
de utilidad pública, ni del bien público, ni de los servicios públicos, de tal suerte
que el desarrollo de la vida pública no significa necesariamente el desarrollo de
la administración del Estado.
El Estado y el derecho son medios, organizaciones o instrumentos, hechos por
los hombres y para los hombres. Para asegurar sus fines la sociedad crea o
reconoce el poder del Estado y lo somete al derecho para hacerlo racional y
lógico. El Estado no es un organismo dotado de alma. Porque no hay otro
espíritu que el de los propios seres humanos, ni hay otra voluntad que la
voluntad de ellos. El Estado puede definirse como una institución creadora de
instituciones.
Clasificación de la actividad del Estado.
Siguiendo el derrotero señalado por la doctrina, podemos mencionar las
siguientes formas que asume la intervención estatal, en cumplimiento de las
políticas económicas y políticas.
a.
Acción de ordenamiento. Alude al establecimiento del orden jurídico
nacional, tanto central, autonómico, como local.
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b.
Acción de regulación. El Estado influye activamente en el mercado con
diversos instrumentos financieros.
c.
Acción de sustitución. El Estado protagonista del proceso económico o
sea una participación directa en organizaciones que producen bienes y
servicios en el mercado.
d.
Acción de orientación y coordinación. El Estado Rector de la Economía
Nacional.
El Estado en su doble carácter de gobierno y administración concreta sus fines,
cometidos o competencias en sus órganos jurídicos que forman una estructura
especial.
Las funciones del Estado y los poderes públicos que le corresponden, son
potestades constitucionales que dividen, lógica y políticamente, la acción del
Estado con fines democráticos y técnicos y evitan la concentración de la fuerza
estatal en una persona o entidad.
Dos aspectos del bien del Estado: 1. La existencia del Estado implica, a su vez,
la defensa contra sus enemigos, que pueden existir en su interior o en el
exterior. 2. La conservación del Estado supone el buen funcionamiento de su
máquina administrativa, y supone, además, la existencia de una sana
economía estatal.
La acción del Estado puede tener por objeto:
a.
b.
La reglamentación, la vigilancia y el control de la actividad privada;
La ayuda a la iniciativa privada y a las empresas privadas
de interés colectivo;
c.
La creación y la gestión de servicios públicos; y
d.
La administración juzgando los conflictos, es decir, lo que se denomina
el contencioso administrativo.
En el último tercio del siglo XX pueden identificarse cuatro fines fundamentales
del Estado, en los cuales se pueden integrar la totalidad de sus actividades; en
primer lugar, los fines de la política general y orden público; en segundo lugar,
los fines de desarrollo económico; en tercer lugar, los fines del desarrollo
social.
. Los elementos formales del bien público se concretan en tres categorías: la
necesidad de orden y de paz; la necesidad de coordinación, que es también
orden, pero desde este especial punto de vista; y la necesidad de ayuda, de
aliento y eventualmente de suplencia de las actividades privadas.
Los fines del Estado constituyen direcciones, metas, propósitos o tendencias
de carácter general que se reconocen al Estado para su justificación y que
consagran en su legislación.
Las funciones del Estado son los medios o formas diversas que adopta el
derecho para realizar los fines del Estado.
El concepto de función, constituye la base de este desarrollo: "La misma
etimología de la palabra función determina cumplidamente su concepto:
proviene de "Fungere", que significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez
deriva de "Finire", por lo que dentro del campo de las relaciones jurídicas de
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cualquier clase que ellas sean, la función significará toda actuación por razón
del fin jurídico en su doble esfera de privada y pública".
Las funciones del Estado tienen un apoyo lógico y jurídico. Por medio de los
fines se reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funciones se
consagran procedimientos de la legislación que necesitan para su realización
de las tres funciones esenciales del Estado.
La doctrina clásica y la legislación positiva han reconocido tres actividades
esenciales del Estado para realizar los fines, resultado del principio lógicojurídico de la división del trabajo aplicado a la teoría constitucional.
a.
La función legislativa, que es la función encaminada a establecer las
normas jurídicas generales. El Estado moderno es el creador del orden
jurídico nacional.
b.
La función administrativa, que es la función encaminada a regular la
actividad concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurídico. La ley debe
ser ejecutada particularizando su aplicación. En sentido moderno el Estado
es el promotor del desarrollo económico y social de un país.
c.
