vaillant-bouzasOBREAL-final

Determinantes de las estrategias de liberalización comercial en
Uruguay1
Marcel Vaillant2
Diciembre, 2005
1. Introducción
El Uruguay, al igual que muchos países de la región, profundizó durante la década de
los noventa los procesos de apertura comercial, combinando estrategias de
liberalización comercial tanto unilaterales como recíprocas (a nivel regional como en el
plano multilateral). Es de relevancia analizar las líneas de continuidad y cambio que se
verifican a nivel de la política comercial y sus determinantes domésticas.
La modalidad de la apertura unilateral fue gradual y se buscó amortiguar a los
sectores más perjudicados. En la década de los noventa se evolucionó hacia las
estrategias de liberalización recíproca. Por la combinación de ambos procesos se
produjeron importantes cambios en la estructura productiva del sector de bienes y
servicios comercializables. La crisis reciente manifestó los problemas sobre la solidez
del modelo de apertura y el equilibrio político que lo sostiene. En el artículo se
desarrolla el argumento de unilateralismo reciprocado (Krishna y Mitra, 2000) como un
elemento central para explicar el grado de influencia de los grupos de presión
exportadores a favor de las estrategias de liberalización, como función de la apertura de
los otros. Otro elemento de importancia a considerar en el Uruguay es el lento proceso
de reforma en el sector de no comercializables basado en un equilibrio político adverso
(Forteza et al, 2004 y Bergara et al, 2004). Este hecho genera una muy desigual
evolución de la productividad de los comercializables en relación a lo no
comercializables que tiende a la apreciación del tipo de cambio real.
El documento está organizado en esta primera sección introductoria y tres
secciones más. La segunda sección es de contenido descriptivo y esta divida en dos
grandes sub- secciones: una dedicada a describir el régimen de política comercial
(aranceles, barreras no arancelarias y promoción de exportaciones; la otra desarrolla la
agenda de negociación internacional desde la perspectiva de Uruguay. La tercera
sección presenta los determinantes de las preferencias reveladas en términos de
estrategia de liberalización comercial. Se realiza primero una introducción teórica que
desarrolla un modelo estandar de economía política de la política comercial. Luego se
presentan los factores estructurales determinantes para el caso de Uruguay. Esta sección
concluye con el desarrollo de los factores político institucionales. Por último la cuarta
sección desarrolla las principales conclusiones del trabajo.
Este trabajo fue realizado para el Proyecto “Economía Política de la Política Comercial: una
aproximación a través de seis estudios de casos” coordinado por Roberto Bouzas en el marco de
OBREAL y la Chaire MERCOSUR de Science Po.
2
Profesor de Comercio Internacional del Departamento de Economía de la Universidad de la República.
Actualmente se desempeña además como Consultor Económico del Sector de Asesoría Técnica de la
Secretaría del MERCOSUR.
1
1
2. Regímenes y estrategias de política comercial
2.1 Régimen de política comercial
2.1.1 Aranceles
A partir de abril de 1990 se aceleró el proceso de reducción unilateral de aranceles, con
el anuncio de un cronograma de rebajas en los distintos tramos del arancel nacional
(tasa global arancelaria TGA) que entraron en vigencia en abril de 1992 y 1993, y
redundaron en una profundización del grado de apertura de la economía. Ello permitió
un descenso de los niveles de protección efectiva que gozaban algunos sectores así
como una disminución de la dispersión arancelaria. En el último trimestre de 1991 se
adoptó un conjunto de medidas orientado a simplificar y facilitar las operaciones de
comercio exterior y se realizó un nuevo anuncio de rebaja de aranceles para los dos años
siguientes.
En lo que respecta a la apertura discriminatoria, en 1991 Uruguay incorporó el
Tratado de Asunción a la legislación nacional y se aplicó un cronograma de
liberalización en el comercio intrazona3. En una primera etapa, Uruguay contó con una
amplia lista de excepciones (960 ítem que quedaron fuera de la desgravación). A fines
de 1994, el Tratado de Asunción fue enmendado en la reunión de Ouro Preto por el
denominado Régimen de Adecuación del MERCOSUR (RAM). Si bien se estableció un
AEC se habilitaron dos tipos de desvíos: por listas sectoriales (BK y BIT) y por listas
nacionales.
La liberalización en el comercio intrazona se procesó en contexto de resistencias del
sector privado y de gobiernos sensibles a estas presiones. Sin embargo, el carácter
recíproco de esta liberalización y el compromiso que implicó hizo posible que en diez
años se llegara a construir una zona de libre comercio prácticamente universal (con las
excepciones del azúcar y el sector automotriz). La apertura unilateral y la
discriminatoria de forma complementaria implicaron una intensificación de las
condiciones de competencia en los sectores transables y explican el ajuste productivo a
lo largo de la década de los noventa.
En diciembre de 1994, el Parlamento ratificó el Acta de Marrakech a través de la
incorporación de los Acuerdos de la Ronda Uruguay (ARU) a la legislación doméstica.
A pesar de que esta ronda de negociaciones se inició en Uruguay en 1986, las cuestiones
comerciales multilaterales recibieron una escasa atención en el debate doméstico
(Vaillant y Ventura Díaz, 2003).
Retornando al ámbito regional, a principios de 1995 comenzaron los desencuentros
entre las políticas de los países miembros. Uruguay se dispuso a tomar medidas
compensatorias frente a las que entendía adoptaban unilateralmente (por fuera de lo
acordado) sus socios del MERCOSUR.
Uruguay mantiene un margen de desvío respecto del AEC a través de las listas
sectoriales y la lista nacional ahora reducida a algo más de 100 items de la NCM.
Asimismo, sigue utilizando varios regímenes especiales a nivel sectorial y una variedad
3
Programa de Liberalización Comercial (PLC), Anexo I del Tratado de Asunción.
2
de regímenes especiales de importación, los cuales han sido usados con intensidad en
estos últimos años. De entre ellos se destaca el uso de la admisión temporaria para los
insumos de extrazona, instrumento admitido para las exportaciones en el comercio
intrazona. El régimen de importación de bienes de capital previsto en la Ley de
Inversiones también habilita a la exoneración de los aranceles a las importaciones en los
bienes de capital.
A lo largo de la década pasada la evolución de los aranceles muestran un tendencia
general al descenso del valor medio de la distribución y un aumento de su dispersión
(ver cuadro A2). En el año 2004 el arancel promedio simple de Uruguay fue de un 9,1%
casi un punto porcentual menos que el del AEC. En el 86% de los ítems Uruguay
cumple con el AEC. La estructura del AEC no es la más ajustada a la preferencia de una
economía pequeña y especializada como la de Uruguay. En general es justo preguntarse
si hoy el AEC satisface en su estructura a alguna de las economías del MERCOSUR. El
uso tan generalizado de regímenes especiales de importación evidencia que la
protección usada es menor que la que informa el AEC. En los hechos el nivel del AEC
está hoy más vinculado a la negociación internacional que a la propia protección
doméstica que este nivel y estructura del arancel genera. Se ha sostenido que es esta la
moneda de cambio que los países de la zona tienen para intercambiar por mejores
condiciones de acceso a los mercados de los países desarrollados.
2.1.2 Barreras no arancelarias y reglas de comercio
La defensa frente a las prácticas desleales de comercio se venía efectuando a comienzos
de la década de los noventa mediante la fijación de precios administrados de comercio
exterior (Precios de Referencia (PR) y Precios Mínimos de Exportación (PME). Los
sectores que se sentían amenazadas o dañadas por las importaciones realizaban
denuncias a la autoridad administrativa quién reaccionaba usando este mecanismo. De
hecho este fue el instrumento fundamental del proteccionismo contingente a las que
recurrieron las sucesivas administraciones de gobierno. Pero la tendencia establecida
fue a reducir la discrecionalidad y aumentar el grado de apego a las normas
multilaterales. Esto se expresa en la reducción del uso de precios administrados de
comercio exterior. La negociación recíproca tanto en el ámbito regional como en el
multilateral jugaron un papel importante reduciendo los márgenes de maniobra para un
uso discrecional de estos instrumentos de defensa comercial.
Las nuevas reglas multilaterales contribuyen a regularizar el marco normativo
doméstico. En el año 1996 se dictan normas para neutralizar algunas prácticas desleales
de comercio (dumping). Estas nuevas normas mantienen sin grandes modificaciones la
filosofía de política comercial vigente desde anteriores administraciones, aunque cambia
los organismos que dictaminarán las prácticas desleales de comercio y establece
aranceles compensatorios en vez de los tradicionales precios mínimos de exportación
que se han ido eliminando gradualmente.
La normativa es muy detallada en cuanto a los procedimientos del productor
local para reclamar ante una importación presuntamente a precios de dumping. El nuevo
régimen no materializa los reclamos de la Cámara de Industrias en cuanto a fijar
medidas de protección contra importaciones sólo por la presunción de dumping ni que
se transfiriera a los importadores la carga de la prueba de que no existieron prácticas
desleales en una operación, Por el contrario, se mantiene el criterio de que son los
3
interesados los que deben probar que una operación es objeto de comercio desleal y que
produce un daño a su actividad, como se establece en los compromisos asumidos por el
país en el marco de la OMC.
En el MERCOSUR las disciplinas que no demoraron en ser incumplido fueron
las referidas a las barreras no arancelarias (BNA). La década de los noventa se
caracterizó por la liberalización de aranceles seguida por un uso más racional y
restringido de instrumentos de proteccionismo contingente. Sin embargo, desde los años
2001-2003 se vivió una reversión de importancia en el apego normativo para la
aplicación de distinto tipo de barreras no arancelarias. A partir de 2001, ante las
presiones de distintos sectores afectados por la recesión, se implementaron varias
disposiciones de política comercial unilaterales, fundamentalmente barreras no
arancelarias, (constitución de garantías, comisión BROU, tasas consular, aumento del
anticipo IVA, impuestos domésticos aplicados de forma discriminatoria).
Los desalineamientos de precios relativos justificaron que algunos sectores fueron
protegidos además a través de una serie de disposiciones específicas (licencias a
importación y control por canal rojo para calzados y aceites; derechos específicos para
textiles; trabas importaciones desde zonas francas; plazos de financiación para las
importaciones, etc). En el año 2004 se comenzaron a regularizar algunas de estas
situaciones. Sin embargo, se verifica una inercia fuerte y el conjunto de sectores que
lograron sobrevivir amparados en medidas administrativas (derechos específicos,
barreras técnicas) ejercen una presión sobre las autoridades de gobierno que resulta
difícil de contrarrestar. Si bien la estructura de producción de bienes transables cambió
de manera notable en la década de los noventa, subsisten algunos sectores cuya
sobrevivencia depende de un conjunto variado de barreras no arancelarias aún en
funcionamiento.
Se puede argumentar que los costos de proteger este conjunto de actividades
notoriamente ineficientes es relativamente reducido, dado el carácter puntual y
concentrado de las mismas. Sería mejor proveer la protección mediante subsidios
directos a la producción. Esta claro que un costo no comúnmente considerado del uso de
BNA es el referido al debilitamiento de la posición negociadora para obtener un
tratamiento igualitario en el otro mercado, argumento que es especialmente aplicable
para esta economía pequeña en el contexto regional.
