Leer el estudio sobre los gastos administrativos y de gestión

COMITÉ DE PROGRAMA, PRESUPUESTO Y
ADMINISTRACIÓN DEL CONSEJO EJECUTIVO
Decimoséptima reunión
Punto 3.1 del orden del día provisional
EBPBAC17/INF./2
17 de enero de 2013
Estudio de los costos de administración y gestión
en la OMS: recomendaciones preliminares
Informe de la Secretaría
1.
En su reunión extraordinaria sobre la reforma de la OMS, celebrada en noviembre de 2011,
el Consejo Ejecutivo pidió al Comité de Programa, Presupuesto y Administración que encargara un
análisis detallado de los gastos reales de administración y gestión de la Organización e hiciese recomendaciones sobre cómo han de financiarse.1 Tras el pertinente proceso de licitación, se seleccionó a
la empresa de contabilidad PricewaterhouseCoopers para que analizara los costos de administración y
gestión de la OMS, identificara nuevas opciones de financiación para la recuperación de esos costos y
estableciera una hoja de ruta viable para la puesta en práctica de la opción seleccionada. Como se
menciona en la actualización presentada por la Secretaría al Comité en relación con la administración
general,2 el presente documento da cuenta de las recomendaciones preliminares dimanantes de ese estudio.
2.
El mandato para la realización del estudio, aprobado por el Comité en su decimosexta reunión, 3
era como sigue: confirmar el alcance de los gastos administrativos y de gestión de la OMS; formular
al menos tres propuestas de modelos de financiación de dichos gastos, especificando sus ventajas e
inconvenientes; examinar las necesidades de financiación de las funciones sufragadas en la actualidad
con cargo a la partida de gastos de apoyo a programas pero que no se consideran gastos administrativos ni de gestión; formular propuestas para la elaboración de presupuestos, la presentación de informes y el control de gastos en relación con los costos administrativos y de gestión; recomendar los medios más adecuados y transparentes para estimar el costo de los servicios prestados a las entidades con
sede en la OMS y a las alianzas, así como medios de recuperar esos gastos; e indicar cualquier requisito, relacionado con los procedimientos, la contabilidad o los sistemas pertinentes, que sea necesario
cumplir para poner en marcha las propuestas antes mencionadas.
3.
El objetivo fundamental del estudio era determinar los costos de administración y gestión y evaluar las distintas opciones disponibles para financiar esos costos mediante mecanismos sostenibles
en el próximo ciclo del presupuesto, mejorando al mismo tiempo la presupuestación y el control de
1
Véase el documento EBSS/2/2, párrafo 136; el documento EBSS/2011/REC/1, acta resumida de la cuarta sesión; y la
decisión sobre reformas de la gestión adoptada por el Consejo Ejecutivo en su reunión extraordinaria sobre la reforma de
la OMS, EBSS2(3), apartado 1(b) (Financiación de la Organización).
2
Documento EBPBAC17/2, párrafo 25.
3
Véase el documento EB131/2.
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los gastos y la presentación de informes al respecto. En atención a ello, el estudio también tenía por
finalidad:
• definir las actividades de administración y gestión de la OMS y su costo total para el conjunto
de la Organización;
• identificar los factores de costo y la estructura de los gastos de administración y gestión;
• analizar los mecanismos de financiación de gastos de administración y gestión actualmente
vigentes y estudiar su capacidad para recuperar esos gastos;
• hacer un balance de la situación de las entidades y alianzas acogidas (es decir, determinar si
la OMS las está subvencionando);
• elaborar criterios para evaluar los enfoques y seleccionar el que más convenga adoptar;
• examinar los métodos de recuperación de costos que eventualmente se podrían adoptar y rea-
lizar simulaciones basadas en hipótesis concretas;
• apoyar la aplicación de prácticas transparentes de comunicación y presentación de informes
en lo que atañe a la imputación de gastos;
• evaluar las repercusiones de los mecanismos propuestos de recuperación de costos en la pre-
supuestación;
• examinar las mejoras requeridas en relación con la rendición de cuentas, los procedimientos,
los datos y la tecnología; y
• elaborar una hoja de ruta para su aplicación práctica.