La función jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a
resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. La superioridad
del Poder Judicial en la sociedad moderna, lo coloca como el órgano
orientador de la vida jurídica nacional.
La relación entre poder y función debemos pasar al estudio de las funciones del
Estado.
En puridad a cada poder debería corresponder una función específica, es decir,
al Poder Legislativo le corresponde la función legislativa, al Poder Ejecutivo la
función Administrativa, y al Poder Judicial la función jurisdiccional.
Al Poder Administrativo además de la función administrativa, le corresponden
otras actividades por ejemplo la facultad reglamentaria, que en un acto de
naturaleza legislativa.
El Poder Judicial además de ejercer la función jurisdiccional realiza otros actos
no propiamente de esa naturaleza, por ejemplo el nombramiento de su
personal que es un acto administrativo.
La actividad legislativa del Estado.
El Estado legislador: constituyente y ordinario
El Estado moderno, a diferencia de otras épocas, se caracteriza por ser el
creador del Derecho.
El poder constituyente del Estado.
La función constituyente es la actividad fundamental del Estado, encaminada a
la creación, adición o reforma de las normas constitucionales. Ella tiene por
objeto la formulación de normas jurídicas generales, relativas a la organización
y funcionamiento de los órganos supremos del poder público, sus modos de
creación, sus relaciones y el régimen de garantías que protejan al ciudadano
en contra de los abusos de las autoridades.
La actividad administrativa del Estado.
La función administrativa.
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Los fines del Estado señalan los propósitos generales o metas por alcanzar
que se incorporan a los textos constitucionales y desarrolla la legislación
administrativa.
El poder del Estado, coactivo, desenvuelve su actividad por medio de las
funciones del mismo.
Las funciones del Estado comprenden a la función legislativa que tiene como
acto básico la ley, a la función administrativa el acto administrativo y la función
jurisdiccional a la sentencia.
Concepto jurídico del Estado.
El concepto del Estado no es completo si no lo referimos al aspecto jurídico. El
Estado se auto limita sometiéndose al orden jurídico que lo estructura y da
forma a su actividad. El Estado es sujeto de derechos y deberes, es persona
jurídica, y en ese sentido es también una corporación ordenada jurídicamente.
El sustrato de esa corporación lo forman hombres que constituyen una unidad
de asociación, unidad que persigue los mismos fines y que perdura como
unidad a influjo o por efecto del poder que se forma dentro de la misma. Esta
personalidad jurídica del Estado no es una ficción; es un hecho que consiste en
que el ordenamiento jurídico le atribuye derechos y deberes, derechos y
deberes que crean en el hombre la personalidad jurídica y en los entes
colectivos la personalidad moral.
El territorio, elemento físico del Estado
Existen agrupaciones humanas en las que el territorio no es de importancia
primordial; por ejemplo: la Iglesia, las organizaciones internacionales, etcétera.
Pero tratándose del Estado, el territorio es un elemento de primer orden,
colocado al lado del elemento humano en cuanto a que su presencia es
imprescindible para que surja y se conserve el Estado.
Los hombres llamados a componer el Estado, deben estar permanentemente
establecidos en su suelo, suelo que se llama patria; que deriva de dos vocablos
latinos: terra patrum (tierra de los padres).
La formación estatal misma supone un territorio. Sin la existencia del territorio
no podría haber Estado.
Desde este momento hacemos la aclaración de que no por afirmar lo anterior
queremos decir que el territorio forma parte de la esencia del Estado.
Simplemente afirmamos que es un elemento necesario para su vida. Este
hecho se expresa por Jellinek diciendo que el Estado es una corporación
territorial.
Hay autores que niegan lo anterior, que el territorio sea un elemento
indispensable para el Estado. Tratan de desmaterializar totalmente al Estado
con la mira de asegurar en cualquier hipótesis la preponderancia del elemento
humano sobre el territorio.
Pero es absurdo desmaterializar instituciones que de hecho postulan un
elemento material.
El hombre, compuesto también de materia (y espíritu), depende en su
personalidad física del espacio, del suelo.
