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Informe Final Contrato No. 100 de 2010 CONSULTORÍA PARA EVALUAR EL COSTO DE LAS ACTIVIDADES ADMINISTRATIVAS Y DE FACTURACIÓN Y RECAUDO QUE DEBEN REALIZAR LOS PRESTADORES DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO DE ACUERDO CON LA NORMATIVIDAD VIGENTE, Y QUE DEBE SER RECUPERADO A TRAVÉS DE LA TARIFA PARA EL COMPONENTE DE COMERCIALIZACIÓN Y MANEJO DEL RECAUDO. Bogotá D.C., Abril de 2011 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Costos del componente de Comercialización y Manejo del Recaudo i COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO – CRA www.cra.gov.co CONSULTORÍA Y DIRECCIÓN DE PROYECTOS LTDA CYDEP LTDA Calle 122 N° 7 A 69 oficina 303 Tel: 57(1) 6195966 – 57 (1) 6195983 Bogotá D.C. Colombia Contacto: [email protected] [email protected] [email protected] www.cydep.com.co Info. final CRA CCS Consolidado.docx Costos del componente de Comercialización y Manejo del Recaudo ii CONTENIDO Introducción ........................................................................................................................ 12 1 Actividades relacionadas con la comercialización del servicio público de aseo ... 14 1.1 Suscriptor y usuario ........................................................................................... 14 1.2 Definición de la actividad de comercialización en el servicio público de aseo .... 16 1.3 Vinculación y desvinculación de suscriptores. ................................................... 20 1.4 Aforos ................................................................................................................ 21 1.5 Catastro de suscriptores .................................................................................... 23 1.6 Facturación ........................................................................................................ 24 1.7 Recaudo ............................................................................................................ 30 1.8 Manejo del Recaudo .......................................................................................... 30 1.9 Gestión de cartera ............................................................................................. 33 1.10 Atención al usuario ............................................................................................ 36 1.11 Información al usuario y campañas educativas.................................................. 40 1.12 Actividades administrativas................................................................................ 42 1.13 El concurso económico de las empresas de servicios públicos para la estratificación socio-económica .......................................................................................................... 43 2 Aplicación de la metodologia actual – Resolución 351 de 2005............................... 52 2.1 El CCS............................................................................................................... 52 2.2 El factor de manejo de recaudo ......................................................................... 56 2.3 La actualización de los costos ........................................................................... 58 3 Análisis de la Información secundaria ....................................................................... 63 3.1 Casos de actuaciones particulares .................................................................... 63 3.2 Actuaciones de la CRA relacionadas con los convenios de facturación conjunta63 3.3 Actuaciones relacionadas con solicitudes de alza en tarifas por facturar con empresas de energía ................................................................................................... 65 3.4 Actuaciones de la CREG relacionadas con la facturación conjunta ................... 71 3.5 Estudios sectoriales ........................................................................................... 73 3.5.1 Análisis de comparativo de costos y tarifas del servicio de aseo - Resoluciones CRA 151 de 2001 y CRA 351 y 352 de 2005 ................................................................. 74 3.5.2 Estudio Sectorial de Aseo 2006 – 2009 ........................................................... 75 3.5.3 Concentración de la propiedad del mercado del servicio público de aseo ....... 78 3.5.4 Estudio de regulación tarifaria de aseo ............................................................ 79 3.6 Documento CREG 045-2009- Riesgos asociados a la actividad de comercialización 83 3.7 Reportes SUI ..................................................................................................... 88 3.7.1 Tarifas y Costos de Comercialización reportados ............................................ 88 3.7.2 PQR - Peticiones, quejas y reclamos reportados ............................................. 91 3.7.3 Edades de la cartera reportadas ...................................................................... 97 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Costos del componente de Comercialización y Manejo del Recaudo iii 3.8 Comportamiento histórico de las variables asociadas a la comercialización para empresas de la muestra ............................................................................................... 98 3.8.1 Catastro de suscriptores .................................................................................. 98 3.8.2 Facturación ...................................................................................................... 99 3.8.3 Gestión de cartera ......................................................................................... 102 3.8.4 Índice de recaudo .......................................................................................... 106 3.8.5 Atención al usuario ........................................................................................ 110 3.8.6 Costo ajustado de comercialización por factura cobrada al suscriptor ........... 114 3.9 Facturación conjunta y eficiencia en el recaudo ............................................... 115 4 Análisis descriptivo de la Información primaria ...................................................... 119 4.1 Base de datos.................................................................................................. 119 4.2 Catastro de suscriptores .................................................................................. 120 4.2.2 Periodicidad de actualización del Catastro de Suscriptores ........................... 121 4.2.3 Costos unitarios de administración del catastro ............................................. 122 4.3 Facturación ...................................................................................................... 123 4.3.1 Cobertura de la facturación conjunta ............................................................. 124 4.3.2 ESP de Facturación conjunta ........................................................................ 124 4.3.3 Criterios para seleccionar al facturador conjunto ........................................... 125 4.3.4 Costo de la facturación conjunta .................................................................... 128 4.3.5 Costos asociados al proceso de facturación conjunta con Acueducto ........... 130 4.3.6 Facturación conjunta con servicios diferentes al acueducto........................... 132 4.3.7 Software utilizado por las empresas de Aseo ................................................ 135 4.3.8 Costos unitarios de Facturación..................................................................... 136 4.4 Recaudo y gestión de cartera .......................................................................... 136 4.4.1 Medios de Recaudo ....................................................................................... 137 4.4.2 Tipo de cuenta para recaudo ......................................................................... 138 4.4.3 Gestión de cartera ......................................................................................... 139 4.4.4 Índice de recaudo .......................................................................................... 141 4.4.5 Costos de recaudo y gestión de cartera......................................................... 142 4.5 Atención al usuario .......................................................................................... 143 4.5.1 Comportamiento PQR ................................................................................... 143 4.5.2 Costos de atención al usuario ........................................................................ 145 4.6 Resumen de costos observados por grupo de empresas ................................ 146 5 Análisis estadístico de la información primaria ...................................................... 149 5.1.1 El CCS y la contratación de actividades ........................................................ 150 5.1.2 El CCS y el índice de recaudo ....................................................................... 152 5.1.3 El CCS, los suscriptores y el tamaño de la ESP ............................................ 153 5.1.4 El CCS y el servicio con el que factura .......................................................... 154 6 Modelos estadísticos................................................................................................. 156 6.1 Modelos de regulación aplicados ..................................................................... 156 6.1.1 Modelo de regresión múltiple ......................................................................... 156 6.1.2 Modelo de frontera estocástica ...................................................................... 157 6.1.3 Análisis del modelo propuesto con DEA ........................................................ 159 6.2 Modelo de comportamiento de costos seleccionado ........................................ 162 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Costos del componente de Comercialización y Manejo del Recaudo iv 7 Modelo propuesto para CCS ..................................................................................... 164 7.1 Parámetros de eficiencia en el recaudo ........................................................... 165 7.2 Discriminación de precios techo por facturador ............................................... 167 7.3 Promoción de las economías de escala........................................................... 168 7.4 Promoción de la regionalización ...................................................................... 170 7.5 Promoción de la formalización y calidad comercial del prestador .................... 171 7.6 Simplicidad y transparencia en la formulación y aplicación .............................. 173 8 Condiciones para la implementación ....................................................................... 175 8.1 Propuesta actualización y ajuste por productividad para CCS ......................... 175 8.2 Propuesta para el factor de manejo del recaudo, FMR .................................... 177 9 Impacto de la propuesta ............................................................................................ 182 10 Tratamiento de la facturación conjunta ................................................................ 185 10.1 La facturación conjunta y la eficiencia en el servicio de aseo .......................... 185 10.2 Propuesta frente a la eficiencia en el recaudo ................................................. 188 10.3 Mecanismos de control para la facturación conjunta con el servicio público de energía ....................................................................................................................... 190 10.3.1 Unas consideraciones iniciales ...................................................................... 190 10.3.2 Marco legal de la facturación conjunta ........................................................... 192 10.3.3 Marco regulatorio en agua potable y saneamiento básico ............................. 196 10.3.4 Marco regulatorio en energía y gas combustible ............................................ 198 10.3.5 Comparación de los mecanismos de control para agua potable y para energía y gas combustible ........................................................................................................... 201 10.3.6 Propuesta de mecanismos de control para facturar con empresas de energía 204 11 Conclusiones.......................................................................................................... 206 12 Recomendaciones finales ..................................................................................... 208 13 ANEXO 1- Normatividad relacionada con la actividad de comercialización ...... 210 14 ANEXO 2- Fuentes de información ....................................................................... 221 14.1 Información secundaria ................................................................................... 221 14.1.1 Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico ................. 221 14.1.2 Superintendencia de Servicios Públicos ........................................................ 221 14.1.3 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ............................... 222 14.1.4 Sistema Único de Información SUI ................................................................ 222 14.1.5 Información disponible en el SUI ................................................................... 225 14.1.6 Información histórica...................................................................................... 226 14.1.7 Suscriptores................................................................................................... 227 14.1.8 Principales cuentas de gastos asociadas a la comercialización ..................... 230 14.1.9 Principales cuentas de costo asociadas a la comercialización ....................... 231 14.2 Información primaria - Encuesta a prestadores................................................ 232 14.2.1 Formulario de la encuesta ............................................................................. 232 14.2.2 Selección de empresas para el estudio ......................................................... 239 14.2.3 Empresas con actividad de comercialización del servicio de aseo................. 239 14.2.4 Tamaño del Mercado Atendido ...................................................................... 240 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Costos del componente de Comercialización y Manejo del Recaudo v 14.2.5 Atención al usuario ........................................................................................ 241 14.2.6 Proporción de la Cartera ................................................................................ 241 14.2.7 Menor número de reportes pendientes al SUI................................................ 242 14.2.8 Procedimiento de selección ........................................................................... 242 14.2.9 Grupos de empresas seleccionadas .............................................................. 243 14.2.10 Conformación de la base de datos de la encuesta ..................................... 243 14.2.11 Depuración de la muestra .......................................................................... 245 15 ANEXO 3 - Métodos de Estimación de Eficiencia - Métodos de regulación por comparación ..................................................................................................................... 248 15.1 Análisis de Regresión ...................................................................................... 248 15.2 Análisis Envolvente de Datos .......................................................................... 250 15.3 Análisis de Fronteras Estocásticas .................................................................. 257 15.4 Comparación y escogencia de los métodos analizados ................................... 258 16 Bibliografía ............................................................................................................. 261 17 SIGLAS.................................................................................................................... 263 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Costos del componente de Comercialización y Manejo del Recaudo vi ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1 Metas de recaudo derivadas del ajuste por productividad en FMR...................... 57 Tabla 2 Índice de recaudo en la Regulación vs. Histórico ............................................... 58 Tabla 3 Actuación sobre convenio de facturación conjunta en Montería .......................... 63 Tabla 4 Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en Tuluá .............................. 65 Tabla 5 Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en Palmira ........................... 66 Tabla 6 Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en Buga ............................... 68 Tabla 7 Actuación CRA sobre conflicto entre empresas del Área Metropolitana de Bucaramanga ................................................................................................................ 69 Tabla 8 Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en El Cerrito ........................ 69 Tabla 9 Actuaciones de la CREG ..................................................................................... 71 Tabla 10 Participación de cada componente dentro de la tarifa total (estrato 4) ................ 74 Tabla 11 Resultados promedio IFA .................................................................................... 77 Tabla 12 Acciones de facturación y manejo de información ............................................... 80 Tabla 13 Actividades de distribución de fondos ................................................................. 81 Tabla 14 Comportamiento del reporte de cartera por empresas ...................................... 102 Tabla 15 Empresas con vacíos en reporte de cartera ...................................................... 103 Tabla 16 Número de empresas con reducción o incremento en cartera, por cada año .... 103 Tabla 17 Factor Manejo de Recaudo y su ajuste por productividad ................................. 107 Tabla 18 Eficiencia de recaudo – Promedio IFA .............................................................. 108 Tabla 19 Actividades incluidas en el convenio de facturación .......................................... 130 Tabla 20 Empresas con facturación conjunta con Acueducto .......................................... 131 Tabla 21 Empresas con facturación conjunta con Energía............................................... 133 Tabla 22 Datos de la gestión de cartera año 2009 ........................................................... 139 Tabla 23 Comparación del CCS cuando se contratan o no los diferentes servicios ......... 152 Tabla 24 Promedios del CCS según el tamaño de la empresa ........................................ 153 Tabla 25 Promedios del CCS según la empresa facturadora ........................................... 154 Tabla 26 Modelo de regresión múltiple para el CCS ........................................................ 157 Tabla 27 Modelo de regresión múltiple modificado para el CCS ...................................... 157 Tabla 28 Modelo de frontera estocástica para el CCS ..................................................... 158 Tabla 29 Eficiencia de Recaudo IFA AAA..................................................................... 166 Tabla 30 Índice de recaudo Energía ............................................................................. 166 Tabla 31 Principales ventajas y desventajas del SMLV como índice de actualización .. 175 Tabla 32 Comparación entre SMLV e IPC .................................................................... 