2.1.3 Promoción de Exportaciones
El ajuste en la producción de bienes transables, tal como era de esperar, implicó
contracción de las actividades sustitutivas de las importaciones y expansión de las
actividades exportadoras. El primer fenómeno se vio reforzado por la creciente
disponibilidad de financiamiento externo y el retraso cambiario que se le asoció durante
la década de los noventa. El ajuste contractivo fue rápido y profundo. La expansión de
las exportaciones fue más lenta debido a distintos motivos: el retraso cambiario que
redujo la rentabilidad de exportar; las dificultades en el acceso al mercado que tienen los
productos en donde se registran fuertes ventajas comparativas y las incertidumbres
sobre la sostenibilidad de las reglas de política que actúan como inhibidor de los nuevos
proyectos exportadores, reforzando las restricciones de oferta.
En Uruguay existen varios mecanismos de incentivo a las exportaciones que
pueden considerarse incluidos dentro de la política comercial activa. Los incentivos de
4
carácter crediticio, apuntan básicamente al pre financiamiento de las exportaciones. Este
instrumento fue creado a fines de los setenta y tiene como cometido dar asistencia
crediticia en moneda extranjera, mediante las modalidades de préstamos financieros. El
financiamiento es aplicable a la adquisición o producción de mercaderías destinadas a la
exportación, bien se trate de productos tradicionales o no.
Dentro de los incentivos de tipo fiscal, es decir los dirigidos a afectar el peso de
los impuestos en los costos de producción, se definen claramente los que se exoneran,
los que se suspenden y los que se establece un mecanismo de devolución de los
impuestos previamente pagados. Entre los que exoneran o suspenden la aplicación o
pago de impuestos se destacan el régimen de Admisión Temporaria (AT). Este exonera
del pago del arancel de las materias primas e insumos importados que se utilizarán en la
elaboración de un producto que será exportado. Este mecanismo puede definirse como
un régimen suspensivo de importación, puesto que de no cumplirse con las pautas
relativas a períodos de tiempo en que se debe comprobar la exportación del producto
final, o alguna otra irregularidad, es de aplicación el cobro de aranceles sin ningún tipo
de preferencia, así como las multas y los recargos que pudieran corresponder.
Se estaría en presencia de un subsidio siempre que la devolución de impuestos
indirectos sobre la producción o distribución de productos exportados excediese la
cuantía de impuestos percibidos por productos similares vendidos en el mercado
interno. Dentro de los que devuelven el pago de impuestos, se encuentran los siguientes
instrumentos: Devolución de Impuestos Indirectos y la Devolución de Tributos.
En la década de los noventa se suceden varios cambios en el régimen. El nuevo
régimen surgido a partir de julio de 1994 dio un mayor beneficio extendiéndolo a las
exportaciones tradicionales. En el año 1997, mediante un decreto se unifican en una sola
norma los regímenes de Devolución de Impuestos y de Devolución de Tributos a las
exportaciones. En el año 2001 se cambió la cantidad de ítems que alcanza el régimen,
así como modificaciones a la Nomenclatura Común del MERCOSUR (NCM), que
entraban en vigencia en ese momento. Los decretos anteriores fijaban una fecha de
caducidad del régimen de devolución de tributos, que fue prorrogada (2005). Es el
exportador quién ante la eventual situación de que un producto figure con devolución de
impuestos indirectos y devolución de tributos, puede optar por uno u otro régimen,
dado que los beneficios no son acumulables.
Hay muchos regimenes sectoriales en Uruguay que establecen condiciones
especiales para la importación: importación de insumos del sector agropecuario;
importación para el sector forestales; equipos de riego para producción agropecuaria;
reproductores sector avícola; sector turismo. Existe un régimen general para las
importaciones de bienes de capital, informática y telecomunicaciones. La Ley de
Inversiones del año 1998 establece un régimen mediante el cual el Poder Ejecutivo
podrá declarar la promoción de las inversiones realizadas por inversores nacionales y
extranjeros en el territorio nacional. Los estímulos a las inversiones aprobados otorgan
la exoneración del IVA y el IMESI a las importaciones de bienes de activo fijo para las
empresas que realicen actividades industriales o agropecuarias. Además comprenden la
facultad de otorgar beneficios adicionales a los proyectos de inversión declarados
promovidos por el Poder Ejecutivo, entre los que se incluyen exoneraciones
arancelarias.
Existen dos casos de regímenes sectoriales especiales, que tienen como objetivo
principal subsidiar a sectores de la actividad industrial para que puedan potenciar su
orientación exportadora: industrialización de lana (telas o prendas); y la fabricación de
5
auto-partes y de vehículos automotores. Las exportaciones de tejidos y confecciones de
lana tenían a comienzos de la década de los noventa un subsidio de un 22%, que data de
una ley del año 1968. Luego de innumerables modificación en una tendencia de
reducción de subsidios en julio de 2003 caen definitivamente las bonificaciones a las
exportaciones textiles ante la no renovación del régimen. La bonificación fue eliminada
en un decreto de marzo de este año. Actualmente, los productos alcanzados por este
beneficio gozan de la devolución de tributos hasta la vigencia del mecanismo (28 de
febrero de 2005), con un máximo de 6 % de devolución. El régimen automotriz también
ha sufrido muchos cambios, hoy la protección al sector está concentrada en las cuotas
de importación que Uruguay tiene con Argentina y Brasil y en la devolución de
impuestos. Existen algunos otros sectores que han sido objeto de beneficios específicos
en relación a la política comercial (abastecimiento de la materia prima) en los últimos
años de entre ellos se destacan dos: curtiembres; industria metalúrgica.
2.2 Estrategia de negociaciones comerciales externas
2.2.1 Un mapa general: agenda, ámbito, maduración e intereses
La agenda de negociación fue ampliando su alcance temático desde los aspectos
comerciales más tradicionales (asuntos de frontera) hacia nuevos sectores y disciplinas
sobre campos de la política económica tradicionalmente de competencia doméstica sin
influencia internacional. La diversidad de instrumentos que potencialmente requieren
disciplina internacional abarca desde el arancel a las importaciones hasta el trato
nacional de la inversión extranjera directa. El alto grado diversificación se asocia con
una creciente especificidad técnica que hace difícil un posicionamiento informado si no
se cuenta con una calificación especializada en cada tópico. La diversificación de la
agenda también ha sido un factor general que dificulta el avance del proceso por la
ausencia de focos esenciales de acumulación de acuerdo a la relevancia relativa de cada
asunto. La diversificación de la agenda es un resultado de las características que adopta
este proceso.
Para entender este tema y poder realizar el ejercicio de focalización es necesario
construir un orden general sobre la agenda. Para ello se realiza un cruzamiento que
considera cuatro dimensiones diferentes: temas de la agenda; ámbitos de negociación;
nivel de maduración alcanzado; intereses que los países defienden.
La agenda temática se construye con un criterio inclusivo. Cada país actúa para
que se consideren los asuntos que entiende que el proceso de liberalización le genera un
beneficio importante con quién esta negociando en el ámbito respectivo de que se trate.
Esta dinámica tiende a crear agendas largas al inicio de los procesos de negociación que
luego a lo largo del mismo se pueden ir depurando en función de las resistencias y
obstáculos que se vayan enfrentando. Parte del esfuerzo negociador consiste en definir
que es lo que finalmente se va a negociar lo que permite definir los intercambios que se
realizaran. En la descripción de la agenda se va de lo más general a lo más particular. La
agenda que se presenta busca incorporar lo esencial y no necesariamente es exhaustiva
en relación al listado de los asuntos. La liberalización en bienes suele diferenciarse de
acuerdo a una aproximación por sectores. Asociado a la misma está la negociación
sobre facilitamiento y reglas del comercio (defensa comercial). La liberalización en
servicios esta organizada por sub sectores y por modos de prestación de los servicios.
6
Por último se consideran los nuevos cuerpos normativos de los procesos de
liberalización referidos a: contratación pública; política de competencia; propiedad
intelectual e inversiones.
En los ámbitos de la negociación clásicamente se distingue entre ellos en
función del grado de la liberalización, de la discriminación y si se realiza en un contexto
de reciprocidad. Es posible establecer algunos criterios adicionales para desagregar aún
más las estrategias recíprocas y discriminatorias (regionalismos) incorporando otra
características que tienen que ver con la profundidad, el tipo y el número de socios con
los que se hace el acuerdo (Aggarwal V. K., 2004). En la clasificación realizada se
consideraron los siguientes ámbitos o estrategias alternativas de la liberalización
comercial: unilateral; sub-regional; bilateral; plurilateral y multilateral. El orden elegido
implica un incremento en el número de socios y también está asociado a una mayor
lejanía de los socios con los que se realiza el acuerdo. Sin embargo, los dos extremos de
los ámbitos listados comparten la propiedad de ser estrategias de liberalización no
discriminatorias (unilaterales y multilaterales), en tanto la variedad de estrategias en el
resto del intervalo
son las denominadas en general estrategias regionalistas
(discriminatorias y recíprocas) que han sido más desagregadas en su clasificación.
Dentro de las regionalistas se destacan las estrategias de liberalización a nivel sub
regional con los vecinos cercanos y adyacentes con los cuales es más probable
compartir proyectos de integración económica más ambiciosos. Luego se describen
otras estrategias preferenciales bilaterales, en este caso se distinguen las que se realizan
conjuntamente desde el MERCOSUR de aquellas que constituyen relaciones bilaterales
exclusivas del Uruguay. Estas últimas están de algún modo restringidas de forma
estructural en el MERCOSUR debido a que el modo de integración comercial adoptado
(Unión Aduanera) restringe la negociación con terceros fuera del acuerdo y debe ser
realizada de forma común. La tercera clase de regionalismo en curso es el acuerdo a
nivel plurilateral en el contexto de la creación de la Zona de Libre Comercio de las
Américas, se trata de un proceso a escala continental y puede ser visto como un escalón
intermedio entre el avance a nivel multilateral y el que se realiza en las negociaciones
estrictamente regionales.
En relación al nivel de maduración de lo que se trata es de establecer el grado de
avance relativo. En muchos casos se hace referencia a eventos del pasado reciente y
negociaciones ya culminadas. Es decir no solo se incluye en el mapa las negociaciones
en curso sino también el conjunto de acuerdos relevantes que están en funcionamiento.
En el caso de los intereses se adopta un criterio pragmático que busca identificar el
interés desde la perspectiva de la posición negociadora del país y no del punto de vista
de un criterio de interés general estricto. En general las posiciones negociadoras de los
países suelen tener un marcado sesgo mercantilista buscando maximizar las concesiones
en los sectores y temas en donde existen intereses ofensivos (se beneficia a sectores
exportadores), así como minimizar la liberalización cuando existe algún interés
defensivo local que se está amenazado debido a una penetración mayor de bienes y
servicios del resto del mundo (se perjudica a sectores sustitutivos de las importaciones).
