el proceso de programación plurianual de la actividad económica

LA REFORMA DE LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA
EL PROCESO DE PROGRAMACIÓN
PLURIANUAL DE LA ACTIVIDAD
ECONÓMICA PÚBLICA. ASPECTOS
RELATIVOS A LA GESTIÓN DE FONDOS
ESTRUCTURALES
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INDICE
0. Introducción .................................................................................................... 3
1. Necesidad de una programación plurianual .................................................... 4
2. Escenario Macroeconómico y Presupuestario-Programación Plurianual ........... 8
3. Los Programas Operativos Plurianuales (POP). Ver diagrama. ..................... 11
4. La Programación y la Presupuestación de las Sociedades Estatales
(SE) y Entidades Públicas Empresariales (EPE). ........................................... 14
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EL PROCESO DE PROGRAMACIÓN PLURIANUAL DE LA
ACTIVIDAD ECONÓMICA PÚBLICA. ASPECTOS RELATIVOS A
LA GESTIÓN DE FONDOS ESTRUCTURALES
Vicente Antón Valero
Dirección General de Análisis y Programación Presupuestaria
0 Introducción.
Los Presupuestos Generales del Estado no sólo constituyen la norma que
anualmente recoge la totalidad de los ingresos y gastos del sector público estatal,
sino también el principal instrumento de la política económica del Gobierno.
Dado que la política económica debe ser objeto de una adecuada programación
(normalmente con un período equivalente a la duración de una legislatura), es
lógico que los Presupuestos Generales del Estado se enmarquen igualmente en un
contexto plurianual.
Las decisiones sobre ingresos y gastos afectan de manera relevante a la
economía del país y, recíprocamente, la evolución de las variables económicas
condiciona la política económica, tanto desde el punto de vista de la capacidad
recaudatoria del Estado como desde la perspectiva de las necesidades sociales
que los gastos públicos deben atender.
La interrelación entre la actividad económica y las decisiones de ingresos y
gastos públicos sólo puede contemplarse adecuadamente desde una perspectiva
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plurianual. Una adecuada programación de la actividad presupuestaria requiere la
consideración de un horizonte temporal más amplio que el del ejercicio
presupuestario, de manera que pueden explicitarse objetivos a medio y largo
plazo y analizar la coherencia de tales objetivos con el conjunto de decisiones
recogidas en los presupuestos.
La Dirección General de Análisis y Programación Presupuestaria
(DGAPP) entiende que esta programación plurianual debe ser a la que se refieren
los artículos 48 y 48 bis de la versión 14 del borrador de la Ley General
Presupuestaria.
Tal y como están redactados estos artículos, esta programación se dividiría
en dos fases o escalones: la Programación Plurianual (PP), que sería a la que se
hace referencia en el Artículo 48, y los Programas Operativos Plurianuales (POP)
recogidos en el Artículo 48 bis.
En esta nota se trata de especificar en qué consistirían estas dos fases del
Proceso de Programación Plurianual de manera que esta programación sea
distinta y mejor que la que se practica hoy día, dado que la redacción
necesariamente general de la Ley, puede permitir distintas interpretaciones sobre
la intención del legislador, pudiendo amparar tanto programaciones vacías de
contenido y escasamente vinculantes, como una auténtica programación que sirva
para asignación auténticamente racional de los recursos.
Para ello será necesario que concurran las dos siguientes circunstancias:
* En primer lugar, los gestores responsables de los programas de
gasto deben convencerse de que el diseño de esta programación estará vinculado
al contenido de los presupuestos generales del Estado.
* En segundo lugar, esta programación debe contener unos
objetivos claros, susceptibles de cuantificación y, por tanto de evaluación ex post
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de los mismos. Asimismo, será necesario especificar el marco financiero de los
programas. Todo ello teniendo en cuenta los compromisos ineludibles,
vinculantes firmados o acordados como primer elemento condicionante o
restrictivo de la envolvente financiera.
Por último, es necesario hacer una referencia a la necesaria integración
de las Sociedades Estatales y de las Entidades Públicas empresariales en esta
programación.
