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REPÚBLICA ARGENTINA
VERSIÓN TAQUIGRÁFICA
CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN
(TURNO MAÑANA)
REUNIÓN PLENARIA DE LAS COMISIONES DE PRESUPUESTO Y HACIENDA Y
DE TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL
Salón Azul — H. Senado de la Nación
12 de noviembre de 2008
Presidencia del señor senador Morales
12 de noviembre de 2008
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— En el Salón Azul del H. Senado de la Nación, a las 10 y 45 del
miércoles 12 de noviembre de 2008:
Sr. Presidente (Morales). — Comenzamos el plenario de comisiones con la presencia del doctor
Eugenio Semino, ombudsman de la Tercera Edad de la Ciudad de Buenos Aires.
Le cedo la palabra para que se refiera a la sanción de la Cámara de Diputados que tenemos
en tratamiento.
Sr. Semino. — Agradezco a los señores senadores por esta nueva invitación, que tiene relación
temporal y de fondo con la legislación anterior vinculada con la situación de las actuales
jubilaciones y pensiones.
Cuando nos referimos a esta ley y a la seguridad social, estamos frente a la definición de qué
sociedad queremos. Me parece que esta es la cuestión de fondo. Se ha extendido en la Argentina una
gerontofobia pasiva, en virtud de la cual si nos preguntaran cómo seremos en el futuro, daríamos la
definición de lo que hoy somos. Esto tiene orígenes y consecuencias que tienen que ver con la
seguridad social y con los negocios que se generan a partir de esa gerontofobia pasiva que, extendida
culturalmente en los últimos treinta o cuarenta años, proveyó a este enorme negocio del
medicamento a través de considerar la vejez como enfermedad, debilidad e incapacidad.
En términos concretos de la seguridad social, esta gerontofobia pasiva definida por el doctor
José Luis Di Lorenzo en un libro de principios de los ‘90, en el que se habla de cómo se instaló en la
Argentina y en Latinoamérica la cultura esquimal en virtud de la cual los viejos tienen que irse para
el norte —para el polo— para que puedan vivir los jóvenes. Se trató de una cultura propiciada por
los organismos multilaterales de crédito, a efectos de secar la cúspide de la pirámide poblacional en
términos de recursos, para aplicarlos —supuestamente— a la base de la pirámide y hacerla
competitiva. Así, por lo menos, rezaron durante toda la década de los ‘90 los diseños de políticas
focalizadas en los documentos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo.
Dentro de este contexto, los jubilados pasaron a ser los desaparecidos de la sociedad, y del
tratamiento que debió haber hecho su sistema político a través de las últimas décadas. Como ocurre
con otras políticas en la Argentina, esto había comenzado mucho antes y era la continuación de la
política económica impuesta durante la dictadura militar, de la cual lamentablemente sabemos
mucho respecto a qué pasó con los jóvenes, pero poco se sabe respecto de cuál era el modelo para
los adultos mayores.
En los años 1978 y 1979 se desactivaron los grandes hospitales públicos de la Argentina —el
más grande de todos, creado para los inválidos de la guerra del Paraguay hacia 1870, donde se
desarrollaron cátedras como las de los hermanos Finochietto (me refiero al Hospital Rawson); se
desactivó el primer hospital de geriatría de Latinoamérica (el Hospital Martín Rodríguez, de 1927) y,
también, el Hospital Alvear— y se convirtieron en grandes asilos de ancianos. Eran épocas en que
se decía que los argentinos éramos derechos y humanos.
Mientras se hacía desaparecer la memoria social que encarnaban esos ancianos, metiéndola
intramuros en esos asilos; también se hacía desaparecer físicamente a quienes tenían que alimentarse
de esa memoria social: nuestros jóvenes.
Me tocó gestionar —ya avenida la dictadura— esos geriátricos públicos, y me encontré que
casi el 80 por ciento de sus residentes habían sido los militantes políticos de otra hora. Los viejos
indigentes eran los viejos de la Resistencia Peronista, los anarcosindicalistas y los viejos socialistas,
quienes habían tenido en términos de nuestra historia social la imposibilidad de acceder a un ingreso
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jubilatorio porque habían estado presos, extraditados o perseguidos.
Ese modelo social que estructuró la dictadura tuvo su correlato en lo económico. Y es muy
difícil que las AFJP hubieran tenido su desarrollo y aparición en el escenario argentino a principio
de los ‘90, si no hubiese seguido vigente la ley de marzo de 1977 sobre entidades financieras, ya que
estas AFJP fueron un mostrador más de ese sistema financiero.
Por eso digo que cuando hablamos de este tema en particular, en realidad estamos
refiriéndonos —tal vez esto sea parte de nuestro núcleo psicótico como gerontólogos— hacia qué
modelo social vamos. Decía que esa gerontofobia pasiva, el no concebirnos como adultos mayores
del futuro, implica aceptar la solución previa a ser viejo, que es estar muerto. Es una sociedad en la
que patológicamente se acepta la muerte como solución al envejecimiento. Y esto tiene que ver con
la preconfiguración de la vejez como debilidad, como pobreza y como exclusión.
Veamos brevemente qué pasó en los mercados de economías dependientes o no
desarrollados, como algunos prefieran llamarlos. Nuestros mercados no desarrollados o
subdesarrollados, en las últimas décadas se fueron restringiendo. Hablamos de un mercado interno
empequeñecido. Las políticas de jibarización de los mercados internos en Latinoamérica excluyeron
del consumo a grandes sectores sociales.
El sector social potencialmente más importante para consumir es el del adulto mayor o el del
viejo, ya que tiene algo fundamental: la disponibilidad de tiempo. Para convertirlo en ese fenomenal
sujeto de consumo, a esa disponibilidad de tiempo hay que agregarle dos cosas: salud en el cuerpo y
plata en el bolsillo.
Por lo tanto, debe hacerse lo que hicieron las economías desarrolladas. Por ejemplo, el
desarrollo de La Florida, en Estados Unidos; el de los países “con sol” de Europa, como el caso de
Andalucía —en España— o de Sicilia con los viejos en los países “sin sol”; el blanqueo del euro en
2002, mediante lo cual el gran protagonista pasa a ser el adulto mayor que tuvo capacidad de ahorro,
entre otras cosas.
Si en una economía de mercado, en una sociedad de consumo, no somos un sujeto de
consumo, pasamos a ser un objeto a ser consumido. Esto es lo que hoy sucede con el adulto mayor
en nuestro continente. Por eso se da la gerontofobia pasiva y la pulsión de muerte que genera el
concepto de vejez.
Obviamente, cambiar esto implica no sólo tratar esta ley y terminar con las AFJP, sino
también muchas otras cosas más. Pero hoy nos preocupa y nos ocupa este régimen instalado en
1994, al cual se le dio el mote de seguridad social cuando, en realidad, estábamos hablando en
términos técnicos, políticos y sociales, de la instalación de una inversión de riesgo para los
trabajadores de la Argentina.
En aquel momento, quienes nos oponíamos a la instalación de ese régimen –me refiero a los
primeros años de los ’90– lo hacíamos por razones filosóficas e ideológicas respecto de la seguridad
social. Esto, inclusive, está en los manuales más tradicionales de derecho laboral. Al respecto,
recomiendo ver el trabajo de Guillermo Cabanellas sobre el derecho del trabajo o el que corresponde
a la autoría de Di Franco, acerca de la seguridad social. Lo hacíamos desde esa posición.
Decíamos que esto no era seguridad social sino otra cosa. Quienes administran el Estado no
pueden mentir llamando seguridad social a esta otra cosa y, a su vez, imponer su obligatoriedad.
De todas formas, se impuso el otro criterio. Se asimiló falsamente a seguridad social el
criterio de capitalización; y pasamos a ser uno de los 13 países —dentro de los 240 que en el mundo
tienen un sistema público y de reparto distinto— que "remamos" inclusive, con una comunicación
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goebbeliana que se hizo desde ese sistema privado.
Se nos hablaba de la libertad de elección; de la libertad que iban a tener los trabajadores; de
cómo a partir de ahora —se decía en los ‘90— se iba a evitar que el Estado se apropiara de los
recursos de los trabajadores, ya que ellos iban a tener una cuenta —se mentía acerrca de la
naturaleza jurídica— en la cual podrían seguir el decurso de las inversiones, sabrían lo que tendrían,
la recibirían todos los meses y nadie se las iba a poder tocar.
Pero todas estas opiniones eran refutadas, porque como en otras privatizaciones ocurrió, el
Estado era mala palabra, estaba en desuso, y era como si uno se hubiera quedando en alguna otra
etapa de la historia cuando proponía estas cuestiones. Aquello que era una oposición ideológica o
filosófica, actualmente vemos que lo podemos reforzar diciendo que también fue un muy mal
negocio para los trabajadores.
Brindaré unos números que tomamos a junio del 2008. Los tomamos a esa fecha para evitar
la discusión sobre si el sistema empeoró o es malo, o si exclusivamente se ve actual y temporalmente
afectado por la crisis financiera internacional .
