1. Conductas innovativas en contextos de economía abierta.

Conductas innovativas y políticas tecnológicas en una economía abierta:
algunas reflexiones.
Roberto Bisang
Instituto de Industria
UNIVERSIDAD NACIONAL DE GRAL SARMIENTO
Simposio Ciencia, Tecnología y Empresa
ACADEMIA NACIONAL DE CIENCIAS DE CORDOBA
14, 15 y 16 de Abril de 1999
La economía argentina ha experimentado cambios de magnitud a lo largo de los últimos
años tendientes a conformar un nuevo modelo de acumulación e inserción internacional. En
este contexto la conducta seguida por los agentes económicos en el plano tecnológico tiene
especial importancia, más aún si se considera la dimensión de los cambios tecnoproductivos operados en el plano internacional, y el papel crucial que tiene la innovación y, en general, de las actividades tendientes al logro de mejoras tecnológicas por parte de las
firmas- para la obtención de aumentos genuinos en los niveles de competitividad. Un tema
particular lo constituye el análisis de lo ocurrido en la actividad manufacturera, otrora
motor del cambio técnico y hoy bajo severas re-estructuraciones. Conocer como innovan las
organizaciones locales en el nuevo contexto tecno-productivo y regulatorio es un paso
previo esencial para la formulación de eficientes políticas públicas en la materia. Esto
conlleva, necesariamente, al replanteo de cuestiones centrales sobre el particular: quien,
donde y como generan innovaciones, con que tipo de institucionalidad, la priorización -o
no- del desarrollo endógeno por sobre los procesos de difusión y adaptación de tecnologías
exógenas, el balance entre los roles públicos y privados, etc.
Con este cúmulo de inquietudes en esta presentación nos centraremos en dos aspectos. El
primero refiere a algunos indicios de la conducta innovadora de las empresas especialmente las manufactureras- en el marco de una economía abierta y desregulada. El
segundo explora -con más preguntas que respuestas- los desafíos que estas nuevas
conductas plantean a las formulaciones de las políticas públicas.
1. Conductas innovativas en contextos de economía abierta.
1.1. Punto de partida: Modelo sustitutivo e innovación tecnológica. El grueso del
conjunto empresario argentino tiene varias décadas de antigüedad; en su gran mayoría
se trata de firmas que fueron establecidas bajo la impronta de la sustitución de
importaciones. Inicialmente establecieron una conducta tecnológica -más allá de sus
diferencias estructurales- signadas por:
a) un mercado protegido y de tamaño sensiblemente inferior al de los mercados
desarrollados; ello abre las puertas a esfuerzos centrados en la adaptación, a la vez que
limita -en general- los desarrollos de tecnologías de producto o proceso que impliquen
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desarrollos radicalmente nuevos; complementariamente y sin desmerecer la presencia
de innovadores individuales que no llegaron a generar un tramado tecno-productivo de
relevancia expansiva al resto de la industria, el grueso de los esfuerzos tecnológicos de
alguna magnitud recalaron, casi con exclusividad, en acciones puntuales de empresas
estatales o instituciones públicas;
b) precios relativos favorables a la actividad industrial, en particular, tasa de interés
negativas, que permitieron establecer funciones de producción intensivas en capital o
un bajo uso de este factor de producción; ello derivó en un posterior proceso de
ampliación del mix de producción en aras de elevar el grado de utilización del capital,
con la consiguiente pérdida de la captación de los beneficios asociados a las grandes
escalas;
c) escasos incentivos hacia la captura de mercados externos como alternativa
complementaria al mercado local, con lo cual se reforzaba el peso del (reducido)
tamaño del mercado sobre la toma de decisiones;
d) un escaso desarrollo del entorno tecnológico local tanto en lo atinente a presencia
proveedores especializados como a las vías de abastecimiento externo; la contracara
empresaria fue el desarrollo in house de múltiples actividades modelándose un esquema
de alta integración vertical en el marco de un elevado mix de productos;
e) la presencia de conocimiento tecnológico de libre apropiación, pero incompleto y no
siempre actualizado que abonó la posibilidad de desarrollos adaptativos posteriores.
