Desafíos económicos y sociales

LA SOSTENIBILIDAD DEL SECTOR PÚBLICO VASCO
ANTE LA TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA.
Un marco de referencia para el debate sobre el modelo
económico y de las políticas públicas
Alberto Alberdi Larizgoitia
[email protected]
Contribución al análisis estructural del estudio sobre el “Envejecimiento de la
Población Vasca y sus Consecuencias Económicas y Sociales”
1
LA TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA, UN RETO PARA EL ANÁLISIS
El análisis de las consecuencias del envejecimiento de la población no es
equiparable al de los problemas más habituales que nos ocupado en tiempos
recientes. Como enseña la teoría del caos y la complejidad, el comportamiento
de la mayoría de los subsistemas (el del mercado de trabajo, por ejemplo) 1 se
pueden explicar seguramente por la interacción de unas pocas variables, pero
tratándose de la población no estamos ante un subsistema cualquiera sino ante
una variable independiente, que condiciona el devenir de todo el sistema
económico y social y al mismo tiempo se resiste a ser explicada ella misma de
una manera sencilla.
Por ello, la empresa que tenemos entre manos supone una especial dificultad.
El enunciado de su título dice que pretendemos abordar “El estudio del
envejecimiento de la población vasca y sus consecuencias económicas y
sociales”, pero es obvio que deberemos abordar también la comprensión de
algo que el título no dice y que son las causas del propio movimiento de la
población, para tratar luego de incidir en ella como forma de enfrentarnos a sus
consecuencias.
De entre estas dos vertientes, la presente aportación se ciñe a la primera de
ellas, más concretamente, al impacto del envejecimiento en el subsistema
público, que es el que se ha enseñoreado de la literatura y del debate político y
social. Ahora bien, aunque centrado en el sector público no por ello debe dejar
de lado al sistema económico en su conjunto, no sólo por tratarse de una
elemento
explicativo
básico
sino
porque
ambos
se
encuentran
tan
interrelacionados que muchas veces las pretendidas soluciones en uno pueden
volverse en contra a través de sus efectos en el segundo. Y es que anticipando
ya conclusiones, y contrariamente a la opinión más extendida, creemos que el
principal desafío del envejecimiento no es el que se plantea al sector público,
con ser el mismo importante, sino el que se plantea a la economía en su
conjunto, y que a través de ella agrava el problema de la propia sostenibilidad
de las finanzas públicas.
2
LAS BASES ECONÓMICAS
El análisis económico ortodoxo ha reconocido desde luego a la población, junto
al capital y la tecnología como uno de los factores del crecimiento. Pero lo ha
hecho de forma tan contradictoria que ha pasado de considerar al crecimiento
como una mera consecuencia de la reproducción humana en el modelo
neoclásico de rendimientos decrecientes (la economía crece a la tasa de la
población), hasta hacer desaparecer a la fuerza de trabajo en la economía
inanimada de los modelos endógenos AK, basados en la tecnología y el capital.
Frente a todo ello, para aclarar ideas a nuestro juicio lo mejor es volver a Adam
Smith, para quien la riqueza de las naciones depende de dos factores: de la
pericia y destreza con la que se aplica el trabajo, y de la proporción de los que
se emplean en un trabajo útil, sobre todo del primero de ellos. Pero además de
adherirnos a esa idea, es decir a lo que sería más bien un modelo AL, de
tecnología y fuerza de trabajo, es preciso completar el esquema con un factor
tan importante como los dos anteriores y que es la consideración de las
instituciones en sentido amplio y en una triple dimensión.