En esta dimensión referida a los intereses se trata de describir la posición en
relación a la negociación internacional. Este posicionamiento no necesariamente es el
mismo en todos los ámbitos de la negociación lo que se puede explicar por motivos que
se analizaran en cada caso. De todas formas tener claramente explícito cual es el interés
que se esta defendiendo y cual es el objetivo buscado en cada relación agenda-ámbito
resulta esencial para mejorar el diseño de los objetivos de la negociación de acuerdo a
un criterio que sea menos capturado por los intereses particulares y que considere con
7
una mayor ponderación al interés general. La combinación de temas de la agenda con
ámbitos tiene un cierto grado de especificidad, si bien es cierto que existen asuntos de la
agenda que están siempre en todos los ámbitos hay otros que no. Por ejemplo, a nivel
multilateral se distingue entre la agricultura y los productos no agrícolas. Esta
diferenciación se suele trasladar a los ámbitos plurilaterales donde intervienen muchos
socios. En los ámbitos regionales y bilaterales los temas sectoriales adoptan una
especificidad mayor, que implica que se establezcan verdaderos procesos de
liberalización o de excepción a nivel sectorial.
2.2.2 Descripción del mapa para el caso de Uruguay
En base a los criterios enunciados en los párrafos previos se construyó el cuadro A3 que
se presenta en el Anexo A. En base a la descripción del mismo es posible recorrer el
camino de la liberalización del país en la última década y media. Como forma de
ordenar la descripción del mapa se adoptó el método de seguir la secuencia por columna
es decir construir el relato de acuerdo a los distintos ámbitos en donde la liberalización
comercial se procesó.
A inicios de la década de los noventa y en el ámbito unilateral se realizó una
liberalización por parte del gobierno del Partido Nacional. Se realizó una reducción
unilateral de los aranceles a las importaciones que disminuyó la protección nominal
promedio. Se disminuyeron la cantidad de alícuotas lo que bajó la dispersión
arancelaria. Además, se acompañó con medidas de facilitamiento del comercio,
eliminando trámites innecesarios y simplificando otros. También se limitó la protección
contingente mediante mecanismos discrecionales de precios administrados de comercio
de exterior. Los cambios se concentraron en los temas de la agenda relacionados a los
bienes transables internacionalmente. El racional del gobierno se basó en una posición
liberal tradicional respecto de la orientación de política comercial en una economía
pequeña que debe buscar una dinámica de crecimiento liderada por las exportaciones.
Los gobiernos subsiguientes no profundizaron la apertura pero tampoco la
misma fue revertida más allá de los compromisos adoptados a nivel sub regional. Sin
embargo, es necesario destacar que Uruguay mantuvo la protección en algunos sectores
de actividad mediante instrumentos que fueron cambiando de forma en el tiempo pero
no de orientación y de intensidad.
En el sector servicios el avance fue más lento. En el primer lustro de los noventa
se destaca el caso de la reforma de los servicios portuarios que implicó un conjunto de
medidas liberalizantes que habilitaron un proceso de crecimiento e inversión sostenida.
En materia de servicios públicos la orientación gubernamental fue retirarse de ciertos
sectores, pero esta fue frontalmente enfrentada y derrotada por la oposición política que
contó con el respaldo de la ciudadanía mediante mecanismos de democracia directa que
cerraron el camino de las privatizaciones. Se verifican avances puntuales en las
condiciones de competencia en la cual se prestan algunos servicios públicos (en
particular telecomunicaciones y en menor medida generación de energía eléctrica).
A inicios de la década de los noventa (Tratado de Asunción de marzo de 1991)
Uruguay junto a sus vecinos geográficos suscribió un acuerdo sub regional que tiene
objetivos de integración económica muy ambiciosos. Primero se estableció una ruta
para completar la zona de libre comercio en un corto período de tiempo. A partir del año
1994 el acuerdo dio un paso hacia la construcción de una Unión Aduanera estableciendo
8
un Arancel Externo Común (AEC) con terceros y además se estableció un proceso de
convergencia en aquellos sectores en donde no se pudo establecer un acuerdo desde el
inicio en el nivel deseado del AEC (bienes de capital y bienes de informática y
telecomunicaciones).
Más de diez años después de creado el AEC el proceso de convergencia aún no
se ha completado. Además en términos de las reglas de circulación el MERCOSUR
continúa funcionando como ZLC que solo permite la circulación libre de aranceles de
los productos originarios. A partir del año 2004 se produjo un cambio de importancia
relacionado a lograr aplicar la regla de la libre práctica mediante la cual aquellos bienes
que ingresan a la zona pagando el AEC o cualquier transformación productiva de los
mismos podrá circular sin el pago del AEC en el comercio intrazona. El plazo para la
implementación de la libre práctica es el año 2008, pero en el año 2006 deberían
comenzar a circular los bienes que ingresan con un arancel del 0% y los que tienen una
preferencia común del 100% con terceros.
El posicionamiento de las autoridades de gobierno en este tema ha sido ambiguo.
Naturalmente una economía pequeña con un escaso grado de integración vertical de su
estructura productiva se vería beneficiada por una circulación más universal que no
restrinja la preferencia a los bienes que son originarios. Dada la geografía del Uruguay
la profundización de la Unión Aduanera permitiría expresar con mayor intensidad la
potencialidad que tiene en términos de ser unos de los nodos de la circulación con el
comercio de extrazona. Las cifras muestran que este rol ya se está cumpliendo
parcialmente en la actualidad.
La estrategia en la negociación en este tópico debería ser claramente ofensiva sin
embargo no ocurrió así. El estatus quo del MERCOSUR es claramente perjudicial para
las economías más pequeñas, se ha buscado compensar en parte con una mayor
flexibilidad en la aplicación de las disciplinas del acuerdo por parte de todos los socios
más chicos. Una de ellas es la posibilidad de aplicar regímenes especiales de
importación (por ejemplo importación de insumos en admisión temporaria) aún en el
comercio interregional. Se observa un claro sesgo hacia el estatus quo por parte de los
actores económicos involucrados que han diseñado estrategias de negocios en este
contexto pero tienen incertidumbre sobre la capacidad de desarrollar nuevas
oportunidades en un ambiente de reglas de circulación distintas. El sector privado ha
presionado por mantener las reglas actuales, aunque de forma inconsistente reclama
eliminar el doble cobro del AEC. No se percibe que la mayor flexibilidad tiene un
precio alejando la posibilidad de un nivel de integración mayor junto a un
funcionamiento más consistente del acuerdo comercial. Las autoridades de gobierno han
enfrentado el dilema de reclamar más flexibilidad para satisfacer al sector privado pero
de esta forma se reduce la consistencia del acuerdo comercial alejando la opción de una
integración más profunda. En este tema si bien la estrategia ha sido ofensiva, lo ha sido
de forma poco sostenida y con una baja intensidad.
A nivel sub regional existen acuerdos negociados prácticamente en todos los
temas identificados en la agenda. Solamente en la parte de bienes y en facilitamiento del
comercio es posible encontrar cuerpos normativas que se aplican y están vigentes para
los cuatro Estados Partes del acuerdo. En el resto de los temas el MERCOSUR ha
desarrollado la práctica de crear el acuerdo y no aplicarlo4. Los sucesivos gobiernos en
4
El Protocolo de Montevideo (CMC Decisión 13/97) sobre servicios solo fue internalizado por
Argentina. El Protocolo sobre Compras Gubernamentales (CMC Decisión 27/04 y 55/04) no esta vigente
para ningún país. El Protocolo de Fortaleza (CMC Decisión 18/96) solo está vigente para Brasil y
9
Uruguay se han ido definido de una forma que es difícil racionalizar en términos de
cuales son los intereses que defienden. En el Protocolo sobre Compras
Gubernamentales el posicionamiento fue restrictivo en relación a la aplicación de
normas en este campo. Esta postura es contraria a lo que sería lo lógico defender en una
economía pequeña.
En los acuerdos bilaterales se distinguen aquellos que se negocian o concretan
junto con el MERCOSUR de los que fueron negociados bilateralmente por Uruguay. En
el primer grupo, se destaca el caso de los acuerdos de zona de libre comercio con Chile
y Bolivia, que son los acuerdos comerciales comunes que tienen los países del
MERCOSUR con terceros y que ya alcanzaron a construir zonas de libre comercio
universal. Hay más acuerdos preferenciales realizados desde el MERCOSUR pero
ninguno de ellos tiene las características de calificar como acuerdos comunes ni tendrán
significación dentro de los próximos diez años.
El acuerdo con la UE podría tener una gran significación para el MERCOSUR y
para Uruguay en particular. Por un lado se encuentra el efecto de mejora en el acceso al
mercado en Europa. Además el acuerdo con Europa obliga a transformar el propio
esquema del MERCOSUR mejorando las condiciones del comercio intra-zona. Además,
permite disminuir el efecto desvío de comercio en el mercado regional en relación a los
socios más grandes. Sin embargo los países más grandes del bloque no tienen la misma
perspectiva y consideran que las concesiones realizadas por la Unión Europea son aún
escasas y la negociación continúa.
En relación a las negociaciones con terceros Uruguay mantuvo una posición
ofensiva buscando que las mismas se desarrollaran con una orientación general de
apoyar la liberalización preferencial desde el MERCOSUR. Este posicionamiento es
natural. Para una economía pequeña como la de Uruguay uno de los motivos
fundamentales para participar en una UA y en particular con Brasil, es mejorar las
condiciones de negociación y de inserción en la economía internacional.
Como consecuencia del proceso de UA iniciado a partir de Ouro Preto (1994)
Uruguay no ha podido desarrollar una activa política de negociación comercial con
terceros de forma independiente del MERCOSUR. Existen dos eventos recientes que
merecen ser destacados. Si bien Uruguay no violentó las políticas comunes del acuerdo
sub regional, logró moverse en el borde de lo posible. Con México, el MERCOSUR fue
incapaz de procesar un acuerdo común que armonizara el patrimonio histórico de los
cuatro Estados Partes con este país. Se habilitó una autorización para negociaciones
bilaterales que debería tener como propósito final converger a una zona de libre
comercio común. En este contexto Uruguay procesó un tratado de libre comercio de
nuevo tipo (formato modelo TLCAN), que incluye además de liberalización del
comercio de bienes, liberalización en el sector servicios y avances sobre cuerpos
normativos modernos. Es esta la única experiencia de negociación comercial que
Uruguay tiene con este modelo de acuerdos. Además, en el año 2004 fue suscripto por
el Gobierno de Estados Unidos y de Uruguay un acuerdo de inversiones que se
encuentra ahora en la etapa de ratificación parlamentaria. Si bien no se trata de un TLC ,
el capítulo de inversiones de otros TLC suscripto por Estados Unidos, como por
Paraguay. El Protocolo de Propiedad Intelectual (8/95) aplica a un sub conjuntos de asuntos y solo esta
vigente para Paraguay y Uruguay. En materia de inversiones a nivel intra MERCOSUR (CMC Decisión
11/93) solo esta vigente para Argentina y en relación a las inversiones de terceros (CMC Decisión 11/94)
aún no está vigente para Brasil.
10
ejemplo con Chile, es muy similar a este acuerdo que se estaría por ratificar con el
Uruguay.
El gobierno actual se encuentra ahora en la disyuntiva de continuar el proceso
iniciado por el anterior. Hay un conflicto interno en relación a este tema. Dentro del
gobierno y con el liderazgo del Ministerio de Economía se encuentran quienes
consideran importante ratificarlo y en el otro extremo están los que consideran que se
trata de un acuerdo que va en la dirección de alejar al Uruguay del MERCOSUR, y
establecer un elemento de irritación en la relación con Brasil. Hay indicios que
evidencian que el conflicto se resolvería a favor de la ratificación pero todo depende de
que el gobierno logre resolver el conflicto interno que enfrenta. El gobierno actual del
Uruguay ha propuesto tres cambios puntuales en el texto del tratado. Algunos de ellos
de escasa o nula trascendencia, que han sido aceptados por el gobierno de Estados
Unidos lo que aumentó la posibilidad de que los sectores “acuerdistas” de Uruguay
logren obtener la ratificación parlamentaria requerida.