4.
En apoyo de los objetivos antes mencionados se adoptó en relación con el estudio un enfoque
estructurado y sistemático. Primeramente, se efectuó una evaluación del estado actual, que incluyó
un examen de la financiación de los gastos de administración y gestión y un análisis de los costos
conexos. Esa evaluación se basó en un análisis pormenorizado de los datos correspondientes al periodo comprendido entre enero de 2010 y octubre de 2012. El hecho de que el sistema de contabilidad
del Sistema Mundial de Gestión, que constituye la principal fuente de datos, haya hecho posible llevar
a cabo un análisis de esa índole confirma lo importante que es realizar inversiones en sistemas que
pueden asegurar la transparencia y que propician la adopción de decisiones debidamente fundamentadas. Seguidamente, se analizaron cuatro posibles opciones de financiación de los gastos de administración y gestión, sobre la base de un examen de las tendencias y prácticas observadas en otros organismos del sistema de las Naciones Unidas y organizaciones internacionales y con arreglo a una serie de
principios rectores predefinidos. Por último, se elaboraron algunas recomendaciones y una hoja de
ruta de aplicación de alto nivel.
5.
Un comité directivo de la OMS, integrado por representantes de la Sede y las regiones, se encargó de examinar los progresos realizados y de facilitar orientación durante todas las fases del estudio. Se organizaron reuniones específicas con las regiones y con los departamentos de la Sede a fin de
validar las conclusiones, recabar opiniones y presentar los resultados. A continuación, figura un resumen de las principales conclusiones del estudio.
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EVALUACIÓN DEL ESTADO ACTUAL
Análisis de los costos de administración y gestión
6.
Se preparó a efectos del estudio un marco de categorización de costos para el análisis de los gastos correspondientes al ejercicio financiero 2010-2011. El marco en cuestión distingue entre actividades básicas de gestión y actividades de apoyo administrativo. Dentro del estudio, se analizaron primero los costos totales en materia de administración y gestión a nivel de toda la Organización para luego
centrar la atención en los objetivos estratégicos 12 y 13.
7.
Según las estimaciones del estudio, en el periodo financiero 2010-2011 los costos directos e indirectos de administración y gestión representaron entre un 31% y un 33% del gasto total de la OMS,
del cual un 17% guardaba relación con los objetivos estratégicos 12 y 13. Una proporción importante
de los costos de administración y gestión corresponden a los viajes y la gestión de los viajes, que representan un 6,5% del gasto total de la OMS y un 20% de los gastos de administración y gestión.
Aproximadamente la mitad de la cuantía en cuestión tiene que ver con los gastos de viaje de representantes de Estados Miembros y expertos externos, como parte de las actividades técnicas, y podría excluirse. De ese modo, los gastos de administración y gestión se reducirían y pasarían a representar
alrededor del 30% del gasto total de la OMS.
8.
Se efectuaron también otros análisis basados en la segmentación de los costos, que englobaron
todos los objetivos estratégicos, con el fin de determinar el gasto total contraído en el periodo 2010-2011
a nivel de toda la Organización en relación con las partidas siguientes: i) tecnologías de la información y la comunicación (US$ 116 millones), ii) instalaciones (US$ 95 millones) y iii) seguridad
(US$ 33 millones).
9.
En el periodo 2010-2011, los gastos de la OMS correspondientes a los objetivos estratégicos 12
y 13 ascendieron a unos US$ 812 millones, incluidos los gastos financiados mediante la tasa por puesto
ocupado. La distribución de esos gastos por categorías es como sigue:
• un 41% (US$ 331 millones) corresponde a las actividades básicas de gestión, partida esta que
abarca las oficinas dirigidas por altos directivos de la OMS, las oficinas en los países, los órganos deliberantes, y las funciones jurídicas y de supervisión;
• un 12% (US$ 94 millones) corresponde a los gastos en tecnologías de la información y la co-
municación;
• un 10% (US$ 82 millones) corresponde a la planificación, la presupuestación y la financia-
ción de los gastos; y
• el 37% restante (US$ 304 millones) corresponde a las instalaciones (10%), los recursos hu-
manos (7%), las adquisiciones y los viajes (7%), las comunicaciones y la gestión de los conocimientos (5%), los servicios generales (4%) y los gastos relativos a la Oficina Regional para
las Américas (6%), que no pudieron analizarse ya que esta Oficina Regional no forma parte
del Sistema Mundial de Gestión.