Instituciones que en su primera dimensión se refieren a la integración y tamaño
de los mercados, y por lo tanto también a la población, y que son en gran
medida determinantes de los niveles de productividad a través de la
especialización, de las economías de escala y de la relación entre el
crecimiento del PIB y el de la productividad, es decir de esos rendimientos
crecientes dinámicos que en la literatura se conocen como ley de Verdoorn.2
Instituciones también en otra segunda dimensión fundamental, que tiene que
ver con la esencia de la economía empresarial y con los motores de su
desarrollo, que descansan no en la pasiva virtud victoriana del ahorro sino en la
activa de la inversión, o lo que es lo mismo, en la capacidad de poner en
marcha o ampliar la producción de bienes y servicios. A los efectos de los
problemas que plantea la transición demográfica esa caracterización
institucional es enormemente importante, porque el impulso autónomo al ahorro
en sí mismo no tiene sino efectos deflacionistas autodestructivos, en tanto que
1
2
Para una ilustración accesible de este punto véase ORMEROD (1995)
Una aplicación al caso regional se encuentra en LEON LEDESMA: (1998)
3
yendo la causalidad desde la inversión al ahorro lo que es determinante es la
actitud activa de los emprendedores que generan el crecimiento económico. En
estos tiempos en los que la obsesión por el ahorro previsión se apodera de
todos es preciso recordar que el acto de ahorro de cada individuo debe
materializarse en un activo que es pasivo de otro agente, y que en
consecuencia para la colectividad en su conjunto la única manera de ahorrar es
invirtiendo.3 De acuerdo con ello, un problema como el de la transición
demográfica de alcance europeo e incluso mundial no puede plantearse
macroeconómicamente como si el de un individuo se tratara, porque el reto
colectivo no es el de transferir al futuro una determinada cantidad de ahorro
sino una cantidad de inversión, es decir de stock de capital.
Además, por si lo anterior no fuera suficiente, hay que recordar que en un
entorno financiero cada vez más internacionalizado y dependiente de los
inversores institucionales, carece de sentido localizar el ahorro, y lo relevante
es crear los activos difícilmente reproducibles que fijen las inversiones
productivas.
Instituciones finalmente, en una tercera dimensión que guarda relación con la
adecuación del marco institucional y el reparto competencial, en el ámbito del
Pais Vasco, del Estado y de la Unión Europea para impulsar políticas públicas
que promuevan la creación de esos activos relacionales que deben singularizar
el espacio vasco y hacerlo internacionalmente competitivo. En un mundo en el
que el conocimiento codificable puede estar disponible en cualquier lugar, lo
relevante es promover el conocimiento no codificable ligado a las relaciones de
proximidad, que es el que resulta inimitable.
FACTORES
CONDICIONANTES
DEL
SECTOR
PÚBLICO:
LAS
PRINCIPALES INCERTIDUMBRES
A pesar de los intensos cambios acontecidos en el entorno y en la base
económica durante las dos últimas décadas, el sector público vasco ha
disfrutado de una relativa estabilidad y de una progresiva consolidación de su
ámbito de actuación. De cara al futuro, sin embargo, parece que se avecinan
3
Para un repaso de síntesis del problema de la relación entre ahorro e inversión puede
consultarse ALBERDI ( 1995)
4
cambios mayores, diferentes y sobre todo más acelerados, hasta el punto de
que a pesar de vivir momentos de prosperidad reina una gran dosis de
incertidumbre en la sociedad.
Los principales factores de incertidumbre
podrían caracterizarse del siguiente modo:
La competencia global y la nueva Europa
El capitalismo siempre se ha movido en busca de las ventajas de la
diferenciación, y por eso con el reciente apogeo de la globlalización nos
enfrentamos a una competencia hacia abajo que supone una amenaza
constante y de enjundia. En un mundo caracterizado por recursos humanos
desempleados por doquier y gran movilidad del capital, la inversión y el
comercio no responden a la ventaja comparativa ricardiana, que presupone
pleno empleo, sino a la ventaja absoluta: por más que se cuente con el
paraguas protector de la regulación a escala europea
y de los distintos
estándares internacionales, hay que ser el mejor en algo. De ahí la necesidad
de construir un acervo de activos relacionales intangibles y una diferenciación
del sistema productivo.