1 Necesidad de una programación plurianual
Partiendo de que el actual proceso de elaboración del presupuesto no
permite cumplir con uno de los objetivos fundamentales del presupuesto:
instrumento eficiente en la ejecución y control del gasto público, y ello debido,
fundamentalmente, a dos hechos:
 Divergencia entre los créditos iniciales y créditos finalmente dispuestos
 Desconexión entre los objetivos incluidos en una deseable
programación económica y social de carácter sectorial, y la consecuente
asignación de recursos financieros.
No parece, por tanto, que con una ley presupuestaria que incida
únicamente en el contexto instrumental se puedan solucionar los problemas. Por
otra parte, en el contexto actual, el Presupuesto no se adecua correctamente a las
necesidades reales ni a los compromisos contraidos internacionalmente,
particularmente, con la UE a la hora de cumplir la legislación comunitaria.
El cumplimiento de las directivas, con notable repercusiones en las
necesidades de cobertura financiera y de reforma estructurales a escala sectorial y
regional, no cuentan con la adecuada plasmación en la fase de elaboración de los
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presupuestos. Además, la búsqueda de coherencia en las estrategias
intersectoriales, carecen de marco por cuanto la actual instrumentalización
presupuestaria no lo permite.
Concretamente, la exigencia de elaboración de planes sectoriales, de
señalizar objetivos y de verificar un seguimiento expreso de su evolución y
cumplimiento, constituye en un elemento básico para enmarcar la referencia
determinante sobre la que se va a asentar la presupuestación. Aquí, el marco
comunitario es fundamental, tanto por los mandatos expresos contenidos al
respecto en la legislación como por los recordatorios derivados de la gestión y de
la trayectoria jurisprudencial. Así, las directivas explicitan frecuentemente la
obligatoriedad de elaborar planes o programas en los que además se especifiquen
objetivos y directrices para su cumplimiento. Obviamente, esta delimitación y
canalización de actuaciones tiene su lógica repercusión en la elaboración y
revisión de lo que se entiende por una programación plurianual de carácter
general en la que la selección final de objetivos ha de contar con las anteriores
referencias básicas.
En este sentido, son bastantes aclaratorias las numerosas decisiones
emanadas desde las instituciones comunitarias. Los procedimientos de infracción
cursados por transposiciones incorrectas e incompletas de directivas, en bastantes
ocasiones descansan en el incumplimiento de la obligatoriedad de la fijación de
objetivos y de la elaboración de la planificación o programación
correspondiente. Esta referencia se evalúa, además, en las siguientes fases al
analizar los informes vinculados al seguimiento de la aplicación y cumplimiento
del objeto final regulado, lo cual implica forzosamente el tener que acudir a la
formulación de estrategias que asuman una formalización pluarianual.
En el mismo contexto, y pese a la diferente base competencial entre el
mecanismo decisorio de las instituciones comunitarias y el marco específico de
los Estados miembros, tanto el Parlamento Europeo como el Comité Económico y
Social han sido clarificadores al evacuar resoluciones y pronunciamientos en esa
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dirección. El Tribunal de Cuentas de la UE, con carácter general y,
particularmente, en materia medioambiental, ha sido diáfano en sus
posicionamientos al destacar, respecto a los programas operativos, la necesidad:
de clarificar, a través de la señalización e indicación sistemática de las
obligaciones a cumplir y de las garantías en favor de la coherencia instrumental y
de objetivos, de resaltar la prioridad de la coordinación y de lograr
cuantíficaciones en los objetivos.
Un ejemplo sobre la necesidad impuesta desde fuera, de programación
plurianual es el derivado de los artículo 3 y 4 del Reglamento (UE) nº 1466/97
del Consejo, de 7 de julio de 1997, el cual establece el Pacto de Estabilidad y
crecimiento determinando que los contenidos de los programas de estabilidad que
presentan los Estados miembros de la UEM serán públicos, tendrán una
periodicidad anual y contendrán la siguiente información: el objetivo
presupuestario a medio plazo (que deberá ser próximo al equilibrio o con
superavit), los principales supuestos sobre la evolución económica esperada, una
descripción de las medidas presupuestarias, otras medidas de política económica
que se hayan adoptado o pretendan adoptar y un análisis del impacto que la
modificación de los principales variables económicas producirá en la situación
presupuestaria y en la deuda.
A pesar de que la redacción de los artículos 3 y 4 antes citados no se tiene
que corresponder exactamente con la programación plurianual del artículo 48 de
la LGP, su similitud aconseja que ambas programaciones sean compatibles.