10. Dentro del estudio, también se efectuó el siguiente desglose por lugar de ubicación (oficinas
regionales y Sede) en relación con los objetivos estratégicos 12 y 13:
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• un 42% (US$ 344 millones) corresponde a la Sede, aunque no es fácil determinar qué parte de
los gastos de la Sede corresponde a actividades realizadas en Ginebra y qué parte a actividades mundiales;
• un 20% (US$ 166 millones) corresponde a la Oficina Regional para África, un 8% (US$ 68 mi-
llones) a la Oficina Regional para Europa, un 8% (US$ 64 millones) a la Oficina Regional para
el Mediterráneo Oriental, un 6% (US$ 51 millones) a la Oficina Regional para Asia Sudoriental,
un 6% (US$ 51 millones) a la Oficina Regional para el Pacífico Occidental y un 5%
(US$ 45 millones) a la Oficina Regional para las Américas; y
• un 3% (US$ 23 millones) corresponde al recinto del Centro Mundial de Servicios ubicado en
Kuala Lumpur, incluidos los gastos de los funcionarios del Centro y del personal deslocalizado que trabaja en el área de la tecnología de la información y las telecomunicaciones.
Factores de costo relacionados con la administración y la gestión
11. En el estudio se identificaron los siguientes elementos que influyen en la magnitud y composición de los costos de administración y gestión de la OMS:
• La importante presencia geográfica de la OMS repercute en los gastos salariales a nivel de
la Sede y en los costos relacionados con la seguridad y las telecomunicaciones en los países
con problemas de seguridad.
• El número de efectivos influye en los gastos generales relacionados con las instalaciones, el
equipo de tecnología de la información y comunicación y la gestión de recursos humanos.
Los niveles salariales se rigen por el Estatuto del Personal y las políticas conexas, que prevén
la aplicación de las escalas de sueldos y los devengos establecidos para el conjunto del sistema de las Naciones Unidas, sobre los cuales la dirección de la OMS tiene escasa influencia.
• La naturaleza de las tareas ‒como por ejemplo la publicación de políticas mundiales o regio-
nales, la elaboración de estadísticas sanitarias o el fortalecimiento de las capacidades nacionales en materia de coordinación, supervisión y evaluación‒ repercute en el tipo y el alcance del
apoyo administrativo y de gestión requerido.
• Los arreglos de gobernanza de la OMS a nivel mundial y regional y los seis idiomas oficiales
empleados en el funcionamiento de la Organización repercuten en los costos relacionados con
los servicios de traducción, interpretación y organización de conferencias y eventos. Asimismo, tienen repercusiones financieras en los costos de viaje, ya que la OMS sufraga los
gastos de algunos Estados Miembros que participan en reuniones de los órganos deliberantes
y de otra índole.
• El hecho de que la OMS cuente con un modelo de financiación dual y con diversos tipos de
donantes repercute también en los costos de administración y gestión, cuestión esta en la que
se ahondará más adelante.
Impacto del sistema de contribuciones voluntarias de la OMS en la administración y
la gestión
12. La financiación de la OMS se basa en un sistema combinado de contribuciones señaladas y contribuciones voluntarias. Las contribuciones señaladas son aportadas por los Estados Miembros sin
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asignarse a fines específicos. Las contribuciones voluntarias se reciben de parte de diversos donantes
y suelen estar preasignadas a programas técnicos concretos. Según demuestra un análisis centrado en
la composición del presupuesto entre 1980 y 2013, las contribuciones voluntarias han registrado un
considerable aumento durante el periodo en cuestión. La parte de la financiación total correspondiente
a las contribuciones voluntarias pasó de alrededor de un 50% en el decenio de 1980 a un 78% en el
bienio 2012-2013.