Entre 1994 y junio de 2008, los trabajadores aportaron —transfirieron al sistema de AFJP—
36.890 millones de dólares. ¿Cuánto queda de esa cifra en junio de 2008? 30.565 millones de
dólares. ¿Cuánto perdieron de capital neto los trabajadores hasta ese momento? El 17 por ciento de
su capital, es decir, 6.325 millones de dólares de capital neto. Insisto: lo estamos midiendo con
parámetros anteriores a la crisis. Si incorporamos los últimos movimientos y la crisis, existiría una
pérdida mayor de ese capital neto.
Por lo tanto, los trabajadores no sólo no ganaron como se les planteaba en su momento, sino
que perdieron lo puesto. Si ese trabajador guardaba mil pesos en una caja en su mesita de luz y la
abría después de estos años, iba a tener mil pesos. En cambio, si en su momento puso mil pesos en
las AFJP, hoy tiene 800 pesos.
Ahora bien, más allá de ese negocio —que fue un mal negocio—, más allá de que la
inversión y el riesgo no tienen que ver con el derecho —esto era lo que decíamos a principios de los
’90— y más allá de que la seguridad social es un derecho que precede al nacimiento y que procede a
la muerte, lo que vemos muy claramente es que en el sistema, los trabajadores tienen —en
promedio— acumulado en sus cuentas, de 10.400 pesos. Vale decir que van a ser una enorme
mayoría los que —traje una de las mil actuaciones que tenemos en la Defensoría— estarán cobrando
de su AFJP al momento de jubilarse, 20 o 30 pesos. Será el Estado quien tendrá que poner el resto
para llegar aun a la magra mínima de 690 pesos, como ya lo hace en 10 mil casos de los 440 mil
actuales jubilados por ese sistema de AFJP.
Seguramente, ustedes en estos días vieron muchos números. Tengo entendido que hoy vienen
economistas que hablarán con más propiedad y conocimiento. Los números que tomamos son
simplemente extraídos de las publicaciones que hizo la Superintendencia del control de las
administradoras al mes de junio.
Algunos dicen que era el Estado el que tenía que controlar; que era una superintendencia la
que tenía que controlar ese sistema y las inversiones que hacían. Pero cuando uno ve la historia de
esa superintendencia, empieza a encontrar algunas cuestiones preocupantes; por ejemplo, que el
presupuesto de la Superintendencia es financiado por las AFJP. En Estados Unidos se suele decir
que quien invita a cenar y paga la cena elige el menú.
Recuerdo que el primer superintendente se llamaba Walter Schulthes. Fue el primer
superintendente que antes de ser tal, hasta el día anterior había sido el secretario de Seguridad Social
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de la Nación; el que había liderado junto con el ministro de Economía de aquel momento el proceso
de privatización.
Después vimos situaciones, personas y personajes. Vimos cohabitación en términos de lo que
se hizo con los fondos, es decir, compra de títulos, acuerdos con administradores del Estado,
etcétera. Seguramente de ahí surge la sospecha de por qué los únicos que perdieron son los
trabajadores. Porque las AFJP, en el mismo período que les comentaba, se llevaron
aproximadamente 11.670 millones de dólares en concepto de comisiones. Son las comisiones más
altas de la historia y del mundo, como ellas mismas así lo reconocen. Estamos hablando de casi mil
millones por año. Hay pocas actividades productivas que tengan tal rendimiento. Además, como se
trataba de gastos de administración, técnicamente no correspondía que pagaran el impuesto a las
ganancias. Es decir, se llevaron suculentos gastos de administración por mal administrar o por hacer
perder el capital a los que allí transferían sus fondos.
Luego, se habló de la opción y de la libertad; y hoy se habla mucho de la libertad y de la
naturaleza jurídica. No se habla de la instrumentación falaz que se hizo en la comunicación respecto
de esa inversión realizada por los trabajadores y de esa falsa opción. Asimismo, hay que tener en
cuenta que por primera vez en la historia, todos los trabajadores de un país tuvieron que optar para,
en realidad, quedarse donde ya estaban; de lo contrario se los transfería, como finalmente se hizo. El
80 por ciento —algunos estiman un poco más— de quienes ingresaron al sistema de capitalización
fueron los indecisos. Es decir, se repartieron a aquellos que no habían tomado una decisión, porque
tal vez no tenían los elementos para hacer una cuenta a futuro de cuánto iban a ganar o perder,
cuántas variables económicas había que aplicar para hacer esa cuenta, etcétera. Es más, a aquellos a
quienes tendría que haber tutelado el Estado en términos de sus intereses, se los distribuyó entre las
AFJP.
Cuando uno observa los sistemas comparados en el mundo, ve cuestiones más oprobiosas.
Cuando se instaló el sistema en Bolivia, previa destitución del presidente Sánchez de Lozada y fuga
de quien administraba hasta ese momento la seguridad social con los propios fondos del sistema —
inclusive tuvo un pedido de captura internacional y después fue detenido aquí, en Argentina—,
cuando se secó el sistema público en Bolivia, se dio como solución a ese robo que se había hecho la
aplicación de un sistema de administradoras; y se tomaba como ejemplo a Argentina. Pero hicieron
algo más grotesco y más brutal: a los bolivianos que habían nacido en día impar, los tomaba la
administradora del Banco Santander; y a la otra mitad —es decir, los que habían nacido el día par—
los tomaba una administradora de capitales bolivianos. O sea que la suerte de los trabajadores
dependió no de una falsa opción —como en la Argentina—, sino de una cuestión más azarosa.
De todas formas, ese sistema está en crisis al igual que el chileno, que fue el modelo tomado
y promocionado en Argentina para instalar a las AFJP. Hace unos meses fui invitado por el gobierno
de Chile para dar alguna opinión sobre esta cuestión de las administradoras, su funcionamiento y
cómo puede superarse lo que está ocurriendo actualmente allí, que es la bajísima tasa de cobertura;
además, no hay un sistema público como el argentino, el cual quedó como un simple reservorio pero
que hoy pasaría a ser el que cubre el propio déficit de quienes se llevaron las utilidades de los
trabajadores.
Decía que esa opción fue falsa; y fue falsa también la última opción de hace un año y medio
o dos años atrás. ¿Por qué? Porque después de estar en un sistema por trece o catorce años y de
poder ir rotando dentro del sistema pero siempre dentro del "corralito" —trece años durante los
cuales desaparecieron más de la mitad de las AFJP que habían surgido en aquel momento, muchas
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de ellas ligadas a determinados sindicatos que se fueron volatilizando en el proceso—, se dijo que se
podía optar para ir al sistema de reparto. Pero nuevamente había que hacer una acción volitiva
consistente en “irse a”, en un contexto social como el que describía, es decir, el de “si yo no voy a
ser viejo”, “si yo en realidad quiero que me paguen un peso más ahora que soy trabajador activo”,
“si la jubilación es un problema de los viejos”, “si los viejos en esa opción iban a ir al sistema
público como iban a ir los que tenían 20 mil pesos o menos, optaran o no”. Y esto se suma a una
comunicación no clara. Hubo un acto muy fuerte en términos de precipitar esa opción, que fue el
pase que hizo del sistema privado al público el propio presidente de la Nación, en un acto en la Casa
de Gobierno. Ante ese gesto tan fuerte, veíamos con sorpresa que no pasadas veinticuatro horas, la
AFJP Nación encabezaba la publicidad de las AFJP para que se quedaran en el sistema.
Esos mensajes contradictorios, y esa falta de libertad real inicial dado que durante trece o
catorce años uno se podía divorciar de su pareja pero no de la AFJP, provocaron los resultados que
hoy encontramos; fíjense que son muy pocos los que se pasaron. Pero si invertimos ese
razonamiento y vemos qué pasó con los viejos, con las personas mayores de 55 años, que de no optar
iban a pasar al sistema público, observamos que no tenían otra opción que optar por quedarse en la
AFJP; pero fue al revés, no optó nadie —sólo un 3 por ciento— y se pasaron todos.
Por último, se habla mucho de que esa cuenta va a ser tocada y de la propiedad privada; es
decir que se ha reemplazado el criterio de solidaridad planteado por los sistemas de sistema de
seguridad social.
Vemos que cuando el trabajador recibe su liquidación, en ella figura que tiene 20, 30, 40 o 50
mil pesos; pero que cuando va a jubilarse resulta que le dicen que los 50 mil pesos no son tales
porque el 55 por ciento del componente que figura en su liquidación son títulos del Estado, y en su
liquidación están tomados a valores nominales y hoy en plaza están un 30 o 40 por ciento menos.
Entonces, nos encontramos con la desazón y con el jubilado que no sabe qué hacer porque no
tiene qué hacer, porque la Ley N° 24.241 plantea todas estas cosas que estoy señalando, pero no se
nota: "si yo no voy a ser viejo, qué me importa lo que le pasa a ese viejo que hoy se está jubilando;
encima, son poquitos".
A su vez, quienes defienden al sistema desde el sistema nos dicen que, en definitiva, estos
regímenes tienen que madurar. Tienen que pasar treinta años para que den sus frutos. Claro, éste se
pudrió antes de que madure. ¿Qué pasa? En esos treinta años se tienen que jubilar personas de carne
y hueso.