Con estas condiciones, las firmas iniciaron un proceso secuencial de desarrollo
adaptativo local partiendo inicialmente de las tecnologías de producto, pasando luego a
las de proceso de producción y, por último, a la revisión de los temas organizativos de la
actividad en su conjunto. El cuadro se completaba -particularmente en las áreas
metalmecánicas- con un perfil productivo basado en plantas industriales altamente
integradas y con tamaños claramente inferiores a los vigentes en las economías más
desarrolladas (Katz, 1986). En este contexto, la acumulación descansaba más en los
mecanismos regulatorios que en los esfuerzos genuinos de corte schumpeteriano
asociado con el desarrollo tecnológico (Nochteff, 1994).
Entrada la década de los años setenta, a este perfil se le sumó un conjunto acotado de
emprendimientos -centrados en los insumos industriales de uso difundido, o en la
explotación de ciertos recursos naturales y con particulares formas de financiamiento
(Azpiazu y Basualdo, 1987) -, con tamaños internacionales y niveles de productividad
compatibles con los estándares internacionales. Por su productividad y cercanía con los
estándares internacionales conformaron una elite industrial destacada del resto, siendo
la base, además, de una clara articulación con los mercados internacionales iniciada
desde mediados de los años ochenta (Katz y Kosacoff, 1989).
1.2. Apertura, globalización e innovación tecnológica: algunos indicios. Las
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condiciones locales e internacionales de las dos últimas décadas tendieron a ir
modificando estos parámetros de conducta tecno-productivos. A grandes rasgos se
verifica:
a) la percepción empresaria de operar en mercados ampliados; en ese sentido, a las
conductas exportadoras de fines de los años ochenta se suma el impacto que produce la
plena conformación del Mercosur;
b) cambios en los precios relativos de los factores; en los años ochenta encareciendo el
capital por efecto de las elevadas tasas de interés (pero con las excepciones asociadas a
los regímenes de promoción) y, en los años noventa, abaratándolo, por la confluencia de
factores externos (caída de la tasa de interés, ingreso de capitales, reducciones de
precios, etc.) e internos (estabilidad económica, menor riesgo país, etc.);
c) apertura de los mercados y un clima caracterizado por la presión de la competencia
externa; ello conlleva, por un lado, un incremento en la oferta de tecnología respecto de
la vigente previamente (especialmente de origen externo, y en áreas específicas -como
equipamiento general y equipos informáticos-) y, por otro, a la necesidad de producir
una revisión de la estrategia productiva general en pro de ganar rápidamente
competitividad (Bisang, et. al. 1996);
d) Cambios sustantivos en los perfiles empresarios; en ese sentido se destaca el revival
de las inversiones externas (ET), la conformación/consolidación de conglomerados
empresarios (CE) locales, la virtual desaparición de las empresas públicas y el
achicamiento y la redefinición del universo de las PYMES; un dato destacado es que las
firmas líderes -ET o CE ó su combinatoria- tienen tamaños sensiblemente superiores a
los verificados algunas décadas atrás, si bien son aún pequeños en comparación con los
líderes mundiales sus tamaños no parecen ser un escollo insalvable a la hora de encarar
desarrollos innovativos de cierta magnitud;
e) finalmente cabe señalar que, en el ámbito internacional, los cambios tienden a
conformar un nuevo paradigma tecno-productivo con las consecuentes oportunidades y
peligros para los niveles de desarrollo relativo logrados previamente.