En relación a la negociación plurilateral a nivel del ALCA merecen realizarse
algunas reflexiones. Se trata de una de las agendas de negociación más diversificada y
compleja que se haya enfrentado (Salazar-Xirinachas y Robert, 2001). Los gobiernos se
vieron desafiados a seguir una negociación en donde Uruguay no tenía marcos
normativos modernos ni estructuras institucionales desarrolladas en un amplio conjunto
de los temas que formaron parte de la agenda. La negociación en el ámbito plurilateral
del ALCA se detuvo. Muchas razones explican este desenlace: la diversificación de la
agenda; el amplio y heterogéneo conjunto de países participantes y las fechas de
finalización poco definidas desde un comienzo. Además, lo que condicionó desde el
comienzo un resultado exitoso del acuerdo es que no se estableció un adecuado
funcionamiento del eje bilateral fundamental del continente entre Estados Unidos y
Brasil (Lorenzo y Vaillant, 2005). Los gobiernos en el Uruguay podrían haber trabajado
para que desde el MERCOSUR se lograra avanzar en esta dirección. Sin embargo
nuevamente no fue clara la posición de Uruguay en este tema debido a que los efectos
esperados van en direcciones contrarias:
i.
el acceso preferencial al mercado grande como el de Brasil no desea ser
compartido con países con un perfil de oferta exportable competitiva.
ii.
todos los países desean tener un acceso preferencial (en lo posible lo menos
compartido posible) en el gran mercado de Estados Unidos.
iii.
un acuerdo preferencial con una economía como la de Estados Unidos permite
disminuir los posible efectos negativos desvíos de comercio que pudiera tener el
AEC para el caso de Uruguay.
El saldo neto en términos de bienestar depende del tamaño relativo de estos efectos.
Si bien se trata de una perspectiva simplificada y estática ilustra el tipo de conflictos y
economías políticas complejas que implica tener una superposición de acuerdos
preferenciales en desarrollo. En la negociación en el ALCA y en las bilaterales propias
(México y Estados Unidos) Uruguay tuvo en todas las áreas que no están directamente
vinculadas con la liberalización del acceso al mercado en bienes, una posición prudente
y que se puede calificar como defensiva. Esta postura no está asociada a la defensa de
un sector de interés particular, sino más bien al hecho de verse obligado a negociar
temas en los cuales no existe una acumulación suficiente y por lo tanto no hay una
posición nacional definida.
11
Respecto a la negociación multilateral que transcurre en el marco de la Ronda Doha
de la OMC no se identifica en las distintas autoridades de Uruguay un posicionamiento
consistente y duradero. También esta Ronda de negociación multilateral se inició con
una agenda temática muy amplia (Hoekman, Mattoo y English, 2002).
El fracaso de la reunión de medio término de la Ronda Doha en Cancún enfrentó al
gobierno a un dilema en relación a como desarrollar su política de coaliciones a nivel
internacional en relación a los asuntos a la agenda multilateral y en particular al tema de
la liberalización el sector agrícola. En Cancún, Uruguay no se integró al Grupo de los
20 liderado por Brasil y la India. Uno de los puntos aglutinantes de la coalición fue
reclamar una oferta más liberalizadora por parte de los países industrializados en
relación a la agricultura. En particular, la demanda se centró en los subsidios a la
producción y a las exportaciones de productos agrícolas. Uruguay como país productor
con fuertes ventajas comparativas y exportador neto en los mercados agrícolas
internacionales con mayores niveles de distorsión (producción de carne, producción de
productos lácteos y producción de cereales) debería estar interesado en lograr la mayor
profundidad en la liberalización en el acceso al mercado. Se verifica que las barreras de
acceso al mercado son las más dañinas para los productores con ventajas comparativas
en estos mercados. Los países del Grupo de los 20 constituyen a este respecto un
conglomerado heterogéneo en donde se mezclan intereses de exportadores netos con el
de importadores netos. Estos últimos buscan defender el interés de los productores
sustitutivos de importaciones domésticos, muchas veces también aplican políticas
proteccionistas en el mercado interno que se ven amenazadas por las políticas de
subsidios de los países industrializados.
El fracaso de Cancún en setiembre del año 2003 fue de algún modo superado a
partir del conocido paquete de julio de 2004 (Baumann, 2005). Se reanudó el proceso de
negociación con una agenda más acotada en la amplitud de los temas a considerar. Del
punto de vista de Uruguay la agenda multitaleral está concentrada en cuatro temas de
importancia diferente: agricultura; productos manufacturados; servicios; normas de
comercio.
En el año 2005 con el cambio de gobierno en el Uruguay, uno de las primeras
acciones en materia de negociaciones internacionales de las nuevas autoridades fue
solicitar la integración al Grupo de los 20. Esto se efectivizó en la reunión que se realizó
en el mes de marzo de este año en la India.
En el caso de la agricultura en el año 2005 las expectativas están puestas en una
continuidad del camino de mayor liberalización pero con una intensidad que puede
calificarse de ligera. La UE viene liderando la resistencia a una liberalización comercial
profunda en este sector. Otros actores tanto de países industrializados como en
desarrollo vienen permitiendo activa o pasivamente en la cristalización de esta posición.
La expectativa está puesta en una eliminación de los subsidios a la exportación. Sin
embargo, es sabido que este instrumento no es esencial para el mantenimiento del
proteccionismo agrícola. En tres grandes capítulos se resumen los ejes de la
negociación: medida de ayuda interna; subsidios a las exportaciones; créditos de
exportación.
i.
acceso al mercado- se definen bandas de productos con pautas de liberalización
diferentes (fórmula lineal, fórmula no lineal). Un aspecto abierto de la
negociación es definir las listas en cada banda.
En relación a la liberalización en el acceso al mercado de los productos no agrícolas
se observa que los países desarrollados aspiran a reducciones importantes de aranceles y
12
en cambio los países en desarrollo tienen una posición de expresar una mayor
resistencia. Existe acuerdo en emplear una fórmula de reducción no lineal. Las
propuestas de algunos países en desarrollo es emplear dos coeficientes uno más
liberalizador para los países desarrollados y otro menos liberalizador para los países en
desarrollo. También está en discusión el hecho de que la reducción sobre las tasas
consolidadas puede tener un efecto nulo dado que se tienden a aplicar en los países en
desarrollo aranceles menores a los consolidados. Otro asunto relevante es la cobertura
de la liberalización la orientación es que se consolide todo el universo arancelario. En
materia de servicios no se está avanzando mucho y la calidad de las ofertas es mala.
Uruguay tiene planteada una oferta relativamente amplia en materia de servicios lo que
continua una política anterior. En relación a los temas de normas de comercio de la
OMC en anti dumping se está discutiendo: la cláusula de extinción; la prueba del daño y
el reclamo de mayor transparencia en los procedimientos.
3. Preferencias reveladas y sus determinantes domésticos
3.1 Perspectiva teórica sobre las estrategias de liberalización comercial
Los nuevos enfoques sobre el proteccionismo explicitan la relación entre la política
comercial a través del funcionamiento del sistema político. El gobierno, cuando define
los impuestos y subsidios a las exportaciones y las importaciones está siendo influido
por: los efectos en la distribución del ingreso y el bienestar de los consumidores; y los
grupos de presión organizados (lobbies) que son capaces de influir en sus acciones
políticas. El gobierno quiere ganar votos (directa o indirectamente) para poder acceder o
mantenerse en el poder. La economía política de la política comercial construye una
teoría positiva de este campo. Los modelos endógenos de política comercial buscan
explicar el comportamiento del gobierno al definir la política comercial; además, estos
modelos muestran como se determina el comportamiento del sector privado. En este
caso, el mismo debe elegir el nivel de presión (esfuerzo) que hará para influir en las
medidas de política del gobierno.
En la nueva generación de modelos endógenos de política comercial, se destaca
el presentado por Grossman y Helpman. (1994). Este modelo en particular supone del
lado de la oferta, que el gobierno en funciones establece la política comercial
maximizando una función objetivo en la cual son asignadas distintas ponderaciones a la
contribución del sector privado organizado en grupos de presión (objetivo político), y al
bienestar agregado de los consumidores (objetivo económico). Del lado de la demanda,
se asume que un número dado de lobbies juegan un juego de contribuciones para influir
en la política comercial. Los lobbies definen el nivel de contribuciones que quieren
realizar con el objetivo de maximizar su función de bienestar agregado y buscando la
política comercial más conveniente para ellos.
La estructura de agencia común es un buen marco para especificar la acción del
gobierno como agente con la influencia simultánea de varios principales (grupos de
intereses) que requieren una política de acción específica en su propio beneficio. Existe
evidencia en la literatura de que los instrumentos de política comercial son definidos por
hacedores de política económica en un ambiente similar.
13
Dentro de este marco general, mucha de la literatura sobre política comercial
endógena está orientada hacia el análisis de cómo un cierto patrón de protección puede
ser explicado por un modelo de interacción entre los grupos de interés específicos y el
gobierno. El objetivo principal es explicar el nivel que la tasa de arancel tendrá en un
equilibrio de juego, dados los parámetros del modelo (preferencias, tecnología,
propiedad de los factores de producción).
En los noventa las estrategias recíprocas de apertura comercial fueron las
predominantes. La literatura enfocó el problema de los incentivos que tienen las
economías grandes (que pueden afectar los términos del intercambio con las políticas
comerciales que aplican) a caer en situaciones de guerra comercial. Cada país actuando
unilateralmente en su propio beneficio, establece un nivel de protección muy alto que
termina en una situación de menos comercio en donde cada uno se encuentra en una
peor situación que si nadie se hubiera protegido. El equilibrio del juego de la política
comercial es claramente ineficiente. En este contexto, los países prefieren
comprometerse en acuerdos de liberalización recíprocos, que les permitan cooperar y
acercarse a una asignación mejor para todos. Las rondas de negociación multilateral del
comercio pueden entenderse en este contexto.
Para las economías pequeñas la visión tradicional no logró entender la importancia
de la reciprocidad, bajo el supuesto de que no es posible afectar los términos del
intercambio con la política comercial en este tipo de economías. Sin embargo, los
hechos ilustran que para las economías pequeñas el nivel de apertura de los otros
importa.
Recientemente, alrededor de las aplicaciones del modelo de Grossman y Helpman
(1994), se determina un vínculo causal entre liberalización comercial unilateral y
recíproca. Krishna y Mitra (2000) analizan si la liberalización comercial unilateral por
parte de un país puede inducir la liberalización recíproca por parte de su socio en
ausencia de cualquier comunicación o acuerdo entre estos países. Este resultado tiene
importantes implicaciones normativas porque contradice la perspectiva predominante.
De hecho el conocimiento convencional sobre políticas es el uso de (amenaza de)
barreras al comercio para remover las barreras de los otros países (por ejemplo el
conocido Super 301 en Estados Unidos).
El punto analítico clave del estudio es combinar el resultado de Grossman y
Helpman (1994), con el modelo de Mitra (1999) sobre la formación endógena de lobby.