Y cuando a un jubilado le tocan 21 pesos –como en esta acutación que traje–, le dicen "lo que
pasa es que le tocó jubilarse en un momento de reflujo financiero en el que las cuentas andan mal;
pero si a usted no le tocaba ese momento y se jubilaba dentro de cinco o diez años –siempre es a
futuro– iba a estar maravillosamente bien. Fue mala suerte". Es como el método usado en Bolivia del
azar: la mala suerte.
Pero la buena o mala suerte no tiene que ver con la seguridad social, con el derecho o el
artículo 14 bis de la Constitución Nacional, que sigue vigente y establece pautas muy claras respecto
del derecho que tiene el trabajador en su vida poslaborativa.
Por eso creo que la desaparición de este régimen es un hecho fundamental. No sé del
momento. No estoy dentro del sistema político y no tengo una macrovisión en términos de las
cuestiones de Estado. Veo las consecuencias del sistema, en términos del señor al que le tocaron 20
pesos, y veo la vigencia de las leyes 24241 y 24463, lo cual me parece que debiera ser el desafío
inmediato a resolver. Estas son leyes que estuvieron instrumentadas para desarrollar este montaje y
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este esquema social que hoy está vigente. Por eso digo que estamos hablando de seres humanos, de
una cuestión social y de qué pueblo queremos, y no exclusivamente de dinero.
En términos de eso, cuando señalo que habría que derogar este sistema —y perdónenme por
decirlo en esta Casa, donde ustedes tienen la representación del pueblo y son los que decidirán al
respecto—, lo hago en mi calidad de simple ciudadano. Creo que tenemos que ir a un sistema de
futuro que contemple el nuevo mercado laboral, y que sea público y solidario. Pero a su vez, para ir
a ese nuevo sistema tenemos que dar como sociedad y Estado una fuerte batalla cultural.
Se podrá votar una ley que sea buena y mejor que la anterior; y se podrán poner garantías y
controles. Pero mientras esté instalada esta cultura que se generó en la época de la dictadura y se
consolidó en la década neoliberal, va a ser muy difícil que socialmente sea aceptado cualquier
sistema. Por eso, insisto, me parece que cualquier garantía o control que tenga el Estado va a ser
mucho más que lo que tuvieron las AFJP.
En términos de este cambio cultural, del tratamiento de la derogación de las leyes –que es
parte de mi ilusión– y de hacer un código de la seguridad social, me parece que hoy ingresa al
sistema un recurso lo suficientemente importante como para cambiar la situación de los actuales
jubilados. Recordemos que el 76 por ciento de ellos están ganando una mínima de 690 pesos
nominales, es decir, 670 pesos de bolsillo; que ese monto no llega a cubrir el 30 o el 40 por ciento de
las necesidades básicas; que insumos como los medicamentos aumentaron el último año y medio el
120 por ciento, sobre todo aquellos utilizados para patologías crónicas que son las que tenemos
aquellos que disponemos de un exceso de años en la vida; y que este achatamiento de la pirámide ha
exacerbado la pelea y la lucha de pobres contra pobres, porque cada vez son menos los que ganan
conforme con sus aportes históricos.
Me parece que con esa masa de dinero, inclusive sin ningún otro elemento legislativo nuevo,
y aplicando el criterio del decreto 897/07 ––que está siendo cuestionado políticamente por diversos
sectores y demás––, se podría dar una rápida recomposición salarial llevando los haberes a una pauta
similar a la de 2002, y a partir de esa nueva situación podríamos ver cómo generar algo de lo cual
me tocó participar a principios de los 90 con otros colegas de diversas partes del mundo. Me refiero
al Pacto de Toledo, que se llevó a cabo en España y concluyó en el año 1994, a través del cual todas
las fuerzas políticas existentes en aquel momento, desde el Partido Popular pasando por el Centro
Derecha, la Izquierda Unida, el PSOE, etcétera, consensuaron el decálogo de la seguridad social. Fue
así que se llamó a ese Pacto de Toledo “el Pacto de La Moncloa de la seguridad social”.
Tal vez esas historias nos lleven a pensar en un código de la seguridad social hacia el futuro con
muchos más consensos que votos.
Sr. Morales. –– Pasamos a las preguntas.
Con relación específicamente al proyecto que ha sido aprobado por la Cámara de Diputados
y que estamos tratando en el Senado, de los 22 artículos que lo componen ¿en qué medida está
garantizado un sistema de inversiones que no deprecie el fondo?
En segundo lugar, con relación al mismo proyecto, quiero saber si desde su punto de vista
están dadas las garantías en los controles de manera tal de que el Estado no utilice
discrecionalmente los fondos como uno de los temas centrales del proyecto.
Por último, quisiera saber cuál es su opinión con relación al artículo 82 de la Ley 24241
vigente, en cuanto a su interpretación sobre el derecho de propiedad de los trabajadores que
aportaron al régimen de capitalización.
Sr. Semino. –– En términos de mi parecer respecto de esta norma y de lo que expuse anteriormente,
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esta es una iniciativa de transición que pone fin a una situación inadecuada, equivocada y negativa
para los trabajadores aportantes: la vigencia del sistema de AFJP. Decía también que me parecía que
cualquier garantía que fuera estatal terminaba siendo mejor que lo que ofrecieron hasta ahora las
AFJP para sus aportantes.
De todos modos, hay resguardos que incorpora la ley —sean estos o muchos más— que me
parece que seguirán siendo socialmente cuestionados, por la idea que se ha instalado de que el
Estado es el que roba, de que el Estado es el que no protege o que el Estado es el que no tutela.
Por lo tanto, más allá de las comisiones y de que creo que la próxima etapa en este sueño de
proyecto estructural —y de cambio estructural— debiera haber autarquía en el organismo que
maneja el recurso, considero que tendrían que instrumentarse reformas tales como el cálculo del
haber inicial, que no tiene que ver con lo que hoy plantea la Ley 24463. Y después iré al tema de la
naturaleza jurídica de las cuentas.
Estamos en una difícil situación de equilibrio. Estamos saliendo, por las circunstancias que
cada uno le asigne a esto, de un sistema en términos legales; pero se abre una gran batalla cultural de
esclarecimiento para que este cambio sea aceptado. Esto lo incorporaba en términos de la
redistribución que hay que hacer del recurso, porque la mejor muestra de garantía es gastar la plata
de los actuales jubilados. Me parece que esto evitaría suspicacias u otro tipo de opiniones, porque la
cuestión objetiva es que los jubilados están muy mal. Entonces, si viéramos esta recomposición
salarial, aplicar una pauta de reajuste y movilidad, etcétera, en forma inmediata, la cuestión estaría
mejor y sería socialmente más aceptada.
En términos de lo que incorpora concretamente la ley, me parece que las inversiones que
debieran hacerse ––como se hacen en otros sistemas públicos–– tendrían que estar relacionadas con
la producción y la obra pública, a efectos de la generación de mano de obra en blanco y de que a su
vez se logren más recursos para el sistema. Creo que todo esto debe ser parte de un gran diseño, y
que la hora del momento es terminar con este flagelo que, a mi criterio, fue este seudosistema de
capitalización.
Respecto del artículo 82, me parece que entramos en un problema serio que es: a más leyes,
más litigiosidad. Esta es una situación objetiva que se da, sobre todo cuando no hay un código como
debiera haber en la seguridad social, que prevea toda la normativa de fondo. De todos modos, en
cuanto a la litigiosidad —que es inevitable— pienso que hoy están más interesados en ella los que
están alrededor de las AFJP, que las AFJP. Las AFJP están viviendo la crónica de una muerte
anunciada. Era un sistema que venía a tomar utilidades, a fortalecer el sistema financiera y a llevarse
mucha plata en términos de comisiones, y que cuando había que jubilar cambiaban esas condiciones,
el negocio se achicaba o se terminaba, por lo menos, para las grandes.
Y es verdad que hay mucho alrededor de las AFJP. Hay mucha gente que ganaba mucha
plata y que, obviamente, va a alterar esa litigiosidad.Yo hablaba de la naturaleza jurídica. Las
cuentas de los que transfirieron su aporte a las AFJP son cuotapartes de un fondo de inversión, con
lo cual no tienen y no son asimilables, en términos de su naturaleza jurídica, a lo que se hizo creer
publicitariamente acerca de que eran cuentas bancarias. Sobre todo porque no son de libre
disponibilidad y porque a aquellos poseedores les generaron grandes pérdidas de capital. Por lo cual,
si en el futuro vemos que la situación de los jubilados de reparto, como hoy ocurre, es bastante más
auspiciosa que la de aquel cuyo beneficio proviene de una AFJP, no existiría tampoco un daño
patrimonial, sino todo lo contrario.
Así que me parece que teniendo en cuenta esto y apelando a opiniones que vertió en
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reiteradas oportunidades la Cámara de la Seguridad Social -sobre todo con los votos de los doctores
Fasciolo, Chirino y Luis René Herrero-, no se alentarían situaciones complejas en términos de los
resultados de los litigios. No de los litigios en sí mismos, que pueden ser propiciados.