Por otra parte, los criterios de coherencia y de complementariedad
intersectoriales exigen una visión integral y una interdependencia cohexionada no
sólo a escala horizontal sino en el marco global a analizar en la cúspide de la
pirámide programática. La coherencia horizontal es imprescindible en numerosas
áreas contradictorias o, al menos, conflictivas en sus objetivos. Sirva el
recordatorio, por ejemplo, de las necesidades en esa dirección que se plantearán
al aprobarse la propuesta de directiva relativa a la adopción de programas sobre
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enfermedades relacionadas con la contaminación, o la aplicación de medidas
tendentes a reducir las emisiones contaminantes de los vehículos a motor. El
marco horizontal es insuficiente; exige, posteriormente, la armonización de
estrategias por lo que se ha de desembocar necesariamente hacia planteamientos
inter e intrasectoriales por cuanto en el anterior escalón no intervienen otros
enfoques. Se trata, por tanto, de generar planteamientos de carácter interactivo, y
de diagnóstico, revisión y programación complejos que reclaman un enfoque
diferente y, en consecuencia un tratamiento vertical.
En estas circunstancias es imprescindible la implementación de reajustes
en la fase de recepción y de análisis de las programaciones sectoriales por parte
de la cúspide piramidal para buscar la coherencia y la cohesión inter y
intrasectorial y el acomodo a las directrices y objetivos de referencia básica
generables por el pronunciamiento expreso desde diferente escalón decisorio al
exclusivamente sectorial o/y departamental.
La hipotéticas, potenciales o reales contradicciones entre estrategias,
objetivos e instrumentos horizontales solamente pueden afrontarse desde un
marco aglutinador y con perspectiva global. En caso contrario, persistirían las
incoherencias plasmadas en los Presupuestos Generales del Estado.
En este orden de cosas, merece la pena, por último señalar que quizá estas
carencias en cuanto a visión integral y definición de directrices y objetivos de
referencia básica pueden explicar, al menos en parte, las deficiencias detectadas
en la programación plurianual que SE y EPE vienen anualmente realizando,
tanto en sus PAIF como en sus Presupuestos de Explotación y Capital,
documentos todos ellos que contienen proyecciones a cuatro años. En este sentido
el Tribunal de Cuentas viene afirmando en sus informes anuales sobre el Sector
Público Empresarial que “Las Sociedades estatales que elaboran los PAIF y los
presupuestos de explotación y de capital lo hacen, por término general, no para
ser utilizados como instrumentos de planificación y control sino con la única
finalidad de dar cumplimiento formal a una obligación legal, la contenida en los
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artículos 78 y 89, de la LGP. Las previsiones y actuaciones contenidas en estos
documentos no son las que realmente rigen la actividad de las Sociedades
estatales debido, fundamentalmente, al desfase temporal entre su elaboración y el
inicio de su ejecución, a la divergencia con los planes internos confeccionados
por las Sociedades estatales, a la falta de rigor en su elaboración, al
desconocimiento de las Sociedades respecto a su finalidad y utilidad, a la no
consideración por las Empresas de la necesidad de que su contenido dé una
imagen de la actividad prevista acorde con la financiación pública que recogen
....”.
Conclusión
Parece, por tanto, imprescindible la defensa de un nuevo modelo en el que,
aparte de modificar las bases de una mayor eficiencia de las diferentes fases
presupuestarias, se ajuste a una estrategia económico-social y al cumplimiento de
determinados objetivos.
2
Escenario
Plurianual
Macroeconómico
y
Presupuestario-Programación
Uno de los contenidos de la Programación Plurianual debe ser el mismo
que el del el Escenario Macroeconómico y Presupuestario que se define a
continuación.
El Escenario Macroeconómico y Presupuestario (EMP) es el principal
instrumento analítico que debe servir para lograr situar la elaboración de los
presupuestos anuales en un marco plurianual, es decir, la programación
presupuestaria. Lo más destacable del EMP, de cara a su utilidad, es que las
estimaciones pormenorizadas de ingresos y gastos de las AAPP son coherentes
con la evolución de las variables macroeconómicas. Es decir, permite resaltar la
forma en que diversos escenarios de evolución de la economía española inciden
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directamente en los gastos e ingresos públicos, lo que hace resaltar el carácter
automático con el que se trasladan la evolución de la economía a los gastos e
ingresos de las AAPP.