La idea principal puede resumirse en un solo párrafo. Una economía pequeña comercia
con un socio grande. En las condiciones iniciales, en el país pequeño existe solo un
lobby de sustitución de importaciones sin un lobby de exportaciones. Se supone que el
costo fijo de organizar un lobby de exportaciones es mayor que el beneficio neto que
este generaría. La política comercial endógena según Grossman y Helpaman (1994) es
un arancel a las importaciones y un impuesto a las exportaciones. La liberalización
unilateral por parte del país grande puede demostrarse como una que generalmente
aumenta los incentivos a la formación de un lobby de exportación en el país pequeño;
básicamente, debido a que la liberalización unilateral implica un precio mundial mayor
del bien exportable. Eso hace que los impuestos a las exportaciones sean más costosos
para el lobby de exportaciones; pero también el lobby de competencia de importaciones
tiene un incentivo para un todavía mayor impuesto a las exportaciones. La liberalización
unilateral por parte de un país, en consecuencia, tiene un efecto “estratégico” en el
grupo relevante en el país socio, de tal manera que, con algunos supuestos adicionales,
libre comercio en el país pequeño podría ser la nueva política comercial endógena.
14
El equilibrio cambia porque en la situación con el país grande protegido, el lobby
exportador no está activo y bajo la apertura unilateral de los países grandes, el lobby
exportador está activo y la política comercial endógena del país pequeño se mueve hacia
una orientación más aperturista. Considerando algunos supuestos adicionales, Krishna y
Mitra (2000) muestran que el unilateralismo es reciprocado y el país pequeño se mueve
hacia el libre comercio. En la primer parte del análisis, el artículo supone que la
reducción arancelaria del país grande está dada exógenamente y luego deriva los
resultados de la formación endógena de lobby y la política comercial endógena para el
país pequeño. En una segunda parte, se supone un mundo con un país grande y varios
países pequeños, con lo cual el arancel óptimo para el pequeño, teniendo en cuenta el
efecto estratégico en la política comercial endógena de los países pequeños, es menor en
relación al tradicional que solo considera el efecto términos de intercambio.
El artículo de Krishna y Mitra (2000) culmina con la siguiente afirmación:
“Encontramos que tal liberalización unilateral induce a una reducción recíproca de
aranceles por parte del país socio. Intuitivamente, la liberalización unilateral por parte
de un país tiene el efecto de aumentar los incentivos a que se forme un lobby de
exportaciones en el país socio, y de hacer lobby efectivamente contra los lobbies de
importaciones para una menor protección. Los resultados aparecen contrastando con
los ar gumentos de política que sugieren que cerrar (o amenazar con cerrar) el propio
mercado ayudaría a forzar la apertura de los mercados de otros países así como
algunos resultados recientes en la literatura que enfatizan la reciprocidad institucional
como un medio esencial de obtener resultados eficientes”.
El resultado también puede ser leído en el sentido inverso, es decir una política
proteccionista por parte de un país grande puede ser reciprocada por proteccionismo del
país pequeño debido a que cambia la configuración de grupos de presión que tienen
incentivos para ejercer influencia sobre el gobierno al establecer la política comercial.
Más en general podría pensarse en este factor como en un determinante de las
diferencias en las estrategias de liberalización comercial de los países de la región. En el
sentido, que cada país enfrenta un mundo distinto en términos de la correspondencia de
sus ventajas comparativas y las restricciones de acceso al mercado internacional que
enfrenta, lo que determina las oportunidades que enfrenta y en consecuencia la
constelación de grupos de interés doméstico que finalmente determinarán su política
comercial.
3.2 Determinantes relevantes en el caso de Uruguay
3.2.1 Factores estructurales
Características de la inserción internacional: productos, mercados y empresas
A los efectos analizar los factores subyacentes vinculados con la estructura y naturaleza
de los grupos internos de interés que manifiestan preferencias sobre la política
comercial externa es necesario destacar las características esenciales de la inserción
externa del Uruguay en tres dimensiones básicas: productos; mercados; y empresas. La
configuración particular de los grupos de interés del país tiene como basamento este
conjunto de factores estructurales.
15
Con ciertas oscilaciones la evolución del grado de apertura de la economía
uruguaya indica un permanente crecimiento. En el cuadro A1 se describen las
características generales del patrón de especialización a través de la medida de la
estructura de las exportaciones y las importaciones por grandes sectores de la actividad
económica. La recuperación reciente de las exportaciones estuvo basada en un aumento
del perfil tradicional de país en particular se destaca el crecimiento de los sectores
intensivos en recursos naturales y los agroalimentarios. Por el lado de las importaciones
hay un incremento importante de los bienes intensivos en recursos naturales lo que
recoge el fuerte incremento que se verificó en el período en el precio del petróleo.
A nivel de los productos Uruguay tiene un nítido patrón de especialización en
sus exportaciones. El patrón de especialización puede ser fácilmente interpretado, a
través de la abundante disponibilidad de recursos naturales aptos para la producción de
bienes agroalimentarios y de materias primas con origen agropecuario. En
consecuencia, estos factores productivos en Uruguay son baratos en comparación al
nivel internacional. Por lo tanto, de acuerdo a lo que las ventajas comparativas indican
se exportarán bienes que emplean de forma intensiva los factores de producción baratos
(bienes agropecuarios).
El modelo agro exportador del Uruguay no es un invento nuevo. Ha renacido
tantas veces como se ha pronosticado su agotamiento. Esta creciente flexibilidad de la
producción agropecuaria en función de las condicionantes del mercado, de la política
económica y de la tecnología, han producido en una perspectiva de mediano plazo
cambios en la estructura productiva del sector, que se evidencian si se realiza una
comparación estructural de veinte años a la fecha, aunque sea difícil situar una etapa
concreta en donde este cambio se produjo. Si bien se verifica una diversificación en los
rubros agroalimentarios y en las materias primas de origen agropecuario, la tendencia
sostenida esta en una estructura de las exportaciones con una gran predominancia de
productos denominados "commodities". Es decir, la importancia de la exportación de
productos homogéneos de escaso nivel de diferenciación y con bajos niveles de valor
unitario.
Pero también hay opciones de especialización exportadora en el sector servicios.
En el Uruguay, la misma toma la forma del consumo por parte de no residentes de
servicios que tradicionalmente se consideran no comercializables internacionalmente.
Estos sectores se convierten en exportadores dentro de fronteras dado que parte de la
producción es consumida por no residentes. El sector paradigmático, que tuvo un
desarrollo explosivo en la década de los noventa, es el sector turístico, pero no es el
único. El desarrollo de los servicios portuarios y de transporte internacional también ha
sugerido un posible papel del Uruguay, en un nodo natural de la Cuenca del Plata, en el
contexto de un escenario de integración regional más intenso. Finalmente, a pesar de la
profunda reestructura contractiva actual, el sector financiero pertenecía a esta trilogía
de nuevos sectores de servicios con potencial de inserción regional.
Al considerar el destino de las exportaciones del Uruguay se observa que al igual
que existe un nítido patrón de especialización sectorial, es posible identificar un claro
perfil en la orientación de mercados. Por otra parte, la asociación entre tipo de productos
y mercados da también una pauta de donde se vende cada producto. Esta estructura si
bien es dinámica y registra una evolución, los cambios ocurridos en la década de los
noventa, han reforzado un patrón de asociación que ya estaba insinuado en los años
ochenta.
16
Los países del MERCOSUR siempre fueron un destino relevante de las
exportaciones del Uruguay, pero en la década de los noventa se convierten en el
principal destino, alrededor de la mitad de las exportaciones en la mayor parte de la
oferta exportable del Uruguay. La crisis regional implicó un retroceso importante de la
participación de la región aunque aún hoy se mantiene como el principal mercado.
La teoría del comercio internacional permite explicar las causas de por qué los
países se especializan en la exportación de unos bienes y en la importación de otros. Un
terreno menos claro es con qué países en particular cada economía va a comerciar.
Haciendo una extensión del concepto de ventajas comparativas y especialización, se
puede afirmar que se tiene ventajas comparativas en unos bienes y servicios, y
desventajas en otros. Por lo tanto, se va a comerciar más con aquellos países con los
cuales se verifique una alta complementariedad comercial. Además, en la economía
internacional se observa un patrón de concentración geográfica del comercio muy
importante.
La geografía, representada por los costos de transacción y transporte, y la
distribución en el espacio de los factores productivos no móviles, es una variable
estructural explicativa de la distribución de la producción y el comercio a escala
internacional. El comercio en la economía internacional es mayoritariamente un
comercio entre vecinos, dentro de regiones. Existen patrones de especialización y
modelos de comportamiento verificados empíricamente, que explican las relaciones
comerciales más estrechas entre las economías vecinas. La distancia, la adyacencia, el
idioma común, los patrones culturales, los niveles de desarrollo relativo más o menos
parecidos, son todas dimensiones que explican mucho el nivel de la intensidad relativa
del comercio entre países. Los cuales están directamente relacionados con la existencia
de acuerdos comerciales preferenciales. Todos estos factores están presentes en el
MERCOSUR. Se trata de países cercanos, adyacentes, remotos del resto del mundo, con
similares niveles de desarrollo relativo. Es lo que se conoce como un bloque comercial
natural.
Uruguay además de compartir las características geográficas comunes de la
región, tiene un perfil propio en esta dimensión que es de interés destacar. En efecto, el
Uruguay comparte la característica de ser una frontera interna y una frontera externa de
la región. Como frontera interna, tiene toda su frontera terrestre adyacente a los dos
países más grandes de la región. Además Uruguay es el primer acceso al Atlántico en la
Cuenca del Plata, lo que lo sitúa como frontera externa con el resto del Mundo,
circunstancia que potencia otras características extrovertidas del país en cuanto a la
relación extrarregional.
Los estudios realizados en el Uruguay a nivel de empresa exportadora
confirman, para los años noventa, una hipótesis sostenida en la literatura sobre el tema y
verificada en algunos trabajos empíricos para el Uruguay (Cassoni y Vaillant, 1993 y
Roche y Vaillant, 1990)5. En el ciclo de inserción internacional de la empresa
5
Las empresas que por distintos motivos no alcanzan un cierto umbral crítico de exportación (que es
variable según el sector) no logran sobrevivir en la actividad exportadora. La idea es que para exportar
debe incurrirse en ciertos costos fijos que se van diluyendo en el tiempo, si la empresa se mantiene en la
actividad y crece. Las empresas van aprendiendo respecto de la actividad exportadora, por lo cual existen
unas economías de escala dinámicas. Conforme la empresa tiene una exportación acumulada mayor, los
costos medios específicos de exportar se van diluyendo. Esto permite que la empresa mejore su
competitividad ingresando en un círculo autoreforzado de crecimiento. Las empresas exportadoras
uruguayas no parecen haber llegado aún a un límite de tamaño exportador, a pesar de que fue
17
exportadora en una primera etapa, las empresas nacen con un valor de exportaciones
reducido, comercializando normalmente un solo producto a un solo mercado. Es natural
que los mercados vecinos sean el destino de las primeras corrientes exportadoras. En
una segunda etapa, para mantenerse en la actividad exportadora es necesario crecer, lo
cual se logra con una estrategia combinada de diversificación de productos y mercados,
e incremento en el tamaño exportador.