175 Tabla 33 Factor de manejo de recaudo y ajuste anual por productividad ......................... 180 Tabla 34 Comparación CCS Res. 351 de 2005 Vs. CCS propuesto ................................ 184 Tabla 35 Mecanismos de control sector acueducto vs. Sector energía ............................ 202 Tabla 36 Análisis de la normatividad relacionada con la actividad de comercialización ... 210 Tabla 37 Comportamiento del reporte de suscriptores por empresas .............................. 228 Tabla 38 Empresas con vacío en uno o dos años ............................................................ 228 Tabla 39 Principales cuentas de gastos en las empresas de la muestra.......................... 231 Tabla 40 Comportamiento de la información de costo en las empresas de la muestra .... 231 Tabla 41 Empresas de Servicios Públicos con comercialización, por departamento ........ 240 Tabla 42 Número de ESP por Grupo ............................................................................... 241 Tabla 43 Empresas del Grupo 1 que componen la muestra del estudio (Pequeñas) ...... 245 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Costos del componente de Comercialización y Manejo del Recaudo vii Tabla 44 Tabla 45 Tabla 46 Empresas del Grupo 2 que componen la muestra del estudio (Medianas) ....... 246 Empresas del Grupo 3 que componen la muestra del estudio (Grandes) ......... 246 Ventajas y desventajas de los métodos de análisis de información ................... 259 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Costos del componente de Comercialización y Manejo del Recaudo viii ÍNDICE DE GRÁFICAS Gráfica 1 Gráfica 2 Gráfica 3 Gráfica 4 Gráfica 5 Gráfica 6 Gráfica 7 Gráfica 8 Gráfica 9 Gráfica 10 Gráfica 11 Gráfica 12 Gráfica 13 Gráfica 14 Gráfica 15 Gráfica 16 Gráfica 17 Gráfica 18 Gráfica 19 Gráfica 20 Gráfica 21 Gráfica 22 Gráfica 23 Gráfica 24 Gráfica 25 Gráfica 26 Gráfica 27 Gráfica 28 Gráfica 29 Gráfica 30 Gráfica 31 Gráfica 32 Gráfica 33 Gráfica 34 Gráfica 35 Gráfica 36 Gráfica 37 Gráfica 38 Gráfica 39 Gráfica 40 Gráfica 41 Gráfica 42 Gráfica 43 Gráfica 44 Gráfica 45 Causales de PQR recibidas en Aseo ............................................................... 54 Promedio costos de comercialización por característica de prestación ............ 75 Costos por componente y grupos de empresa Res. CRA 351 y 352 /05.......... 76 Causales y PQRs en segunda instancia .......................................................... 78 Tarifa Facturación y Recaudo Vs. Tarifa Total ................................................. 88 Costo Comercialización Ajustado –Reporte sin deflactar ($) ............................ 89 Principales causas de reclamación en el servicio de aseo 2007 – 2009 ......... 92 Reclamaciones por Departamento – año 2009 ................................................ 93 Proporción de reclamaciones por usuario ........................................................ 94 Total Reclamaciones por Empresa – año 2009 ............................................... 94 Causas de las reclamaciones en el servicio de aseo ....................................... 95 Causales de PQR en Segunda Instancia más frecuentes ................................ 96 Edades de Cartera servicio público de aseo .................................................... 97 Variación anual de suscriptores ....................................................................... 98 Costo facturación conjunta por suscriptor ($ corrientes) .................................. 99 Promedio histórico del costo de entrega de facturas...................................... 101 Promedios del costo en entrega de facturas por grupos ................................ 101 Evolución del valor de la cartera por suscriptor ($ corrientes) ........................ 104 Evolución participación de la cartera por suscriptor ....................................... 105 Distribución de la cartera en edades.............................................................. 106 Promedio índice de recaudo con cartera a 60 días en 2009 .......................... 108 Recaudo de eficiencia Vs. Recaudo real 2009............................................... 109 Evolución PQR por suscriptor ........................................................................ 111 Gastos en publicidad y propaganda - $ Corrientes por suscriptor .................. 112 Impresos, publicaciones, suscripciones y afiliaciones .................................... 113 Costo de promoción y divulgación de las empresas ...................................... 114 Promedio CCSAJ 2006 a 2009 ....................................................................... 115 Costo promedio Convenio de facturación conjunta por suscriptor.................. 116 Costo convenios de facturación conjunta....................................................... 117 Déficit o superávit por recaudos inferiores al recaudo eficiente ..................... 118 Distribución de la muestra por tamaño de mercado ....................................... 119 Distribución de la muestra por rangos........................................................... 120 Vinculaciones y desvinculaciones, 2009 ........................................................ 121 Análisis de la periodicidad de actualización del catastro ............................... 122 Costo de catastro por tamaño de mercado .................................................... 123 Porcentaje de facturación conjunta y directa, 2009 ........................................ 124 Facturación conjunta por sector en la muestra .............................................. 125 Preferencia para realizar facturación conjunta ............................................... 126 Limitaciones para facturar conjuntamente con el servicio de acueducto ........ 127 Costo de facturación conjunta por sector $ por suscriptor – mes de 2009 ..... 129 Actividades del convenio de facturación conjunta .......................................... 130 Razones para facturar con Energía ............................................................... 134 Tipo de software o herramienta tecnológica utilizada para facturación .......... 135 Costo de facturación por tamaño de mercado ............................................... 136 Medios de Recaudo ....................................................................................... 137 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Costos del componente de Comercialización y Manejo del Recaudo ix Gráfica 46 Gráfica 47 Gráfica 48 Gráfica 49 Gráfica 50 Gráfica 51 Gráfica 52 Gráfica 53 Gráfica 54 Gráfica 55 Gráfica 56 Gráfica 57 Gráfica 58 Gráfica 59 Gráfica 60 Gráfica 61 Gráfica 62 Gráfica 63 Gráfica 64 Gráfica 65 Gráfica 66 Gráfica 67 Gráfica 68 Gráfica 69 Gráfica 70 Gráfica 71 Gráfica 72 Gráfica 73 Gráfica 74 Gráfica 75 Tipo de cuenta para el recaudo en bancos .................................................... 138 % de suscriptores morosos por grupo de empresas, 2009 ............................ 139 Acciones de Gestión de cartera ..................................................................... 140 Índice de recaudo por grupos ........................................................................ 141 Costo de recaudo por tamaño de mercado .................................................... 142 Comportamiento de PQR............................................................................... 143 Publicaciones 2009........................................................................................ 144 Porcentaje de Campañas informativas, educativas y ambientales ................. 145 Valores reportados del costo de atención al usuario ...................................... 146 Consolidado de los costos unitarios por grupo de empresas ......................... 147 costos unitarios por actividad y por grupo de empresas ................................ 147 Distribución del costo por actividad y por grupo ............................................. 148 Relaciones de las diferentes variables ........................................................... 149 Contratación de la facturación - Contratación oficina de PQR ....................... 150 Contratación catastro - Contratación gestión cartera ................................... 151 Contratación de Aforos .................................................................................. 151 Relación índice de recaudo y CCS ................................................................ 152 Promedio CCS por tamaño de empresa ........................................................ 153 CCS y Número de suscriptores ..................................................................... 154 Comparación CCS según empresa facturadora ............................................. 155 Comparación de los resultados obtenidos para CCS con los dos modelos .... 158 Curva envolvente número de suscriptores ..................................................... 160 Curva envolvente índice de recaudo.............................................................. 161 Curva envolvente empresa facturadora energía (1) y acueducto (0).............. 161 Comparación de los resultados obtenidos el modelo ..................................... 162 Costo Marginal por suscriptor ........................................................................ 169 Variación CMg y reconocimiento adicional por suscriptor .............................. 170 Recaudo vs. Cobertura de la Facturación conjunta........................................ 179 Diferencia entre propuesta tarifaria y costo reconocido actualmente ............. 183 Distribución de la muestra por tamaño de mercado ....................................... 247 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Costos del componente de Comercialización y Manejo del Recaudo x ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1 Figura 2 Figura 3 Figura 4 Figura 5 Figura 6 Figura 7 Figura 8 Figura 9 Figura 10 Figura 11 Actividades de comercialización .......................................................................... 19 Metodología cálculo IPC ..................................................................................... 60 Esquema del formulario diseñado para datos generales ................................... 233 Esquema formulario para catastro de suscriptores ............................................ 234 Esquema del formulario para costos de facturación .......................................... 235 Esquema del formulario para facturación conjunta ............................................ 235 Esquema formulario para herramienta de facturación ....................................... 236 Esquema formulario para manejo del recaudo y gestión de cartera .................. 236 Esquema formulario para PQR y campañas educativas .................................... 237 Esquema formulario relacionado con los costos de ventas ............................ 238 Criterios, Variables y Segmentos ................................................................... 243 ÍNDICE DE ECUACIONES Ecuación 1 Ecuación 2 Ecuación 3 Ecuación 4 Ecuación 5 Ecuación 6 Ecuación 7 Ecuación 8 Ecuación 9 Ecuación 10 Ecuación 11 Ecuación 12 Ecuación 13 Ecuación 14 Ecuación 15 Ecuación 16 Ecuación 17 Ecuación 18 Ecuación 19 Ecuación 20 Ecuación 21 Ecuación 22 Factor de manejo de recaudo en función del Recaudo .................................... 56 Recaudo en función del Factor de manejo de recaudo .................................... 57 Función de costos de comercialización.......................................................... 163 Sumatoria de cuadrados del error en CCS .................................................... 163 Ecuación general comportamiento costos en CCS ........................................ 163 Propuesta para CCS...................................................................................... 164 CCS regional ................................................................................................. 165 Obtención CCS para empresas que facturan con acueducto......................... 167 Obtención CCS para empresas que facturan con otros servicios públicos .... 167 Costo marginal y número de suscriptores para economía de escala .......... 168 Atención al Usuario .................................................................................... 241 Proporción de la cartera ............................................................................. 242 Modelo de Regresión Lineal ....................................................................... 248 Modelo DEA en forma Fraccional ............................................................... 252 Modelo DEA en Forma Fraccional 2da. Versión ......................................... 253 Condición para DEA en forma multiplicativa............................................... 253 Cambio de variables para Modelo DEA en forma Multiplicativa.................. 254 Modelo DEA en forma Multiplicativa ........................................................... 254 Modelo DEA en forma Multiplicativa (Matricial) .......................................... 255 Modelo DEA en forma envolvente .............................................................. 256 Frontera de costos ..................................................................................... 257 Esperanza de la eficiencia condicionada .................................................... 258 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Costos del componente de Comercialización y Manejo del Recaudo xi INTRODUCCIÓN La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA, con el fin de efectuar la revisión quinquenal del marco tarifario vigente para el servicio público de aseo, desarrolló un concurso abierto con el objeto de contratar una firma consultora, para someter a revisión los criterios y supuestos que se tuvieron en cuenta para determinar los costos relacionados con las actividades administrativas, de comercialización, facturación y manejo del recaudo para el servicio público de aseo, dentro de los cuales se incluyen aquellos relacionados con el proceso de facturación conjunta entre los prestadores del servicio público de aseo y prestadores de otros servicios públicos, proceso que fue adjudicado a CONSULTORÍA Y DIRECCIÓN DE PROYECTOS - CYDEP Ltda y que dio origen al contrato N° 100 de 2010. La Consultoría en desarrollo del contrato, realizó una evaluación de los costos de las actividades relacionadas con la comercialización del servicio público de aseo que son aplicados por los prestadores de acuerdo a la normatividad vigente para ser recuperados a través de la tarifa en el componente de comercialización y manejo del recaudo, CCS. De igual manera, se revisaron las condiciones que pueden limitar la realización de acuerdos de facturación conjunta con el servicio de acueducto, así como las alternativas con las que cuenta el prestador cuando la facturación deba realizarse con un servicio diferente. La consultoría se desarrolló en tres fases, en la primera se describieron las actividades relacionadas con la comercialización y manejo del recaudo en el servicio público de aseo, así como las actividades administrativas involucradas en los procesos comerciales de las empresas. Con base en la descripción de las actividades, se determinó cuál era la información requerida para estimar los costos de comercialización del servicio público de aseo, que fue la base para elaborar el formato de encuesta a aplicar a los prestadores. En la primera fase también se definieron los criterios para seleccionar la muestra, de cuya aplicación se obtuvo un grupo de 46 empresas y 51 municipios. En una segunda fase del estudio se estableció la evolución de las variables relevantes de la gestión comercial durante el periodo 2003-2009, a partir de lo reportado al Sistema Único de Información –SUI- por las 46 empresas seleccionadas para realizar la encuesta: número de suscriptores, valor y edades de la cartera del servicio público de aseo, número de PQR, costo de facturación conjunta, costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor -CCS-, principales cuentas de gastos asociadas a la actividad de comercialización y principales cuentas de costos de ventas asociadas a la actividad de comercialización. Igualmente se hizo una revisión al índice de actualización de precios (IPC) y al factor de productividad utilizados en el componente CCS de la metodología vigente establecida en la Resolución CRA 351 de 2005. Respecto a la información recopilada mediante la encuesta, el análisis se desarrolló con el fin de establecer los costos asociados y variables incidentes en la comercialización del Info. final CRA CCS Consolidado.docx Nº 1 12 Noviembre de 2010 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 12 servicio público de aseo, teniendo en cuenta el tratamiento que debe darse a los prestadores del servicio en caso que la facturación conjunta con el servicio de acueducto no sea posible y analizando los procesos de facturación conjunta con prestadores del servicio de energía eléctrica, para lo cual se estudiaron los procesos de facturación, sus costos, condiciones, entorno legal y las circunstancias que pueden interferir en la realización de acuerdos con prestadores de este servicio público. En la tercera fase se propuso una función para el CCS, formulada con base en señales regulatorias relacionadas con la generación de economías de escala, regionalización en la prestación del componente, eficiencia en el recaudo y discriminación de techo por tipo de servicio público con el que se emite la facturación conjunta. De manera similar, se tuvieron en cuenta los criterios tarifarios de simplicidad y suficiencia financiera al discriminar todas las actividades relacionadas con aspectos comerciales y realizar un juicioso análisis estadístico de las variables y su verdadera incidencia en el costo final de comercialización. La propuesta incluye el fomento de la calidad en la prestación comercial del servicio de aseo al relacionar este concepto con el cumplimiento normativo y legal que se requiere para ejercer la actividad y garantizar al usuario unas condiciones mínimas del prestador que redunden en cobros justos, capacidad y disponibilidad para la atención de las peticiones, reclamaciones y solicitudes, así como la prestación del servicio con un contrato de condiciones uniformes. El cumplimiento de unos requisitos mínimos también proporciona más elementos para una competencia justa entre prestadores del servicio a través de la promoción de la formalización de la actividad comercial. De igual manera se presenta el tratamiento especial que debe darse a la facturación conjunta al ser una actividad indispensable para el servicio de aseo y se proponen alternativas frente las necesidades de regulación evidenciadas con respecto a los facturadores, así como mecanismos de control para el seguimiento de los convenios. El presente documento recopila los informes presentados en las tres fases de desarrollo del estudio. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 13 1 ACTIVIDADES RELACIONADAS CON LA COMERCIALIZACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO 1.1 Suscriptor y usuario En la prestación de los servicios públicos domiciliarios aún prevalece el uso de los términos “suscriptor” y “usuario”, siendo ellos en muchas las ocasiones utilizados indiscriminadamente, como si significaran lo mismo, sin embargo en realidad existen diferencias entre los términos, tal y como lo estableció la Ley 142 de 1994 cuando en su Artículo 14 definió los dos conceptos, de la siguiente forma: “14.31. SUSCRIPTOR. Persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato de condiciones uniformes de servicios públicos.” (…) “14.33. USUARIO. Persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio. A este último usuario se denomina también consumidor.” Por su parte el Artículo 1º del Decreto 1713 de 2002 se refiere a las dos clases o categorías de usuarios, así: “Usuario residencial. Es la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad residencial privada o familiar, y se beneficia con la prestación del servicio de aseo. Se considera como servicio de aseo residencial el prestado a aquellos locales que ocupen menos de veinte (20) metros cuadrados de área, exceptuando los que produzcan más de un metro cúbico de residuos sólidos al mes”. “Usuario no residencial. Es la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad comercial, industrial o de servicios, y otros no clasificados como residenciales y se beneficia con la prestación del servicio de aseo”. Como puede observarse, la categoría de suscriptor sólo la defiere la ley a aquellas personas con las que las empresas de servicios públicos han celebrado el contrato de servicios públicos. Por su parte, la categoría de usuarios la tienen todas las personas que se benefician con la prestación de un servicio público domiciliario en un inmueble1, independientemente de 1 La Corte Constitucional en sentencia C-493 de 1997 señaló al referirse al Artículo 130 de la Ley 142 de 1994 que La Corte Constitucional se ha referido al usuario de los servicios públicos domiciliarios entendiendo por tal a la persona que los usa, "es decir quien disfruta del uso de cierta cosa", y en verdad esta acepción tampoco pone la razón de parte del demandante, pues si bien no se discute que hay ocasiones en las que el propietario de un inmueble no es el consumidor directo de los servicios, ello no le quita su carácter de usuario, por cuanto aún en esas circunstancias el propietario reporta un conjunto de beneficios concretos de los cuales se vería privado si su bien no contara con las instalaciones y las redes que, al hacer posible la prestación, lo dotan de las condiciones mínimas que lo tornan habitable y apto para incorporarse al tráfico jurídico”. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 14 que hayan celebrado o no un contrato de servicios públicos con la empresa de servicios públicos que les provee el servicio. Profundizando aún más en esta situación, la Corte Constitucional en sentencia C-636 de 2000 se refirió a las varias situaciones frente a las cuales se puede estar en presencia de “usuarios” de estos servicios: La prestación del servicio, que debe cubrir las necesidades de “todos los habitantes del territorio nacional, a quienes se les debe asegurar su prestación eficiente”, tiene como destinatario a los usuarios, esto es, a quienes son titulares de dichas necesidades y demandan por consiguiente su satisfacción. La condición de usuario, por lo tanto, comporta una situación material u objetiva, en la medida en que es el beneficiario del suministro de las prestaciones propias del servicio a cargo de la empresa respectiva. Poco interesa, por consiguiente, que dicho usuario sea el titular del dominio del inmueble donde se presta el servicio, o que el beneficiario, receptor directo o consumidor del mismo sea una persona con quien éste tenga trabada una relación jurídica, o un tercero que a cualquier otro título ocupe dicho inmueble, sin vinculo de dependencia con el propietario”. Bajo este entendido, debe ser claro que no necesariamente todo usuario es un suscriptor, puesto que en relación con un inmueble, pueden existir varias personas que se benefician con el suministro del servicio, independientemente de la calidad que tengan, sin que hayan celebrado un contrato de servicios públicos con cada una de las empresas de servicios públicos que atiendan dicho inmueble; mientras que puede afirmarse que la regla contraria siempre se cumplirá, es decir, que todo suscriptor será un usuario, en el caso que nos ocupa, del servicio público de aseo. Las implicaciones comerciales de esta diferencia se relacionan con el cobro del servicio prestado dado que es el suscriptor quien posee una cuenta y una vinculación formal con el prestador del servicio a través de un contrato de condiciones uniformes. Una precisión adicional que debe realizarse se relaciona con la atención que deben brindar las empresas ya que ésta es, tanto para suscriptores, como para usuarios, así como las campañas, boletines informativos, publicaciones, recepción de solicitudes, peticiones, quejas y reclamos. En otros servicios públicos domiciliarios en donde es posible realizar cortes y suspensiones del servicio a un predio determinado, es posible que el abonado o suscriptor pierda la característica de ser simultáneamente usuario al no ser un consumidor del servicio en un bien privado, como lo es un hogar. En contraste, el servicio público de aseo se presta sin la posibilidad de realizar cortes o suspensiones y, en general, se presta, tanto a nivel de bienes privados, como a nivel de bienes públicos, hecho que implica que todos los habitantes seamos usuarios de este servicio público. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 15 Al tener en cuenta que el presente estudio se enfoca en actividades relacionadas con aspectos comerciales, toma como referencia única el concepto de suscriptor dadas las implicaciones que reviste el uso de este término2. Igualmente resulta beneficioso dar continuidad al uso del término suscriptor empleado en la resolución CRA 351 de 2005, incluso en el nombre del componente CCS. Por lo anterior, el término suscriptor representa la mejor adaptación como unidad de medida estándar en la determinación de costos unitarios y de referencia en general para el componente comercial en el servicio público de aseo en Colombia. 1.2 Definición de la actividad de comercialización en el servicio público de aseo La Circular SSPD N° 005 del 22 de septiembre de 2007 definió la comercialización del servicio público de aseo como “la actividad realizada por las personas prestadoras del servicio de aseo que se relacionan directamente con el usuario final a través de un contrato de condiciones uniformes, la cual involucra los procesos de facturación, atención al usuario, realización de campañas informativas a los suscriptores, independientemente de que la facturación se realice a través de un contrato de facturación conjunta”. Dado que esta definición fue formulada con el propósito específico de cargar la información al Sistema Único de Información (SUI) y realizar una correcta inscripción de las actividades prestadas en el registro único de Prestadores (RUPS), conviene hacer una revisión de las diferentes definiciones y aproximaciones al tema contenidas en la normatividad y jurisprudencia más reciente. No existe en la LSPD, en la ley 632 de 2000, en la ley 689 de 2001 o en sus decretos reglamentarios una definición expresa y unívoca sobre lo que debe entenderse por comercialización o gestión comercial del servicio, ni de las actividades que lo componen. No obstante el numeral 90.2 del Artículo 90 de la Ley LSPD establece que dentro de las fórmulas tarifarias las Comisiones de Regulación podrán incluir: “(…). Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso. Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia” (La subraya es nuestra). 2 A excepción de cuando se trata de citas textuales de normas u otros documentos. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 16 Si bien esta norma no habla de costos de comercialización, sí puede entenderse que dentro de los costos de clientela se encuentran los de comercialización del servicio. Ahora bien, en relación con la gestión comercial del servicio, particularmente el de aseo, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia proferida para la empresa ECSA de Bogotá el 16 de noviembre de 2001, radicación número: 25000-23-24-000-1997-8984-01(4993), Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade, señaló: “Las actividades de gestión, entre las cuales se encuentran los procesos de facturación, cobro, quejas y reclamos, son servicios inherentes al objeto social de las empresas prestadoras de servicios públicos según lo previsto en diversas disposiciones de la Ley 142, entre otros, los artículos 14.9 (factura de servicios públicos); 147 (naturaleza y requisitos de las facturas); 148 (requisitos de las facturas); 149 (revisión previa); 150 (de los cobros inoportunos); 151 (las facturas y la democratización de la propiedad de las empresas); 153 (de la oficina de peticiones y recursos); 155 (del pago y de los recursos); y 156 (de las causales y trámite de los recursos). Lo anterior, porque la actividad de prestación del servicio público está integrada no sólo por la parte operativa, sino también por la administrativa, cuyas áreas de facturación, cobro, atención al cliente quejas y reclamos realiza la actora en el presente caso, en relación con la prestación del servicio público de aseo en el Distrito Capital, el cual a su vez es prestado por personas jurídicas socias de la actora, tal y como se establece del certificado de la Cámara de Comercio que obra en el expediente (fl. 29 c.p.)” De esta manera, conforme al pronunciamiento del Consejo de Estado, la comercialización o gestión comercial del servicio incluye actividades tales como facturación, cobro, atención de peticiones, quejas, reclamos y recursos, entre otros. Se trata, entonces, de una simple enunciación de actividades, más que de un listado taxativo de las mismas. En ese sentido podemos señalar que la gestión comercial del servicio está integrada, entre otras actividades, por las de facturación, atención de PQR y recaudo. En los “Soportes Técnicos del Nuevo Marco Regulatorio para el Servicio Público Domiciliario de Aseo, Resoluciones 351 y 352 de 2005”, la CRA explicó lo siguiente: “Este componente no se encontraba separado de forma explícita en la metodología tarifaria de la Resolución CRA 15 de 1997. Su objeto es reconocer aquellos costos, relacionados con las actividades administrativas de facturación y recaudo (…) El costo unitario de clientela está determinado por tres elementos: CCS = Cf + Ca + Cp Donde: Cf Costo de catastro, facturación y recaudo por factura. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 17 Ca Cp Costo de atención al usuario por usuario-mes. Costo de campañas educativas por usuario mes”. La CRA también consideró los casos en los que el servicio público domiciliario de aseo se factura conjuntamente con otro servicio. A este respecto señaló: “Para obtener el valor del CCS se tuvieron en cuenta empresas que realizan su facturación conjuntamente con otros prestadores de servicios públicos domiciliarios, especialmente con prestadores de los servicios de acueducto y alcantarillado, dado que tienen cobertura para los mismos usuarios. Sin embargo, en algunos casos las coberturas de los dos servicios no son iguales lo que impide una facturación conjunta para estos servicios. En este caso, el prestador debe decidir entre realizar la facturación por sí misma ó realizar su facturación con un servicio público domiciliario diferente al de acueducto, situación en la cual el valor será pactado entre las partes. Por esta razón, y en aras de reconocer los sobrecostos que pudieren generarse a raíz de la imposibilidad de facturar conjuntamente con una persona prestadora del servicio de acueducto, se establece el siguiente ajuste: CCSAJ = CCS * (1+AJ) Donde: CCSAJ Costo de comercialización ajustado. AJ Corresponde al porcentaje de suscriptores del servicio de aseo para los cuales no es posible la facturación conjunta con una persona prestadora del servicio de acueducto (…)”. Bajo este entendido, a las actividades señaladas por el Consejo de Estado podemos agregar las de catastro de suscriptores y campañas educativas, concluyendo de esta manera que las siguientes actividades forman parte de la comercialización o gestión comercial del servicio: - Elaboración y actualización de catastro de suscriptores. - Facturación. - Atención de peticiones, quejas, reclamos y recursos. - Recaudo. - Desarrollo de campañas educativas. Finalmente, en la actualización de los Sistemas unificados de información de costos y gastos por actividades para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de diciembre de 2005 se define la comercialización de servicio de aseo como: “4.5.2.11 Comercialización Comprende las gestiones operativas y de clientes, denominados macroprocesos. La gestión operativa agruparía los procesos de facturación, recaudo y control. La gestión de clientes agruparía los procesos de mercadeo y de atención de clientes. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 18 4.5.2.11.1 Mercadeo Se refiere a la planeación y proyección de nuevos productos y de nuevos usuarios del servicio. 4.5.2.11.2 Atención al cliente Se refiere a la operación y el control que involucra el aseguramiento de la calidad del servicio de atención prestado al usuario, que incluye la recepción, atención, trámite y Resolución de reclamaciones, peticiones, quejas y recursos, técnicas y comerciales que presentan los usuarios ante las empresas. 4.5.2.11.3 Facturación del servicio Implica las operaciones de aforo o medición de residuos, la liquidación de la factura, su impresión, reparto y distribución física o electrónica. También implica las operaciones de recaudo físico o electrónico y cobro de cartera”. Conforme a esta última fuente, agregaríamos a nuestro listado las actividades de aforo y mercadeo (ésta última actividad entendida como “la planeación y proyección de nuevos productos y de nuevos usuarios del servicio”). Esto último supone que las labores o actividades dirigidas a la vinculación o desvinculación de suscriptores estarían también incluidas en la comercialización o gestión comercial del servicio. Por lo anterior, al no existir una definición formal de esta actividad, se propone la definición de la actividad de comercialización como el conjunto de actividades que involucran procesos, acuerdos, convenios y gestión enfocada a la atención directa al usuario, ya sea en aspectos informativos, peticiones, quejas, reclamos o solicitudes, como en aquellos aspectos relacionados con el cobro del servicio, la facturación, el recaudo y actividades administrativas que deben realizarse en virtud de cada uno de estos procesos. Todo lo anterior nos indica que el listado de actividades que hacen parte de la comercialización, sería el siguiente: Figura 1 Actividades de comercialización Elaboración, actualización y administración del catastro de suscriptores. Facturación del servicio (procesamiento, emisión y entrega) Recaudo y gestión de cartera Atención e información al usuario. Fuente: Elaboración Cydep Ltda. Finalmente, hay que indicar que en la elaboración de la Resolución 351 de 2005 se analizó la posibilidad de ejercer la actividad comercial de manera centralizada o realizando una desintegración vertical de la misma como consecuencia de su alto grado Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 19 de especialización en busca de la eficiencia con esquemas separados de la prestación de otros componentes del servicio de aseo. Más aún, cada una de estas actividades se puede tercerizar o subcontratar con terceros, sin dejar de formar parte de la actividad de comercialización o gestión comercial del servicio. Frente a la posibilidad de tercerizar la actividad comercial, la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en concepto SSPDOJ-2008-687 de noviembre 11 de 2008 explicó: “(…) Sin perjuicio de lo anteriormente señalado frente a los administradores, es necesario señalar que las empresas de servicios públicos pueden entregar contractualmente la actividad de gestión comercial a un tercero lo que, en todo caso, no implica que la responsabilidad de la ESP se pierda. Frente a lo dicho, el Consejo de Estado dejó en claro que la actividad de prestación del servicio público está integrada no sólo por la parte operativa, sino también por la administrativa, cuyas áreas de facturación, cobro, atención al cliente, quejas y reclamos puede estar en cabeza de terceros siempre y cuando estas empresas actúen por cuenta de terceros”. En efecto, mediante sentencia del 16 de noviembre de 2001, con radicado número 25000232400019970898401, la Sección Cuarta del Consejo de Estado señaló: “El objeto principal de ECSA consiste, entonces, en facturar las tarifas del servicio y atender las quejas de los usuarios, actividades calificadas como integrantes de las «relaciones comerciales» con éstos últimos. Nótese cómo ECSA actúa en nombre propio, pero «por cuenta» de terceros, que no son otros que los concesionarios del servicio de aseo, con arreglo al esquema establecido por el Distrito Capital para la prestación del servicio, que concentra en ECSA la facturación y la atención de los reclamos de los usuarios.” Por lo anterior, la atención de actividades relacionadas con la gestión comercial, es susceptible de ser tercerizada, siempre y cuando las empresas prestadoras del servicio y que han celebrado el contrato de condiciones uniformes con sus usuarios, no pretenden evadir su responsabilidad frente a sus usuarios (…)”. 1.3 Vinculación y desvinculación de suscriptores. Vinculación de suscriptores La vinculación es el proceso de aceptación de una solicitud, por parte de la empresa prestadora del servicio público de aseo, para que el interesado se convierta en suscriptor del servicio. Por otra parte, la empresa ofrece a los usuarios o habitantes ubicados en su Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 20 área de prestación del servicio la posibilidad de formar parte de los suscriptores a los cuales se les puede atender bajo el Contrato de Condiciones Uniformes. La vinculación puede ser realizada a través de una solicitud individual realizada previamente por el usuario, o por solicitud que hacen las empresas constructoras para vincular al servicio público de aseo, los proyectos de urbanización o agrupación de viviendas. La vinculación implica el registro como suscriptor del servicio público de aseo, con la respectiva información, como el nombre del propietario, el estrato y el uso a que está destinado el inmueble, el número de unidades de vivienda o unidades comerciales que se vinculan y si corresponde al régimen de propiedad horizontal, con el fin de incorporarlos en el catastro de suscriptores y asociarles un estrato definido por el ente de planeación municipal o distrital. Desvinculación del suscriptor El retiro de un suscriptor o desvinculación por parte de la empresa, solo se puede dar cuando en el Municipio, área o sector, el servicio público de aseo es prestado por más de una empresa de aseo. El suscriptor podrá vincularse a otro operador, lo que implica el trámite de solicitud de retiro en cuyo caso debe quedar a paz y salvo con el prestador anterior, para lograr la vinculación con otro operador. El proceso de desvinculación ha sido reglamentado por medio del Artículo 16 de la Resolución CRA 413 de 2006, de la siguiente manera: “Desvinculación respecto de un prestador para vinculación con otro prestador del servicio de aseo. Para efectos de la solicitud de terminación del contrato de servicios públicos en el servicio de aseo, entiéndase que no existen terceros afectados cuando la solicitud de terminación del contrato de servicios públicos tiene por objeto la vinculación con otro prestador del mismo servicio. Tampoco existirán terceros afectados cuando, en virtud de la previsión contenida en el Artículo 16 de la ley 142 de 1994, un suscriptor, previa autorización de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se convierta en productor marginal, independiente o para uso particular. En consecuencia, cuando se hubiere cumplido el término de permanencia mínima para efectos de la desvinculación, cuando la misma tenga por objeto el cambio de prestador, sólo se podrá exigir constancia expedida por el prestador que asumirá la prestación del servicio, en la que conste su disposición de prestarlo.” 