Por si lo anterior no fuera suficiente, la nueva Europa de los veinticinco
miembros es fuente de nuevas incertidumbres: por un lado incorpora la
competencia global (países de bajos salarios y fuerza de trabajo cualificada) al
mercado interior, imponiendo un desarme acelerado del escudo protector; por
otro, se está revelando como campo abonado a una inestabilidad que no sólo
puede llegar al bloqueo de avances sino a cuestionar los logros conseguidos.
El desarrollo tecnológico y la sociedad de la información
La tecnología es por definición la fuente de incertidumbre más difícilmente
reducible por la gestión humana; pesimismo que late en la conocida afirmación:
“Las cosas tienen las riendas y conducen a la humanidad”. El seguimiento del
desarrollo tecnológico es necesario para no verse sorprendido por la súbita
inviabilidad de nuestras producciones. Pero además, la rápida absorción de
conocimientos por otras economías obliga a un desarrollo propio de productos
y procesos y, en última instancia a crear un sistema integrado de ciencia y
tecnología, que constituye todo un reto para un país de desarrollo mediano en
5
este ámbito y en el de las tecnologías de la información y que cuenta con
notables carencias en investigación básica.
El marco institucional vasco
Si las incertidumbres institucionales están presentes a escala europea, lo están
aún más en el ámbito interno. El Estatuto de Gernika que mostró su virtualidad
para enfrentar el difícil momento de la crisis de finales de los setenta y
principios de los ochenta se encuentra en un atolladero. Con el bloqueo a un
desarrollo
autónomo
infraestructuras,
de
regulación
las
políticas
económica…ha
de
formación,
perdido
investigación,
completamente
su
funcionalidad para encarar la segunda gran transformación hacia la economía
del conocimiento y la construcción de esas ventajas competitivas diferenciadas.
La transición a un nuevo marco institucional se encuentra por otro lado
cuestionada desde posiciones opuestas por una parte importante del espectro
político, lo que, tras la experiencia de casi tres lustros de estancamiento,
constituye una factor de incertidumbre de primer orden para el futuro de la
base económica. Finalmente, hay que recordar que como nos recuerda Ash
Amin, no se trata sólo de una cuestión de autonomía sino de desarrollar un
modo de gobierno diferente; y en nuestra administración existe el riesgo
patente de consolidar un funcionamiento burocrático basado en la jerarquía y la
observación de las normas que en la práctica bloquea la innovación. Frente a
ello se trata de impulsar el pluralismo y la participación en los procesos de toma
de decisión en un marco en el que la reflexividad, la estrategia y su
monitorización sean pautas de la actuación del gobierno,
La transición demográfica
El impacto sobre la economía y el sector público de la pérdida de dinamismo de
la población y del progresivo envejecimiento va a ser considerable. Existen
riesgos deflacionistas y de menor productividad asociados al estancamiento de
la población y al envejecimiento, además de los problemas de sostenibilidad de
las finanzas públicas, por el aumento de las pensiones y el gasto sociosanitario principalmente.
6
ESTRATEGIAS DE CONFLICTO Y DE CONSENSO EN PERSPECTIVA
Como ha quedado reflejado ya en la descripción de las incertidumbres, se
abren un buen número de interrogantes acerca de potenciales conflictos y
necesidades de consenso entre los actores de la sociedad vasca. Entre ellos
distinguiríamos tres grandes apartados, el último de los cuales relativo
específicamente al sector público es a su vez susceptible de ser descompuesto
en otros cuatro.
La definición de una identidad compartida
La crisis del marco institucional vigente y la apertura de un debate en torno a
un nuevo Estatuto representan una nueva etapa en la conflictiva realidad
política vasca. En las décadas pasadas el protagonismo de la violencia
terrorista fue significativamente mayor; pero también es cierto que coincidió con
un nuevo marco institucional que desplegó amplias potencialidades en términos
de políticas públicas, y que la resultante de todo ello fue un balance económico
positivo y la consolidación y estabilidad del sector público. Dado el horizonte de
prospectiva que se maneja, es más que probable que la confrontación política
desemboque en un nuevo consenso dentro de la próxima legislatura,
un
consenso necesario y aún urgente desde el punto de vista económico. Se
trataría de un punto de inflexión significativo, por más que quepa la posibilidad
de que ese consenso aún siendo ampliamente mayoritario no alcance a
integrar a todos los sectores políticos.