13. El aumento de la proporción correspondiente a la financiación voluntaria, combinado con el
incremento de los fondos procedentes de otros organismos de las Naciones Unidas y organizaciones
multilaterales, tiene repercusiones profundas en los costos de administración y gestión; tanto es así,
que ha acabado provocando un déficit estructural en la financiación de los costos de administración y
gestión, que se está sufragando en estos momentos por medio de contribuciones señaladas. Se han
identificado los siguientes elementos de peso:
• La OMS tiene que prestar apoyo administrativo y de gestión a un número cada vez mayor de
programas financiados con contribuciones voluntarias.
• Los responsables de las funciones de administración y gestión deben justificar los gastos de
apoyo a los programas ante los donantes.
• La gestión de las actividades financiadas a través de contribuciones voluntarias y entidades
con sede en la OMS ha generado nuevos costos generales para fines específicos, por ejemplo
en relación con la asignación de personal adicional a la movilización de recursos y la aplicación del módulo de software para el tratamiento contable de las subvenciones en el marco del
Sistema Mundial de Gestión.
• Las tasas de gastos de apoyo a programas negociadas por la OMS con otros organismos de
las Naciones Unidas y otras organizaciones multilaterales (por ejemplo, la Comisión Europea)
suelen situarse por debajo de la tasa estándar del 13%.
Mecanismos de financiación de los costos de administración y gestión
14. Los costos de administración y gestión se agrupan bajo los objetivos estratégicos 12 y 13, conocidos como «objetivos para la creación de condiciones propicias», mientras que los programas técnicos se financian en el marco de los objetivos estratégicos 1 a 11. Actualmente, los costos de administración y gestión son sufragados directamente por las unidades técnicas, se financian mediante contribuciones señaladas o con cargo a la cuenta de contribuciones voluntarias básicas o son recuperados
indirectamente a través de los programas técnicos. Existen tres mecanismos para esta modalidad indirecta de recuperación de costos.
15. Se aplica una tasa de gastos de apoyo a programas, en forma de porcentaje, a los programas
financiados mediante contribuciones y algunas entidades con sede en la OMS. La cuantía así percibida se deposita en un fondo específico que únicamente se utiliza para financiar gastos de administración y gestión. En el bienio 2010-2011, el 22% de los gastos de administración y gestión correspondientes a los objetivos estratégicos 12 y 13 se sufragaron a través de esta tasa. La creciente proporción
de fondos facilitados por otros organismos de las Naciones Unidas y organizaciones internacionales
como la Comisión Europea ha entrañado una merma progresiva de la tasa efectiva aplicada en concepto de gastos de apoyo a programas. A una tercera parte de los programas, que representan un 60% de
los fondos voluntarios, se les aplica una tasa del 7% o inferior. En consecuencia, la tasa efectivamente
aplicada a los fondos voluntarios fue del 6,7% durante el bienio 2010-2011 y del 7,1% en el periodo
comprendido entre enero y octubre de 2012.
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16. La tasa por puesto ocupado, que viene aplicándose desde enero de 2010, equivale a un porcentaje fijo del 8,5% de los gastos por concepto de nómina. La tasa en cuestión se aplica a los sueldos de
todos los miembros del personal, con independencia de si el programa al que han sido asignados está
financiado mediante contribuciones señaladas o contribuciones voluntarias. La cuantía recaudada a
través de este método representa el 12% de los objetivos estratégicos 12 y 13, lo que viene siendo alrededor de la mitad de la cuantía sufragada mediante la tasa de gastos de apoyo a programas. El mecanismo basado en la tasa por puesto ocupado se fundamenta en los efectivos, que representan un factor de costo esencial para la Organización. En ese sentido, las posibilidades de financiación cruzada
son limitadas. Según se desprende del estudio, aunque el principio de recuperación de los costos basada en los efectivos como factor de costo parece razonable y equitativo para todas las partes, es necesario seguir perfeccionando este mecanismo con miras a garantizar su sostenibilidad y transparencia y
asegurar que siga siendo equitativo.