Cómo reaccionaron las firmas frente a este contexto?. En un proceso aún no concluido,
que aúna cuestiones meramente productivas, con otras de estrategia empresaria y
tecnológica, algunos indicadores señalan (SECYT-INDEC, 1998):
a) Cierta tendencia hacia la desverticalización de la producción manufacturera en pro
de conformar redes, pero articuladas primordialmente sobre la base de proveedores
externos. Así, para un número relevante de firmas industriales la cantidad de
proveedores locales se incrementa en un 30.6%, pero los internacionales lo hacen a
una tasa mayor aun (41%);
b) Sumado a ello existió –en los primeros años de apertura- una revisión del mix de
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comercialización -donde, por lo general, se tendió a incorporar productos de terceros
a las ventas propias-, la celebración de acuerdos de cooperación e intercambio con
firmas pares de los restantes países del Mercosur y una fuerte presencia de las
actividades de marketing y publicidad;
c) En el marco de un fuerte incremento en la demanda pero con una marcada presión
de los productos importados las empresas comienzan a rever sus actitudes
tecnológicas en pro de mejorar su productividad1.
d) Los datos disponibles para el sector industrial indican que esas preocupaciones
dieron como resultado una fuerte incorporación de tecnología exógenas a las
firmas, bajo la forma de compras de bienes de capital, contratación de servicios de
consultorías y, en menor medida, celebración de acuerdos tecnológicos con
entidades sin fines de lucro e instituciones públicas de CyT; otros rubros
destacados fueron los gastos en capacitación y el pago de regalías al exterior;
e) En este proceso de incorporación de activos tecnológicos por parte de las
empresas, primaron netamente los abastecedores externos, tanto de bienes de
capital como en conceptos de regalías; es decir, la articulación tecno-productiva se
dio, preponderantemente en el marco de una trama externa a la oferta local
disponible de acervos tecnológicos; ello indicaría un cambio relevante respecto
del modelo previo donde las actividades de adaptación se realizaban, en gran
medida, intramuros a la empresa;
f) Los esfuerzos tecnológicos efectuados al interior de las empresas fueron,
relativamente, inferiores; del total del gasto estimado en actividades de CyT -unos
3.500 millones de dólares anuales para 1996- el sector industrial gastó en
actividades de innovación dentro de sus empresas algo menos de 700 millones de
pesos; esto es poco más de un 20% es endógeno a las firmas y el resto se adquiere
extra-muro y dentro de estas adquisiciones, una parte relevante proviene del
exterior;
g) El análisis de la composición de los gastos endógenos, además, revela otra
característica destacable: una mayor tendencia hacia las actividades exclusivas de
innovación -adaptación, cambios organizacional, etc.- respecto de aquellas
relacionadas con investigación y desarrollo; la composición aproximada es de 1/3
para IyD y 2/3 para las restantes actividades de innovación (adaptación, cambio
organizacional, logística, etc.);
h) A su vez, en lo referido a las actividades de innovación -excluídas las de I+DEl informe mencionado (SECYT-INDEC, 1998) señala al respecto “A fines de 1996, de las 1533 firmas
relevadas, 918 –esto es un 59%- manifiesta desarrollar actividades formales o informales en al áreas de
investigación y desarrollo. Cinco años antes solamente un escaso 10% de las empresas estaban
involucradas en esos esfuerzos”;
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existe una marcada tendencia a enfatizar esfuerzos en las áreas de
comercialización de nuevos productos, organización general y reorganización
administrativa. Menos intensidades se verifican en las actividades de adaptación
de productos, asistencia técnica a la producción e ingeniería de proyectos. En
otros términos, en énfasis recayó en modificaciones de los circuitos de
administración y comercialización respecto del menor interés sobre temas
productivos (proceso y producto).