Estabilidad en las relaciones laborales y en la esfera de la producción
Para una economía pequeña cuya estrategia descansa más y más en la
proyección y competitividad internacional, la estabilidad en las relaciones
laborales y un clima de cooperación en el seno de la empresa resulta de la
máxima importancia. La asimetría existente entre la singularidad de la
representatividad vasca y la escasa capacidad de regulación de las relaciones
laborales ha contribuido en el último periodo a la existencia de un clima de
conflicto. Por eso, el eventual consenso acerca de un nuevo marco institucional
debería tener su reflejo en una normalización de las relaciones laborales por
cambio de la estrategia de los actores y por el despliegue de la capacidad
7
legislativa autónoma. Finalmente, hay que recordar que, en contra de lo que
sugieren a menudo las apariencias, en el pasado reciente y en el momento
actual la economía vasca se caracteriza ya por la estabilidad en lo que e refiere
a la distribución funcional de la renta en la empresa, más allá incluso de lo que
puede acontecer en la economía española.
La gestión y estructura de las cuentas públicas
El ámbito del sector público es quizá donde se pueden plantear los conflictos
más novedosos por la confluencia de distintas fuentes de tensión, entre ellas
las de la globalización, la de la demografía, y las de las nuevas demandas
sociales. La globalización empuja hacia una creciente exoneración de
gravamen de los factores productivos que gozan de movilidad , singularmente
del capital, al tiempo que plantea unas crecientes necesidades de adecuación
de los espacios territoriales para enfrentarse con éxito a la competencia; la
dinámica demográfica presiona sobre el gasto de pensiones y socio-sanitario,
así como sobre las políticas de gasto necesarias para la recuperación de la
natalidad; y finalmente, la madurez de las sociedades occidentales presiona
políticamente hacia el reconocimiento de derechos de ciudadanía de carácter
subjetivo y de contenido económico más ambiciosos que los hasta ahora
vigentes en el Estado de Bienestar. Por más que se hable de la inviabilidad del
mismo, lo cierto es que una sociedad más avanzada no puede significar otra
cosa que una mejor cobertura de las contingencias vitales, aunque sí es
posible plantear una revisión del papel en la misma de los sectores público y
privado. De resultas de lo anterior, en torno a las cuentas públicas se van a
nuclear diversos tipos de proceso de conflicto-consenso, a saber:

Un conflicto generacional

Un conflicto sobre el modelo social

Un conflicto territorial

Un conflicto sobre la gestión pública
Conflicto generacional: Durante un largo periodo de tiempo y en tanto no se
lleve a efecto la transición demográfica, la estructura de edades de la población
se va reflejar en las demandas sobre las decisiones políticas de gasto. Por más
8
que el debate gire no sólo en torno al gasto sino también a los mecanismos
público-privados de cobertura de riesgos (pensiones y dependencia) no por ello
dejará de ser traducido en cada momento al examen de una contabilidad
generacional.
Conflicto sobre el modelo social: Los procesos de exclusión y las dificultades
de integración de la juventud, ligados a la flexibilidad del régimen de
producción, por un lado, y la emergencia de una nueva conciencia social sobre
los derechos de ciudadanía van a plantear requerimientos más ambiciosos al
estado social. Es inevitable que se produzca una competencia con el gasto
económico, y un choque dialéctico entre ambas. Una muestra la da la actitud
frente a las desgravaciones por vivienda: mientras que en los ochenta se
incluía la segunda residencia so pretexto de fomentar la construcción ahora se
pretende eliminar la primera porque sólo contribuye a inflar los precios.
Conflicto territorial: Aún bajo el supuesto de una adecuada distribución de
competencias, la existencia de procesos de cierto alcance de redefinición de
las mismas junto al creciente papel de los espacios territoriales concretos
volverá a situar las tensiones territoriales en torno al gasto y el ingreso en la
agenda pública.