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La extensión del territorio del Estado no tiene trascendencia decisiva, en lo que
se refiere a los principios de la doctrina política. Lo importante es que exista
ese territorio; la mayor o menor extensión territorial y la abundancia
o escasez de bienes materiales en el Estado, determinarán su mayor o menor
extensión, e incluso tendrá repercusión en lo que se refiere, según veremos
oportunamente, a las formas de Estado; en su mayor o menor riqueza y
poderío, pero no son esenciales a la existencia del Estado en determinada
cantidad. Siempre han existido Estados ricos y pobres, grandes y pequeños,
pero Estados al fin y al cabo.
El Estado es una agrupación política, no una expresión geográfica o
económica.
El territorio comprende además de la superficie terrestre, el subsuelo,
la atmósfera y el mar territorial, comprendiendo en el mismo la plataforma
continental.
Funciones del territorio
El territorio tiene dos funciones: una negativa y otra positiva.
Tiene una función negativa en cuanto circunscribe, en virtud de las fronteras,
los límites de la actividad estatal y pone un dique a la actividad de los Estados
extranjeros dentro del territorio nacional. Estos límites se encuentran
establecidos por el Derecho Internacional.
El Estado fija sus límites por una autonomía sujeta naturalmente a las
contingencias históricas y a la convivencia con los otros Estados.
Pero la función del territorio no se circunscribe a estos límites. A esta función
negativa se añade una función positiva, que consiste en constituir el asiento
físico de su población, la fuente fundamental de los recursos naturales que la
misma necesita y el espacio geográfico donde tiene vigor el orden jurídico que
emana de la soberanía del Estado.
El Estado, para realizar su misión y sus fines, tiene necesidad de un territorio,
es decir, de una porción determinada del suelo que le proporcione los medios
necesarios para satisfacer las necesidades materiales de su población. Esta
obligación que tiene el Estado de proporcionar los medios necesarios a su
población es una de sus obligaciones específicas.
El Estado, dentro de su territorio, está capacitado para vigilar a los habitantes
que se encuentren dentro del mismo. El dominio de un espacio determinado le
permite controlar a la población, le permite considerar a esa población como
población del mismo Estado.
Por otra parte, en el aspecto internacional, goza de la exclusividad con que
posee su territorio y en caso de invasión puede defenderlo de acuerdo con sus
posibilidades militares.
El Estado que pierde su territorio desaparece, pues ya no tiene espacio donde
hacer valer su poder, donde desarrollar su misión. Del territorio depende
también su independencia frente al extranjero.
Por tanto, concluimos que el Estado tiene un derecho sobre su territorio.
La población
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Los hombres que pertenecen a un Estado componen la población de éste. La
población desempeña, desde el punto de vista jurídico, un papel doble. Puede,
en efecto, ser considerada como objeto o como sujeto de la actividad estatal.
La doctrina que ahora exponemos tiene su antecedente en la distinción,
esbozada por Rousseau, entre súbdito y ciudadanos. En cuanto súbditos, los
hombres que integran la población se hallan sometidos a la autoridad política
y, por tanto, forman el objeto del ejercicio del poder; en cuanto ciudadanos,
participan en la formación de la voluntad general y son, por ende, sujetos de la
actividad del Estado. Es, pues, completamente falsa la tesis que concibe a éste
dividido en dos personas distintas, no ligadas por vínculo jurídico alguno: el
soberano, por una parte, y el pueblo, por la otra.
En cuanto objeto del imperium, la población se revela como un conjunto de
elementos subordinados a la actividad del Estado; en cuanto sujetos, los
individuos que la forman aparecen como miembros de la comunidad política, en
un plano de coordinación.
La calidad de miembros de la comunidad jurídicamente organizada supone
necesariamente, en quienes la poseen, el carácter de personas y, por ende, la
existencia, en favor de los mismos, de una esfera de derechos subjetivos
públicos.
El conjunto de derechos que el individuo puede hacer valer frente al Estado
constituye lo que en la terminología jurídica recibe la denominación de status
personal. Las facultades que lo integran son de tres clases, a saber:
1.
2.
Derechos de libertad.
Derechos que se traducen en la facultad de pedir la intervención del
Estado en favor de intereses individuales.
3.
Derechos políticos.
El poder
Toda sociedad organizada ha menester de una voluntad que la dirija. Esta
voluntad constituye el poder del grupo.