En los años noventa disminuyó la entrada bruta de empresas al mercado
comenzó a pesar más en el perfil global de fines de la década, las características de las
empresas exportadoras nacionales maduras y/o de las empresas extranjeras, las que sin
duda han liderado la expansión exportadora en los años noventa. Las empresas
extranjeras suelen nacer con un perfil maduro, dado que su propia condición de empresa
que realiza actividades en al menos más de un país lo justifica, o porque suelen ingresar
a la actividad exportadora con la compra de empresas exportadoras que ya son maduras
y han desarrollado un ciclo de inserción internacional propio. El ingreso de empresas
extranjeras puede tener un rol importante en el proceso de consolidación de la oferta
exportable, cuando su participación implica un salto en el nivel de maduración de las
empresas exportadoras (dado por el tamaño, la diversificación de mercados, productos,
el tipo de sector y la orientación).
Las exportaciones crecieron lideradas por empresas grandes, con una
participación creciente de empresas extranjeras, fundamentalmente concentradas en la
exportación de commodities agroalimentarios o provenientes de materias primas
basadas en recursos naturales domésticos. En la recuperación reciente de las
exportaciones (período 2003-2005) este patrón se vio reforzado.
Del punto de vista de los mercados se verificó un movimiento general en los
noventa hacia la regionalización de las exportaciones, lo cual se verifica en que muchas
empresas con una orientación extraregional a principios de la década, cambian a un
patrón más multilateral. En tanto, muchas empresas con orientación multilateral
aparecen como regionales. Por su parte, las empresas regionales se mantienen con esta
orientación y la amplia mayoría de las empresas nuevas (que ingresan en los noventa)
mantienen su patrón inicial orientado a la región. Los cambios a nivel de las políticas
comerciales, en particular el acuerdo de integración regional a nivel de la región
(creación del MERCOSUR en el año 1991), constituyen el motivo central que alentó
esta notoria modificación en la orientación de mercados de las empresas exportadoras,
fijando una nueva estructura en las relaciones con el resto del mundo. Además también
influyó la evolución de los precios relativos vis a vis el resto del mundo y la región. En
la recuperación reciente (período 2003-2005) hubo nuevamente un movimiento hacia
fuera des regionalizando parcialmente la exportaciones nuevamente.
La predominancia sectorial en los productos con ventajas comparativas más
tradicionales no es total. En los años noventa se mantiene un flujo de exportaciones de
manufacturas dinámicas (de la industria química y metalmecánica), en particular
orientada hacia la región. A pesar de la reestructura que se procesó en los años noventa,
una parte muy importante de las exportaciones totales corresponden al sector
manufacturero (en sentido escrito), concentrando alrededor de la mitad de las empresas
exportadoras en el año 1998. Este constituye un conjunto heterogéneo de sectores
preferentemente orientados a la región, con un tamaño exportador medio reducido.
generándose en los años noventa un importante incremento del tamaño de las empresas que ya existían a
comienzos de la década.
18
Si bien la orientación general fue hacia la disminución de los incentivos a las
exportaciones, el proceso se llevó adelante en un contexto conflictivo con las
corporaciones privadas. Estas últimas siempre tomaron el camino de reclamar
incentivos a las exportaciones y mayor protección del mercado interno, postura que
siempre encontró unidos a los grupos de productores de transables (exportadores y
sustitutivos de importaciones). De hecho el reclamo del sector privado muchas veces
puede ser traducido en el equivalente a una devaluación fiscal. La postura de los
productores de bienes transables (exportadores y sustitutivos de importaciones) en
relación al tipo de cambio real es la misma. Ambos reclaman un tipo de cambio real
alto.
No tan evidente es el conflicto entre exportadores y sustitutivos de
importaciones en relación a la política comercial. De acuerdo a la simetría de Lerner la
liberalización comercial elimina las distorsiones en contra de los exportables y favor de
los sustitutivos de importaciones. Los conflictos entre los productores de transables se
tienden a resolverse de forma menos transparente a través de mecanismos de
exoneraciones sectoriales parciales que buscan resguardar la protección efectiva de los
sectores involucrados.
Grupos de interés domésticos
Una característica especial de la organización del sector privado en Uruguay es la
variedad de lugares para la representación de los intereses en juego. A nivel de empresa,
es posible distinguir varias organizaciones donde están representados los intereses
corporativos. Una descripción detallada de la organización de los grupos de interés en
Uruguay se encuentra en Vaillant (2003). Se destaca la evolución en el posicionamiento
del grupo de interés tradicionalmente vinculado a la defensa del mercado interno y la
sustitución de importaciones. Su posición ha cambiado lentamente, considerando la
especialización y proceso de ajuste del sector manufacturero en Uruguay. No obstante,
se reclama la intervención del gobierno en el ámbito comercial, con el propósito de
evitar posibles daños para los industriales locales (exportadores regionales u orientados
al mercado interno) provenientes de prácticas desleales de otros.
Si bien Uruguay es relativamente abundante en recursos naturales para la
producción de alimentos y materias primas de origen agrícola, y tiene una orientación
exportadora en esos sectores, esto no se refleja enteramente en la posición de apertura
de estos grupos, los cuales representan distintos intereses. Estas agrupaciones actúan
principalmente en temas fiscales y financieros, interactuando con el gobierno. Los
asuntos de política comercial han estado restringidos a la demanda histórica de exportar
bienes agropecuarios sin manufacturar (cuero sin curtir, lana sucia, ganado en pie, leche
fluida, etc.) para poder reducir el poder de oligopsonio agroindustrial.
Los grupos asociados a intereses de comerciantes e importadores, han
manifestado a favor de políticas pro comercio pero tienen un poder relativo menor.
Existe una organización que se ha concentrado en los intereses de los exportadores, y
por lo tanto ha estado a favor de los instrumentos de política comercial que las
promueven (ver sub sección 2.1.3). Las empresas multinacionales extranjeras son
menos activas en Uruguay que en varios de los países de América Latina. Sin embargo,
en algunos sectores industriales y de servicios (producción de alimentos y turismo)
19
podría emerger un patrón potencial de estrecha cooperación entre intereses de negocios
domésticos y extranjeros.
Los trabajadores muestran una mayor homogeneidad en su organización y
representación. El trabajo está organizado en un único sindicato central, formado por
varios sindicatos rama tanto del sector público como privado. La participación del
sindicato central en los foros de negociación internacional ha tenido lugar a nivel
regional (tanto en el MERCOSUR como en la ALCA), siendo continua y en varios
casos determinante. Una prueba de este hecho es el rol protagonista del sindicato
uruguayo en la creación y desarrollo del Foro Consultivo Económico y Social del
MERCOSUR. La central sindical apoya la integración regional al nivel del
MERCOSUR, pero es más cauto con respecto a la integración continental (ALCA) o la
negociación multilateral de la OMC. No manifiesta estar a favor del proceso de apertura
de una forma general, o en particular con los procesos de negociación multilateral que
ayudan a profundizarlo. No obstante, ha aceptado el mayor comercio que la integración
sub-regional ha causado, como un costo que afianzará la integración con los países
vecinos. Si bien los trabajadores en Uruguay tienden a estar adheridos a un discurso más
proteccionista, no han tenido una acción contraria y definida en relación a las políticas
de liberalización. Aún se observa este comportamiento en el contexto de un fuerte ajuste
productivo que se vincula directamente con las políticas comerciales aplicadas.
Respecto a las estrategias de liberalización, los trabajadores se han declarado siempre a
favor de la integración económica regional, y en contra o distantes del resto de las
opciones en juego (ALCA, OMC, etc.).
La visión de la política comercial externa y las estrategias de negociaciones
comerciales muestran que Uruguay ha sido cauto, moderado y en cierta medida
inconsistente al momento de desarrollar el proceso de liberalización comercial. Si bien
la orientación es hacia la apertura, la descripción realizada (ver sección 2.2.2) evidencia
ambigüedad y contradicciones en el posicionamiento frente a la negociación en distintos
ámbitos y temas. Es natural vincular esta característica con el patrón que registra el país
en su inserción internacional y la configuración particular de sus grupos de interés tal
como se desarrolló en esta sección. En efecto, los grupos de interés asociados a la
exportación están formados por un muy reducido conjunto de grandes empresas, el resto
de la actividad económica si bien no está alineada a un proteccionismo duro tiene un
posicionamiento menos claro, dado que no tiene un diagnóstico claro de cómo se verá
afectada en los nuevos contextos de liberalización comercial (profundización del
MERCOSUR, ALCA, negociación con la UE, liberalización multilateral). Este es el
resultado del particular patrón de ganancias sectoriales que enfrenta el país que
determinan la configuración y la fuerza de los grupos de interés domésticos y por este
mecanismo la política comercial endógena que prevalecerá, incluido el posicionamiento
en materia de estrategias de liberalización a llevar adelante por el gobierno en funciones
(ver 3.1).
3.2.2 Factores políticos institucionales
Instituciones de la política comercial
Se observa que la política comercial de Uruguay en décadas recientes (desde 1958 hasta
hoy) ha sido fijada por el Poder Ejecutivo a través de un amplio conjunto de decretos
20
presidenciales y muy pocas leyes aprobadas con la participación del parlamento. La
política comercial (aranceleria o administrada) no ha estado muy influenciada, directa o
indirectamente, por los mecanismos democráticos de representación parlamentaria, sino
que más bien ha sido establecida por el gobierno en funciones, con discrecionalidad.
Este fenómeno ha sido referido en la literatura y es similar a los que sucedió con la
liberalización comercial en otros países de la región (por ejemplo Argentina).
Rajapatirana (1995) señala que la reforma comercial llegó a estar basada en
resoluciones y decretos sin cambiar las instituciones para implementarla. Producir un
nuevo marco legal requiere apoyo y consenso por parte de la oposición, mientras que
los decretos sólo requieren acuerdo dentro del Poder Ejecutivo. El uso de decretos
otorga velocidad; también permite mayor facilidad en la modificación de las políticas en
el futuro y crea incertidumbre en cuanto a si una política particular puede ser revertida
por un futuro gobierno.
En los años noventa se destaca la aprobación parlamentaria del Tratado de
Asunción-MERCOSUR (1991) y del ACTA Marrakesh-OMC (1994). En ambos casos,
a pesar de las discusiones alrededor de su aprobación, las leyes de ratificación
constituyeron un paquete que se aprobó sin abrir. El rol del Poder Ejecutivo para
gestionar la política comercial, en comparación al parlamento se vio reforzado. Las
restricciones externas a la aplicación discrecional de los instrumentos de la política
comercial están directamente vinculadas a las limitaciones que ambos acuerdos
conllevan. Los compromisos que se derivan de los acuerdos recíprocos internacionales
establecen un nuevo marco que restringe el uso de muchos instrumentos tradicionales
del proteccionismo contingente. El grado en el cual ese compromiso es efectivo
depende de los costos y beneficios de las acciones de desvío de los participantes en cada
acuerdo. En términos generales pude decirse que los acuerdos recíprocos mencionados
tuvieron un papel en estabilizar la política comercial, aunque el grado de disciplina ha
sido cambiante. Los períodos de crisis se asocian con un mayor grado de
incumplimiento de los compromisos al verse alterado los costos y beneficios de las
acciones de desvío.