En cualquier caso, no se trata de un escenario fijo sino de un escenario
deslizante que debe adaptarse según se vayan introduciendo novedades
legislativas o según la realidad económica se separe de lo inicialmente previsto,
normalmente con una perioricidad anual.
El contenido del Escenario Macroeconómico y Presupuestario puede
descomponerse en cuatro elementos:
a) Un escenario macroeconómico que sirve de base para la
programación Plurianual.
Se trata de un escenario macroeconómico con un horizonte de
cuatro años en el que se recoge la evolución prevista de los componentes del PIB,
de los precios y de las magnitudes del mercado de trabajo. Esta evolución
presenta no sólo una coherencia contable, sino que es el resultado de un conjunto
de supuestos plausibles sobre la evolución futura de la economía española. Hay
que tener en cuenta que en este Escenario aparecen variables como el consumo
público y la inversión pública cuyas cuantías no pueden establecerse sin antes
definir, por lo menos a grandes rasgos, la política presupuestaria.
b) Un escenario de ingresos públicos consistente con el escenario
macroeconómico, el cual incorpora los objetivos de la política fiscal.
El escenario de ingresos del Estado y de la Seguridad Social parte
de la modelización de la recaudación de las principales figuras tributarias (IRPF,
Impuesto sobre Sociedades, Impuesto sobre el Patrimonio, Impuesto sobre el
Valor Añadido, Impuestos especiales, Tasas y precios públicos y cotizaciones
reales), las cuales están ligadas a la evolución de distintas variables
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macroeconómicas, y de la previsión del resto de los ingresos, los cuales no son
modelizables, sobre la base de la información que suministran los Centros
Directivos y Organismos más directamente relacionados con la línea de ingreso
en cuestión. Sin embargo hay que tener en cuenta que una parte de los ingresos
públicos proceden de los Fondos Estructurales y Cohesión, y que las
correspondientes cuantías no se pueden estimar hasta el momento en que en los
POP no se definan las correspondientes fuentes de financiación.
c) Una especificación de los objetivos estratégicos y actuaciones de
las diversas políticas de gasto, integrándolas en un escenario de gastos.
Los gastos que debe acometer la administración pueden dividirse en
dos grupos:
 Los llamados “gastos ineludibles” u obligatorios que son los generados por la
estructura legal actual y futura y que, por tanto, son difíciles de eludir por
constituir compromisos adquiridos. Se trata de gastos cuya evolución se puede
predecir con independencia de la política presupuestaria cada momento. Es
decir, se puede trazar una senda lógica de gastos ligada a variables exógenas
que conocemos o que figuran a su vez en el escenario macroeconómico. Estos
gastos son:
- La remuneración de funcionarios.
- La remuneración de desempleados.
- El pago de pensiones
- El pago de intereses de la Deuda Pública.
- Las transferencias a Entes Territoriales
- Compromisos derivados de Acuerdos con otras Administraciones y
Tratados internacionales
Estos gastos tienen, por tanto, la cualidad de ser predecibles o
modelizables.
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Por otro lado, están los demás gastos no modelizables encuadrados en las
distintas políticas sectoriales de gasto. El gasto total correspondiente a estas
políticas deberá coincidir con el margen de maniobra de las envolventes
financieras que se explica en el apartado siguiente. Para tener un conocimiento
ajustado de la tensión del gasto y poder detectar anticipadamente las posibles
incoherencias entre la demanda sectorial y los objetivos macroeconómicos de
déficit público e inflación, es preciso tener información sobre las políticas de
gastos a medio plazo que desarrollan los Centros Gestores de forma priorizada y
según compromisos. Dicha información de carácter plurianual y revisable debería
explicitar los objetivos, las actuaciones, los planes de reestructuración, los de
inversión, etc. periodificados a fin de poder realizar un seguimiento de las
políticas sectoriales y de prever, sobre una buena base, su impacto a medio plazo
en el gasto público.
Según la DGAPP es en este punto donde reside la mayor dificultad
en el diseño de la programación presupuestaria: el engarce entre la PP prevista en
el Artículo 48 del borrador de la LGP y los POP previstos en el Artículo 48bis.