En términos de la litigiosidad hay otro tema que no hay que dejar de lado. Si se da una
recomposición de haberes, lo que estaría ocurriendo también es que estaríamos bajando muy
rápidamente la actual litigiosidad del sistema, que es grande, que va creciendo exponencialmente sobre todo en el último año o en el caso Badaro, etcétera-. Es decir, si aplicando el criterio de
recomposición salarial se empleara este recurso ahora, se liquidaran también sentencias -que es otro
problema grave que existe en el sistema- y se bajaría notoriamente la actual litigiosidad.
Entonces me parece que lo nuevo, que para mi criterio no tiene demasiado sustento, podría
quedar diluido.
Sra. Negre de Alonso. – Tengo tres o cuatro preguntitas y acotaciones.
En primer lugar quiero decir que usted es defensor de la Ciudad de Buenos Aires y yo soy
senadora de la Nación Argentina en representación de una provincia. Y no sé si estamos muy
equivocados y la realidad es muy distinta, pero la verdad es que no puedo dejar pasar la alusión que
usted hizo al principio de su exposición respecto de que hay gerontofobia por parte de los jóvenes.
La verdad es que en mi provincia no hay gerontofobia. Hay respeto y solidaridad hacia los
adultos mayores desde la población y desde el gobierno hacia la población en una interacción.
Y tampoco veo, a simple vista y sin conocer sociológicamente en profundidad la realidad de
la Ciudad, que exista gerontofobia desde el gobierno nacional ni desde el de la Ciudad de Buenos
Aires, ni desde los jóvenes.
Es la segunda vez que lo escucho, porque ayer el doctor Jáuregui dijo: a los jóvenes no les
importan los adultos mayores. Y en realidad es impactar sobre un concepto omnicomprensivo del
concepto de familia. Significa que estamos estigmatizando que la familia argentina no tiene respeto
por sus mayores.
Se lo quería acotar y hacer una pequeña consideración sobre eso.
Disculpe mi ignorancia. ¿Desde cuándo es defensor de la tercera edad?
Sr. Semino. – Desde hace una década, dos períodos.
Sra. Negre de Alonso. – Usted dijo: habrá que contemplar el nuevo mercado laboral. Supongo que
estaba hablando de la realidad del mercado en negro o de la infraocupación.
Ese es todo un sector que fue incluido a través de esa ley que nosotros sancionamos y que
hoy de golpe la escucho denostada por algunos sectores. Esta normativa es un instrumento de
inclusión. Puede ser ese u otro. Ese ha sido uno que dio el Estado nacional y que muchos sectores
políticos apoyamos, porque nos parecía bien.
Cuando usted habla de contemplar el nuevo mercado laboral –lo tomé textualmente porque
me llamó la atención su afirmación-, me gustaría saber a qué se refiere.
Usted habla de que los aportantes al sistema han disminuido el ingreso, su aporte.
Efectivamente, es un diagnóstico que es una realidad numérica, es indiscutible. Cualesquiera que
fuesen los factores: la situación económica, el exceso de comisiones, el exceso de gastos, el exceso
de sueldos, etcétera.
Ahora, también tenemos otra realidad. Por eso le preguntaba desde cuándo usted ocupaba su
cargo y si se habían adoptado medidas.
Le pongo como ejemplo el manejo de los fondos de ANSeS. En el año 2004 se tomó una
decisión administrativa, por parte del jefe de Gabinete -la 199-, donde se tomaron los fondos de la
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seguridad social para asistir a los generadores térmicos que, según dice la resolución, desde el punto
de vista comercial y contable se encontraban en cesación de pagos y con poca capacidad para
financiar el costo de abastecimiento de combustibles líquidos para la operación del sistema eléctrico.
Y esa operación fue una detracción que hizo el jefe de Gabinete en uso de sus facultades -no digo
que sea ilegal-: tomó los fondos de ANSeS para financiar los costos de las empresas de generadores
térmicos que estaban en cesación de pagos.
Pero a su vez, ANSeS está prestando fondos al Tesoro Nacional al 8 por ciento y estamos
tomado fondos de Venezuela al 15 por ciento.
Entonces, usted habla de que no hay afectación al derecho de propiedad. Puedo estar de
acuerdo o no con el fondo de la medida, pero estoy pensando en la gente que optó, aunque usted lo
ha minimizado. Porque ha hecho toda una exposición, que respeto, y ha minimizado el voluntarismo
y la inteligencia de la gente para pensar si pasaba o no a un sistema.
El vaivén del fondo que cada afiliado tenía en la AFJP ha provocado una disminución, pero
también ese fondo ha tenido un manejo irregular, defraudatorio para los trabajadores por parte de
ANSeS.
Usted me está hablando del caso Badaro y la señora que hizo la exposición anterior también
lo hizo. Pero el caso Badaro es solo eso. No hemos logrado todavía plasmar una herramienta
legislativa en base al criterio de la Corte. Por lo menos ese es el pensamiento de los que votamos en
ese sentido en el tema de la movilidad.
Le quiero hacer otro comentario, que también hice al doctor Jáuregui ayer.
La verdad es que me parece que la evolución de los tiempos hace que los representantes del
pueblo argentino, en este caso en el Parlamento nacional, vayan instrumentando distintas medidas
que se podrán votar a favor o en contra. Pero, en definitiva, se impone una mayoría que no es ni más
ni menos que la representación de la ciudadanía argentina. En consecuencia, me parece que se debe
guardar un mínimo respeto hacia quienes votaron a favor de esta ley en 1993 que, desde su punto de
vista, ha fracasado.
Muchos compartimos que está muy cuestionada y que indudablemente hay que buscar
caminos para solucionar la problemática, pero la ley no es fruto de la dictadura: es fruto de un
gobierno democrático; de modo que el paso del tiempo hará que se modifique. Pero el mismo
respeto hacia los legisladores de 1993 hay que tenerlo hacia los legisladores actuales.
También le pregunto si usted ha promovido algún tipo de acción judicial o denuncia penal
porque habla de “hemos sabido”, “sospechábamos”, “teníamos la seguridad de maniobras
defraudatorias” aparentement, por parte de las AFJP. Entonces, como defensor de la Tercera Edad,
me gustaría saber qué tipo de medidas ha tomado en ese sentido.
Sr. Semino. — En principio, la alusión a la “gerontofobia pasiva” parte de varios estudios
realizados. Presido la Sociedad Iberoamericana de Geriatría y Gerontología desde hace algunos
años, y desde la sociedad científica hacemos el seguimiento de comportamientos de las distintas
capas etáreas. Seguramente estas grandes definiciones no contemplan realidades locales o
situaciones particulares, que son atendibles. Por ejemplo, hay exteriorizaciones muy claras sobre la
evolución de los índices de violencia hacia el adulto mayor: y no me refiero exclusivamente al
delito.
Desde hace cuatro años trabajamos con la Universidad de La Plata y observamos la
proliferación de delitos contra la humanidad del adulto mayor, con la particularidad que se han dado
con agresión física y de que son muy cruentos: incluso, muchos de ellos terminaron en homicidio. La
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explicación que estamos buscando dentro de la sociedad científica tiene que ver con la fractura de la
identificación positiva con el adulto mayor, que en general se da por fenómenos que, en términos de
complejidad, exceden lo que uno puede explicar.
Simplemente le comentó, como una identificación grosera, que el freno inhibitorio que tenía
la actitud criminal en otro momento de nuestra historia respecto del adulto mayor — en la jerga
carcelaria se consideraba paria a aquél que le había pegado a la abuelita— fue superado. ¿Por qué?
Porque la identificación positiva que tenía aquél que trasgredía la ley algunas décadas atrás respecto
de un adulto mayor —fuera el padre, el abuelo o alguien de propia estructura familiar, aun
desavenida— hoy ya no se da. Esto obedece al hecho de que ese delicuente o agresor proviene de
una “situación de calle” donde la identificación con el adulto mayor no sólo no es positiva sino
directamente negativa: de ahí lo cruento de las agresiones. Podemos hablar del tema de “romper el
espejo de adelante”: es decir, esa persona no se permite a sí misma ser lo que representa la vejez, que
es debilidad y pobreza.
Sra. Negre de Alonso. — Usted mencionó un libro del doctor José Luis Di Lorenzo. Como me
interesa el tema le agradecería si pudiera darme el título.
Sr. Semino. — Creo que se llama Los cambios dentro de la política social. Después se lo confirmo.
Por otra parte, denunciamos cada inadecuada utilización de fondo que haya hecho la ANSES:
esto es, que no fuera destinado al pago de jubilaciones. En términos concretos, llevamos adelante un
juicio en el Juzgado N° 4 de la Seguridad Social representando a 28 mil jubilados que reclaman el
reajuste de haberes fijado como criterio por el caso Badaro.
Por último, en materia legislativa, tengo una acotada visión en términos de mi función.