Tal poder es unas veces de tipo coactivo; otras, carece de este carácter. El
poder simple, o no coactivo, tiene capacidad para dictar determinadas
prescripciones a los miembros del grupo, pero no está en condiciones de
asegurar el cumplimiento de aquéllas por sí mismo, es decir, con medios
propios. Cuando una organización carece de poder coactivo, los individuos que
la forman tienen libertad para abandonarla en cualquier momento. Ello aparece
con toda claridad incluso en las organizaciones no estatales más poderosas del
mundo, como la Iglesia Católica. Esta última no puede, por sí misma, constreñir
a sus fieles o a sus sacerdotes a que permanezcan en su seno, a no ser que el
Estado le preste su apoyo.
Si una organización ejerce un poder simple, los medios de que dispone para
sancionar sus mandatos no son de tipo coactivo, sino meramente disciplinarios.
El poder de dominación es, en cambio, irresistible. Los mandatos que expide
tienen una pretensión de validez absoluta, y pueden ser impuestos en forma
violenta, contra la voluntad del obligado.
Cuando una agrupación no estatal ejerce un poder de dominación, éste tiene
su fuente en la voluntad del Estado. Ello equivale a sostener que no se trata de
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un poder propio, sino derivado. Dicho principio, universalmente admitido en
nuestros días, no posee, sin embargo, valor absoluto. En las épocas en que el
poder político no se había consolidado, habría sido imposible postularlo.
Durante la Edad Media, por ejemplo, hubo agrupaciones no estatales que
gozaban, en mayor o menor medida, de un poder de dominación
independiente. Éste fue el caso de la Iglesia Católica, que a menudo hizo valer
su autoridad aun en contra del Estado. Lo mismo ocurrió con numerosos
señores feudales, cuyo poder no era siempre el producto de una delegación de
origen estatal.
Los diversos principios de reparto de las poblaciones entre los Estados.
Una primera reflexión sobre la población de los Estados nos permite darnos
cuenta que se agrupan en muy diversa cantidad en los mismos, que igualmente
tienen muy diversas condiciones geográficas de extensión, localización en el
globo terrestre, etcétera, y es que, como explica Dabin, la población se
encuentra repartida entre los diversos Estados que existen en la superficie
terrestre; es decir, no existe un Estado que abarque toda la población mundial.
Pero si tratamos de averiguar las causas de esa división ¿qué criterio
seguiremos para explicar el reparto de la población en diversos Estados
existentes?
El primer criterio es el territorial. De acuerdo con el espacio geográfico en que
se encuentran, se explica su correspondencia a diferentes Estados.
Además, y éste es el segundo criterio, podemos explicar su pertenencia a
diferentes Estados tomando en cuenta sus características. Es decir,
agruparemos aquellas poblaciones que presenten características homogéneas;
una misma raza, o una misma lengua por ejemplo.
Por último, y éste es el criterio generalmente seguido, una clasificación mixta.
Se toma en cuenta la población de un mismo territorio y se ve, además, si
presentan homogeneidad de características los habitantes de un territorio para
explicar que formen un Estado diferente.
LOS PODERES DEL ESTADO CONSTITUCIONAL.
Característica fundamental del Estado de Derecho es la división de poderes
propugnada por Montesquieu. Se trataba de lograr un certero contrapeso de
los tres poderes característicos, para que ninguno de ellos cometiera excesos.
Estos son:
- Legislativo. (Parlamento) Es el que crea las leyes y en él reside la soberanía
del pueblo.
- Ejecutivo. (Gobierno) Administra la nación y ejecuta la Ley. Realiza una
actividad compleja, de servicio público.
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- Judicial. (Jueces y Tribunales) Aplican las leyes al caso concreto en caso de
conflicto para restablecer el orden social.
No se trata de una división exacta, sino que se encuentran interrelacionados:
A) El Poder Ejecutivo
A su cabeza está el Gobierno de la nación, que dirige la Administración pública,
y aunque con este esquema se está pensando en un Estado centralizado, este
no es nuestro caso. Como veremos posteriormente, además del Estado central
hay Comunidades Autónomas y Administración Local y cada una de estas
instancias de poder tienen, en virtud de su autonomía, su propia
Administración. Es decir, la Administración pública se integra formalmente
dentro del Poder Ejecutivo.
No se trata de ejecutar sólo la ley. La Administración realiza una actividad muy
compleja que implica un amplio abanico de actuaciones todas ellas dirigidas a
la satisfacción del bien común: servicios públicos, planes económicos, obras
públicas, etc.