En concreto, no está claro el significado que en la Ley se otorga a “las
orientaciones de la política de gasto”. La forma que se propone para resolver esta
dificultad se expone en el siguiente apartado d).
d) Unas envolventes financieras que permitan determinar el
volumen total de gasto que cada año es consistente con unos objetivos dados de
déficit público.
Se define un déficit objetivo para el horizonte temporal
contemplado. La cuantía de este déficit, unida a las estimaciones realizadas en un
momento dado sobre ingresos y gastos comprometidos, determinan lo que podría
denominarse el margen de maniobra para las políticas de gasto, es decir:
Déficit + Ingresos Previstos - Compromisos de Gastos = a Margen de Maniobra.
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Este margen de maniobra es la referencia financiera para los POP
que deberán adoptarse a nivel sectorial. Así, para formular la PP será necesario el
previo conocimiento de los principales rasgos de los POP, puesto que se exige
que la PP contenga las orientaciones de las políticas de gasto con los objetivos
estratégicos a alcanzar a medio y largo plazo. A su vez, los POP en su versión
definitiva deberán ajustarse al margen de maniobra de la versión definitiva de la
PP. Por lo tanto, en este punto se produce una situación de simultaneidad que se
resuelve por procesos sucesivos de retroalimentación hasta que la PP y los POP
sean compatibles.
Trabajando de esta forma se podrá detectar la tensión derivada de
las incoherencias existentes entre las demandas sectoriales y los objetivos
macroeconómicos. No obstante se volverá a eludir a este problema en la siguiente
sección de esta nota.
3 Los Programas Operativos Plurianuales (POP) . Ver Diagrama
De acuerdo con el artículo 48 bis.1, con base en las prioridades de cada
Ministerio, ajustadas a las previsiones y límite contenidos en la Programación
Plurianual (PP), los Centros gestores establecerían un Programa Operativo
Plurianual (POP) con los objetivos operativos a conseguir y las acciones
necesarias para alcanzarlos, así como el coste de los mismos. Asimismo, (artículo
48 bis 2), el Ministerio de Economía y Hacienda informará los POP por lo que se
refiere al grado de adecuación de los mismos respecto a la PP existente. Ante este
esquema de adecuación la DGAPP considera necesarias algunas reflexiones:
a)
En primer lugar, habría que preguntarse si las políticas de gasto
contempladas en la Programación Plurianual se identifican con los POP
ministeriales. Lo anterior equivaldría a admitir la existencia de una
correspondencia entre políticas de gastos y departamentos ministeriales y ello no
siempre ocurre.
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La política de gasto tiene un carácter horizontal (o sectorial), con
independencia de cual o cuales ministerios la gestionen. Desde luego, este
supuesto requeriría la coordinación e integración de los diversos gestores de una
misma política en orden a establecer los objetivos, actuaciones, instrumentos,
fuentes de financiación del coste del POP, etc. En definitiva, se considera que la
alternativa de programación por objetivos-políticas de gasto sería la más
adecuada, tanto desde la óptica de su establecimiento con carácter plurianual,
como desde la viabilidad de realización de análisis de eficiencia y eficacia del
gasto público.
b)
Si se admite la identidad entre un POP y una determinada política de gasto
es evidente que definir las orientaciones de las políticas de gasto (artículo 48.1)
puede significar, entre otras cosas, realizar una primera asignación de recursos a
las diferentes políticas y para realizar esta función los responsables de la fase de
Programación Plurianual (PP) tienen que disponer de criterios para seleccionar,
priorizar y ajustar el conjunto de los POP al marco general de la PP. Estos
criterios los proporcionan los POP donde se establecerán las prioridades,
objetivos, coste, fuente de financiación, etc.
Por tanto, hay que pensar que paralelamente a la elaboración de la PP se
están realizando los estudios de los POP, cuya información se pone a disposición
de los responsables de la PP, y éstos hacen lo mismo respecto a los POP. De este
modo se establecen unas relaciones bidireccionales que faciliten los ajustes
adecuados y permitan la integración de los POP en la Programación Plurianual
(PP).
c)
La configuración de los POP, y en definitiva cada política de gasto, debe
contemplar, además de las prioridades y objetivos operativos y medios
económicos necesarios, los esquemas y fuentes de financiación previstos
convenientemente individualizados (recursos presupuestarios, Instrumentos de
Financiación Comunitarios, Convenios con Administraciones Territoriales, etc).