i) El proceso de incorporación de cambio técnico parece estar animado de una
secuencia y dinámica distinta a la vigente durante el período sustitutivo. De acuerdo
con la información recabada, el proceso se inicia con un fuerte rediseño
organizacional, acompañado de la revisión de los planteles laborales (reducción,
pero con cambios internos en su composición2;
j) La casi totalidad del cambio organizacional se subcontrata a consultoras externas a
las firmas, priorizándose los temas relacionadas con la logística de
comercialización, la redefinición de funciones, el achicamiento de las escalas
organizacionales y actividades similares;
k) El
paso posterior es la revisión de los procesos de producción y la
evaluación/modificación del mix de producción; ello induce a la revisión del lay
out de planta, y la reorganización del sistema general de producción;
l) Estas revisiones plantean, en la casi generalidad de los casos, la incorporación de
algunos equipos y/o construcciones puntuales, en la búsqueda de eliminar cuellos de
botellas específicos que afectan la productividad general de las empresas; plantean,
además, la necesidad de múltiples soluciones ad-hoc a cada planta que sustenta la
presencia de grupos –con distintos grados de formalización- abocados al problema o
a la sub-contratación de su solución;
m) Finalmente y en unos pocos casos, se verifica la presencia de una tendencia de más
largo plazo y profundidad para efectuar inversiones que signifiquen cambios
radicales en la forma de producción. Centrados en actividades relacionadas con los
recursos naturales y/o que cuenten con legislaciones específicas, estos avances se
sustentan en greenfields con tecnologías cercanas a los estándares internacionales
provistas por oferentes externos (Bisang R. y Gómez G., 1998); plantean, como es
de esperar, sustantivas modificaciones en las tecnologías de producto y/o de
proceso.
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Las firmas tienden a disminuir la ocupación en planta para crecer en dirección e incluso actividades de
CyT. En ese sentido para un conjunto seleccionado de empresas industriales -cuyo valor bruto de
producción cubre casi el 60% del universo manufacturero- el empleo se redujo entre 1992 y 1996 un
5.9%; sin embargo, el personal dedicado a IyD creció en el mismo lapso en un 14.1%. Ello indicaría que
el proceso de reconversión las firmas tienden a mantener e incluso establecer un núcleo tecnológico
interno que le permita articularse con un mercado en formación aún pero con cierto dinamismo;
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En suma, la tendencia parece indicar un modelo secuencial desde las tecnologías
organizacionales hacia las de proceso y, finalmente, producto en el marco de una mayor
preocupación por los aspectos tecnológicos. Esta preocupación se materializa en mayor
medida vía sub-contratación, dando algún dinamismo al mercado tecnológico y
recreando la presencia de nuevos agentes del sistema (consultoras, entidades sin fines de
lucro, proveedores de bienes de capital, etc.). El contexto tecnológico parece ser cada
vez más importante en vista a la forma que adopta el proceso de innovación (Yoguel,
1998). El grueso de las demandas empresarias tiene su contrapartida en una mayor
articulación con proveedores externos no sólo de bienes y equipos sino también de
tecnologías desincorporadas. En este contexto el esfuerzo tecnológico de las empresas
se centra en la adquisición externa de bienes de capital y/o de tecnologías
desincorporadas, en desmedro de los (previos) esfuerzos endógenos a las firmas para
lograr cierta autonomía (empresaria y de la sociedad en su conjunto) en materia
tecnológica. El esquema demanda, sin embargo, la presencia de núcleos internos -de
distintas dimensiones y ubicación formal dentro de la empresa- que desarrollen
actividades que van desde el entendimiento del problema hasta la implementación de su
solución -ya sea de manera autónoma o asociado a empresas externas a la firmaCon este marco la dinámica de adquisición, adaptación y/o generación de tecnología, desde
el punto de vista de la sociedad en su conjunto, va conformando una tendencia basada en:
a) Una mayor preponderancia hacia la provisión de fuentes exógenas a las firmas de
distintos acervos tecnológicos respecto del esfuerzo endógeno; en otros términos, el
conjunto de empresas tiende a abastecerse, crecientemente, -vía adquisición de bienes de
capital, informática, consultorías y/o licencias y patentes, etc.- de fuentes externas en
contraposición a su generación interna.
b) La creciente preponderancia que tienen las fuentes exógenas a la firma en el plano
tecnológico se articula, además, con una tendencia en idéntica dirección hacia la
provisión internacional. El caso más paradigmático lo constituye la provisión de bienes
de capital donde la importación tiende a convertirse en el factor más dinámico de
provisión particularmente cuando se trata de bienes de capital que incorporen nuevas
tecnologías de producto y/o proceso. Idéntica situación se verifica en la provisión de
tecnología desincorporada vía patentes, licencias y demás o en la actividad de las
consultoras. Esta dinámica -reforzada por el ingreso de inversiones externas masivasabre una amplia serie de interrogantes respecto a su sustentabilidad de mediano plazo en
términos de acumulación social, desbalance tecnológico, etc. curiosamente, replantea
algunos viejos (¿?) interrogantes de los inicios de la sustitución de importaciones.