Simplemente atiendo a “viejos” todos los días: por lo tanto pierdo apreciaciones, pero me tomo la
libertad de transferirle consideraciones en términos de mis opiniones.
En la última invitación que me hicieron desde esta casa nos opusimos al criterio fijado por la
ley de movilidad. Sosteníamos —y lo seguimos haciendo: hoy lo comprueba la realidad — que
aumenta la litigiosidad. A nuestro criterio, la movilidad tiene que estar atada a la variación salarial
del trabajador activo, pero ese un criterio tan opinable como cualquier otro. Creo que estas son
cuestiones que uno puede aportar...
En nuestro trabajo cotidiano en general atendemos muchos casos en los que se da la situación
de exclusión del adulto mayor. Diariamente recibimos a doscientas o trescientas personas que
concurren a la Defensoría. En realidad se acercan por problemas de salud, falta de medicamentos,
falta de vivienda, por internación geriátrica, malos tratos y por el problema de los geriátricos
clandestinos, entre otras cuestiones.
En términos residuales, tenemos actuaciones sobre retraso en trámites en la ANSeS por
reajuste y demás. Este es, en parte, el esquema con el que trabajamos en la Defensoría
Sr. Presidente. — ¿Hay alguna denuncia contra la Superintendencia de AFJP desde la Defensoría?
Sr. Semino. — Por parte nuestra no.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el senador Martínez.
Sr. Martínez (A. A.) — En primer lugar, agradezco la presencia en el Senado.
La mayor parte de las dudas fueron evacuadas a través de lo que preguntaron el senador
Morales y la senadora Negre de Alonso.
Apelando a su poder de síntesis, independientemente de que quedó clara su posición respecto
de las AFJP —que la mayoría la compartimos—, rescato que esta es una norma de transición. La
intención sería evitar la litigiosidad. Pero no podemos desconocer sentencias con liquidaciones
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pendientes así como que realmente existen varios vacíos que tienen que ver con la derogación de
leyes; normas que, en definitiva, tendrían que adecuarse a un nuevo modelo. Esto se completaría y
daría una respuesta a lo que usted tiene que atender todos los días en función de plantearnos un
nuevo sistema de seguridad social y previsional.
Le pregunto si —a modo de síntesis— eso es lo que usted dijo: es decir, sería una
herramienta que sirve como una pequeña transición para atacar un problema. Pero, en definitiva, a
efectos de resolver el problema —especialmente el de la litigiosidad, que usted manifiesta —
deberíamos avanzar mucho más que en la propuesta de esta ley.
Sr. Semino. — Básicamente es eso. Me parece que no se trata de solucionar un pequeño problema:
creo que hay que salir de un gran problema.
A mi modesto criterio, la solución tiene que ver con la futura derogación de las leyes 24241 y
24463. Menciono como ejemplo que la Ley 24463 sigue planteando el cálculo del haber inicial del
jubilado conforme a los últimos diez años. Este es un anacronismo y promueve la litigiosidad. Por el
contrario, en general en los sistemas públicos del mundo se contempla el ítem de los mejores años
laborales.
Esto lo digo simplemente como ejemplo, porque es una muestra en el sentido de que el
sistema genera mucha litigiosidad.
Sr. Morales. — Tiene la palabra la senadora Estenssoro.
Sra. Estenssoro. — Quiero agradecerle su exposición; me resultó muy interesante.
En primer lugar, quiero hacerle una pregunta: en el último mes, por el sistema de reparto, se
han iniciado alrededor de doscientas causas judiciales por parte de jubilados que están reclamando el
haber que ellos creen que les corresponde. Estaríamos hablando de aproximadamente unas 5 mil en
un solo mes. Por consiguiente quisiera saber, porque hasta ahora nadie nos lo ha dicho, cuál es la
litigiosidad en el sistema de capitalización. Ustedes, ¿cuántas denuncias reciben? Además, a nivel
nacional ¿cuál es el índice de reclamos existente sobre este tema?
Sr. Semino. — Los reclamos son pocos porque el gran componente del actual jubilado de
capitalización lo pone el sistema de reparto: es decir, por los menos dos tercios —o más— de lo que
cobra el jubilado del sistema de capitalización lo pone el sistema de reparto.
Uno de los problemas existentes —tenemos muchas actuaciones en este sentido— es la
demora en otorgarse el beneficio y ese tipo de cosas; no en términos de los montos.
Sra. Estenssoro. — En la exposición que usted hace manifiesta cómo quien tuvo una cuenta de
capitalización ha perdido dinero. Pero por lo que dice no se ha reclamado en forma legal contra la
AFJP o contra la Superintendencia.
Sr. Semino. — Según mi entender, no.
En concreto, cualquier acción que hacemos nosotros en principio se produce ante
requerimiento de parte, y no hemos tenido presentaciones en ese sentido.
Sra. Estenssoro. — ¿Por qué cree que no? Porque es sorprendente.
Sr. Semino. — Entiendo que son pocos por este alto componente que tiene en esta etapa el
beneficio mixto.
Sra. Estenssoro. — ¿Afiliados de AFJP hacen juicios contra el Estado por la parte que le
corresponde?
Sr. Semino. — Sí, son los reclamos habituales; como aquel que tiene el 100 por ciento de su haber
integrado por el Estado. Por ese motivo di como referencia —incluso respecto de lo que usted
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señalaba— que la cantidad de expedientes no representa la cantidad de jubilados. Por ejemplo, en
nuestra presentación judicial —que es sólo un trámite— hay 28 mil jubilados incluidos.
Sra. Estenssoro. — ¿Respecto de las AFJP?
Sr. Semino. — No, respecto del caso Badaro.
Sr. Presidente. — Muchas gracias, doctor.
— Se retira del Salón Azul del H. Senado de la Nación el señor Semino.
Sr. Presidente. — Sin más trámite, continuamos con la participación del defensor del pueblo de la
Nación, doctor Eduardo Mondino.
Esta no es la primera oportunidad que está entre nosotros para brindar un informe sobre los
proyectos que trata el Congreso. Hoy nos acompaña particularmente en este plenario para tratar el
tema inherente a la reforma del Sistema Previsional, aprobado por la Cámara de Diputados.
Tiene la palabra el doctor Mondino.
Sr. Mondino. — Señor presidente: quiero reiterarles el agradecimiento, en nombre de la Defensoría
del Pueblo de la Nación, por la posibilidad que este Senado de la Nación y la Comisión de
Presupuesto siempre nos brindan para poder manifestarnos como instrumento constitucional y así
dar nuestra opinión desde la tarea que hacemos diariamente. Porque ese es el objetivo de la
Defensoría del Pueblo de la Nación: plantear lo que conocemos —lo que sabemos— y a realizar
aportes que sean útiles para el debate; aportes que se pueden tener en cuenta, que pueden ser
valorados o no —Cel uerpo podrá tomarlos o dejarlos—, pero nosotros creemos que como
institución tenemos la obligación de manifestarnos sobre todo en temas de esta trascendencia. Aquí
se tr ata, nada más y nada menos, que de la seguridad social.
Cuando planteé venir a manifestar nuestra opinión pensé dividir mi exposición en tres
aspectos.
En primer lugar, mi idea era hablar del pasado y hacer un resumen de lo que fue el sistema de
las AFJP: es decir, hacer una descripción de lo que significó el sistema: sistema que en sí mismo, a
nuestro entender, tuvo falencias notorias y que nunca logró desarrollarse en el ámbito de nuestro
país. Por lo tanto, hablaríamos de cuáles fueron los inconvenientes y la falta de controles producidos.
Para esto, más que escuchar a la Defensoría del Pueblo, habría que escuchar a los superintendentes
de las AFJP que tenían el rol de controlar y auditar durante todo este tiempo. Por consiguiente,
habría sido importante escucharlos.
En realidad, cuando escucho que el sistema casi entra en crisis mi primera idea es el hecho de
que existe un organismo público con facultades expresas a efecto de alertar —para prender una luz
amarilla, por así decirlo— y avisar: justamente ese organismo era el que debía poner las cosas al
tanto. Sin embargo, me parece que en este debate faltó una apreciación o una rendición de cuentas de
esa Superintendencia, que tendría que haber dicho claramente por qué llegamos a esta instancia. Por
ese motivo cambié mi idea y me permito decir que no es nuestro rol hablar del pasado.
Sí voy a tratar de hablar del presente: y, para hacerlo, voy a comenzar con la ANSES. ¿Por
qué? Porque la futura ley la pone en un lugar relevante.
La Administración Nacional de Seguridad Social tiene una diversidad de funciones, muchas
de ellas enormes: administra los regímenes nacionales de pensiones, el sistema de asignaciones
familiares, subsidios por desempleo, subsidios por sepelio, etcétera. Además, atiende la litigiosidad
del sistema: tiene 120 mil juicios. Por otra parte atiende sistemas provinciales, armoniza un sistema
de caja con Cajas provinciales no transferidas. En definitiva, es un típico organismo —a los que
muchas veces estamos acostumbrados— lleno de muchas funciones que por ende, tarde o temprano,
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comienza a dejar de cumplir o a cumplir de manera muy deficiente varias de esas funciones. Por
consiguiente, cuando alguien quiere que un organismo público no cumpla la función central, no tiene
más que ponerle un sin número de funciones: entonces, como será imposible su cumplimiento, de
hecho terminará siendo incumpliendo su rol, precisamente por exceso de atribuciones y de
funciones. Ante esto, claramente quiero describir lo que dicen de la ANSES los ciudadanos a través
de la Defensoría.