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Esta individualización del origen de los recursos o fuentes de financiación
es de gran importancia a efectos de su encuadre en la P.P.
d)
No se considera aconsejable condicionar la programación por
objetivos-políticas de gasto a los POP ministeriales, entre otras razones porque
primaría la visión vertical o departamental sobre la horizontal o de política
sectorial. Además, porque en algunas políticas o actuaciones están implicados
diferentes departamentos ministeriales: investigación y desarrollo, regadío e
hidraulicidad, repoblación forestal, etc.
e)
Dado que los POP habrán de elaborarse cada año para un período de
cuatro, debe entenderse que la programación que se haga en ellos para el primer
año constituye el marco en el que se debe encuadrar la elaboración del primer
presupuesto correspondiente.
f)
Conclusiones
De acuerdo con las características que contienen la Programación
Plurianual (PP), parece que nos encontramos ante un proceso de decisión que
transciende el ámbito de la presupuestación anual y que es previo y condiciona la
elaboración del presupuesto de cada año. En ambos casos (PP y POP) podría
hablarse de planificación deslizante, pero sobre todo en los POP, dándoles a éstos
un carácter de política sectorial o política de gasto a medio plazo (programación
por objetivos). Por tanto, estamos ante un enfoque “macro” y plurianual de la
actividad del sector público estatal.
A nuestro juicio, el nivel o fase netamente presupuestario anual
corresponde al de los programas presupuestarios, que es el mecanismo de
instrumentación, articulación y desarrollo de las políticas sectoriales de gasto.
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PROCESO DE PROGRAMACION PLURIANUAL
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Objetivos Macroeconómicos
y presupuestarios
Pacto de estabilidad y
crecimiento
MARCO FINANCIERO:
 Recurso presupuestario
 Recurso Fondos Europeos
 Recurso a los convenios con
EETT
 Recurso Extrapresupuestario
PP
POP
Consejo de Ministros
Consejo de Ministros
ELABORACION POR OBJETIVOSPolíticas de Gasto:
Centros Gestores Afectados-Ministerios
Compromisos Ineludibles
 Pensiones
 Carga de la Deuda ....
Delimitación, Fijación y
Selección de Objetivos
Compromisos
vinculantes firmados o
contraidos
Planes Sectoriales,
Programas
Disposiciones de gasto
certificaciones, etc.
Compromisos Vinculantes
Previstos
Convenios
Sevilla, 30 de Noviembre Convenios
a 3 de Diciembre
con la EETT
Acuerdos
Protocolos...
Internacionale
s
Cumplimiento de la
legislación
comunitaria.
Nuevas propuestas, planes y
objetivos.
MARGEN DE MANIOBRA
LA REFORMA DE LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA
4. La programación y la presupuestación de las sociedades estatales (SE)
y entidades públicas empresariales (EPE).
El punto 3 del Artículo 48 bis del borrador de la Ley General Presupuestaria
establece que “Los Programas Operativos Plurianuales de las Entidades Públicas
empresariales y Sociedades Estatales se integrarán en los Programas Operativos de
los Ministerios de que dependan”.
Desde el punto de vista de la Dirección General de Análisis y Programación
Presupuestaria es importante que este punto no deba interpretarse en el sentido de
que existen dos POP paralelos, dado que las actividades de las SE y las EPE no son
algo independiente de los objetivos y de las políticas sectoriales y, en general, de los
objetivos y políticas del Gobierno. Al contrario, los objetivos y actuaciones de las
EPE y de las SE obedecen y, en este sentido, se integran, en dichos objetivos
estratégicos. Por lo tanto, no debe utilizarse el términos “POP” para algo que, en
definitiva, no es sino una parte del conjunto.