Asimismo, la Administración dispone de potestad para ejecutar (llevar a cabo)
sus propios actos y resoluciones sin necesidad de acudir primero a los
Tribunales, sin embargo, su actuación deberá ajustarse en todo momento a la
Ley y por esta razón su actividad podrá ser controlada a posteriori por los
Tribunales a instancia de los administrados (perjudicados por la actividad de
ejecución de la Administración).
B) El Poder Legislativo
El poder legislativo lo ejerce el Parlamento. Nuestro sistema parlamentario es
bicameral, es decir, el Parlamento se compone de dos cámaras: el Congreso
de los Diputados y el Senado. En el Parlamento reside la soberanía popular, y
por lo tanto es el órgano supremo de la nación. No se limita a dictar leyes que
la Administración y los particulares deben cumplir, sino que además toma
decisiones transcendentales para la nación sobre diversos temas de interés,
como por ejemplo la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado.
Por otra parte, la Administración también ayuda en las tareas legislativas
pudiendo los parlamentos, en determinadas circunstancias, delegar al Gobierno
para que elabore leyes. Además, la Administración puede producir normas, si
la ley lo autoriza, en ámbitos que tenga reservados (se trataría no de leyes sino
de Reglamentos).
Hay, finalmente, cierta permeabilidad entre el legislativo y el ejecutivo, en
cuanto que la cabeza de la Administración, el Gobierno, emana del Parlamento
y son del mismo signo político. A pesar de esta circunstancia se puede afirmar
que la Administración, en el esquema del Estado de Derecho, adopta una
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posición subordinada en cuanto debe de cumplir los mandatos, las
disposiciones, las instrucciones que son emanadas del Parlamento y no puede
actuar contra lo expresamente dispuesto por las leyes.
C) El Poder Judicial
Está constituido por Jueces y Tribunales, que son los que cuidan del
sometimiento a la ley tanto de los ciudadanos como de los poderes públicos.
(Es interesante señalar en este momento que el Tribunal Constitucional no se
integra dentro del Poder Judicial). El poder judicial es único para todo el Estado
Español (art. 117 de la Constitución), correspondiendo a los Jueces y
Tribunales ordinarios determinados por las leyes, según las normas de
competencia y procedimiento que las mismas establezcan.
Los órdenes jurisdiccionales que existen en España son 5 y su división se
realiza en función de la materia sobre la que deben conocer los asuntos:
a) Civil: conoce de conflictos entre sujetos privados; legislación civil.
b) Penal: conoce de la comisión de delitos y aplicación de penas; legislación
penal.
c) Contencioso-administrativo: conoce de los conflictos en los que interviene la
Administración; legislación administrativa.
d) Social: conoce de los conflictos derivados de relaciones
Seguridad Social; legislación laboral.
laborales y de
e) Militar: conoce de los asuntos tipificados como delito por el Código Penal
Militar y de la responsabilidad disciplinaria de los miembros del ejército (donde
también se integra formalmente el cuerpo de la Guardia Civil).
f) Mercantil: Los juzgados y tribunales de lo Mercantil han sido recientemente
creados a través de la Ley Orgánica 8/2003, de 9 de julio, para la Reforma
Concursal, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del
Poder Judicial. Los juzgados de lo mercantil conocerán de cuantas cuestiones
se susciten en materia concursal, en los términos previstos en su Ley
reguladora.
En atención a la materia sobre la que versen los conflictos que se planteen
ante los Tribunales, el asunto se resolverá por el correspondiente orden
jurisdiccional.
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BIBLIOGRAFIA
ORGANIZACIÓN GENERAL Y TERRITORIAL DEL ESTADO. TEXTOS
BASICOS DE DERECHO CONSTITUCIONAL. PROFS. MANUEL ARAGON
REYES Y CESAR AGUADO RENEDO.
DERECHO CONSTITUCIONAL. LOS PODERES DEL ESTADO. LA
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO. PROFS. LUIS LOPEZ
GUERRA, EDUARDO ESPIN, JOAQUIN GARCIA MORILLO, PABLO PEREZ
TREMPS Y MIGUEL SATRUSTEGUI.
CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO I Y II. PROFS. EDUARDO GARCIA
DE ENTERRIA Y TOMAS RAMON FERNANDEZ.
ACTO POLITICO. PROF. ALEJANDRO SAINZ ARNAIZ.
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