Estas son las cosas o las deficiencias que a través de estos años, y de miles de causas y de
quejas — aún en los últimos días— podemos detectar: excesiva demora en el otorgamiento de
turnos; dilación de los trámites; deficiente información a futuros beneficiarios; incumplimiento en la
liquidación de sentencia firme —después quiero hacer una salvedad sobre esto porque existe una
investigación de este tema—; demora en el otorgamiento y actualización de los subsidios de
contención familiar; falta de control del otorgamiento de los códigos de descuento de mutuales. Este
último es un tema redundante y permanente. Todos los meses hay denuncias por descuentos
indebidos, y la respuesta de la ANSeS es que no está en condiciones de controlar a las mutuales.
Tengamos claro esto: hablamos de un organismo que dice al Defensor del Pueblo —según su
propia manifestación—que no está en condiciones de controlar mutuales. Esto hace que miles de
jubilados todos los meses, por una vía o por otra, tengan que hacer el trámite, por ejemplo, porque
les hicieron un descuento sobre un préstamo que nunca sacaron. Entonces, tenemos una mutual que
“no existe”, el descuento indebido de haberes —que más o menos está emparentado—, así como
todo lo que es falta de transparencia y acceso a la contabilidad de movimientos financieros por parte
de la ANSeS.
Esto es lo que pudimos plantear nosotros desde la Defensoría del Pueblo, pero también
fuimos a los dos últimos informes de la SIGEN. En febrero de 2008 —hace muy poco— dijo que la
gestión de las unidades de atención primaria no resulta eficaz; que los controles no resultan efectivos
ni suficientes debido a una falta de asignación de responsabilidades; que existen demoras en la
gestión de trámites y remisión al área de Cómputos; errores reiterados en los cálculos de haberes; y
una falta de “constancia de notificación fehaciente” de la resolución aprobatoria del beneficio.
Por su parte, en marzo de 2008 otro informe indica que, en cuanto a la aplicación del
Programa de Estandarización de Unidad de Atención, se detectaron las siguientes inconsistencias: el
tiempo de espera para la atención resulta excesivo; en algunas unidades se verificó que la cantidad
de público que asiste supera ampliamente las posibilidades de atención; el equipamiento informático
no es suficiente y no se encuentra en condiciones operativas; y la asistencia de los agentes se
encuentra limitada.
Además, hay una serie de observaciones que hace poco realizó la Fiscalía de Investigaciones
Administrativas al sistema de revisión efectuada por la ANSeS de liquidaciones presentadas en
juicios en contra, aún con posterioridad a tales liquidaciones: más allá de que hayan adquirido
firmeza en sede judicial, se torna complejo y burocrático el sistema efectivo de pagos.
Lo resumiré sintéticamente porque sobre esto existe una investigación que estamos llevando
a cabo y de seguro la presentaremos en los próximos días.
A través de una resolución interna, una vez que se dicta una sentencia judicial, hay un sector
de la ANSeS que se dedica a verificar lo que dictó el juez: es decir, a dilatar el pago. Revisa la
sentencia. En consecuencia, hay organismos internos de la ANSeS que tienen más poder que el
Poder Judicial. A buen entendedor pocas palabras —me hago responsable de lo que voy a decir—:
es un nichito de corrupción, porque “corrupción” no es solamente “meter la mano en la lata” sino
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también dilatar o dejar que trámites demoren más tiempo del debido y, por lo tanto, también crear
una norma interna para revisar algunos pagos. Nosotros tenemos la causa y seguramente en los
próximos días haremos una presentación de la investigación. De hecho, nos parece que ese sector
tiene mucho que ver con la dilación de los pagos de sentencias de firmes: estoy hablando de cuando
un jubilado llega al lugar y le dicen que le falta un trámite después que dio toda la vuelta; después de
que tuvo primera y segunda instancia, y le dijeron que tiene “tanto” a cobrar. Allí es cuando le
empiezan a revisar las liquidaciones...
Hoy la ANSeS administra los aportes por contribuciones, que son un 33 por ciento; los
ingresos tributarios, que son un 26 por ciento; y el 15 por ciento de los fondos de coparticipación. Es
decir, un 30 por ciento de lo que la ANSeS administra son fondos de las provincias. A mi entender,
este fondo de coparticipación federal y este 30 por ciento es el que viene a tapar las deficiencias. Es
decir: si usted tiene deficiencias pero, a su vez, también la posibilidad de tener recursos, es muy
factible que pueda cubrir las deficiencias a través de esos recursos importantes de los que dispone.
Por lo tanto, el Fondo de Coparticipación Federal le da una buena cobertura para que estas
deficiencias que marcáramos se noten menos. Si uno le sacara parte de esos fondos sería bastante
difícil administrar y habría que ver cómo se las arreglan.
Aprobada la ley, con las transferencias administrará 170.739 millones de pesos: es decir, el
45 por ciento del producto bruto interno; el 73 por ciento del presupuesto 2008. Lo que nosotros
planteamos claramente es que la ANSeS no está en condiciones de administrar esos fondos y que no
da garantías de administración. Esto ocurre por lo que venimos manifestando: por las deficiencias
que tiene y por cómo está planteado el sistema. Además, viene administrando una altísima
judicialización: 120.000 juicios. Diariamente se incorporan unas 200 demandas por movilidad, lo
que también incrementa la tarea y tiene prácticamente al fuero de la Seguridad Social a punto de
colapsar. Seguramente, la litigiosidad aumentará por distintas razones: por quienes se sientan
perjudicados y acudan sintiendo que han sido vulnerados sus derechos: por aquellos que crean que
tienen derecho y, de manera individual —si lo pueden hacer—planteen que se ven perjudicados. En
definitiva, todo pero también nada implica que no habrá un incremento de litigios, planteada las
cuestiones como están.
Por lo tanto, creo que la ANSeS tendría una tarea imprescindible: resolver con urgencia los
graves problemas estructurales que tiene y que van en desmedro de los jubilados y pensionados. Ese
sería un objetivo central.
A partir de ahí, nosotros hemos elaborado un aporte o propuesta. Nosotros creemos que la
ANSeS debe administrar el sistema previsional desde lo estrictamente administrativo: mejorar
estructuralmente la prestación de sus servicios; ser el ente que otorgue el beneficio y el que
contribuya a que los beneficiarios se encuentren con sus aportes.
Hay largo camino sin resolver. Tengo para dejarles carpetas con un mínimo de dos y tres
años de información en la que se observan las dificultades existentes para conseguir los archivos y
poder ir a los lugares donde han estado los aportes. ¡Se trata de casos excepcionales, porque son los
que llegan a la Defensoría del Pueblo! Seguramente, constituyen una suerte de muestra de los que
están y no llegan.
En consecuencia, creo que hay una falencia estructural cuya solución debería ser el objetivo
central de la ANSeS. A partir de ahí es que consideramos que ese debería ser su rol.
Estamos ante recursos de la magnitud que poníamos de manifiesto. Recordemos que son
recursos intergeneracionales y que existe un claro mandato constitucional en la materia: preservar la
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integridad de los fondos de la seguridad social. Esto dice el artículo 14: y esa es la principal
obligación del Estado.
Cuando decimos “intergeneracionales” tenemos que hablar de cuánto tiempo hay que
preservar esos recursos. Hace pocos días alguien suponía que este proyecto que nosotros
presentábamos era una crítica directa a la actual administración. Yo digo que tengo una opinión al
respecto, que no importa y no viene al caso porque no importa quién es el titular sino la estructura,
que es la que nosotros estamos poniendo de manifiesto más allá de quién esté a cargo.
Ahora bien; yo pensaba en alguien de 25 años que comienza a aportar. Va a cobrar a los 65 si
es varón, y a los 60 si es mujer. Es decir: hasta que empiece a cobrar mediarán unas nueve o diez
administraciones diferentes. O sea, ¿quien le da garantía –le doy el beneficio de la duda a la actual
administración– de que las futuras generaciones usen correctamente los fondos? ¿Quién, si no una
estructura jurídica que tenga como instrumento capacidad propia para preservar esos fondos? Porque
por encima de la buena voluntad de una administración tiene que existir una entidad jurídica capaz
de garantizar la preservación de los fondos de la Seguridad Social. Por eso es que nosotros decimos
que hace falta crear un instrumento jurídico sólido, idóneo, específico y profesional, que cuide
estrictamente y preserve los fondos de la seguridad social.