Por otra parte, las bases a las que debería responder un proceso de
programación plurianual en lo relativo a SE y EPE serían los siguientes:
*
La finalidad de la programación plurianual es que el Gobierno pueda tomar
decisiones de asignación del Gasto Público con una base razonable y que, en
consecuencia, las SE y las EPE dispongan de unas estrategias a medio plazo de
carácter vinculante. En el caso de las SE y las EPE que, en su mayoría, ejecutan
infraestructuras o prestan servicios por cuenta del Estado, es fundamental
determinar el coste que va asociado a un determinado volumen o nivel de calidad en
la prestación. Este coste puede ser tanto inmediato, en forma de aportaciones
presupuestarias, como diferido en el tiempo a través de un endeudamiento de SE y
EPE que a medio plazo necesitará de aportaciones del Estado para ser amortizado.
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LA REFORMA DE LA LEY GENERAL PRESUPUESTARIA
*
Por tanto, interesa conocer los objetivos estratégicos que, como tales, son
relevantes para el futuro de la Sociedad y el impacto que la puesta en marcha de los
mismos va a tener en las grandes variables de la Empresa, sin necesidad de mayores
detalles o desagregaciones.
*
La programación plurianual debe ser, en plazo adecuado para ello que no
coincide con el de elaboración de los PGE, el marco para desarrollar la planificación
interna de la Empresa, una vez que dicha programación plurianual haya quedado
formalmente establecida.
*
Las SE y las EPE deben percibir que desde los Ministerios sectoriales y desde
el Ministerio de Economía y Hacienda, en la medida en que ambos tienen
encomendados el control de eficacia, se revisan y se analizan las desviaciones que
vayan surgiendo y, en especial, se les exige la puesta en marcha de medidas
correctoras.
Para ello se propone lo siguiente:
a)
El contenido de los POP debería ser ligeramente diferente al que se prevé en
el artículo 48 bis y así en concreto, al hablar de objetivos, para los que sólo se
indican que deben estar estructurados por programas, lo verdaderamente relevante
es que estén priorizados y sean susceptibles de ser evaluados explicitando, en cada
caso, el coste asociado a los mismos y los recursos financieros necesarios para
realizarlos (presupuestarios, extrapresupuestarios, de fondos estructurales, etc).
En el caso de SE y EPE debería estar claramente explicitado el impacto que
la consecución del objetivo tendría en las grandes variables económico-financieras:
ingresos y gastos y, por tanto, resultados, inversiones, aportaciones del Estado y
endeudamiento.
b)
En orden a mejorar la fiabilidad de las proyecciones enviadas, la
elaboración de los POP debería realizarse sobre la base del cierre del ejercicio
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anterior y de la previsión del ejercicio en curso en el momento de su elaboración
(datos perfectamente conocidos por las Empresas en el momento de elaborar esta
información) e ir incorporando los impactos que cada objetivo estratégico supondrá
sobre los niveles de las variables antes citadas: resultados (a través de variaciones en
ingresos y gastos), aportaciones del Estado, inversiones y endeudamiento, de forma
que sobre la situación actual sea posible analizar la repercusión que tendrá la puesta
en marcha de una determinada estrategia, pero simplificando notablemente la
información actual.
c)
Debería añadirse un apartado más a este artículo que estableciera que el
control de eficacia regulado en los artículos 12 y 59 de la LOFAGE y 88.2 de la
LGP se ejercerá sobre la base de los POP aprobados, lo que evitaría su
consideración por las SE y EPE como un mero trámite del proceso presupuestario.
d)
Una vez aprobados los POP, lo que exigirá previamente un proceso de
elaboración en paralelo y de adaptación a la PP, empieza la fase de presupuestación
anual, donde los objetivos deben ser trasladados a programas presupuestarios con el
suficiente grado de detalle como para que del control de su ejecución pueda
deducirse el grado de cumplimiento de los objetivos anuales que, lógicamente deben
ser coherentes con los aprobados en los POP.
e)
Además, la IGAE que ya actualmente realiza un control trimestral sobre la
planificación interna de las SE y EPE, debería en primer lugar, verificar la
coherencia de esa planificación con los objetivos y actuaciones aprobados y poner
en conocimiento de los órganos gestores (lo que ahora no ocurre), las desviaciones
trimestrales detectadas, de forma que una desviación significativa (habría que
consensuar previamente que se entiende por tal) diera lugar a un reajuste de los
correspondientes programas de gasto, a fin de que se mantuviera la asignación de
recursos establecida para el objetivo estratégico en el que se encuadra la actividad
de la sociedad.
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