17. Es posible negociar con las alianzas acogidas una participación pecuniaria a través de un acuerdo sobre servicios administrativos, u otros arreglos específicos, siempre que no se esté aplicándoles
ninguna tasa de gastos de apoyo a programas. En el ejercicio financiero 2010-2011, la OMS recibió
US$ 12,8 millones por medio de este tipo de acuerdos. Un examen de los acuerdos sobre servicios
administrativos y acuerdos adicionales vigentes en estos momentos puso de manifiesto la falta de
coherencia en la aplicación de esos acuerdos, la falta de claridad en lo que respecta a las expectativas y
responsabilidades dimanantes de ellos y una falta de comprensión en cuanto a qué servicios de apoyo
se sufragan mediante la tasa de gastos de apoyo a programas, la tasa por puesto ocupado y los acuerdos sobre servicios administrativos.
La cuestión de la financiación cruzada
18. Los Estados Miembros siguen pidiendo aclaraciones con respecto a la existencia del sistema de
financiación cruzada y la magnitud del mismo. Se trata de una práctica que implica la utilización de
contribuciones señaladas para financiar parte de los costos contraídos por programas financiados mediante contribuciones voluntarias, o por alianzas acogidas. Esta medida se aplica con el fin de compensar una baja tasa de recuperación en relación con los costos de administración y gestión.
19. Dentro del estudio se comparó el peso relativo de las contribuciones señaladas y de las contribuciones voluntarias en el marco de los objetivos estratégicos técnicos y los objetivos estratégicos que
contribuyen a crear condiciones propicias. Se llegó a la conclusión de que las contribuciones señaladas financian un 13% de los programas técnicos, en tanto que sufragan ‒ya sea de manera directa o
indirectamente, a través de la tasa por puesto ocupado aplicada en función del número de efectivos
asignados a las actividades financiadas mediante las contribuciones señaladas‒ un 61% de los objetivos estratégicos que contribuyen a crear condiciones propicias. Esta disparidad es comparable con la
indicada en el análisis de las prácticas de recuperación de costos en el PNUD realizado en 2007 por
el Departamento de Desarrollo Internacional (Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte). Aun
suponiendo que la mayoría de los costos de gestión relacionados con el objetivo estratégico 12 no tienen que ver con la prestación de apoyo para actividades financiadas mediante contribuciones voluntarias, y centrando la atención únicamente en el objetivo 13, el 54% de los fondos para sufragar los gastos administrativos siguen vinculados a las contribuciones señaladas, lo que contrasta con el 17% correspondiente a la asignación total de fondos destinados a los objetivos estratégicos técnicos 1 a 11 y
al objetivo estratégico 12. La conclusión del estudio es que el nivel actual de financiación cruzada es
elevado.
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RECOMENDACIONES PRELIMINARES EN RELACIÓN CON LAS OPCIONES DE
FINANCIACIÓN PARA LOS COSTOS DE ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN
20. Para facilitar la tarea de definir unos mecanismos de financiación idóneos y realistas, se establecieron los principios rectores siguientes: los gastos de administración y gestión deberían transferirse a
los costos directos, siempre que ello sea justificable, equitativo y viable; la financiación de los gastos
de administración y gestión por medio de contribuciones señaladas, contribuciones voluntarias y entidades acogidas y alianzas debería armonizarse y racionalizarse; la sencillez operativa debe ir acompañada de la debida transparencia; conviene incorporar incentivos para los donantes y para la Organización, por ejemplo adaptando las tasas pertinentes; y los mecanismos deberían tomar en consideración
la depreciación de los gastos de capital. A continuación se identificaron y evaluaron en el marco del
estudio cuatro opciones de financiación para los costos de administración y gestión.