Conflicto sobre la gestión pública: El modelo burocratizado basado en la
jerarquía y la observación de las normas seguirá cuestionado desde una
perspectiva institucionalista por su inadecuación para un entorno de
innovación. Frente al mismo se esgrimirá la necesidad de que la reflexividad, la
definición de estrategias y la participación sean claves permanentes de
la
gestión pública.
DEBILIDADES-AMENZAS Y FORTALEZAS-OPORTUNIDADES
Bloqueo institucional: es la principal debilidad en el momento actual, y su
persistencia en el tiempo representa una clara amenaza por la falta de
adecuación del marco institucional y de las políticas públicas para llevar a cabo
la segunda gran transformación que nos conduzca a la economía del
conocimiento y a configurar Euskadi como una plataforma competitiva que sea
un nodo de referencia en las redes globales. Además, la persistencia del
bloqueo y del conflicto político ha comenzado a erosionar el capital social en la
9
esfera de las relaciones entre administraciones amenazando con extenderse a
pesar de las resistencias del cuerpo social.
Dependencia del mercado europeo: Una economía pequeña está por
definición volcada al exterior, y aunque ahora mismo todo indica que nos
encontramos en un momento de recuperación, las principales economías
europeas muestran síntomas de estancamiento (mal japonés) a lo que no es
ajeno el proceso de envejecimiento y de falta de dinamismo de su población.
Las mejores expectativas corresponden a la nueva Europa – los países de la
ampliación – que representan una amenaza competitiva y hasta el momento
escasas oportunidades por las débiles relaciones económicas construidas
hasta la fecha.
Sector público consolidado: El sector público vasco basado en una amplia
autonomía se ha consolidado a lo largo de dos décadas, está muy saneado y
asentado sobre bases firmes. Cuenta con un cuadro de políticas y un margen
de maniobra que representan al menos una garantía frente a contingencias
futuras. Además puede incorporar substanciales mejoras en su actuación a
través de la adopción de las tecnologías de la información y de una mayor
participación en la instrumentación y evaluación de las políticas públicas.
Elevado capital social, humano y empresarial: La existencia de una sólida
tradición empresarial, de recursos humanos formados y de una rica experiencia
de
relaciones
y cooperación
entre
empresas
e
instituciones
resulta
determinante para el desarrollo económico, como se ha demostrado con la
superación de la gran crisis iniciada a finales de los setenta.
VARIABLES CLAVE
1. Evolución de la base económica: Crecimiento de la productividad y de
la fuerza de trabajo, diversificación sectorial y balanza exterior.
 Euskadi ha alcanzado y superado recientemente los niveles de convergencia
en renta ( ahora está en el 105% de la UE ) a base de un fuerte crecimiento del
empleo y un ligero retroceso de la productividad sobre todo la medida por
10
persona ocupada, que supera a los niveles relativos de renta. El futuro deberá
basarse en una recuperación de los niveles de productividad, entre otras cosas
porque se han agotado las ventajas del tipo de cambio de incorporación a la
Unión Monetaria.
2. Estabilidad macroeconómica: Estabilidad del euro, tipos de interés
reales moderados, y progreso político de la Unión Europea.

La debilidad inicial del euro se ha invertido y la perspectiva de una aguda
revalorización más allá del cambio de 1,3 por dólar permanece. Los tipos
reales seguirán posiblemente bajos, porque aunque se recupere el crecimiento,
la inflación no parece un problema.
3. Presión fiscal: Nivel de la presión fiscal y su distribución en renta,
sociedades e imposición indirecta.

La presión fiscal aumentó sensiblemente desde mediados de los ochenta,
desplazándose además desde los impuestos directos a los indirectos, pero los
ingresos de las administraciones vascas están estabilizados por debajo del
24% del PIB en su periodo más reciente, situación que es posible que persista
para el futuro.