Nosotros pensamos en un banco público —un Banco de Previsión y Seguridad Social— que
tenga como objetivo exclusivo, y ningún otro, la preservación de los recursos de l área: que preserve
los fondos de los aportantes; que sea el encargado del pago de haberes; que vaya unificando los
criterios de la legislación; que permita también que si algún trabajador individualmente quiere hacer
un aporte extra para mejorar su jubilación pueda hacerlo, manera tal de no limitarlo a lo obligatorio;
también, que los fondos de la Seguridad Social tengan la misma entidad y seguridad jurídica que las
reservas del Banco Central porque son tan importantes como aquellas. Por lo tanto, deben tener una
regulación específica y especial.
El componente de este banco público debe estar estrictamente regulado en cuanto a cuáles
son y en qué materia de riesgo puede invertir. Obviamente, también habría que definir cuál sería el
capital de ese banco: el que vimos que va a ser el capital de la ANSeS. Además, proponemos que ese
banco tenga un directorio, como lo tiene el Banco Central, con ocho directores, su presidente y
vicepresidente, nombrados con aval parlamentario, con acuerdo prestado por parte del Senado.
A su vez, este banco público debería tener una sindicatura. Proponemos claramente que haya
cuatro síndicos de los órganos de control, con audiencias públicas, concursos de antecedentes y con
aval del Senado, igual que los directores. La idea sería que sean propuestos por el Ministerio Público
Fiscal, la Auditoría, la SIGEN y la Defensoría del Pueblo. Serían cuatro auditores, aprobados por el
Senado y con probada idoneidad.
Este organismo debe tener un acceso claro a la información pública para cada uno de los
aportantes al sistema y de los contribuyentes. Como vimos, el sistema no sólo se nutre de aportes
sino también de contribuciones: es decir, de impuestos. Por lo tanto también hay quien, aún siendo
beneficiario, sigue aportando al sistema a través del impuesto. Es decir: un beneficiario no es sólo un
beneficiario sino también un contribuyente cuando aporta a un sistema impositivo cuyos fondos se
destinan al área. Así que también tiene que tener derecho a acceder a esa información.
Este banco, por último, debe tener un balance contable periódico.
En definitiva, debe reunir los requisitos esenciales de un instituto y de un ente, con toda la
seguridad y previsibilidad jurídica, de hoy hacia delante.
Por eso digo que podríamos hablar del pasado y discutir los sobre aciertos o desaciertos del
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anterior sistema, pero a mí me interesaba más hablar del presente, porque me parece importante que
sepan cómo está el organismo al cual le van a dar todas estas facultades y recursos: es un organismo
absolutamente ineficiente que no reúne requisitos para resolver las cosas mínimas. Hasta hace 8
meses atrás debatíamos con el director de la ANSeS cómo mejorar la atención telefónica, porque
había gente que pasaba meses antes de ser atendida telefónicamente.
Por lo tanto, nosotros somos contundentes: un organismo que no está en condiciones de
resolver estas cosas mínimas tampoco está en condiciones de administrar el 45 por ciento del
producto bruto y de garantizar las inversiones. Es por esto que no estamos frente a una cuestión que
implique plantear lo viejo: debemos ver el presente y planificar a futuro.
El futuro tiene que ver con la construcción de una ley para los próximos 50 años a efectos de
que, dentro de 10 años, entre todos –me incluyo– no nos agarremos la cabeza diciendo “nos
volvimos a equivocar”.
Por eso, señor presidente, hoy no vinimos a cuestionar la norma ni la ley que forma parte del
debate de los legisladores: vinimos a expresar con claridad, según vemos, cómo está hoy la ANSeS,
como así también lo que creemos tienen que ser estos derechos a garantizar. Me refiero a los
derechos intergeneracionales.
Habría muchas cosas y ejemplos adicionales que podríamos dar. Insisto: los tenemos acá.
Nos preocupa mucho porque evidentemente los recursos de la Seguridad Social –como decíamos–
nos exceden a todos: somos sus dueños parciales porque podemos usarlos un rato, pero después los
van a usar otros.
Creo que estamos ante derechos que están incorporados en nuestra Constitución muy
claramente. En consecuencia, son derechos que hay que proteger en una condición mucho mayor a
los derechos de primera o de segunda generación. Esto tiene que ver con derechos colectivos que nos
exceden. Por lo tanto, creo que es muy importante reasegurar estos recursos.
Quedo a disposición de los señores senadores. Aspiro a que esta propuesta —que nosotros
encarnamos en un banco— pueda ser considerada en este debate porque creo que va a dar
previsibilidad, seguridad y tranquilidad a los aportantes y a los futuros jubilados.
Sr. Presidente. – Tengo un par de preguntas que formular antes de dar el uso de la palabra a los
señores senadores. Primero, procederé a hacer una breve reflexión.
Agregaría a estos informes de la SIGEN y de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas
los propios de la Auditoría General de la Nación, que están en la misma línea.
Informo a los senadores, como miembro de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de
Cuentas de la Administración, que estamos en una instancia en la cual hay requerimientos realizados
por la Auditoría y por dicha comisión a la ANSeS. También hay compromisos de esta última
justamente a efectos de resolver estos temas que se han planteado aquí: todas las irregularidades
administrativas y todos los problemas con las administraciones, no sólo respecto del tema de altas y
bajas sino también del pago de haberes a los jubilados; también en relación al tema que ha sido
planteado acá por la Defensoría, en relación a cómo se paralizan los juicios con sentencia firme.
Era mi intención agregar esta información. En la página web de la Auditoría General están
todos los informes que avalan esto que se acaba de decir.
Ahora sí, procederé a formular las dos preguntas que mencioné al principio.
En primer lugar, ¿hay denuncias por parte de la Defensoría o, en todo caso, de personas o de
instituciones, con relación al funcionamiento de la Superintendencia de las AFJP, especialmente con
relación al tema de la determinación de las comisiones?
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En segundo lugar, se ha dado una situación que ha tenido a la Defensoría como actor
principal. En esta situación también estuvo involucrada la Fiscalía de Investigaciones
Administrativas, que está promoviendo una denuncia en contra de la ANSeS —particularmente
contra su titular— a partir de incumplimientos que se habrían producido por parte del licenciado
Amado Boudou con relación a requerimientos de la Defensoría. También ha dado lugar a una
medida tomada por el Procurador General recortando las atribuciones de las Fiscalía de
Investigaciones Administrativas en causas judiciales. Me gustaría que me explique las circunstancias
que han ameritado esta denuncia por parte de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas.
Sr. Mondino. — La respuesta a la primera pregunta es que sí: hemos tenido durante bastante tiempo
quejas por el funcionamiento de las AFJP, fundamentalmente en cuanto a las demoras en el
otorgamiento del beneficio. Se lo hemos hecho saber permanentemente a través de informes a la
Superintendencia. Se trataba de moras muy importantes en el otorgamiento de los beneficios a los
afiliados a las AFJP cuando debían jubilarse. Algunas moras estaban directamente relacionadas con
ellas mismas, porque nos constaba que a veces la ANSeS ya había enviado su información. Los
primeros afiliados a las AFJP que gozan de jubilación tienen aportes nuevos y del viejo sistema. Así
que prácticamente siempre se requería esta información.
Otras veces ha ocurrido que la mora era de la ANSeS. Sin embargo, repito, las quejas que
teníamos se basaban en que había mucha demora para que las AFJP completaran los requerimientos.
Todas esas quejas han sido derivadas a la Superintendencia de las AFJP.
En cuanto al tema que ha mencionado en segundo término, deseo señalar que se trató de una
causa que comenzamos por un incumplimiento de giro de fondos a una Caja de jubilaciones en la
provincia de Córdoba. Requerimos a la ANSeS información y en una primera instancia nos envió
información equivocada, con lo cual reiteramos el pedido. Luego, nos negó lo que le solicitábamos.
Entonces, le comenté lo sucedido al juez Oyarbide: a través de una orden se le dio 48 horas para que
pusieran a disposición la información. La primera vez no nos trajo toda la información. Lo pusimos
en autos al juez, quien les dio 24 horas para que nos entregaran toda la documentación: de lo
contrario nos iba a dar una orden de allanamiento. Recién en ese momento pudimos recabar toda la
información. Es decir que hubo —lo dice la ley del Defensor— una obstaculización de nuestra tarea.
Además, una vez que recibimos la documentación percibimos que se habían tomado
decisiones de tipo arbitrario. Se había tomado una decisión en septiembre de 2007 respecto de la
Caja de jubilaciones no derivándole los fondos y el dictamen para tomar esa decisión tiene fecha del
8 de agosto de 2008: es decir, dos días después de que el juez nos ordenó ver los expedientes.
Claramente, estamos ante una decisión arbitraria porque todos sabemos que en la función pública la
toma de decisiones tiene que estar fundada. Uno puede tener decisiones discrecionales, pero si uno
va a fundar una decisión que toma un año después lo que ha tomado —reitero— es una decisión
arbitraria.
En base a esto, presentamos la documentación ante el fiscal de Investigaciones
Administrativas y le solicitamos que hiciera una preinvestigación, que es una cuestión que la ley
prevé: en caso de creer que hay un delito de acción pública estamos obligados a poner en
conocimiento al Ministerio Público; en este caso, al fiscal de Investigaciones Administrativas. El
fiscal coincidió, por lo menos prima facie, con nuestra presentación y elevó a la Cámara el pedido de
apertura de un juicio penal para que se investigue la acción del titular y de los funcionarios de la
ANSeS. Sé que la acción se encuentra en un juzgado federal y que ha sido derivado al fiscal de ese
juzgado.