2. Algunas reflexiones sobre las políticas industriales y tecnológicas. Habiéndose
modificado el perfil de los agentes económicos y su conducta innovativa cabe plantearse a
título exploratorio algunas cuestiones centrales de la política tecnológica para la actividad
manufacturera.
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2.1. Los objetivos de la política tecnológica. A diferencia de varias décadas atrás, el eje
del tema tecnológico pasa a ser la empresa privada, con lo cual a los tradicionales
problemas de justificación de intervención se adicionan los de formas de financiación y
reparto de los beneficios de la intervención. Sin duda, ello lleva a replantear el siempre
delicado equilibrio costo-beneficio de las acciones y el balance de financiamiento entre el
sector público y el sector privado.
En otro orden, las circunstancias actuales tienden cada vez más a jerarquizar los temas
tecnológicos dentro de las políticas industriales. Por un lado, cabe señalar que las
regulaciones internacionales -especialmente las emanadas de la Ronda Uruguay del GATTacotan crecientemente los márgenes de políticas públicas, reduciendo los subsidios a los
incentivos de corte tecnológicos en las fases pre-competitivas. De allí surge que a futuro, el
límite entre políticas industriales y tecnológicas sean cada vez menos diferenciables, en la
medida que la Argentina se integre en mayor medida al comercio internacional.
Por otro lado, el esquema actual de captación de tecnología vía incorporación exógena, si
bien permite un shock inicial que ubica a la producción en un nivel tecnológicamente
mejor, sienta las bases para problemas de magnitud en un futuro cercano: el creciente
déficit en la balanza comercial tecnológica, replanteando los dilemas de varias décadas atrás
respecto de contar con cierta autonomía tecnológica como pre-requisito para la
acumulación. En ese aspecto, la masiva incorporación externa de tecnología -vía bienes de
capital principalmente- si bien mejora la productividad abre serias dudas sobre el control de
los factores claves de los negocios (el control de las marcas, el manejo de los diseños, el
desarrollo de productos nuevos para nichos específicos, etc.), afectando, sin duda, el nivel
de beneficio empresario y con ello el proceso de acumulación de la sociedad. En otros
términos, es probable que la masiva incorporación de tecnologías externas, si bien mejore el
status como usuario -y como tal sea deseable en una primera etapa- deba ser reemplazada
posteriormente por otro esquema donde tendencialmente y de forma creciente se generen
esfuerzos para la reformulación local e incluso el inicio de incipientes desarrollos propios.
Si ello es deseable socialmente, es probable que el cambio de rumbo signifique una
paulatina modificación de las reglas de juego del actual sistema de innovación centrado casi
exclusivamente hacia el aprovisionamiento externo. El caso de Corea y otros países de
desarrollo reciente son ejemplos exitosos de modificaciones paulatinas en la dirección
señalada previamente.
Más aún, al igual que lo ocurrido en los años sesenta, la incorporación masiva de bienes de
capital fue seguido por un período de adaptación, ajuste y modificación, que probablemente
ya esté en marcha; sirve como punto de partida hacia fases posteriores de desarrollo
tecnológico con mayores desarrollos endógenos. En este contexto parecen ser claves dos
cuestiones: las especificidades de las demandas emergentes de las heterogeneidades de las
empresas y el diseño institucional con que se cuenta para mejorar el proceso de innovación.
2.2. Los destinatarios de la política tecnológica. A medida que el tema tecnológico ha ido
mudando paulatinamente desde la CyT hacia la innovación, tienden a hacerse nítida la
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presencia de demandas diferenciales provenientes de, al menos, dos universos hacia los
cuales apunta una política tecnológica bajo las nuevas condiciones: empresas privadas y
organizaciones públicas.