4. Déficit y deuda. Niveles de déficit público y de la deuda viva.

Las administraciones vascas nunca han tenido déficits excesivos, el mayor fue
del 1,5% en la aguda recesión de 1993, mientras que registran superávit en la
actual fase de recuperación, menguado ya en 2001 hasta el 1,1 por la debilidad
del crecimiento. No hay razones para pensar en un cambio sustancial de la
situación.
5. Actividades de Investigación, desarrollo e innovación: gasto público
y resultados de las políticas de promoción de la ciencia y la tecnología.
 Aunque las políticas de I+D han sido muy activas, lo cierto es que el gasto
público del Gobierno Vasco no ha crecido en términos de PIB en los últimos
quince años. Donde sí ha habido un substancial avance es el en el gasto total
en I+D, que ha pasado del 1,2% al 1,5% en la última década, aunque ese
esfuerzo se estanca cuando se debilita la coyuntura como en los últimos años.
6. Infraestructuras y capital público: Desarrollo de las infraestructuras
clave pendientes y evolución de la inversión pública en términos de PIB.
11
 El mayor esfuerzo en capital público se llevó a cabo hasta comienzos de los
noventa, con niveles cercanos al 6% Con la consolidación fiscal posterior el
gasto está estabilizado por debajo del 4%.
7. Formación de la población: Gasto y resultados del sistema educativo y
de la cualificación de la fuerza laboral.

El gasto en Educación ha aumentado 0,3 puntos sobre el PIB en los últimos
años a pesar de un descenso del 25% del número de alumnos no
universitarios. La cualificación de la población ha mejorado notablemente, con
aumento sensible de los estudios superiores y descenso del nivel más bajo.
8. Inmigración y su integración social: Incorporación de inmigrantes a la
población general y activa e integración social de la misma.
9. Modernización de la administración y de la instrumentación de las
políticas públicas: Reforma administrativa, incorporación de las
tecnologías de la información, rejuvenecimiento del funcionariado,
desarrollo de procesos participativos en la definición de las políticas
públicas y de mejora de su diseño y evaluación.
10. Cambio institucional consensuado hacia fuera y hacia adentro:
Acuerdos de normativa básica con el Estado, los Territorios y los
Ayuntamientos.
11. Evolución del capital social. Redes de relaciones, asociación y
cooperación de carácter económico, social e institucional y la
reciprocidad y confianza ligadas a las mismas.
12. Reconocimiento de derechos económicos subjetivos y nivel de
exclusión social: Universalidad y nivel sobre salario mínimo de las
prestaciones de inserción y evolución de los beneficiarios.

La renta básica ha extendido considerablemente el ámbito de sus potenciales
beneficiarios (mayores de 65 y jóvenes) al tiempo que ha aumentado su
cuantía en un 67% entre 1998 y 2003. Habida cuenta del bajo nivel del salario
mínimo que se toma como referencia, es previsible que el aumento y su
universalización continúen, aunque a un ritmo menor después del avance
registrado.
13. Demanda y eficiencia del sector socio-sanitario: Crecimiento del
gasto socio-sanitario y evolución de sus niveles de productividad.
12
 El gasto sanitario ha aumentado un cuarto de punto en términos de PIB en la
última década. Las previsiones de la OCDE (CASEY, OXLEY, WHITEHOUSE,
ANTOLIN, DUVAL and LEIBFRITZ, 2003) para España son de un aumento de
2,5 puntos en el horizonte 2050, mientras que por el contrario AHN;
MESEGUER y HERCE, estiman un crecimiento anual real del 0,7% que
apenas representa presión en términos de PIB.
14. Desarrollo de las políticas de familia y vivienda: Gasto y resultados
de las políticas de protección familiar y acceso a vivienda.
15. Evolución del gasto en pensiones: La relevancia de esta variable
dependerá para el sector público vasco de los mecanismos de
articulación del subsistema vasco de seguridad social.