El hecho de que el centro de la política comercial este puesto en lograr
implementar los compromisos de los acuerdos recíprocos así como obtener mejores
condiciones en el mercado internacional, cambió los requerimientos institucionales en
materia de política comercial. El nivel de desarrollo relativo sumado a la restricción de
tamaño hace que se enfrenten severas restricciones de recursos destinados a la
negociación internacional. Estas restricciones estructurales de país pequeño se suman a
un contexto institucional doméstico adverso. En el caso de Uruguay la debilidad del
contexto institucional en el cual se lleva adelante la negociación internacional es muy
grande. Distintos gobiernos han reaccionado con un enfoque de corto plazo buscando
soluciones que permitieran reaccionar a las demandas que el proceso de negociación
genera pero sin establecer un programa definido de trabajo ni un contexto institucional
adecuado para llevarlo adelante.
Las mismas instituciones creadas hace más de cuatro décadas con las mismas
competencias y estructuras que se diseñaron para una política comercial basada en la
sustitución de importaciones son las encargadas hoy de administrar una agenda de
negociación internacional en permanente evolución ascendente y que además tiene una
influencia de primer orden en las condiciones objetivas de crecimiento de la economía.
Una descripción detallada de las instituciones públicas relacionadas al diseño de la
Política Comercial se encuentra en Vaillant (2003) y en Giordano y Quevedo (2004).
21
El modelo institucional de desarrollo reactivo ha generado ámbitos
institucionales que atiendan la negociación internacional dispersos en la estructura del
sector público. Es así que la competencia básica sobre estos temas se encuentra en los
ministerios de Economía, de Relaciones Exteriores y en la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto (en la órbita de la Presidencia de la República). Pero también tienen
injerencia en los asuntos de la negociación internacional los Ministerios Sectoriales
(Agricultura, Industria, de Turismo y de Transporte). Estos ámbitos más especializados
perciben crecientemente cómo, a través de las condiciones internacionales, se
determinan las posibilidades concretas de desarrollo sectorial.
Las relaciones entre estas dependencias se caracterizan por muchas
superposiciones de acciones, competencias difusas, poca jerarquización respecto de
quién efectivamente tiene la responsabilidad de la conducción a nivel del Poder
Ejecutivo. El resultado en cada administración de gobierno es contingente a los
entendimientos particulares que los cambiantes elencos de gobierno van desarrollando
entre sí.
Uruguay quedó a la deriva de las capacidades y los talentos personales de los
recursos humanos asignados a las tareas de la negociación internacional. La calidad de
estos recursos humanos y la voluntad empeñada en la tarea ha logrado suplir
parcialmente la situación realmente crítica que el país enfrenta en este ámbito. En
muchos casos, el desarrollo sistemático y responsable sobre ciertos asuntos ha generado
procesos de aprendizaje particulares que hace que se cuente con especialidades locales
solventes. Pero claramente esto no se expresa del punto de vista global dado que no
existe un marco institucional adecuado que permita implementar un programa claro en
esta materia. La debilidad institucional tiene varios tipos de costos que se expresan tanto
en el plano interno como en el plano internacional. En el plano interno existe un virtual
caos institucional en materia de política comercial. Uruguay desarrolla e implementa su
posición negociadora a nivel internacional en este ambiente y se expresa en lo fácil que
es capturada la misma por intereses particulares de distinto tipo. A nivel internacional se
evidencia un escaso margen para lograr obtener resultados provechosos y suele tener un
comportamiento inercial. Esta situación es particularmente evidente en la negociación a
nivel regional que es la que se concentran la mayor cantidad de recursos humanos e
institucionales.
Tanto a nivel doméstico como internacional, la debilidad institucional tiene
consecuencias y se benefician del status quo los grupos que logran hacer primar sus
intereses particulares por encima del interés general. Un gobierno institucionalmente
débil en materia de política comercial puede ser identificado como un gobierno menos
benevolente y más sujeto a considerar el objetivo político al momento de seleccionar la
orientación de los instrumentos de la política comercial. Por otra parte la incapacidad de
la institucionalidad vigente de obtener mejoras significativas en las condiciones de
acceso a los mercados internacionales a través de estrategias más consistentes y
exitosas, refuerza la economía política del status quo vigente.
Sistema Político
De acuerdo a la revisión realizada se observa una permanencia en la orientación de
apertura comercial que distintos gobiernos han llevado adelante por más de tres
décadas. Parecería que los partidos políticos entendieron que una economía como la de
22
Uruguay no puede crecer en la actualidad con la política comercial de la década de los
sesenta. Es posible identificar una evolución en la forma de llevar adelante esta
orientación influenciada por las condiciones de la economía internacional. Se evidencia
un cambio desde la liberalización unilateral de las primeras décadas del proceso de
apertura hacia la liberalización recíproca (tanto discriminatoria como multilateral) de los
años noventa.
Es posible identificar matices con relación a la coherencia general con la cual se
aplica esta orientación aperturista. Así es que se observan desvíos proteccionistas
discrecionales y que han vuelto a generar bolsones de sectores aislados del proceso de
apertura comercial. El importante desarrollo de los grupos de interés privado permite
que esta captura de la política comercial por el interés particular sea muchas veces
efectiva. El hecho de que la influencia del sector privado no sea mayor y alcance el
grado de modificar la orientación global de política (reversión proteccionista) se debe
más al hecho que los intereses corporativos contradictorios se ven neutralizados entre sí,
que a la claridad de objetivos de las elites gobernantes.
Aún en este contexto Uruguay en la década de los noventa procesó una
transformación productiva de importancia en la producción de bienes transables, por la
acción combinada de las estrategias de liberalización adoptadas. De entre ella debe
destacarse la liberalización regional. Para una economía pequeña como la de Uruguay
estar en condiciones de libre comercio con sus vecinos de tamaño económico mucho
mayor y con estructuras productivas más complejas aumentó mucho la presión
competitiva sobre la producción doméstica.
Los partidos tradicionales, que se han mantenido en el poder desde la
recuperación de la democracia hasta el año 2004, han defendido el proceso de apertura
comercial en continuidad con lo que se inició en el período de la dictadura. Sin
embargo, es posible establecer algunos matices entre ellos. El sector mayoritario del
Partido Nacional durante su gobierno defendió y aplico una política más ortodoxa
respecto al libre comercio. El Partido Colorado ha sido más sensible a las presiones de
los sectores perjudicados integrando algunas excepciones a la política global pero sin
modificar su orientación global.
En general luego de la última ola de apertura de la década de los noventa se
reconoce la importancia de las negociaciones comerciales internacionales. No se trata
solamente de abrir el propio mercado sino que es necesario mejorar las condiciones de
acceso al resto del mundo. La liberalización comercial en su modalidad recíproca ha
tenido una aceptación más amplia sumando a mayoritarios sectores de la izquierda. Esto
explica la casi unánime aprobación en el parlamento tanto del Tratado de Asunción
(1991) como el Acuerdo de Marrakech que creó la OMC (1994).
En los años noventa, el lobby contrario a la apertura (producción de transables
sustitutivos de importaciones) fue reduciendo su capacidad de influir, y lentamente en
los sectores con ventajas (producción de transables orientados a la exportación) se fue
construyendo una economía política favorable a sostener la apertura comercial. Sin
embargo, en la medida en que una parte importante de las exportaciones de Uruguay
están concentradas en un conjunto de bienes con altos niveles de protección en los
mercados de los países industrializados y dificultadas en el acceso al mercado, la
capacidad de influir de los exportadores se ve debilitada y así la apertura comercial se
ve parcialmente amenazada. El sesgo proteccionista siempre está latente en la medida
que existen grupos de interés domésticos que reclaman más protección y un gobierno
que es sensible a estas demandas.
23
Se trata simplemente de invertir el argumento de unilateralismo reciprocado de
Krishna y Mitra (2000) que sostiene que si la economía desarrollada y grande aplica una
política de liberalización unilateral las economías pequeñas tendrán un equilibrio
político doméstico que sostendrá una mayor apertura comercial.
Esta situación de poca fuerza del grupo de sectores pro exportadores y de un
simultáneo debilitamiento de los grupos tradicionalmente orientados hacia el mercado
interno derivó en una virtual coalición de ambos sectores de producción de transables
que se tradujo en un reclamo de más impuestos o barreras a las importaciones, junto con
mecanismos diversos de subsidios a las exportaciones. Es decir, se promovió que se
adoptara una política que mejorara el tipo de cambio real para los productores de
transables (devaluación fiscal) y de esta forma restaurar las condiciones de
competitividad perdidas por el proceso de atraso cambiario. Se trata de un equilibrio
entre los distintos sectores empresariales que se viene sosteniendo desde inicios de la
década de los noventa.
Los distintos gobiernos que se sucedieron en la década de los noventa con
algunos matices resistieron esta presión de los productores de transables y mantuvieron
una política orientada a disminuir el nivel de distorsión de los precios relativos de la
política comercial. La crisis económica que se inició en el año 1999 la tuvo que
administrar un nuevo gobierno del Partido Colorado. Esta crisis aumentó el nivel de las
presiones y debilitó al gobierno. Previo a la ruptura de la pauta cambiaria en junio del
año 2002 el gobierno cedió frente a las presiones en múltiples casos, otorgando en los
hechos la devaluación fiscal mencionada y revertiendo al uso de instrumentos de
política comercial ya desterrados como es el uso de aranceles específicos. Este proceso
tuvo una cierta inercia y aún luego de la corrección de precios relativos que implicó la
adopción de un nuevo de régimen cambiario de flotación en el año 2002 seguido de una
macro devaluación, muchos de los otros instrumentos introducidos en la etapa anterior
no fueron eliminados de forma inmediata.
En el período reciente de recuperación económica (2003-2005) se produce un
cambio en la administración de gobierno de singular importancia, dado que gana una
coalición de fuerzas de izquierda por primera vez en la historia política del Uruguay. En
el período pre- electoral la evaluación que se hizo desde la oposición de izquierda sobre
los resultados de la crisis económica sostuvo que la misma evidenció el fracaso del
modelo de política económica aplicado y en particular la apertura comercial ya
mencionada. Se enfatizaron las consecuencias negativas observadas en el mercado de
trabajo en Uruguay. Consistente con el patrón de inserción internacional, el aumento en
la apertura comercial generó problemas en el mercado de trabajo en los segmentos de
baja calificación (tanto en cantidades, desempleo, como en precios, aumento de la
discriminación salarial). Este fenómeno explica la desconfianza y el descontento de
algunos sectores de la población respecto de los resultados de estas políticas. Sin
embargo, este argumento solo considera el efecto sobre los ingresos de los trabajadores
de baja calificación aunque es necesario también evaluar como es que se ve afectado el
gasto en la canasta de bienes que consumen estos trabajadores. Además, es posible
identificar a sectores de trabajadores de mayor nivel de calificación y asociados a los
sectores exitosos que han mejorado con el proceso de apertura. En definitiva no es claro
y contundente que la porción de ciudadanía representada en los sectores de izquierda
favorezca una reversión proteccionista.
En efecto una vez en funciones el gobierno de izquierda no planteó ningún
cambio significativo en la orientación global de política respecto a la inserción
internacional. Más aún, dada la configuración macroeconómica actual se vuelve a
24
plantear una discusión similar entre el gobierno y el sector privado en torno al tipo de
cambio real. Nuevamente los productores de transables (exportadores y sustitutivos de
importaciones) se encuentran del mismo lado y el gobierno del otro. Curiosamente el
grupo de presión pro exportaciones en Uruguay reclama mayor intervención del
gobierno en materia de política comercial para cambiar los precios relativos en la
dirección deseada (mayor tipo de cambio real) y es menos enfático en la mejora en las
condiciones de acceso en el mercado internacional que sin duda es una de las limitantes
fundamentales del patrón de especialización internacional del país.