Las primeras están conformadas por un gran número de entidades que tienen amplias
diferencias estructurales y de comportamiento -en el ámbito productivo y tecnológico-. Las
diferencias pueden deberse tanto a los distintos tamaños -Grandes empresas y Pymes-, de
origen del capital -locales e internacionales y de formas de organización -empresas
individuales versus conglomerados empresarios. Es probable que cada uno de estas
tipologías de empresas presuponga distintos posicionamientos tecnológicos iniciales y
demanden diferentes asistencias para favorecer sus actividades de innovación. Así, por
ejemplo, el universo de las Pymes, demanda, desde la óptica de la innovación una serie de
servicios tecnológicos específicos diferentes de los requeridos por las empresas de mayor
tamaño. En otro orden, eventuales desarrollos de magnitud solo están reservados a firmas
de cierto porte con los eventuales auspicios de los entes públicos. En suma, todo parece
indicar que es necesario contar con políticas tecnológicas diferenciadas para cada uno de los
estamentos empresarios de acuerdo con sus rasgos estructurales y problemas especificos.
Aun así, si el concepto que prima es el de innovación y buena parte del contenido de este
tiene un carácter altamente idiosincrásico en lo referido a cambios menores de los equipos
provenientes extramuros y/o a su ensamblaje con el equipamiento previo, todo indica que
las políticas se instrumentaran básicamente en y con la participación de la empresa. Ello
aleja la idea previa de diseñar una solución predeterminada y acotada en una institución
publica y posteriormente transferirla a los usuarios por algunas de las vías convencionales
(contratos, etc.). La especificidad, variabilidad e incompleta especificación de estas
demandas privadas, posiblemente, abren un amplio campo para el replanteo de la forma de
organización y funcionamiento de las propias instituciones públicas.
En el otro extremo, existe un amplio arco de instituciones publicas -de servicios de salud,
educación, seguridad e incluso CyT que como organizaciones y en el marco de las reformas
estructurales también generan demandas tecnológicas para hacer frente a demandas
especificas, variables y no siempre claramente especificadas. Ello abre un amplio campo de
actividades en la asistencia específica dentro del propio sector publico
2.3. Instrumentos e instituciones. Las demandas tecnológicas emergentes de la nueva
situación local e internacional inducen a una revisión tanto de los instrumentos operativos
como de las instituciones que viabilizan el sistema de intervención.
Los principales ejes de estas transformaciones -algunas de ellas ya en marcha- son las
siguientes:
a) La separación de los entes de programación y financiación de aquellos de ejecución y
control;
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b) La redefinición de los mecanismos de asignación de presupuestos, con la intención de
contemplar tanto los desarrollos de largo plazo, alto riesgo, escaso interés privado, y
una clara necesidad de sustentos institucionales estables y garantizados como los
proyectos de corto plazo con demandas definidas y varios posibles oferentes pasibles de
ser incluidos bajo la modalidad de fondos concursables;
c) La reconversión institucional de las organizaciones publicas y semi-publicas dedicadas
a estos temas a fin de dotarlas de la flexibilidad necesaria para adaptarse a la dinámica
que plantea la demanda –en los casos que esta este definida- o las necesidades
identificadas en planes de más largo alcance.
Desde esta perspectiva el replanteo institucional abarca una amplia gama de temas que van
desde las formas de fijación de objetivos, las rutinas internas de funcionamiento, los
mecanismos de asignación de fondos y los sistemas de evaluación hasta el tratamiento del
delicado equilibrio entre fondos públicos y de terceros orígenes en relación con lo objetivos
de las instituciones, re-pensados a la luz de las nuevas formas de innovación que se van
modelando en el marco de una economía abierta. Cabe señalar que estas modificaciones
institucionales, planteadas en el ámbito individual, deben necesariamente tener algún grado
de coordinación y articulación con la nueva arquitectura institucional que se esta gestando,
a fin de ser mínimamente coincidentes en términos de objetivos y funcionalidad. Como
puede observarse, la enunciación de los temas involucrados en una política compatible con
los nuevos escenarios locales e internacionales, demanda de un intrincado sendero de
construcción social e institucional claramente alejado de los automatismos de mercado.
Bibliografía
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