21. La opción A consiste en recuperar todos los costos de administración y gestión a través de un
único mecanismo basado en la aplicación de la tasa de gastos de apoyo a programas. Esa tasa se aplicaría a los programas financiados mediante contribuciones señaladas y contribuciones voluntarias, así
como a las alianzas acogidas por la OMS. A la luz de los datos correspondientes al ejercicio financiero 2010-2011, esta opción exigiría que la OMS aplicara una tasa efectiva media de gastos de apoyo
a programas del 21%. La opción A es sencilla, compatible con el modelo de gestión de la OMS, en el
que las contribuciones voluntarias representan más del 75% de los fondos, y constituye un medio eficaz para eliminar la financiación cruzada. No obstante, la aplicación de esta opción entrañaría un incremento poco realista de la tasa de gastos de apoyo a programas que podría menoscabar gravemente
la capacidad de la OMS para atraer fondos voluntarios. Por otro lado, el hecho de que la tasa de gastos
de apoyo a programas constituya el único mecanismo deja en desventaja a los programas con un reducido número de efectivos y elevados costos de financiación.
22. La opción B se basa en el mecanismo descrito en la opción A pero incorpora además la aplicación de un cargo por gastos generales a los sueldos y salarios. A la luz de los datos correspondientes
al ejercicio financiero 2010-2011, una opción de esta índole exigiría que la OMS aplicara una tasa
efectiva media de gastos de apoyo a programas del 17%, que se complementaría con una tasa del 11%
aplicable a todos los gastos salariales. Esta opción presenta las mismas ventajas que la opción A, aunque
resulta más equitativa para la OMS y los donantes. Con todo, el incremento de la tasa de gastos de
apoyo a programas sigue siendo sustancial y cabe la posibilidad de que no resulte aceptable para los
donantes. La opción B requiere además que se mantenga una clara distinción entre los costos de administración y gestión que deberían ser financiados por la tasa de gastos de apoyo a programas y los
costos que deberían ser financiados con cargo a los gastos generales.
23. La opción C también se basa en el mecanismo descrito en la opción A e incluye la definición de
un catálogo de servicios con unidades de costo. Los costos se recuperan después en función del nivel
de utilización. A la luz de los datos correspondientes al ejercicio financiero 2010-2011, esta opción
exigiría que la OMS aplicara una tasa efectiva media de gastos de apoyo a programas del 17%, mientras que el reembolso de los costos unitarios representaría un 4% de los gastos relacionados con los
programas técnicos. Se trata de una opción equitativa, transparente y susceptible de incentivar la eficacia. Sin embargo, su complejidad hace que sea difícil de poner en práctica y de mantener; además,
solo se podría aplicar a una gama de costos relativamente reducida.
24. La opción D consiste en financiar actividades incluidas en la categoría de actividades básicas de
gestión directamente mediante las contribuciones señaladas. Para la recuperación de los gastos administrativos de otra índole se aplicaría la tasa de gastos de apoyo a programas y cargo por gastos generales, de forma similar a lo propuesto en la opción B. A la luz de los datos correspondientes al ejercicio financiero 2010-2011, una opción de este tipo haría posible que un 43% de la financiación de los
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objetivos estratégicos 12 y 13 proviniese de las contribuciones señaladas directas y la aplicación de
una tasa efectiva media de gastos de apoyo a programas del 7%, complementada con un cargo por gastos generales a los sueldos y salarios del 11%. Se trata de un sistema sostenible y modulable, pues
refleja los principales factores de costo de la OMS. Por otro lado, la opción D permitiría a la OMS
mantener una tasa competitiva de gastos de apoyo a programas y aprovecharía mecanismos ya implantados. Además, esta opción está en consonancia con el sistema de clasificación de los gastos definido
por el Comité de Alto Nivel sobre Gestión de las Naciones Unidas y con las prácticas observadas en
el PNUD. No obstante, presenta también determinadas limitaciones que deberán tenerse debidamente
en cuenta, en particular su complejidad y los esfuerzos de gestión del cambio requeridos para asegurar
su aceptación.
Próximos pasos
25. El estudio incluye la siguiente hoja de ruta de alto nivel para la aplicación de las recomendaciones, así como de las demás medidas de mejora identificadas:
• Finales de enero de 2013: ultimación del estudio sobre la recuperación de costos
• Finales de mayo de 2013 a más tardar: aplicación de recomendaciones a corto plazo relacio-
nadas con la presupuestación y las estructuras de datos
• Mayo de 2013: presentación al Comité de los próximos pasos recomendados, como parte del
conjunto general de reformas del sistema de financiación.
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