El saldo de la Seguridad Social en Euskadi pasó de un superávit superior al 1%
a finales de los ochenta a un déficit a principios de los noventa que se trocó en
pequeño superávit para el 2000. Las previsiones para Esukadi apuntan a que
en ausencia de medidas se podría generar un déficit del 3% para 2025,
mientras que para España las estimaciones van desde el 0,9% del PIB en 2010
del Ministerio, a una horquilla de entre 1,7 y 3,5 puntos para 2025 que sería de
8 puntos para 2050 según la OCDE. ( BOLDRIN, JIMENEZ MARTIN y
PERACCHi, 2001 y CASEY, OXLEY, WHITEHOUSE, ANTOLIN, DUVAL and
LEIBFRITZ, 2003)
ESCENARIOS PROBABLES
Los escenarios probables que se pueden dibujar para el futuro del sector
público vasco dependiendo de la evolución de las variables clave consideradas
podrían dar lugar potencialmente a una compleja y exhaustiva relación que por
su prolijidad perdería toda utilidad para el análisis y la toma de decisiones.
Además, hay que recordar que la evolución de la mayoría de las variables
consideradas es normativa, es decir, depende de decisiones públicas, aunque
eso no significa que sean independientes, porque siempre se haya constreñida
por la evolución de otras. Lo que ocurre en definitiva es que nos encontramos
ante la resolución de un sistema de variables simultáneas en el que primero
conviene determinar el entorno exógeno, aquél que no resulta fácilmente
13
modificable para el decisor público, para a partir del mismo ensayar distintas
respuestas.
A tal fin, podríamos agrupar las variables en torno a tres ejes principales que
suponemos podrían integrar mejor la evolución del entorno, y que serían los
siguientes:
1. La evolución de la base económica
2. El progreso en torno al marco político-institucional
3. El desarrollo del capital social y de las políticas públicas
A la vista de esos ejes y de sus posibles cursos de evolución (positivo, regular
y negativo) vamos a considerar tres escenarios de referencia no con el objetivo
de plantear una elección entre ellos, sino de que el potencial escenario
normativo por el que nos podamos inclinar pueda dibujarse a partir de alguno
de los mismos o de una combinación de ellos. Este marco de referencia
despejaría algunas de las incógnitas básicas que permitirán integrar todos los
objetivos sectoriales en un conjunto coherente.
Escenario continuista: el domino de bonanza económica
Una buena evolución económica relativa, enquistamiento del conflicto político y
regular desempeño de las políticas públicas constreñidas por factores
institucionales, representaría un escenario continuista con el pasado más
reciente. Presión fiscal estable, pero margen para un desarrollo aceptable de
las políticas aún con permanencia de sus limitaciones estructurales, progresos
en la transición demográfica, y tasa de paro vinculada al actual atractor de la
media europea. El riesgo de ese escenario es que a muy largo plazo perderían
funcionalidad las políticas públicas y podría llegar a comprometerse la
construcción del nuevo modelo económico.
14
Escenario de transición: el dominio del progreso institucional
Con una evolución económica mediocre, pero con una reconstrucción del
consenso político sobre bases nuevas que permitan una superación de los
límites estructurales de la actuación públicas, una substancial mejora de las
capacidades de intervención y de las políticas públicas y el capital social.
Aumento del gasto público, déficit y deuda para impulsar el capital público y el
conocimiento,
la
innovación
y
hacer
frente
al
coste
social
de
un
empeoramiento del mercado de trabajo a corto. El resultado a largo plazo, sería
la construcción de las bases del nuevo modelo económico: como ya
aconteciera al principio de los ochenta: la segunda transición política
posibilitaría a largo plazo la segunda transformación económica.
Escenario de declive: Viviendo de las rentas del pasado
A la mala evolución económica se uniría la continuidad de la mala situación
política. A corto plazo, la situación se asemejaría a la del escenario de
transición, pero a medio y largo se haría evidente la merma del margen de
actuación pública y el deterioro del capital. Cada uno de los conflictos de los
actores en el ámbito de la esfera productiva y en el de las cuentas públicas
encontraría mayores dificultades para llegar a soluciones de consenso y
estabilidad, con lo que se podrían poner en marcha mecanismos de
realimentación negativa con resultados muy negativos.
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17