El énfasis está puesto entorno al tema de las condiciones domésticas de
competitividad del Uruguay. Se mantiene el desplazamiento del eje del debate a
centrarse en la discusión del tipo de cambio real, en relación a las estrategias de
liberalización comercial las que sucumben en una práctica inercial de bajo perfil.
Desde una perspectiva estructural la evolución de este precio relativo (precio de
los bienes comercializables en relación a los servicios no comercializables) da cuenta de
un progreso más lento en la mejora de la productividad en los servicios no
comercializables en la economía6. Estos sectores tienen un grado de exposición a la
competencia mucho menor, se caracterizan por estructuras de mercado no competitivas
y con regulaciones públicas que son un obstáculo a la competencia. En la década de los
años noventa, el ajuste productivo implicó un incremento importante de la
productividad en los sectores comercializables (tanto en los exportables como los que
compiten con las importaciones en el mercado doméstico), pero no se produjeron
cambios de la misma intensidad en los sectores no comercializables, muchos de los
cuales se siguen llevando adelante en las mismas condiciones muy poco competitivas.
La desigual evolución de la productividad entre el sector transables y el resto de la
economía genera una tendencia hacia la apreciación del tipo de cambio real que refuerza
las fuertes condiciones de competencia para el primero. Con la recuperación reciente del
período 2003-2005 el tema vuelve a plantearse. Sin el dramatismo de los años noventa
pero crecientemente se instala en el debate de política económica la discusión entorno
del fenómeno del retraso cambiario y las consecuencias distributivas que el fenómeno
encierra.
Las características de la estructura del sistema político en el Uruguay han
permitido mantener a la política comercial dentro de una línea general de estabilidad
respecto a su orientación global. Los partidos políticos se han centrando en postura
común que parte de la base objetiva de la pequeñez del país y la incapacidad de sostener
caminos de crecimiento sostenibles sin mejorar las condiciones de inserción
internacional.
Sin embargo, la lentitud de avance en otros frentes de reforma establece fuerte
presiones sobre las condiciones de la producción de transables, el gobierno se ve
presionado y actúa nuevamente de forma discrecional sobre la política comercial a
través de sucesivas acciones puntuales que se van acumulando. Los grandes problemas
del sistema político en Uruguay en el proceso de creación de políticas no se expresan
directamente en el frente de las políticas comerciales pero finalmente la afectan.
Bergara et al (2004) señala que la inflexibilidad y la baja calidad de las políticas
relacionadas al sector público (buena parte de la actividad económica del sector no
6
La definición de servicios no comercializables no incluye la totalidad de . En el caso de Uruguay el
sector comercializabe incluye la agricultura, las industrias extractivas, las industrias manufactureras pero
también un conjunto de servicios que son consumidos por no residentes (turismo, actividad portuaria y
transporte internacional, sector financiero).
25
transables) se deben a una mezcla de factores institucionales: multiplicidad de poderes
de veto; fragmentación de los partidos políticos y mecanismos de democracia directa.
4. Conclusiones
Desde 1973, la reforma comercial aperturista fue uno de los pilares de la política
económica en Uruguay. A pesar de algunas reversiones temporarias y de una
disminución en el ritmo de las reducciones arancelarias, esta política económica ha sido
relativamente estable a lo largo de más de treinta años. Es posible distinguir seis etapas
en el proceso de reforma comercial: la promoción de exportaciones (1974-1978); la
apertura unilateral (1979-1984); la continuidad en la reforma comercial (1985-1989); la
profundización del proceso de liberalización (1990-1994); la convergencia a la política
comercial común del MERCOSUR (1995-1999); y la política comercial en la crisis
(2000-2003). El año 2004 puede ser identificado como el inicio de una nueva etapa pero
falta tener perspectiva temporal para determinar en que sentido evolucionará la política
comercial.
Los factores externos actuaron de una forma poco intensa el comienzo del
período de liberalización comercial y se intensificando hacia el final del período (década
de los noventa). En los ochenta los factores externos se expresan a través de la
influencia de las ideas dentro de lo que se conoció como las reformas contenidas en el
consenso de Washington. Finalmente, en la década de los noventa la condicionalidad
externa es más explícita a través de los acuerdos de liberalización comercial recíprocos
(MERCOSUR en los años 1991 y 1994, y los acuerdos multilaterales a partir del año
1994).
Antes de la década del noventa, la liberalización comercial se procesó mediante
reducciones arancelarias, especialmente en los niveles más altos de la estructura,
disminuyendo tanto su nivel como su dispersión. La orientación aperturista no cambió y
no se registraron reversiones de importancia. Sin embargo, se buscó neutralizar la
oposición y amortiguar los impactos negativos de los ajustes productivos (Vaillant,
2003). Algunos sectores específicos fueron aislados del proceso, lo cual dotó de cierta
ambigüedad al mismo. Si bien la apertura combinó modos diferentes - apertura
unilateral, acuerdos preferenciales y multilateralismo – primero se registró un
predominio claro de las medidas unilaterales mientras que desde mediados de la década
de los noventa la apertura ha seguido el ritmo de los procesos de liberalización recíproca
en sus distintas modalidades.
En relación al tema de las estrategias de liberalización comercial las elites
políticas han construido un cierto consenso. Se admiten las ideas tradicionales respecto
a la inserción internacional de las economías pequeñas promovidas en los procesos de
reforma en la región. Aunque dada las características del proceso de producción de
políticas este tema solo tiene relevancia práctica para las elites que están en el gobierno.
En general, se verifica que no existe un discurso frontal contrario a la apertura,
pero simultáneamente el tema de la inserción internacional va perdiendo relevancia del
punto de vista de la jerarquía relativa que tiene en relación a otras prioridades de las
políticas públicas. En los últimos tiempos en particular para el Ministerio de Economía
las urgencias son otras. La apertura comercial dejó de ser un tema importante, y existe
la idea de que hay que administrar lo que existe. Además, se entiende de los márgenes
de maniobra de intervención del Uruguay son muy escasos. Esta idea de algún modo es
26
consistente con mantener el status quo institucional actual y seguir con el modelo
reactivo basados en las capacidades localizadas en distintos lugares del sector público.
La percepción que es que la apertura ya se hizo. Sin embargo, no se logra
articular unas políticas más elaboradas que permitan hacer de la apertura comercial una
política pública sostenible. Esta claro que definir la correcta continuidad de políticas en
relación a lo que ya se hizo en los noventa no es sencillo y requiere una elaboración
mayor. El desafío presente requiere tener posición sobre un amplio conjunto de asuntos.
La descripción del mapa de la negociación para Uruguay permite observar que no existe
una coherencia global en lo que se ha venido haciendo en distintos asuntos a lo largo del
tiempo en los distintos ámbitos de negociación. En efecto si se recorren algunos de los
nuevos temas se observa que: Uruguay mantuvo una posición defensiva en materia de
compras gubernamentales a nivel regional; no tiene una posición definida en el
MERCOSUR en relación al dilema de flexibilidad o profundización en el acuerdo sub
regional; registra políticas erráticas en relación a los sectores más protegidos que
sobreviven en función de decisiones de la administración de gobierno; muchos de los
nuevos temas de la negociación internacional avanzan sobre la liberalización en sectores
no comercializables que en Uruguay han sido los de mayor resistencia al proceso de
reformas.
Las instituciones actuales relacionadas con la política comercial externa y la
negociación internacional son débiles, son fácilmente capturadas por el sector privado y
han sido ineficaces en la negociación internacional. La transformación a promover
debería pasar por:

Construir un discurso general sobre la posición negociadora consistente con una
visión estratégica del país7.

Desarrollar las capacidades institucionales para defender y llevar adelante esta
posición.
En primer lugar en relación a lograr estructurar un discurso global para la
negociación se entiende que la visión estratégica debe atender al interés general del país
y que se debería expresar en mejorar las condiciones de crecimiento y desarrollo en
condiciones sostenibles. En el caso de una economía pequeña parte del esfuerzo
negociador consiste en tener un diagnóstico preciso de donde se está situado y como
asignar los reducidos recursos técnicos y políticos. Existen un conjunto de principios
rectores generales que es necesario convertir en una visión nacional compartida. A un
nivel analítico general existen ciertos consensos en el país que permiten afirmar que esta
visión existe aunque la misma no está integrada firmemente en los elencos
gubernamentales de turno.
Luego en segundo lugar una vez definido hacia donde orientarse y cuales son las
posiciones a llevar adelante en los distintos ámbitos es necesario traducirlo en una
práctica de negociación. Para lograr producir una práctica negociadora que se cristalice
en una postura concreta es necesario que se desarrollen dos etapas. Primero es necesario
lograr construir una posición negociadora consistente dentro del gobierno y articuladas
con las expectativas del sector privado. La siguiente etapa está basada en la capacidad
de implementación de la primera. Para ellos se requieren unos recursos humanos y
técnicos, que al tiempo que deben tener un nivel de calificación adecuado es necesario
que mantengan una fuerte coordinación entre sí y tengan el más alto respaldo político
7
Giordano y Quevedo (2004) señalan también esta necesidad y establecen unos lineamientos generales
útiles para el caso de Uruguay.
27
para resistir las naturales presiones de este tipo de procesos. Sin duda, la primera de las
etapas mencionadas de articulación doméstica es la más difícil de llevar adelante, pero
dada las condiciones institucionales del Uruguay la segunda también resulta difícil de
ser llevada adelante.
La configuración de instituciones actuales responde a un equilibrio político. Este
equilibrio tiene dos tipos de fundamentos ambos asociados al tamaño de las ganancias
asociadas al proceso de apertura. Por un lado existen ganancias moderadas del proceso
de apertura que no han permitido activar grupos de presión domésticos a favor de
políticas públicas más claramente a favor de la liberalización comercial. Son necesarias
señales de credibilidad, para que el sector privado se comprometa de forma más clara
con la estrategia exportadora. Parte del problema del sector empresarial tiene que ver
con restricciones de oferta, asociada en general a la escasa inversión que se produce por
no recibir señales contundentes que le den más credibilidad al modelo exportador. En
este caso es que se aplica el argumento ya planteado del unilateralismo reciprocado de
Krishna y Mitra (2000).
El segundo fundamento esta vinculado con la lentitud relativa del proceso de
reforma en el sector de no comercializables que determina un patrón de evolución muy
desigual entre la evolución de la productividad en el sector comercializable y el resto de
la economía. En particular es de relevancia en el Uruguay la economía política de las
reformas asociadas al papel del sector público en la actividad económica (Forteza et al,
2004 y Bergara et al, 2004). Las restricciones asociadas a los acuerdos de liberalización
recíproca podrían haber cumplido un papel mayor que el que han tenido, si los mismos
se hubieran profundizado de acuerdo a lo que originalmente se esperaba, sirviendo
también para la transformación de estos otros sectores. Sin embargo, luego del fuerte
impulso de la década de los noventa, la liberalización recíproca, en los distintos ámbitos
en donde esta se procesa, redujo su intensidad.
28