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Sr. Presidente. — Le pediría que nos hiciera llegar los antecedentes a la Comisión.
Sr. Mondino. — A través de la Comisión Bicameral le haremos llegar los antecedentes del caso y
cómo fue el procedimiento.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra la señora senadora Negre de Alonso.
Sra. Negre de Alonso. — En primer lugar deseo agradecerle por su exposición, que ha sido muy
clara y contundente. En forma personal me ha aportado muchos datos que desconocía. En
consecuencia, le quería pedir si nos puede dejar copia de su Power Point.
En segundo térmiono, quiero decirle que coincido totalmente con lo que ha expresado sobre
la Superintendencia. Lo dije también ayer: el artículo 118, “de las facultades” de la
Superintendencia, tiene 29 apartados entre párrafos e incisos. Entonces, es como que desde el año 93
a la fecha nunca había pasado nada y todo era color de rosa: sin embargo, ahora vemos todo negro
para atrás.
Me pareció muy buena la pregunta realizada por el señor senador Morales. La misma
pregunta —referida a si había alguna denuncia contra la Superintendencia— se la hicimos al
Defensor de la Tercera Edad de la ciudad. ¡Ahora está todo mal! Se robaron la plata de los
aportantes y resulta ser que no existe ninguna denuncia penal.
Le entendí que no venía a pronunciarse sobre el proyecto sino a sugerir cuál tendría que ser
el ente que administre los fondos. Le quiero hacer una pregunta: el proyecto no contempla un
articulado ni una situación de transitoriedad para aquellas personas que están afiliadas al sistema de
capitalización que, teniendo oportunidad de pasar al sistema de reparto, no lo hicieron. En virtud de
lo que establece el artículo 82 de la ley vigente, ¿considera que podría haber —si se sanciona la
ley— una afectación al derecho de propiedad de esas personas que optaron por quedarse en el
sistema de capitalización?
Sr. Mondino. — Evidentemente este es un tema que terminará siendo de interpretación judicial,
pero no tengo dudas de que si uno interpretara de manera literal la ley de la opción que se aprobó el
año pasado les da derecho: no sé si derecho a la propiedad, según el concepto del derecho a la
propiedad, o un derecho al propiedad con expectativa. Creo que, por lo menos, quien se sienta
vulnerado tendrá la posibilidad de plantearlo judicialmente.
El derecho a opción vino a otorgarle un beneficio del cual se ha hecho acreedor. Obviamente,
estamos hablando de un derecho individual. Mi opinión es que por lo menos le da el derecho a
reclamar.
Sra. Negre de Alonso. — Le dije que me aportó datos que desconocía: por ejemplo, la existencia de
esa resolución donde la ANSeS controla las sentencias que han pasado en autoridad de cosa juzgada,
por encima de la decisión jurisdiccional. ¿Me podría aportar el número?
Sr. Mondino. — Es una circular interna: GP N° 02/07 ,del 3 de enero de 2007.
Sr. Presidente. — Nos dejará una copia en la comisión.
Tiene la palabra la señora senadora Escudero.
Sra. Escudero. — Una de las partes más débiles que tiene este proyecto —algunos así lo dicen— es
la confiscatoriedad o —por lo menos— la vulneración de derechos adquiridos.
Esos fondos que están en el sistema de capitalización, que pertenecen a esos más de 6
millones de argentinos que optaron hace un año por seguir en ese sistema, son directa y
compulsivamente traspasados al sistema de reparto. El Poder Ejecutivo podría haber logrado el
mismo efecto si hubiera preservado la AFJP del Banco Nación y pasado todos esos fondos al Banco
Nación para que siguieran administrados en una cuenta individual y con la opción abierta para que,
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cuando quisieran, pudieran hacer el traspaso al sistema de reparto. Me gustaría saber cómo se
prepara la Defensoría y cuántos juicios estiman que tendrá que sufrir el Estado argentino debido a
esta mala decisión, cuando el objetivo lo podrían haber obtenido haciendo bien las cosas.
Sr. Mondino. — Vuelvo a insistir: creo que va a abrir un alto nivel de litigiosidad, por distintas
razones. Seguramente, vamos a tener juicios por beneficiarios que creerán que quien los perjudicó
fue la AFJP y otros que van a creer que fue el Estado. Todo hace percibir que va a haber un fuerte
incremento en materia litigiosa desde el punto de vista de la Seguridad Social. La verdad es que el
sistema de seguridad social tiene un alto nivel de litigio en la Argentina desde hace muchos años,
fruto de normativas que dejan zonas grises de interpretación. Por eso ponemos mucho énfasis en
crear un instrumento lo más claro y contundente posible.
Siempre se dice que este tipo de legislaciones, que duran mucho tiempo e involucran a
generaciones completas, tienen que ser muy claras para evitar, justamente, la cuestión del litigio.
Inclusive, tienen que ser modificadas excepcionalmente. La suma de modificaciones de manera
permanente genera automáticamente litigios, juicios y controversias. Así, convierte todo el sistema
en litigioso.
Hoy hay 120 mil demandas: hay 200 demandas por día solamente por el tema de movilidad,
más todas las demandas que se inician permanentemente por mala liquidación de haberes. Es decir:
ante la duda, el juicio. En consecuencia, creo que vamos a tener un alto nivel de demanda. Insisto:
creo que va a haber quienes interpreten que sus derechos han sido vulnerados a partir de no haberse
reconocido la opción que tomaron.
Cuando digo que son derechos individuales y subjetivos me refiero a que en este caso
particular no podríamos hacer una acción colectiva, como hicimos con la movilidad con el sistema
de jubilaciones: no tendríamos la legitimación suficiente para hacerlo. Por eso, claramente estamos
ante derechos individuales; no como hicimos con la movilidad, donde estamos en la Corte peleando
porque creemos que ahí sí hay un derecho colectivo que estuvo vulnerado.
Sra. Escudero. — Comparto con usted su visión respecto de que tendríamos que construir un ente
público muy fuerte y regulado que pueda manejar estos enormes fondos de jubilaciones. Avanzar sin
dar ese paso y dejar a la ANSeS —como organismo descentralizado dependiente del Ministerio de
Trabajo— el manejo de estos fondos es dejarlos al arbitrio de las facultades extraordinarias de jefe
de Gabinete. ¿Es así?
Sr. Mondino. — Sí. Inclusive más: al jefe de la ANSeS, que es quien va administrar estos fondos.
Hay algunas cuestiones que quiero poner en consideración porque me parece que es
importante que se expongan en este lugar y no pueden pasar inadvertidas.
Vi que le pusieron mucho énfasis a la creación del Consejo de Seguimiento que aparece en la
ley. Me parece que sería bueno advertir en este ámbito, porque ha sido aprobado hace pocos días, un
hecho que no debería pasar inadvertido. Cuando se aprobó el presupuesto del año 2009 en su artículo
74, por primera vez en la historia, se ha eximido al Banco de la Nación Argentina de las
restricciones de prestarle al Estado. Todas las prohibiciones que se plantean a la ANSeS en la ley
específica las puede hacer el Banco Nación si el ANSeS le deja los fondos inmovilizados en su
cuenta. Por lo tanto, lo que no puede hacer el ANSeS por sus restricciones lo va a hacer el Banco
Nación. Es muy claro: prácticamente le autorizan el 30 por ciento de los depósitos del sector
público.
Es decir: por primera vez, el Banco Nación es eximido de una restricción que fue muy
importante para dicha institución. Todos conocemos lo que pasa cuando los bancos están al arbitrio
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de la administración. Ya ha pasado con bancos provinciales: generalmente terminan siendo una caja
muy cercana. Si ven, el artículo 74 plantea esa eximición exclusivamente para el Estado nacional.
Determina claramente para qué lo pueden usar: es para Gastos de Capital y Amortización de Deuda.
Con esa finalidad se pueden usar. Ergo, si dejo los fondos de la ANSeS inmovilizados en el Banco
Nación, éste puede usarlos tranquilamente por la eximición que le dieron. Por lo tanto, deja de tener
que pasar por los controles que han puesto en la ley.
Es más que claro: una cosa está ligada a la otra. Todos sabemos que los bancos prestan de
acuerdo con los depósitos que tienen. Además, han autorizado al Banco Nación a dar avales para
obra pública, que también tienen que tener un respaldo de depósito. La cuenta de la ANSeS está en
el Banco Nación.
Sr. Presidente. — A lo que habría que sumar el artículo 9, que faculta a la Jefatura de Gabinete a
incrementar los créditos presupuestarios con fondos asignados específicamente a disponer. y
directamente lo obliga a enviar el 35 por ciento al Tesoro...
No habiendo más preguntas, damos por finalizada la reunión. Muchas gracias por su
presencia.
— Son las 12 y 41.