1.4 Aforos Conforme a la Resolución CRA 151 de 2001, el aforo es la determinación puntual de la cantidad de residuos sólidos presentados para la recolección por un usuario determinado. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 21 El aforo se practica a usuarios no residenciales, estableciendo dos grupos: hasta 1 m 3, se denominan pequeños generadores y los mayores a 1 m3, grandes generadores. Los aforos pueden ser ordinarios, extraordinarios o permanentes. El Aforo Ordinario es el realizado de oficio por la persona prestadora del servicio público domiciliario de aseo, para incorporar nuevos suscriptores o actualizar el aforo correspondiente al período anterior. El plazo máximo y número mínimo de semanas que componen la realización de un aforo es de cuatro (4) semanas en un plazo máximo de dos (2) meses, para grandes productores que generen residuos mensuales de hasta 50 m3; y cinco (5) semanas en un plazo máximo de tres (3) meses para grandes productores que generen residuos mensuales de más de 50 m3.3 El Aforo Extraordinario es el realizado por la persona prestadora del servicio público domiciliario de aseo, de oficio o a petición del usuario, cuando alguno de ellos encuentre que ha variado la cantidad de residuos producidos durante la vigencia del aforo ordinario, o dentro de los procedimientos de reclamación y/o recurso4. La persona prestadora del servicio público domiciliario de aseo podrá establecer la realización de aforos permanentes para determinar el precio a cobrar en atención a la producción establecida en el correspondiente período aforado. En el caso en el que la persona prestadora del servicio público domiciliario de aseo decida realizar aforos permanentes a un usuario, según el contrato de condiciones uniformes, estará obligada a obtener la firma de un representante autorizado en la planilla de aforo y a entregarle copia de la misma a éste. La realización del aforo implica por parte de la empresa, el desplazamiento del aforador con los implementos adecuados hasta el sitio donde se va a practicar el aforo cuantas veces sea necesario para establecer el promedio de volumen mensual que el usuario va a entregar para recolección por parte de la empresa. El resultado del aforo ordinario tendrá una vigencia de un año contado a partir de la primera factura en firme que utilice este resultado. Al finalizar ese período se prorrogará automáticamente por un año más, salvo que la persona prestadora o el usuario decidan realizar aforos permanentes o solicitar aforos extraordinarios. Conforme al Artículo 4.4.1.11 de la Resolución 151 de 2001 sobre los costos de aforo se establece lo siguiente: “Los costos del aforo ordinario o del permanente, se entienden incluidos dentro de los costos de administración del servicio. En el caso de los aforos extraordinarios, si el usuario no tiene razón en su reclamo paga y en los demás aforos extraordinarios, si el resultado muestra que el usuario produce una mayor cantidad de residuos a la que le está facturando la persona prestadora, (no importa quién solicite el aforo) el costo lo asumirá el usuario; si el resultado muestra que el usuario produce menos, el costo lo asume la persona prestadora; si el 3 Artículo 4.4.4.10 Plazo máximo y número mínimo de semanas que componen la realización de un aforo. Resolución CRA 151 de 2001. 4 Resolución CRA 151 de 2001 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 22 resultado indica que la cantidad de residuos producidos es igual a la que se le está facturando, el costo lo asume quien haya solicitado el aforo extraordinario. El Costo del Cargo por aforo será igual al número total de visitas por el costo de una visita, el cual se debe calcular como el 2.2% del salario mínimo legal mensual vigente. PARÁGRAFO. Los costos de los aforos extraordinarios a cargo del usuario se incluirán en la factura siguiente a la terminación del procedimiento de aforo”. No obstante lo anterior, existe en la regulación la posibilidad de pactar libremente la tarifa de recolección y transporte de residuos domiciliarios, entre el prestador y los grandes generadores, de acuerdo al Artículo 30 de la Resolución CRA 351 de 2005 así: “…Todos los grandes productores que generen un volumen superior o igual a seis metros cúbicos 3 mensuales (6 m /mes) podrán pactar libremente las tarifas correspondientes a la Recolección y Transporte de residuos domiciliarios por debajo de la tarifa techo establecida por la CRA. Los acuerdos con los prestadores incluirán la medición de los residuos objeto del servicio. Las tarifas correspondientes a Tramo Excedente y a Disposición Final, podrán ser libremente pactadas por estos suscriptores cuando, en cada caso, la CRA establezca que efectivamente hay condiciones de competencia entre oferentes, situación que será periódicamente evaluada por la misma CRA. Todos los grandes suscriptores definidos en el presente Artículo deberán ser aforados de acuerdo con la metodología señalada por la CRA. Parágrafo. Los multiusuarios que generan y presentan, para la recolección, residuos en un 3 volumen superior o igual a seis metros cúbicos mensuales (6 m /mes) o con un peso igual o superior a una y media toneladas métricas por mes (1,5 Toneladas/mes) podrán pactar libremente las tarifas correspondientes a la Recolección y Transporte de residuos domiciliarios por debajo de la tarifa techo establecida por la CRA.” 1.5 Catastro de suscriptores El Catastro de “usuarios”, lo define la Resolución CRA 151 de 2001 como “ Es el listado que contiene los usuarios del servicio con sus datos identificadores”. Esto implica que la empresa debe obtener inicialmente una información sobre la cual se van actualizando y mejorando permanentemente los datos y número de suscriptores hasta conformar el catastro que es el soporte para la prestación del servicio y base para la facturación. Administración del catastro de suscriptores. La administración del catastro es la operación de adquirir la información de los suscriptores y usuarios, incorporarla en una base de datos y mantenerla actualizada permanentemente con las novedades que se presenten, bien sea para la facturación, reportes de información, la atención de reclamos o incluso las desvinculaciones. El catastro de suscriptores se logra mediante información básica que registran los suscriptores en la solicitud de vinculación al servicio, como la dirección, uso y propiedad del predio, unidades residenciales y/o comerciales que se tengan en el predio y el estrato Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 23 socioeconómico al cual pertenezca de acuerdo con lo establecido por las oficinas municipales o distritales de planeación. La empresa soporta la información en medio físico y digital, lo que facilita la búsqueda y actualización de los registros, que al mismo tiempo sirven de soporte de la base de datos para el proceso de facturación, reportes y atención a los usuarios. El catastro de suscriptores puede actualizarse masivamente por medio de censos, para verificar en el sitio los cambios o novedades que presentan los predios debido al uso o al número de unidades inscritas, o comparando la información que tenga otra empresa de servicios públicos domiciliarios (suelen ser los usuarios del acueducto), donde se tenga información similar con los suscriptores del servicio de aseo. Cada empresa establece el tamaño o robustez del software de aplicación que necesita adquirir, el número de personas para mantener actualizado el catastro de suscriptores y la forma de administración que le conviene. Administración directa (Insourcing) La empresa realiza directamente esta actividad e incurre en todos los costos derivados de la adquisición del hardware y software que sean necesarios para la administración del catastro de suscriptores y el mantenimiento de equipos y actualización de los programas adquiridos para esta actividad. Administración delegada (Outsourcing) Es una estrategia de administración por medio de la cual la empresa delega la ejecución de las actividades de procesamiento y mantenimiento del catastro de suscriptores a empresas altamente especializadas, lo cual implica un convenio entre las partes y concentra el costo de varias sub-actividades en una sola empresa. Es de aclarar que la adopción de un esquema delegado por parte de una empresa del servicio público de aseo con otra empresa, no necesariamente establecida bajo la forma jurídica de ESP, puede incluir actividades de administración del catastro de suscriptores, así como también incluir la realización de la facturación o parte de ella. En todo caso, la especialización de las actividades de administración y facturación, pueden ser delegadas en conjunto o de manera independiente, según sea el caso. 1.6 Facturación Según el Decreto 1713 de 2002, factura “es la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos”. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 24 La Resolución CRA 151 de 20015 define la factura del servicio de aseo como “Es la cuenta que, en desarrollo de un contrato de prestación del servicio público domiciliario de aseo, se entrega o remite al usuario, en la cual se establece para usuarios residenciales la frecuencia de prestación y su valor y para usuarios no residenciales y servicios especiales la producción de residuos sólidos y su valor. También incluye el valor de prestación de las actividades complementarias del mismo”. La ley 142 de 1994 en el Artículo 148, referente a los requisitos de las facturas, establece lo siguiente: “Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan estos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago. En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario”. Las empresas establecen los periodos que utilizan para realizar la facturación a los suscriptores, definiendo claramente si corresponde al cobro mensual, bimensual o trimestral del servicio. Dependiendo del número de suscriptores y la robustez de los equipos y del programa utilizado, se establecen los ciclos de facturación y distribución para facilitar la impresión. Determinado el período y ciclos de facturación, las empresas actualizan mensualmente los componentes de las tarifas a cobrar y la información básica del catastro de suscriptores, para realizar la liquidación que le corresponde a cada suscriptor. Para la elaboración y cobro de una factura, el prestador incurre en varias actividades, que implican tiempo, tecnología y recurso humano. Al mismo tiempo se requieren implementos como papelería pro-forma o diseños preconcebidos, además de tintas, equipos de impresión y suministro de energía. La plataforma que se diseñe, adquiera o se contrate para soportar la emisión de las facturas depende del número de suscriptores, períodos de facturación y ciclos de distribución, por lo cual la empresa revisa la conveniencia o no de llevar por sí sola los costos inherentes a este servicio o si se asocia con varias empresas del servicio de aseo para sobrellevar los costos de facturación. Con el propósito que el suscriptor se vea obligado a cancelar el cobro del servicio de aseo oportunamente, o que el cobro del servicio pueda tener mayor cobertura (Cobertura de 5 Igual definición tenía el derogado Decreto N° 605 de 1996. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 25 facturación), las empresas del servicio público de aseo están supeditadas a emitir la facturación en conjunto con otra empresa de servicio público domiciliario, bien sea un prestador del servicio de acueducto, del servicio de energía eléctrica u otro posible servicio domiciliario. Otro motivo que se asocia a la facturación del servicio de aseo de manera conjunta, es el nivel de recaudo del otro servicio; lo anterior dadas las condiciones socioeconómicas y culturales del municipio atendido, que influyen en el pago oportuno de los servicios públicos. Facturación Directa La facturación directa es el cobro que realizan las empresas del servicio público de aseo en forma independiente, es decir sin estar ligado a otra empresa de servicio público domiciliario. Esta práctica es cada día menos aplicada por los prestadores, dado que el riesgo de cartera se incrementa y por ende pone en peligro la estabilidad de las empresas. Sin embargo dentro del servicio público de aseo se presentan suscriptores y usuarios que no están vinculados a otro servicio público y la única forma que tienen los prestadores para recuperar el costo del servicio es emitiendo facturación directa. Al igual que la facturación conjunta, las ESP realizan varias actividades para la emisión de la factura, tales como el procesamiento, impresión y distribución y están sometidas a realizar convenios con los bancos para el recaudo y conciliación de cuentas. Software asociado a la facturación Es un programa computacional del área comercial que tienen las empresas del servicio público de aseo, que permite realizar el manejo, control y actualización de las tarifas. Además es posible interactuar con la base de datos de cada suscriptor contenida en el catastro de suscriptores, con el fin de compilar la factura en un archivo de información que puede ser emitido por medios físicos o medios virtuales. El software asociado a la facturación suele ser independiente, en cuyo caso la actualización de la información debe solicitarse al área de catastro de suscriptores, oficina de reclamos y control de tarifas para ser incorporada y procesada únicamente en las fechas previas a la emisión de las facturas. Algunos sistemas utilizan métodos de conexión a distancia o interfaces que ayudan a agilizar o mejorar los tiempos de procesamiento y de no lograrse o ser imposible la conexión, se envía la información por lo general en archivo plano para que sea incorporada al programa asociado a la facturación. El software integrado permite la interconexión de todos los programas por medio de redes que mantienen actualizado y disponible el programa asociado a la facturación, para cualquier actividad que se requiera. El uso más frecuente de integración se hace entre el catastro de suscriptores, atención a PQR, aforos, servicios especiales y tarifas, quienes suministran los datos requeridos por el programa, para el procesamiento y emisión de las facturas. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 26 En caso de facturación directa, la empresa adquiere soportes técnicos acordes con el volumen de emisión de facturas y para la facturación conjunta se especifica en el convenio con el facturador, la forma y modo de suministrar la información. Facturación conjunta La facturación conjunta se define como “el conjunto de actividades tendientes a garantizar el recaudo de pagos por la prestación de los servicios de saneamiento básico y, consecuentemente, la continuidad de los mismos6”. La emisión de facturas lleva consigo la digitalización o impresión de facturas y reparto para el cobro al suscriptor. En la Resolución CRA 151 de 2001, se establece una metodología de cálculo de costos del proceso del facturación conjunta, en la cual se clasifican en costos de vinculación, costos correspondientes a cada ciclo y costos adicionales relacionados con el proceso de facturación conjunta. Respecto a estos costos, en la Resolución se establece que deberán estar plenamente justificados por la persona concedente mediante un análisis de costos unitarios y a disponibilidad de las verificaciones que pueda realizar la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Respecto al cálculo de los costos de facturación conjunta, asociados a la vinculación, la Resolución CRA 151 de 2001 establece las siguientes actividades que se deben tener en cuenta: Elaboración del modelo de factura conjunta Determinación del proceso a realizar en cada ciclo para la facturación conjunta Determinación de la base de usuarios para efectos de la facturación conjunta Desarrollo y/o modificación del software para facturación conjunta Determinación de reportes a generar Implementación, ajuste y validación del proceso La papelería de facturación pre-impresa, que por efectos de la facturación conjunta, no pueda ser utilizada Otros costos establecidos en el convenio por las partes La Resolución aclara que los costos de vinculación serán asumidos por la persona prestadora solicitante. Así mismo, respecto al cálculo de los costos de facturación conjunta, asociados a cada ciclo de facturación conjunta, la Resolución CRA 151 de 2001 establece las siguientes actividades que se deben tener en cuenta: 6 Artículo 1.2.1.1 Definiciones. Resolución CRA 151 de 2001 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 27 Procesamiento Impresión Distribución Reportes Recaudo Cada persona prestadora asumirá los costos de procesamiento de su información. Este costo se liquidará de acuerdo con el tiempo de utilización de equipo requerido para el procesamiento de la información. También aclara que el costo de impresión y papelería de la factura conjunta, será asumido a prorrata del “registro de impresión” de cada persona prestadora. El costo de distribución de la factura será asumido por partes iguales de acuerdo al número de servicios facturados, los costos de los reportes enviados a la persona prestadora solicitante serán cubiertos por ésta, y los costos de recaudo cuando éste se efectúe en las cajas de la persona prestadora concedente serán cubiertos en proporción al número de servicios facturados. En la citada Resolución, se especifica que la persona prestadora solicitante reconocerá a la persona prestadora concedente en cada período de facturación, un porcentaje entre cero (0) y el ocho (8) por ciento de los costos de cada ciclo de facturación, como margen de gestión de acuerdo con el porcentaje de recaudo de cada período de facturación calculado, con respecto al porcentaje de recaudo. Frente al cálculo de los costos de facturación conjunta, asociados a Otros Costos de facturación conjunta, la Resolución CRA 151 de 2001 establece las siguientes actividades que se deben tener en cuenta: Costos de recuperación de cartera morosa, los cuales se distribuirán proporcionalmente entre los prestadores de acuerdo con el monto de cartera morosa recuperada. Costos por novedades, los cuales deberán ser cubiertos por la persona prestadora solicitante y están referidos a la modificación de la base de datos y/o registros de la facturación conjunta. Estos costos deberán quedar explícitos dentro del convenio de facturación conjunta. Procesamiento de factura El Procesamiento consiste en la actualización de los registros del suscriptor por medios tecnológicos adecuados (software) y la liquidación de la información para tener en óptima condición la base de datos para la factura. Esto implica acciones previas como: crítica, investigación de desviaciones significativas, envío de información por medios seguros para la emisión de la facturación. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 28 En el procesamiento de la factura se implementan medidas para presentar una factura, teniendo en cuenta las diferencias entre la emisión de factura física o la emisión por medios virtuales. Impresión de factura La impresión consiste en el registro de datos sobre la pro-forma que mantiene la empresa para obtener un soporte físico del cobro que se hace a cada suscriptor, de acuerdo al contrato de condiciones uniformes y a las características particulares del usuario. Algunas empresas han avanzado en desarrollo de tecnologías para la digitalización e impresión sobre diseños preconcebidos que facilitan la consulta e impresión física desde lugares remotos por parte del usuario y pago por medios virtuales que facilitan los bancos. Distribución de factura La distribución de la factura es la actividad dentro de la cual la empresa hace llegar a cada suscriptor, el cobro correspondiente al servicio público de aseo y dentro de la cual se le comunica el plazo máximo que tiene para cancelar la factura correspondiente al servicio prestado en períodos anteriores. Esta actividad puede estar contratada con empresas de correo o empresas especializadas en reparto y distribución de correspondencia, con las cuales la empresa ha celebrado convenios de distribución, o bien ser distribuidas por el personal de base que se mantiene en la empresa. Una manera alternativa que está tomando auge, es el reparto electrónico de la factura por medios virtuales, ya sea por correo electrónico enviada al usuario, o la obtención de la misma a través de consulta en la página web de la empresa. Reportes Conforme a la Resolución CRA 151 de 2001 el reporte está definido como “informes periódicos que se requieren para el control de la facturación y del recaudo”. Los reportes son listados generales de información de datos que la empresa está obligada a consolidar para atender requerimientos que se han adquirido por compromisos contractuales, por solicitud expresa de algún ente controlador o por necesidad inmediata de la prestación del servicio o de la oficina de atención al usuario. Los reportes se emiten en forma física o magnética, con las características especiales de acuerdo a los requerimientos y son enviados por correo postal o mediante sistemas informáticos o medios virtuales como la Intranet. Los costos de cada uno de estos componentes pueden variar tanto como complejo sea el reporte que se requiere consolidar. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 29 1.7 Recaudo La Resolución CRA 151 de 2001 define Recaudo de pagos como la “actividad que comprende la recepción y control de pagos por los servicios y otros conceptos relacionados con los mismos, que se realicen en cajas de la persona prestadora concedente o de las entidades designadas para tal fin”. El recaudo corresponde a la recepción y puesta en custodia, del dinero pagado por el suscriptor del servicio público de aseo en los diferentes medios que la empresa o las empresas ponen a su disposición en el municipio, ciudad o área de prestación del servicio y guardarlo bajo seguridad. La empresa puede ofrecer diferentes medios para que el suscriptor realice los pagos, tales como bancos, taquillas en supermercados o grandes superficies o directamente en taquillas ubicadas en la oficina de la empresa. Recaudo en bancos El medio más utilizado y que ofrece mayor seguridad para el manejo del recaudo de las empresas de servicios públicos, corresponde al sistema bancario y por lo general ofrecen servicios aceptados por las empresas como acuerdos de reciprocidad. La reciprocidad consiste en que la empresa no solicita desembolsos durante unos días acordados previamente con el banco, sobre la fecha en que el suscriptor realiza el pago, a cambio de realizar la recepción, seguridad y el suministro de la información necesaria para que la empresa pueda realizar sus conciliaciones. Recaudo en oficinas de la ESP El recaudo en oficinas de la empresa es un medio cada día menos utilizado, dado que no ofrece la seguridad requerida y conlleva la celebración de convenios con empresas de transporte de valores, hasta un destino más seguro o hacia los bancos. En la medida en que el recaudo se realiza en las oficinas, las empresas se ven obligadas a recurrir a pólizas de manejo que pueden hacer más costoso el manejo del recaudo. 1.8 Manejo del Recaudo El manejo del recaudo es la actividad mediante la cual la empresa establece la forma de recepción, permanencia y desembolso del dinero recaudado, la cual tiene como prerrequisito la intervención de agentes financieros o no financieros y la celebración de convenios para su permanencia y disponibilidad. Sea cual fuere el medio por el cual se hace el recaudo, la empresa lleva consigo unos procesos mediante los cuales se hace necesario realizar lectura de cupones, conciliación de cuentas, actualización del pago o no para cada suscriptor y desembolso del dinero. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 30 Convenio de recaudo Es un contrato o acuerdo de administración del recaudo que las empresas de aseo celebran con una entidad bancaria, una organización fiduciaria, otra empresa de servicios públicos (acueducto, energía eléctrica) o con empresas que estén registradas con la seguridad y manejo de valores. Mediante este convenio el banco o entidad receptora se compromete a suministrar diariamente los cupones de pago, la lista con la información de las facturas canceladas y el valor total del recaudo para conciliación. Contrato de fiducia Su función consiste en recibir los recaudos y distribuirlos a las empresas de acuerdo con reglas contractuales previamente fijadas. Es una forma de administración del recaudo que no es aplicada en todas las empresas, la cual ha sido establecida en algunas ciudades para el manejo, distribución y desembolso de los dineros, cuando la prestación del servicio ha sido contratada por distritos o municipios bajo esquemas de concesión u operación. En el Esquema fiduciario se encuentran dos tipos de fiducias a saber, la fiducia mercantil y la fiducia de inversión. De la primera se deriva la fiducia de administración y pagos, la cual normalmente es la escogida para realizar el manejo del recaudo; de la fiducia de inversión, se derivan la inversión en portafolio y en encargos fiduciarios. El esquema fiduciario que se escoja, puede estar acompañado por una fiducia de garantía, la cual normalmente se representa en la constitución de un patrimonio autónomo a través del cual pueden ser administrados los recursos recaudados, sin embargo este esquema aún no es predominante en el manejo del recaudo relacionado con el servicio de aseo. Cuentas conjuntas Vs. cuentas separadas Dado que todas las ESP de aseo aseguran un mayor recaudo facturando conjuntamente con otra empresa de servicios públicos, se presentan dos situaciones para el pago en bancos: 1) Tener una cuenta compartida con la empresa facturadora y 2) haber celebrado convenio entre el banco y las empresas para consignar los valores de cada una en cuentas separadas. Las cuentas separadas garantizan flujo de dinero con mayor agilidad y la conciliación de cuentas se hace directamente con el banco, mientras que en la cuenta compartida los desembolsos están supeditados a la revisión de pagos y conciliación de cuentas. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 31 Lectura de cupones La lectura de cupones hace parte de la administración de los recaudos, de la conciliación de cuentas y lo hace la empresa en forma de verificación comparativa contra los datos de información que son suministrados por el banco o la entidad receptora del recaudo. En los convenios de administración del recaudo la empresa establece la forma del reporte de la información, que puede ser mediante el envío de los cupones o mediante una aplicación informática, donde se registra cada uno de los datos de la factura que cancela el suscriptor, para incorporarlos al software aplicativo que se maneja en la empresa y que aplica también para el pago por medios virtuales. Conciliación bancaria El proceso de verificación y confrontación entre los valores que quedan registrados en cuenta versus el valor total de los cupones de pago, es el que se conoce como conciliación bancaria, proceso que permite revisar y confrontar cada uno de los movimientos registrados, con los valores contenidos en el extracto bancario para determinar coincidencia o cuál es la causa de la diferencia. La entidad financiera donde se encuentra la respectiva cuenta, hace lo suyo llevando un registro completo de cada movimiento, para reportar a la empresa el movimiento diario de su cuenta, en forma física o en un aplicativo de software especializado. Mensualmente, el banco envía a la empresa un extracto en el que se muestran todos esos movimientos que concluyen en un saldo de la cuenta al último día del respectivo mes. Si el saldo del extracto bancario no coincide con el saldo que la empresa tiene en sus libros auxiliares, es preciso identificar las diferencias y las causas por las que esos valores no coinciden. Conciliación en la empresa Es un proceso que permite confrontar y conciliar los valores que la empresa tiene registrados en libros, con los cupones de pago del suscriptor y con los valores que el banco o la entidad facturadora que recibe el pago suministra en el informe de pagos de facturas de los suscriptores. Entre las causas más comunes que conllevan a que los valores de los libros auxiliares y el extracto bancario no coincidan, tenemos: - Cheques girados por suscriptores a la empresa y que no han hecho canje o que son devueltos por falta de fondos. - Consignaciones registradas en los libros, pero que el banco aún no las ha abonado a la cuenta de la empresa. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 32 - Notas débito que el banco ha cargado a la cuenta bancaria y que la empresa no ha registrado en sus libros. - Notas crédito que el banco ha abonado a la cuenta de la empresa y que ésta aún no las ha registrado en sus libros. - Errores en la empresa al momento de registrar los conceptos y valores en los libros. - Errores del banco o la empresa facturadora al liquidar determinados conceptos. Para realizar la conciliación, lo más seguro, es iniciar tomando como base o punto de partida, el saldo presente en el extracto bancario, pues es el que oficialmente emite el banco, el cual contiene los movimientos y estado de la cuenta, valores que pueden ser más confiables que los que tiene la empresa. En conciliaciones con la empresa facturadora es posible iniciar con el saldo que se dejó verificado, en cuentas firmadas por las partes en una conciliación anterior. Una vez identificados los conceptos y valores que causan la diferencia, se procede a realizar los respectivos ajustes, con el objetivo de corregir las inconsistencias y los errores encontrados. La conciliación no busca “legalizar” los errores; la conciliación es un mecanismo que permite identificar las diferencias y sus causas, para luego proceder a realizar los respectivos ajustes y correcciones y establecer el valor de la deuda para cada uno de los suscriptores que quedan en mora. 1.9 Gestión de cartera La gestión de cartera es la acción tendiente a recuperar los valores en mora que tienen los suscriptores en las cuentas por cobrar y que corresponden al servicio público de aseo prestado con anterioridad, de acuerdo al Contrato de Condiciones Uniformes. Esta actividad conlleva una serie de procedimientos que representan gastos o costos para la empresa, así como también puede representar gastos adicionales para el suscriptor, de acuerdo con los intereses en mora. Debido a que la empresa busca diferentes medios para recuperar los valores adeudados por los suscriptores, se presentan instancias o etapas de persuasión que se conocen como cobro pre- jurídico y cobro jurídico y a su vez este cobro se puede realizar con el personal de la empresa o por contrato con terceros. Es muy importante comprender que a las ESP se les permite cobrar un interés sobre los valores adeudados lo que se conoce como rentabilidad de la cartera. Según concepto de la SSPD-OJ-2009-223 y en concordancia con la Corte Constitucional, se tiene que: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 33 “la empresa en ejercicio de su autonomía podría adelantar el cobro pre jurídico con su planta de personal si ello fuere suficiente, lo que implica que éstas diligencias estarían incluidas en los gastos administrativos del prestador, pero de no ser ello posible también puede celebrar contratos de gestión del cobro de las mismas, actos que están regidos por las normas del m0andato, y cuyos costos como quedó establecido no forman parte de los que se recuperan vía tarifa, por tanto deberán correr a costa del deudor moroso. Conviene precisar que las Empresas Industriales y Comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos, están facultadas para adelantar el cobro de la cartera por jurisdicción coactiva, labor que necesariamente deben cumplir con personal de la empresa por ser una función pública indelegable, por tanto, los gastos que ésta actividad demande quedan incluidos en los gastos administrativos y no pueden ser cargados al usuario moroso. Como quiera que el cobro de cartera morosa encomendado a terceros se rija por las normas del contrato de mandato, por disposición del artículo 1277 del Código de Comercio, el mandatario tiene derecho a pagarse los créditos derivados del mandato que ha ejecutado con las sumas que tenga en su poder por cuenta del mandante. De manera que si el mandatario ha ejecutado su labor, puede aplicar la norma en cita”. Riesgo de cartera El riesgo de cartera es la incertidumbre sobre el futuro, que acompaña a una ESP de recuperar la inversión en la prestación del servicio de aseo por medio de una factura de cobro. La experiencia ha demostrado que la probabilidad de recuperación es mayor si los cobros se realizan con otra empresa de servicios públicos que pueda practicar suspensión o cortes del servicio. De una u otra forma el riesgo de recuperar la cartera se debe a métodos probabilísticos, que tienen variables dependientes como el nivel socioeconómico, capacidad de pago del suscriptor, tasas de interés, rotación y edad de la cartera. El riesgo de cartera puede considerarse inherente a la actividad de prestación de cualquier servicio público domiciliario, sin embargo al no poseer la posibilidad de corte del servicio de aseo, este servicio se encuentra en desventaja frente a los demás, aumentando su riesgo de cartera. Provisión de cartera Se entiende por provisión de cartera el valor que una empresa, según el análisis del comportamiento de su cartera, considera que no es posible recuperar y por tanto debe provisionar. Métodos de provisión La legislación tributaria colombiana ha considerado dos métodos para el cálculo de la provisión de cartera, los cuales están contemplados en el Decreto 187 de 1975 en los artículos 74 y 75: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 34 “Art. 74.- Como deducción por concepto de provisión individual para deudas de dudoso o difícil cobro fijase como cuota razonable hasta un treinta y tres por ciento (33%) anual del valor nominal de cada deuda con más de un año de vencida. B. Provisión general Art. 75.- Los contribuyentes que lleven contabilidad de causación y cuyo sistema de operaciones origine regular y permanentemente créditos a su favor tendrán derecho a que se les deduzca de su renta bruta, por concepto de provisión general para deudas de dudoso o difícil cobro, un porcentaje de la cartera vencida, así: El cinco por ciento (5%) para las deudas que en el último día del y ejercicio gravable lleven más de tres meses de vencidas sin exceder de seis (6) meses. El diez por ciento (10%) para las deudas que en el último día del ejercicio gravable lleven más de seis (6) meses de vencidas sin exceder de un (1) año. El quince por ciento (15%) para las deudas que en el último día del ejercicio gravable lleven más de un (1) año de vencidas. Parágrafo 1. Esta deducción sólo se reconocerá cuando las deudas y la provisión estén contabilizadas y el contribuyente no haya optado por la provisión individual. Parágrafo 2. El contribuyente que en años anteriores haya solicitado la provisión individual para deudas de dudoso o difícil cobro y opte por la provisión general de que trata este artículo, deberá hacer los ajustes correspondientes”. Ciclo de efectivo El Ciclo de caja o Ciclo del flujo de efectivo, es uno de los mecanismos que se utilizan para controlar el efectivo, establece la relación que existe entre los pagos y los cobros; o sea, expresa la cantidad de tiempo que transcurre a partir del momento que la empresa presta el servicio, hasta que se efectúa el cobro por el servicio prestado y la Cartera es el eje sobre el cual gira la liquidez de la empresa siendo el componente principal del flujo de efectivo. Al analizar el ciclo de efectivo es conveniente tener en cuenta dos factores fundamentales: 1. Ciclo operativo, es una medida de tiempo que transcurre entre la prestación del servicio y la emisión de la factura como cobro del servicio realizado y está conformado por dos elementos determinantes de la liquidez - Ciclo de conversión de inventarios o Plazo promedio de inventarios y Ciclo de conversión de cuentas por cobrar o Plazo promedio de cuentas por cobrar. 2. Ciclo de pago, tiene en cuenta las salidas de efectivo que se generan en la empresa por concepto de pago de compras, mano de obra y otros. Este se encuentra determinado por - Ciclo de conversión de las cuentas por pagar o Plazo promedio de las cuentas por pagar. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 35 En conclusión, Ciclo de efectivo = Ciclo operativo – Ciclo de pago y la rotación de efectivo, expresa el número de veces que rota realmente la caja de la empresa, tiene como objetivo central maximizar la ganancia a través del efectivo y se determina: Rotación de efectivo = 360 / ciclo de efectivo. Edades de la cartera Es un indicador que muestra el tiempo transcurrido entre la presentación de las facturas y el pago de las mismas. A través de este indicador, se puede establecer el estado de las distintas cuentas por cobrar de la empresa, el grado de cumplimiento de los suscriptores y con base en ello emprender las acciones para el cobro. La edad de la cartera permite establecer su clasificación por grupos, para definir y adoptar medidas tendientes a la recuperación, dando la posibilidad al suscriptor de firmar acuerdos de pago. Los grupos que se puedan establecer para el control por edades de la cartera pueden ser variados; pero generalmente se agrupan deudores de 30 días, entre 30 y 180 días, entre 180 y 360 días y mayor a 360 días. Rotación de cartera La rotación de cartera es un indicador que mide el período medio de las cuentas por cobrar, es decir el tiempo que debe esperar después de efectuar el desembolso, para recibir el pago efectivo. Número de días de cartera a mano = Valor cuenta por cobrar brutas x 360 / Valor facturación neta Rotación de cartera = 360 / Número de días de cartera a mano Convenio o acuerdos de pago Una de las formas de recuperar cartera consiste en la posibilidad de que los suscriptores morosos puedan diferir la deuda para pago en cuotas, dentro de plazos razonables, dependiendo de la capacidad de pago y con el lleno de algunos requisitos previamente establecidos por la empresa como los intereses y la garantía del pago. 1.10 Atención al usuario La atención al usuario es la disponibilidad en tiempo y lugar que toda empresa de servicio público debe mantener para escuchar, entender y solucionar los requerimientos, Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 36 sugerencias o inconformidades presentadas por sus usuarios y suscriptores ante cualquier circunstancia que se presente relacionada con la prestación del servicio. La atención al usuario hace parte de la calidad que ofrecen las empresas en la prestación del servicio público de aseo y hace parte de los derechos adquiridos para hacer consultas, peticiones, quejas y reclamos. La calidad del servicio, que presta la empresa, depende del enfoque sistemático para la gerencia con miras a asegurar que las necesidades implícitas de los usuarios sean entendidas o satisfechas. El logro de la calidad necesita de un compromiso de los empleados en todos los niveles de la empresa, además de una revisión continua y de un mejoramiento del sistema establecido, basado en la retroalimentación según la percepción de los usuarios del servicio prestado. La atención al usuario involucra diferentes actividades, tales como constituir y organizar una oficina donde se pueda recibir a los usuarios y dotarla de la tecnología más apropiada para registrar y llevar el seguimiento de cada una de las peticiones quejas o reclamos que se presenten. Dentro de la atención al usuario las empresas pueden ofrecer diferentes medios para facilitar el acercamiento como: oficina u oficinas de atención al usuario, líneas telefónicas de información y recepción de reclamos, que en algunas ciudades se conoce como línea única de marcación corta, página WEB con posibilidad de acceder a reclamos mediante correo electrónico y/o dirección para envío de correspondencia física. Oficina de atención al usuario Conforme a la Ley 142 de 1994 todas las empresas de servicios públicos domiciliarios están obligadas a establecer oficinas de atención a los usuarios, el Art. 153 establece: “Todas las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios constituirán una “oficina de peticiones quejas y recursos”, la cual tiene la obligación de recibir, atender, tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos verbales o escritos que presenten los usuarios, los suscriptores o los suscriptores potenciales en relación con el servicio o los servicios que presta dicha empresa. Estas “oficinas” llevarán una detallada relación de las peticiones y recursos presentados y del trámite y las respuestas que dieron. Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición.” El Decreto 1713 de 2002 en el Artículo 119 establece que: “Todas las personas prestadoras del servicio público de aseo deben disponer de una oficina especial para recibir, atender, tramitar y resolver todo tipo de peticiones, quejas y reclamos que presenten los usuarios y/o suscriptores de conformidad con lo establecido en la Ley 142 de 1994. Estas oficinas llevarán un registro y harán un seguimiento detallado de cada una de las peticiones, quejas y reclamos donde aparezca: motivo de la queja o reclamo, fecha en que se presentó, medio que utilizó el usuario y/o suscriptor, respuesta que se le dio y Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 37 tiempo que utilizó la empresa para resolverla. La anterior información debe estar disponible en todo momento para consulta de las personas naturales o jurídicas que lo soliciten y en particular de la autoridad competente”. Atención de peticiones, quejas, reclamos y recursos Se ha llamado peticiones, quejas y reclamos (PQR) a las diferentes formas de presentación de solicitudes e inconformidades de los usuarios ante las empresas de servicios públicos domiciliarios, y que deben ser solucionadas por parte del prestador en los términos que ordena la ley. Petición.- Es la solicitud verbal o escrita que un usuario presenta a la empresa prestadora con el fin que se le preste un servicio especial o se tenga en cuenta alguna modificación o tratamiento en el uso del inmueble o el aforo de gran generador, se le verifique, entregue o suministre copia de su contrato de condiciones uniformes o un estudio relacionado con la prestación del servicio o modificación en las tarifas. Derecho de petición.- La petición es un derecho de los usuarios y de todo ciudadano colombiano que está contemplado en el Artículo 23 a partir de la Constitución de 1991 y si es del caso invocar esta acción, este derecho de petición siempre debe presentarse por escrito. Queja.- Son inconformidades que presentan los usuarios sobre la prestación del servicio, debidas a incumplimiento en la prestación, el horario o frecuencia de recolección, faltas del personal que presta la operación de recolección, barrido de calles o en la propia administración y se encuentran tipificadas como falla en la prestación del servicio por continuidad, falla en la prestación del servicio por calidad, inconformidad con la solicitud de servicios especiales para el servicio de aseo, condiciones de seguridad o riesgo, atención al usuario en visitas de revisión a las instalaciones, normalización del servicio, suspensión por mutuo acuerdo, terminación de contrato o atención al usuario en la sede de la empresa. Reclamo.- El reclamo está directamente relacionado con inconformidades en los cobros que la empresa relaciona mediante la factura al suscriptor que se encuentra inscrito en el catastro de suscriptores. Los reclamos se encuentran tipificados según las diferentes causales como: aforo, cobros inoportunos, cobros por servicios no prestados, dirección incorrecta, doble facturación, entrega y oportunidad de la factura, cobro de otros cargos de la empresa, cobro de otros bienes y servicios de la empresa, descuento por predio desocupado, decisiones de sanciones a la ESP, estrato, subsidios y contribuciones, tasas e impuestos, pagos sin abono a cuenta o negación de la condición de multiusuario7. 7 Anexo Resolución No. SSPD - 20094000015085 DEL 11- 06- 2009 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 38 Tiempo de solución El tiempo de solución establecido por Ley, para responder oportunamente a cada una de las PQR es de 15 días hábiles, plazo en el cual la empresa debe pronunciarse, so pena de caer en silencio administrativo dando la razón al peticionario. En caso que necesite tiempo adicional para la práctica y realización de visitas técnicas debe informar al peticionario dentro de los términos, indicando el tiempo adicional requerido. “Para responder las quejas, peticiones y recursos, la persona prestadora tiene un término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado este término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable respecto de quien los interpuso (Art. 123 Decreto 2150 de 1995)”. Recursos El recurso es un derecho que tienen los usuarios cuando no se encuentran conformes con la decisión que ha dado la empresa a sus peticiones quejas o reclamos. El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación, debe interponerse por escrito dentro de los cinco (5) días siguientes hábiles a la fecha de conocimiento de la decisión. La persona prestadora podrá practicar pruebas, cuando quien interpuso el recurso las haya solicitado o cuando el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio. La práctica de dichas pruebas se sujetará a lo previsto en el Código Contencioso Administrativo. La persona prestadora no exigirá la cancelación de la factura como requisito para atender un recurso relacionado con ésta. Sin embargo, para interponer los recursos contra el acto que decida la reclamación, el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso o del promedio de consumo de los últimos cinco períodos. El recurso de apelación, cuando haya sido concedido expresamente por la ley, será subsidiario del de reposición y deberá ser presentado ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Líneas telefónicas Aunque no es una obligación que las empresas mantengan más de una línea telefónica para atender por estos medios las peticiones, quejas y reclamos, las empresas mantienen esta práctica que ayuda a solucionar con mayor agilidad las PQR sin necesidad de que el usuario se desplace hasta la oficina de atención al usuario en aquellos casos que no necesite presentar pruebas. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 39 Internet y otros medios En la época actual y en los municipios donde la tecnología de la Internet ha tenido mayor penetración, muchas empresas ofrecen el servicio de atención a PQR por medios virtuales, ya sea a través del envío de solicitudes por medio de una aplicación de la página web o incluso utilizando el correo electrónico como medio de comunicación con algunos usuarios. La empresa lleva un control de las solicitudes que llegan por este medio, incurriendo en costos que si bien mejoran la calidad en la atención de reclamos, también debe garantizar que se reciben y que ingresan con un consecutivo para la atención y contabilización de los términos para responder. 1.11 Información al usuario y campañas educativas Audiencias públicas Las Audiencias públicas son escenarios donde las ESP hacen conocer los programas, cambios o gestión de resultados a toda la comunidad involucrada en el área de prestación del servicio público de aseo. Con relación a las actividades comerciales este escenario se puede utilizar para informar sobre los cambios en desarrollo de la prestación del servicio como cambio en frecuencias y horarios, además de que sirve como medio para debatir los resultados de los estudios que contenga la regulación tarifaria. Este medio de información es mucho más usado en regiones y/o municipios pequeños donde los medios de comunicación son escasos. Al respecto el Artículo 5.1.2.2 de la Resolución CRA 151 de 2001 establece que: “La entidad tarifaria local deberá comunicar a los usuarios las nuevas tarifas y realizar una audiencia con los Vocales de Control de los Comités de Desarrollo y Control Social, inscritos ante la persona prestadora y las autoridades municipales, para explicar la determinación, en un lapso máximo de (15) quince días calendario a partir de la aprobación por parte de la Junta Directiva o quien haga sus veces. Se exceptúan de esta obligación las variaciones por actualización. PARÁGRAFO. En caso de que los Comités de Desarrollo y Control Social no estén constituidos, la entidad tarifaria local del servicio podrá convocar una audiencia pública”. Campañas de educación ambiental Las campañas de educación ambiental son programas o proyectos que las empresas prestadoras del servicio público de aseo ofrecen a los suscriptores y usuarios del servicio, enfocadas a la sensibilización y toma de conciencia en los diferentes sectores de la población, respecto a la problemática relacionada con el manejo Integral de los Residuos Sólidos. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 40 El Decreto 1713 de 2002, establece en el Artículo 120 lo siguiente: “La persona prestadora deberá desarrollar planes y programas orientados a mantener activas y cercanas relaciones con los usuarios del servicio. Estos planes deberán atender los siguientes objetivos: 1. Suministrar información a los usuarios acerca de los horarios, frecuencias, normas y características generales de la prestación del servicio. 2. Promover la educación de la comunidad para la formación de la cultura de la no basura que vincule a las comunidades en la solución del problema”. La Resolución MAVDT 1045 de 2003, establece que dentro de los PGIRS los municipios y las empresas deben implementar acciones tendientes a conservar y mejorar el medio ambiente. De esta manera se podrá intervenir sobre las causas y reorientar las acciones para conseguir el cambio de determinadas tendencias que generan las debilidades y los problemas y así actuar de manera preventiva. Dentro de los objetivos y metas del PGIRS, se deben establecer entre otros, la sensibilización, educación y participación comunitaria, que promuevan la minimización de la producción de residuos y las actividades de separación en la fuente, reuso y reciclaje de residuos, almacenamiento y presentación adecuada de los residuos sólidos, asociados a los programas de recolección selectiva8. Del mismo modo, siendo el servicio público de aseo una solución a problemas ambientales, se debe incluir la participación de la comunidad en la prestación del servicio, educando sobre la presentación de los residuos en el horario y frecuencias de recolección establecidos, no arrojar los residuos en zonas verdes, cuerpos de agua, alcantarillas ni en sitios prohibidos. La cantidad y calidad de las campañas de educación ambiental que cada empresa programe en sus proyectos a corto, mediano y largo plazo, generan costos que pueden ser presupuestados anualmente de acuerdo a la población existente, al área de cobertura o al número de usuarios, con el propósito de establecer un promedio de gastos mensuales o anuales por este concepto. Los programas de educación ambiental suelen ser reforzados por medios masivos de comunicación, como prensa, radio y televisión, teniendo en cuenta el valor presupuestado para estas actividades, sin recurrir a sobre-costos que puedan afectar las tarifas establecidas para el usuario. Es la actividad donde las ESP dan a conocer a toda la comunidad y a los usuarios en general las suspensiones, cambios o reformas que se puedan presentar en desarrollo de la prestación del servicio público de aseo. También deben informar sobre el valor de las 8 Resolución 1045 de 2003 MAVDT, por la cual se adopta la metodología para la elaboración de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos, PGIRS, y se toman otras determinaciones. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 41 tarifas, que cada año serán aplicadas por concepto de cada una de las actividades relacionadas con la gestión integral de los residuos sólidos. El Artículo 125 de la Ley 142 de 1994 establece que cada vez que las empresas de servicios públicos reajusten las tarifas, deberán comunicar los nuevos valores a la Superintendencia de Servicios Públicos, y a la comisión respectiva. Deberán, además, publicarlos, por una vez, en un periódico que circule en los municipios en donde se presta el servicio, o en uno de circulación nacional. El Artículo 36 del Decreto 1713 de 2002 al respecto establece que, “la recolección se efectuará según horarios y frecuencias en las macro rutas y micro rutas establecidas previamente, los cuales deberán darse a conocer a los usuarios utilizando medios masivos de difusión de amplia circulación local, o en las facturas de cobro de servicios de aseo”. Las ESP contratan la forma de publicación para hacer conocer a los usuarios el contenido y alcance de cada información, con los medios de comunicación más eficientes disponibles en cada región. En este sentido la Resolución CRA 151 de 2001 en el Artículo 5.1.1.2, sobre información a los usuarios establece que: “La persona prestadora deberá comunicar a los usuarios las nuevas tarifas y realizar una audiencia con los vocales de los Comités de Desarrollo y Control Social, inscritos ante la persona prestadora y las autoridades municipales, para explicar la determinación, en un lapso máximo de (15) quince días calendario a partir de la aprobación por parte de la Junta Directiva o quien haga sus veces. Las tarifas deberán publicarse en un periódico que circule en los municipios en donde se preste el servicio o en uno de circulación nacional. Artículo 5.1.2.4 Información periódica a los usuarios. En los meses de enero y julio de cada año, la entidad tarifaria local debe informar a sus usuarios, utilizando medios escritos de amplia circulación local o en las facturas de cobro de los servicios, las tarifas mensuales que se aplican para el semestre en curso. Para estos efectos, la persona prestadora podrá aproximar las tarifas a dos decimales”. Cada empresa establece los costos por concepto de información al usuario, de acuerdo a los pagos que en promedio realizan a los diferentes medios de comunicación, cada año. 1.12 Actividades administrativas Las actividades administrativas relacionas con la facturación, recaudo y atención a los usuarios son aquellas donde se involucra el recurso humano como parte de la dirección, coordinación y buen funcionamiento, tanto de la oficina, como de los procesos y procedimientos de las actividades de la comercialización. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 42 Con esta premisa, tenemos dos vertientes en las cuales se pueden causar costos administrativos en desarrollo de estas actividades: la primera es si la empresa acude a convenios con terceros (Outsourcing) y segunda si realiza las actividades directamente. Si la empresa mantiene convenios con terceros para todas las actividades, se entiende que la actividad de administración ha sido delegada al contratista y por ende se encuentra implícita dentro de los costos del convenio. En caso de que la empresa realice algunas o todas las etapas de la comercialización, las principales actividades están encaminadas a la dirección y/o coordinación del área comercial. Los costos en los cuales se puede incurrir en las actividades administrativas relacionadas con la comercialización, son directamente proporcionales con el tamaño del mercado y cada empresa establece la solución de acuerdo a la necesidad que se presente dependiendo del esquema de administración que haya adoptado. Dentro de las necesidades que deben solucionar las empresas, requieren de todas o varias de las siguientes actividades administrativas que generan costo, como: Dirección y/o Coordinación de la oficina Elaboración de Información para cargue al SUI Archivo del registro físico Recepción y envío de correspondencia. Recursos humanos enfocados a la dirección y manejo de las relaciones con el usuario Estos costos indirectos representan las erogaciones por salarios, alquileres, materiales, tasas y contribuciones en general9, que se incluyen en el factor de gastos administrativos α establecido en la resolución CRA 351 de 2005. 1.13 El concurso económico de las empresas de servicios públicos para la estratificación socio-económica El Artículo 1110 de la Ley 505 de 1999 señaló que los alcaldes contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos para la adopción, aplicación y 9 Debe incluirse relacionado con la actualización de la estratificación, Decreto Nacional 007 de 2010, reglamentario del artículo 11 de la Ley 509 de 1999 y del artículo 6 de la Ley 732 de 2002. A la fecha de corte de este estudio, año 2009, ningún municipio había dado aplicación a este Decreto, sin embargo una referencia es el caso de Bogotá, que en el mes de marzo de 2010 expidió el Decreto 096 con el que establece una tasa para el pago de los aportes. Los costos relacionados con la actualización de la estratificación son particulares en cada municipio y por lo tanto diferentes en cada prestador. 10 “Artículo 11. Los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital. Para esto contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 43 actualización de la estratificación socio-económica. En otras palabras, los gastos que se generan por la estratificación se financian con los recursos que para ese efecto deben aportar las empresas de servicios públicos que operen en cada municipio. Sobre esta figura la Corte Constitucional se pronunció favorablemente en sentencia C1371/2000 de 11 de octubre de 2000, Expediente 2900, Magistrado Ponente: Álvaro Tafur Galvis, en el siguiente sentido: “Por consiguiente, se repite que a través de la tasa se obtiene la recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación del servicio y el aporte al cual están obligadas las empresas de servicios públicos domiciliarios de la localidad, en la norma acusada, constituyendo una fuente de recursos económicos que permite recuperar el costo del servicio que ofrecen los comités permanentes de estratificación municipal y distrital, para prestar la asesoría necesaria en el cumplimiento de la función a cargo de los alcaldes municipales y distritales, consistente en realizar, adoptar, aplicar y actualizar permanentemente las estratificaciones rurales. Los gastos que demanda esa labor de estratificación se financian con recursos provenientes de quienes prestan el servicio público domiciliario respectivo, permitiéndoles liquidar el valor de las tarifas que habrán de cobrarse a los respectivos usuarios de los servicios públicos domiciliarios. En este orden de ideas, no puede perderse de vista que la estratificación de los inmuebles hace razonable y equitativo el cobro de las tarifas a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, pues permite realizar los principios de solidaridad y redistribución de ingresos dentro del régimen tarifario y con respecto de la comunidad”. En concordancia con lo anterior, el parágrafo 1º del artículo 6 de la Ley 732 de 2002 ordenó a las empresas de servicios públicos domiciliarios residenciales, prestar su concurso económico con el fin de que las estratificaciones se realicen y permanezcan actualizadas, de conformidad con la reglamentación que el Gobierno Nacional realice del artículo 11 de la Ley 505 de 1999. Fue así como el Gobierno Nacional expidió el Decreto reglamentario 07 de 5 de enero de 2010, el cual estableció, entre otras las siguientes reglas: 1. Definió el “Servicio de Estratificación” como “(…) el servicio de clasificación de los inmuebles residenciales a cargo de cada Municipio y Distrito con el apoyo del Comité Permanente de Estratificación, el cual comprende todas las actividades que conduzcan a la realización, adopción, actualización y suministro de información para domiciliarios en su localidad, quienes aportaran en partes iguales a cada servicio que se preste, descontando una parte correspondiente a la localidad; tratándose de varias empresas prestadoras de un mismo servicio, el monto correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empresas que lo presten”. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 44 la aplicación de las estratificaciones tanto urbana como semiurbana o de centros poblados y rural que comprende fincas y viviendas dispersas”. 2. Precisó que el “Concurso Económico” debe ser entendido como el “Aporte en dinero que deben hacer las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios a la localidad, para los fines y en la forma ordenada en el artículo 11 de la Ley 505 de 1999”. 3. Definió “Empresa Comercializadora de Servicios Públicos” como “Cualquier prestador definido acorde con el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, que facture al usuario final y que, en consecuencia, aplique las tarifas residenciales correspondientes”. Por tanto, el concurso económico sólo recae en las empresas que facturen al usuario final. 4. En consecuencia, señaló que son sujetos pasivos de la tasa contributiva las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios en la localidad y, por tal razón, prestan el concurso económico a entidad territorial, entendida esta como el distrito, el municipio o el Departamento Archipiélago de San Andrés, en el caso de la Isla de San Andrés, en el que se presten los servicios públicos domiciliarios. 5. Dispuso que cada Alcaldía debe estimar el costo anual del servicio de estratificación y presentarlo al Comité Permanente de Estratificación antes de someter a aprobación del Concejo Distrital o Municipal el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal siguiente. 6. Indicó que los aportes de las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios, se destinarán exclusivamente a atender las actividades propias del servicio de estratificación. 7. Estableció la fórmula con arreglo a la cual se debe determinar el monto del concurso económico11. 11 “Artículo 3°. Determinación del monto del concurso económico. En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, el monto del concurso económico se calculará así: CEi = ∑ NSPD j-1 CSE/NSPD+1* NURij/NURJ En donde: CEi: Concurso Económico correspondiente a la empresa comercializadora de servicios públicos i. i: Cada una de las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios en la localidad. j= 1,2,...NSPD: Cada uno de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 45 8. Precisó que el monto máximo de la tasa contributiva no podrá superar los siguientes porcentajes: el seis por diez mil (0.06%) en Bogotá, D. C., el cuatro por mil (0.4%) en los demás distritos y municipios de categoría especial, el seis por mil (0.6%) en los Distritos y Municipios de primera y segunda categorías, y el ocho por mil (0.8%) en los municipios de tercera, cuarta, quinta y sexta categorías, de acuerdo con la clasificación de la Ley 617 de 2000. 9. Indicó que el pago de los aportes se efectuará en 2 cuotas, la primera antes del 15 de febrero y la segunda antes del 15 de agosto de cada año. 10. Finalmente dispuso que le corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios verificar el pago oportuno de los aportes por parte de las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios. Esta figura fue aplicada ya por el Distrito Capital mediante Decreto 96 de 8 de marzo de 2010, el cual estableció: 1. Delegó en el Secretario Distrital de Planeación la estimación del costo anual del servicio de estratificación y la determinación del monto del concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios y del Distrito Capital. 2. Indicó que las empresas de servicios públicos domiciliarios del Distrito Capital deberán efectuar el pago del cincuenta por ciento (50%) de los aportes para estratificación antes del 15 de febrero y el cincuenta por ciento (50%) restante antes del 15 de agosto de cada año en las ventanillas de la Dirección Distrital de Tesorería de la Secretaría Distrital de Hacienda. Curiosamente el decreto distrital no precisa que las obligadas a efectuar los aportes son las empresas comercializadoras. Esto se evidenció, por ejemplo, en el caso del anterior concesionario del relleno sanitario de Bogotá, Proactiva Doña Juana ESP S.A., a la cual el Distrito le envió una copia el decreto y le solicitó efectuar el pago del aporte económico. conmutada y telefonía local móvil en el sector rural; prestados por la empresa i en la localidad. NSPD: Número de servicios públicos domiciliarios prestados en la localidad. CSE: Costo anual del Servicio de Estratificación, calculado de acuerdo con el artículo 2° del presente decreto. NURi j: Número de usuarios residenciales de la empresa i para el servicio público domiciliario j en la localidad, durante el año inmediatamente anterior. NURj: Número total de usuarios residenciales para el servicio público domiciliario j en la localidad, durante el año inmediatamente anterior”. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 46 3. Precisó que para determinar el costo anual del servicio de estratificación y el monto correspondiente al concurso económico, cada una de las empresas de servicios públicos domiciliarios que presten sus servicios en el Distrito Capital, deberán: (a) Reportar ante la Dirección de Estratificación de la Subsecretaría de Información y Estudios Estratégicos de la Secretaría Distrital de Planeación el número de usuarios residenciales ubicados en el Distrito Capital y los valores facturados por las citadas empresas por concepto de prestación de servicios públicos domiciliarios. (b) Suministrar tanto el número de usuarios residenciales como el valor facturado a éstos del año inmediatamente anterior, el día quince (15) de enero del año siguiente. 4. Señaló que si una empresa no reporta la información dentro del término señalado, se tomarán los valores suministrados por la entidad que se encargue de la vigilancia y control de las respectivas empresas de servicios públicos domiciliarios. 5. Finalmente, indicó que cuando se presente diferencia entre los datos reportados por la entidad encargada de la vigilancia y control de las prestadoras de servicios públicos domiciliarios y la información suministrada por las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, se tomarán los valores mayores. Como puede observarse el concurso económico o la tasa contributiva que grava a las empresas comercializadoras de servicios públicos se constituye en un costo que deben recuperar a través de las tarifas que cobren al usuario final. Se trata de un costo que no tiene relación ni con la operación ni con la recuperación de inversiones. Es más, dado que se trata de un costo que se le genera a la empresa de servicios públicos por contar con clientes residenciales, puede afirmarse que hace parte de los costos de clientela. La pregunta que surge es si ese costo debe ser recuperado frente a todos los usuarios del servicio, residenciales y no residenciales; o, si, por el contrario, únicamente puede ser recuperado de los usuarios residenciales en beneficio de los cuales se estableció el mecanismo de la estratificación. Consideramos que la respuesta debe ser la primera, teniendo en cuenta que: i. La estratificación fue establecida por la LSPD como el mecanismo que permite, de un lado, determinar quiénes son los usuarios a ser subsidiados, por ser considerados personas de menores ingresos; y, del otro, los usuarios llamados a asumir un sobreprecio destinado a ayudar a cubrir parte del subsidio otorgado a los primeros. Podría pensarse inicialmente que únicamente son los usuarios residenciales, especialmente los de estratos 1, 2 y 3, los beneficiados con la estratificación. No obstante los usuarios no residenciales también pueden ser considerados como beneficiarios, toda vez que una debida y correcta estratificación no solo permite determinar con certeza la población subsidiable, sino que, además, al conocerse con certeza el universo a ser subsidiado y habida cuenta de las fuentes de subsidios Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 47 disponibles, permite también determinar el esfuerzo económico que, conforme a la ley, se le exigirá a los usuarios residenciales de estratos 5 y 6 y a los no residenciales como sobreprecio. En relación con la estratificación la Corte Constitucional en sentencia C-1371 de 2000 señaló: “ (…) En ese orden de ideas, la estratificación aparece como un instrumento que permite conocer las características de las propiedades inmuebles, así como el nivel de ingresos y la capacidad de pago de las personas para concretar los principios de solidaridad y redistribución de los ingresos en la elaboración del régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, pues constituye un estudio técnico que facilita la categorización social y económica por estratos en una localidad determinada de la masa poblacional que la habita y por medio de sus viviendas, desde la óptica de las condiciones objetivas similares de esos inmuebles y con base en una realidad material demostrable. “En consecuencia, la estratificación arroja información sobre la capacidad económica de las personas, indispensable para facturar el cobro de los servicios públicos domiciliarios, con el fin de que los estratos altos contribuyan al financiamiento de los subsidios otorgados a las personas de los estratos más bajos para el pago de las tarifas, para que así todas las personas puedan disfrutar de los servicios públicos domiciliarios, independientemente de su nivel de ingresos y teniendo en cuenta sus limitaciones económicas (…)”. En ese sentido podría afirmarse que una indebida o incorrecta estratificación podría aumentar el universo de usuarios subsidiables y, por ende, podría representar un mayor esfuerzo económico, no solo para los presupuestos públicos de la Nación y las entidades territoriales, sino también para los usuarios aportantes. ii. El concurso económico fue catalogado por la Corte Constitucional como una tasa. En efecto, en la sentencia C-465 de 1993, esta Corporación especificó sus características de la siguiente manera: “Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta. La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él. (...) Por consiguiente, se repite que a través de la tasa se obtiene la recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación del servicio y el aporte al Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 48 cual están obligadas las empresas de servicios públicos domiciliarios de la localidad, en la norma acusada, constituyendo una fuente de recursos económicos que permite recuperar el costo del servicio que ofrecen los comités permanentes de estratificación municipal y distrital, para prestar la asesoría necesaria en el cumplimiento de la función a cargo de los alcaldes municipales y distritales, consistente en realizar, adoptar, aplicar y actualizar permanentemente las estratificaciones rurales. Los gastos que demanda esa labor de estratificación se financian con recursos provenientes de quienes prestan el servicio público domiciliario respectivo, permitiéndoles liquidar el valor de las tarifas que habrán de cobrarse a los respectivos usuarios de los servicios públicos domiciliarios. En este orden de ideas, no puede perderse de vista que la estratificación de los inmuebles hace razonable y equitativo el cobro de las tarifas a los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, pues permite realizar los principios de solidaridad y redistribución de ingresos dentro del régimen tarifario y con respecto de la comunidad”. (La subraya es nuestra) Como puede observarse, para la Corte Constitucional la tasa supone la recuperación, total o parcial de un servicio público, en este caso, el de estratificación; dicho costo se genera por la prestación del servicio público domiciliario, por lo que recae en cabeza de las empresas de servicios públicos; y finalmente, con la prestación del servicio de estratificación se posibilita a las empresas de servicios públicos la determinación de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que prestan. En ese sentido cobra mucha importancia para nuestro análisis el texto resaltado de la sentencia antes transcrita, conforme al cual la estratificación hace razonable y equitativo el cobro de las tarifas de servicios públicos domiciliarios, al tiempo que permite realizar el principio de solidaridad y redistribución del ingreso, con lo que se confirma nuestra conclusión del aparte (i) inmediatamente anterior. iii. Existen dos figuras en servicios públicos que permiten corroborar nuestra posición: las tasas ambientales en los servicios de acueducto y alcantarillado; y el componente de barrido y limpieza de vías y áreas públicas en aseo. Ambas figuras representan un costo real para las empresas prestadoras de estos servicios, costo que es recuperado vía tarifas de todos los usuarios del servicio, independientemente de su calidad de residencial o no residencial, sin perjuicio de que estos conceptos puedan verse ajustados por concepto de subsidio o sobreprecio. A continuación nos referiremos a cada una de estas figuras. a) Tasas ambientales.- El Artículo 16412 de la LSPD señala que las fórmulas tarifarias de los servicios de acueducto y alcantarillado deben incorporar elementos que 12 “ARTÍCULO 164. INCORPORACIÓN DE COSTOS ESPECIALES. Con el fin de garantizar el adecuado ordenamiento y protección de las cuencas y fuentes de agua, las fórmulas tarifarias de los servicios de acueducto y alcantarillado incorporarán elementos que garanticen el cubrimiento de los costos de protección de las fuentes de agua y la recolección, transporte y tratamiento de los Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 49 garanticen el cubrimiento de los costos de protección de las fuentes de agua y la recolección, transporte y tratamiento de los residuos líquidos. De igual forma señala que las empresas de servicios públicos de agua potable y saneamiento básico deben pagar las tasas ambientales por el uso del agua y por la realización de vertimientos13. Conforme a la metodología tarifaria actual, este costo de tasa ambiental es recuperado por las empresas de acueducto y alcantarillado frente a todos los usuarios, conforme a las fórmulas establecidas por la CRA. b) Barrido y limpieza de vías y áreas públicas.- Inicialmente esta actividad fue prevista por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 como el “Impuesto de limpieza y barrido de calles”. Estas leyes fueron reglamentadas por los Decretos 3069 de 1989 y 1973 de 1985. Al tratarse de un impuesto, se cobraba de manera general e indiscriminadamente a todo ciudadano y no constituía una contraprestación que guardara relación directa con un bien o un servicio prestado, en la medida en que, por regla general, con los impuestos se atienden los gastos generales del Estado. A partir de la LSPD el servicio de aseo fue calificado como servicio público domiciliario y los costos generados en virtud de la prestación del mismo deben ser residuos líquidos. Igualmente, para el caso del servicio de aseo, las fórmulas tomarán en cuenta, además de los aspectos definidos en el régimen tarifario que establece la presente ley, los costos de disposición final de basuras y rellenos sanitarios. Las empresas de servicios del sector de agua potable y saneamiento básico pagarán las tasas a que haya lugar por el uso de agua y por el vertimiento de efluentes líquidos, que fije la autoridad competente de acuerdo con la ley (…)”. 13 Estas dos tasas ambientales se encuentran consagradas en los Artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993, reglamentados por los Decretos 3100 de 2003 y 155 de 2004, respectivamente. En desarrollo de estas normas superiores, la metodología actual de acueducto y alcantarillado introdujo el costo medio generado por tasas ambientales (CMT), adoptó el Costo Medio de Tasas Ambientales (CMT). Es así como el Artículo 4 de la Resolución CRA 287 de 2004 señaló: “El cargo para todos los rangos de consumo se determinará para cada servicio y se dividirá en tres componentes: el costo medio de operación y mantenimiento (CMO), el costo medio de inversión (CMI) y el costo medio de tasas ambientales (CMT). Y el Artículo 37 ibídem estableció “Costo Medio Generado por Tasas Ambientales (CMT). La referencia para determinar el componente de tasas ambientales para el servicio de acueducto será la normatividad ambiental, en relación con las tasas de uso de agua. Para el servicio de alcantarillado la referencia será la normatividad relacionada con las tasas retributivas por la utilización directa del agua como receptor de vertimientos puntuales (…). Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 50 recuperados a través de las tarifas que fijen y cobren conforme al régimen tarifario aplicable. Colombia es uno de los pocos países en los que el valor del servicio de aseo es cobrado vía tarifas y no vía impuestos. No obstante esta evolución legal en Colombia, independientemente de que en Colombia el valor del servicio de aseo no se recupere por la vía de impuestos, es claro que algunas de las actividades involucradas en el mismo se cobran independientemente del nivel del uso o del nivel de retribución que obtenga o reciba cada usuario. Es el caso del componente de barrido y limpieza de vías y áreas públicas. No importa cuántas veces los usuarios del servicio de aseo utilicen o disfruten de todas las vías y zonas públicas de la ciudad o municipio en el que residan, deben contribuir con ese costo. Es más, sería difícil, casi que imposible, distribuir ese costo entre cada usuario en función del nivel o porcentaje de utilización de cada usuario de todas y cada una de las zonas y áreas públicas de un municipio. A este respecto, en la exposición de motivos de la Resolución CRA 15 de 1997 se puede encontrar la siguiente explicación que corrobora nuestra afirmación anterior: “Como se anotó en la introducción, el servicio de barrido y limpieza tiene características que lo identifican claramente con un bien público: no existe rivalidad en el consumo ni posibilidad de exclusión a costo razonable. Por estas características es un servicio que debería ser financiado con impuestos, como lo son en general los bienes públicos tradicionales y no con tarifas como se hace en Colombia (…) al ser imposible por razones legales (e incluso prácticas) modificar, al menos en el corto plazo nuestro actual sistema de cobro del servicio de barrido y al resultar prácticamente imposible realizar una distribución justa de este servicio a través de un precio o tarifa, se considera conveniente mantener el concepto original de tasa (…)”. Ahora bien, conforme a la metodología tarifaria del servicio de aseo vigente, el Artículo 7 de la Resolución CRA 351 de 2005 establece que el costo de barrido y limpieza de vías y áreas pública (CBL) hace parte del Costo Fijo Medio de Referencia. Así mismo el Artículo 10 subsiguiente señala que el costo máximo de CBL es de $13.565 (pesos del 2005) por kilómetro de cuneta barrido. Se trata, entonces, de uno de los componentes del cargo o costo fijo, el cual por definición se cobra independientemente del nivel de uso del servicio, en los términos del numeral 90.2 del Artículo 90 de la LSPD, y que, se recupera frente a todos los usuarios del servicio. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 51 2 APLICACIÓN DE LA METODOLOGIA ACTUAL – RESOLUCIÓN 351 DE 2005 2.1 El CCS El componente denominado costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor – CCS- se formuló en los estudios previos de la resolución CRA 351 de 2005 con base en el costo unitario de clientela, para el cual se establecieron tres elementos: CCS = Cf + Ca + Cp En donde: Cf representa al costo de catastro, facturación y recaudo por factura Ca representa el costo de atención al usuario por usuario-mes Cp representa el costo de campañas educativas por usuario-mes Lo primero que se destaca es que el componente no se encontraba claramente especificado en anteriores metodologías de costos y tarifas, como son la Resolución CRA 15 de 1997 y la Resolución CRA 151 de 2001. Esta especificación pretendió reconocer los costos asociados a la gestión comercial de manera integral, incluyendo los tres elementos descritos. Catastro, facturación y recaudo El costo de catastro, facturación y recaudo, por valor de $501/factura ($ jun. 2003), fue calculado a partir del promedio del costo declarado por las empresas como la cota máxima para esta variable y representó el 75% del valor del componente, siendo este un peso muy significativo. Los supuestos que se asumieron en la formulación de este elemento, descritos en el documento de trabajo, fueron los siguientes: “…cuando estos servicios se realizan por fuera de la empresa, los costos de facturación y recaudo están determinados externamente y no dependen de la eficiencia de la empresa sino de la negociación del contrato y las diferencias a la media son aleatorias.” Esta afirmación aclara que no existe un criterio de eficiencia al realizar convenio de facturación conjunta dado que el mismo está sujeto a una negociación; si bien la negociación con empresas de acueducto y alcantarillado puede estar mejor controlada al pertenecer al mismo sector en cuanto a regulación, no ocurre lo mismo con las empresas de energía. Resulta un costo riesgoso teniendo en cuenta la variabilidad de las negociaciones y el peso del 75% sobre el total del componente, de manera tal que la existencia de negociaciones en donde el facturador ejerza posición dominante, causa que Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 52 el prestador del servicio de aseo se vea limitado para obtener un margen respecto al techo establecido de $501/factura. Una situación diferente se genera para las empresas que prestan los tres servicios, acueducto, alcantarillado y aseo, para las cuales sí es posible optimizar sus costos de facturación y recaudo al ser un mismo ente que controla y presta el servicio de manera unificada. En este costo, el regulador no especificó las actividades que se relacionan con el catastro de suscriptores, actividad que se descompone en la actualización, administración y seguimiento y que involucra actividades particulares para el servicio de aseo, como la actualización de predios desocupados, unidades independientes o la aplicación de la opción tarifaria de multiusuarios. Atención al usuario En la determinación de un costo por atención al usuario la metodología asumió como concepto de calidad la relación entre peticiones, quejas y reclamos, y la adecuada prestación del servicio, incluyendo menos errores de facturación, de la siguiente manera: “Sin embargo, entre menos errores de facturación y menos incumplimiento en la prestación de los componentes de recolección y barrido se presenten, habrá una menor demanda por atención de quejas, reclamos, peticiones, recursos, información etc. De esta manera una empresa que cumpla adecuadamente con sus obligaciones minimizará su costo de atención al cliente.” Lo anterior se planteó en el documento de trabajo, con base en el Decreto 605 de 1996 y la Resolución CRA 151 de 2001, normatividad que introdujo el concepto de calidad del servicio en términos de atención completa, precisa y oportuna a los usuarios. No obstante, la calidad en el servicio de aseo está sujeta a muchas variables, varias de estas exógenas al control de la empresa de aseo; como ejemplo puede citarse la presencia de residuos en una zona específica, ya que el usuario no siempre acata el horario para presentar los residuos para recolección (que de acuerdo con el Decreto 1713 de 2002 debe realizarse con una anticipación no mayor de tres horas a la hora de recolección establecida para la zona); o la práctica de arrojo clandestino de escombros. Con lo anterior se quiere ejemplificar que la apreciación de la calidad del servicio es completamente transversal a toda la cadena e involucra la prestación de todos los componentes, los cuales no necesariamente son prestados por la misma empresa que hace la comercialización. Es así como, independientemente de la calidad del servicio, la empresa de aseo debe disponer de los recursos – humanos, físicos, tecnológicos- para atender las solicitudes e inquietudes de suscriptores y usuarios, que pueden ir desde la simple necesidad de informarse sobre las frecuencias y horarios del servicio o los medios de pago y recaudo, hasta solicitudes como descuento por predio desocupado y opción de multiusuario; en general, el prestador deberá tener disponibles todos los medios para informar y tener Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 53 contacto con el suscriptor para así ofrecer una atención integral, incurriendo en costos que no necesariamente se relacionan con la cantidad de peticiones, quejas y reclamaciones instauradas y mucho menos con las quejas falladas a favor del usuario. De acuerdo con la información del SUI que se aprecia en la siguiente gráfica, entre 2007 y 2009, por cada 100 PQR instauradas, 60 correspondían a calidad pero solo 40 se resolvieron a favor del usuario. Gráfica 1 Causales de PQR recibidas en Aseo Otras no Facturación atribuibles a Conjunta calidad 5% 7% Calidad recibida no justificada 20% Solicitud 28% Mala Calidad 40% Fuente: SUI, elaboración Cydep Ltda. De donde se concluye que no podría establecerse una relación directa entre el costo de atención al usuario y el volumen de PQR recibidas por el prestador. Costo de campañas educativas En la metodología de costos y tarifas el costo de campañas informativas y educativas se obtuvo mediante un promedio de los datos recaudados, que oscilaban entre $42/usuario para las empresas de los grupos 1 y 2 (grandes y medianas) y $178/usuario para las empresas del grupo 3 (pequeñas). Sin embargo, no se especificó el número de campañas que realizaron las empresas por año o su promedio, ni su cobertura ni su valor unitario. Se supuso que las empresas las estaban realizando como parte integral de su gestión e incluso por su propia voluntad. Al respecto, no es la Ley 142 de 1994 quien ha establecido la obligatoriedad de realizar algún tipo de campañas, sino es la resolución MAVDT 1045 de 2001, la cual en su anexo Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 54 establece la realización de “actividades y campañas realizadas para promover la reducción de los residuos sólidos presentados”. La citada resolución estableció la adopción de la metodología para la elaboración de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos PGIRS en cada municipio, sin embargo la formulación de estos planes no se realizó de manera estándar, es decir, cada municipio incluyó actividades particulares, dejando de lado en muchos casos, la realización de este tipo de campañas, las cuales fueron asumidas como un hecho ineludible en las empresas de aseo del país. Ajuste al CCS cuando la facturación conjunta con acueducto no es posible Para la facturación conjunta del servicio de aseo con empresas de acueducto, la metodología tarifaria asumió una misma cobertura de usuarios, a pesar de que no siempre es así, lo que impide una facturación conjunta de todos los usuarios de aseo. Para estos casos, el prestador del servicio de aseo tiene dos alternativas: Realizar la facturación directamente, lo cual es un inconveniente para el recaudo dada la imposibilidad de interrumpir el servicio; como además se trata de una minoría de sus suscriptores, los costos unitarios de tal actividad suelen ser mayores a los cobrados por la empresa de facturación conjunta. Realizar su facturación con un servicio público domiciliario diferente al de acueducto, situación en la cual entra a pactar el servicio con una empresa regulada por otro sector. Con el objeto de reconocer los sobrecostos que se generan a raíz de la imposibilidad de facturar conjuntamente con un prestador del servicio de acueducto se estableció el siguiente ajuste: CCSAJ = CCS * (1+AJ) Donde AJ = Y al unir las dos expresiones, el CCSAJ está determinado por las siguientes expresiones: CCSAJ = CCS * CCSAJ = CCS * CCSAJ = CCS * Siendo N el número de suscriptores del prestador del servicio de aseo en su área de servicio y NFC Número de suscriptores del prestador de aseo en su área de servicio con Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 55 posibilidad de facturación conjunta con personas prestadoras del servicio de acueducto en el suelo urbano. AJ representa el ajuste en términos del porcentaje de suscriptores para los cuales no es posible la facturación conjunta con la empresa prestadora del servicio de acueducto. El primer supuesto que debe ser analizado es la consideración de la existencia de un único prestador del servicio de acueducto en el municipio y que el mismo pueda, en la mayoría de los casos, tener una cobertura de suscriptores igual o mayor que el prestador del servicio de aseo. Este supuesto resulta débil en los casos en que exista más de un prestador del servicio de acueducto, situación que si bien no es común, implica que ninguno de ellos posee la cobertura total de los suscriptores en el Municipio. Es de aclarar que la cobertura del servicio de acueducto depende de la cobertura de la red y de los predios que poseen acometida conectada a la red, mientras que la cobertura del servicio de aseo se limita a la existencia de una vía, la cual debe conectar con el predio del suscriptor sin importar si el predio posee un servicio como acueducto u otro servicio de red, como la energía eléctrica. Las anteriores circunstancias relacionadas con diferencias de cobertura resultan posibles tanto para la realización de la facturación conjunta con un servicio de acueducto, como con otro servicio, casos en los cuales el prestador del servicio de aseo deberá asumir costos adicionales al expedir directamente la factura del servicio de aseo. Desafortunadamente la interpretación del ajuste no fue lo suficientemente clara frente a si era posible o no aplicar el ajuste al facturar con otro servicio público, así como tampoco da la claridad suficiente para asumir que el ajuste deba ser solamente si se factura con acueducto. Lo que resulta importante es que el ajuste fue pensado como aquella proporción de suscriptores que la empresa de aseo debe facturar de manera directa, hecho que resulta lógico y claro para lograr así la cobertura de todos los suscriptores atendidos y que a los mismos le sea facturado el servicio de aseo. 2.2 El factor de manejo de recaudo La regulación tarifaria vigente estableció un factor de ajuste en la tarifa para recuperar parte de la cartera del servicio como un factor por manejo de recaudo (adimensional) bajo la siguiente relación14: Ecuación 1 Factor de manejo de recaudo en función del Recaudo FMR= Factor por manejo de recaudo = (1- recaudo) / recaudo La resolución CRA 351 de 2005 fijó el factor inicial en 0.075, valor que equivale a un porcentaje de recaudo R= 93% bajo la siguiente relación derivada de la anterior: 14 Parámetro que se aplica sobre los costos fijos (artículo 11) y variables (artículo 19) o sobre las tarifas de manejo de recaudo, TMRv y TMRf, del artículo 28 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 56 Ecuación 2 Recaudo en función del Factor de manejo de recaudo R = 1 / (FMR+1) El costo de manejo de recaudo debe reducirse anualmente un 13.74% de acuerdo con los artículos 20 y 22 de la resolución 351, que corresponde con un incremento del índice de recaudo, así: Tabla 1 Metas de recaudo derivadas del ajuste por productividad en FMR AÑO FMR R 2006 2007 2008 2009 2010 2011 0,075 0,075 0,065 0,056 0,048 0,042 93,0% 93,0% 93,9% 94,7% 95,4% 96,0% Fuente: cálculos Cydep a partir de Res. CRA 351/05 Así por ejemplo, el factor de manejo de recaudo para el 2011 debe bajar a 0.042, lo que significa que el nivel de eficiencia en el recaudo que las empresas deberán lograr sería de 96%. Sin embargo no se detallaron los costos que involucra lograr este nivel de recaudo, más allá del establecimiento de un convenio de facturación conjunta en el cual en algunos casos se incluye la gestión del recaudo y gestión de recuperación de cartera. En realidad, el índice puede variar por circunstancias externas como hábitos de pago de la comunidad atendida, por la situación socioeconómica local o por el desmonte de subsidios (potestad del municipio y no del prestador) así como por factores controlables por la empresa como son la emisión de facturas sin errores que den lugar a reclamos, la disponibilidad de suficientes medios para realizar el pago (en bancos, en las oficinas del prestador y con tendencia creciente por medios electrónicos). De manera similar, al suponer un índice de recaudo se asume un valor de cartera admisible el cual debe saber administrarse y controlarse por medio de las acciones legales e incluso de la contratación para realizar la gestión de recuperación de cartera, hecho que no se contempló en la metodología propuesta y que incide en el supuesto de ajuste por productividad, como se explicará más adelante. De la encuesta realizada en desarrollo de la presente consultoría a los prestadores del servicio de aseo, se obtuvo un índice promedio del recaudo15 para los años 2007 a 2009 que, como se aprecia en la siguiente tabla, no supera en ningún periodo las metas establecidas por la regulación tarifaria vigente. De otra parte, los valores de eficiencia del recaudo presentados en el Estudio Sectorial de Aseo 2006-2009 de la SSPD (2010) se acercan mucho más a las metas, si bien hay que aclarar que no existe claridad ni 15 Promedio ponderado por el número de suscriptores atendidos por las empresas de la muestra Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 57 uniformidad en los cálculos en cuanto a la edad de la cartera (corriente o vencida) que se debe incluir en este índice. Finalmente, a partir de la información contable del SUI, la consultoría calculó un índice promedio para las empresas de la muestra en el periodo 2008-2009: 89%, resultado que estaría en una posición intermedia entre lo calculado por la SSPD y el promedio reportado en la encuesta del presente estudio. Tabla 2 Índice de recaudo en la Regulación vs. Histórico AÑO 2006 2007 2008 2009 2008, 2009 META RES. 351 (2005) n.a. 93,0% 93,9% 94,7% SECTORIAL SSPD ESTUDIO ENCUESTA CRA (2010) 92,60% 99,90% 93,23% 91,22% 92,23% n.d. 80,1% 80,1% 87,9% 84,0% Fuente: compilación Cydep Ltda. 2.3 La actualización de los costos Según el artículo 20 de la Res. 351, los costos de referencia se actualizarán ajustando el costo de cada componente con la siguiente fórmula: Donde: CMc,t Costo para el componente c en el período t. Pc,t Índice de actualización de costos para la componente c en el período t. Xc,t Incremento en productividad esperada para la componente c en el período t. Para la gestión comercial en particular, es aplicable el índice de actualización de precios solo para el CCS (Pct=IPC), en tanto el factor de incremento en productividad (Xct) es aplicable al costo de comercialización y al costo del manejo de recaudo: X4 para CCS = 0,005 (0,5% por año). X5 para CMR = 0,1374 (13,74% por año), se extenderá hasta el año 2010. Índice de actualización El uso de índices de actualización para esquemas tarifarios se deriva de lo establecido en el Artículo 125 de la Ley 142 de 1994, en donde se estipula que las empresas podrán actualizar las tarifas que cobran a sus usuarios aplicando las variaciones en los índices de precios que las fórmulas contienen. Esta actualización surge cada vez que se acumule Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 58 una variación de, por lo menos, un tres por ciento (3%) en alguno de los índices de precios que considera la fórmula tarifaria. Con base en esta norma, para el costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor, el escogido es el índice de precios al consumidor. El IPC es un indicador que mide la variación de precios de una canasta de bienes y servicios representativos del consumo de los hogares del país; los resultados son analizados por grupos, subgrupos y clases de gastos, gastos básicos y niveles de ingreso. Las actividades comerciales involucran costos relacionados con el manejo y administración de recursos derivados del recaudo, así como los insumos requeridos para ejecutar la labor comercial, principalmente mano de obra calificada para realizar atención al suscriptor. Teniendo en cuenta estas principales variables, se debe analizar si éste es un índice adecuado para realizar las actualizaciones del componente comercial. Como primera media, la metodología IPC utilizada por el DANE considera los propósitos que este índice analiza, tales como situaciones de carácter económico en las que se requiere la toma de decisiones del gobierno y entes privados. De manera específica, el índice se usa principalmente como factor de ajuste en la determinación de salarios, estados financieros e incluso en la solución de demandas laborales y fiscales. Así mismo, el IPC se emplea para calcular la pérdida de poder adquisitivo de la moneda, para obtener equilibrios en partidas de las cuentas nacionales y como factor de análisis del comportamiento de la economía. El cálculo de este índice en Colombia ha tenido un amplio proceso de maduración y refinamiento, hecho que resulta incidente en la confiabilidad del mismo. Los primeros trabajos sobre índice de precios al consumidor fueron realizados por el Banco de la República hacia 1923. Por otra parte la Contraloría General de la República, creada en el mismo año, asumió la función de estructurar la estadística oficial y en 1937 desarrolló un primer trabajo sobre índices de precios con base en una encuesta sobre los gastos de la clase obrera en Bogotá. Posteriormente, se hicieron encuestas en Medellín (con base mayo de 1938), Bucaramanga (con base septiembre de 1945), Barranquilla (con base octubre de 1946) y Manizales (con base octubre de 1947). A la fecha, el cálculo del índice de manera agregada puede representarse de la siguiente manera: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 59 Figura 2 Metodología cálculo IPC Fuente. DANE El cubrimiento en el cálculo se ha expandido a 24 ciudades y se realiza con base en la información de la Encuesta de Ingresos y Gastos, Cuentas Nacionales y otros estudios específicos, para determinar la nueva ponderación de la canasta y la actualización de las fuentes de información. En virtud de lo anterior, el cubrimiento y grado de ponderación del índice IPC resulta adecuado al tener en cuenta los principales factores de la gestión comercial, mano de obra, salarios y administración de recursos. Si bien podría considerarse obtener un índice de actualización combinado, que considere por una parte el salario mínimo para asociarlo directamente al costo de la mano de obra y por otra parte usar el IPC para los demás determinantes del costo comercial, posiblemente se incurriría en una complicación en la fórmula de actualización, dado que los momentos de actualización del salario mínimo difieren de las acumulaciones de IPC frente a lo establecido en el artículo 125 de la Ley 142 de 1994, e incumpliría el principio de simplicidad derivado de la citada Ley. Incrementos en productividad El Artículo 92 de la Ley 142 de 1994, señala que “en las fórmulas de tarifas las comisiones de regulación garantizarán a los usuarios a lo largo del tiempo, los beneficios de la reducción promedio de costos en las empresas que prestan el servicio; y, al mismo tiempo, darán incentivos a las empresas para ser más eficientes que el promedio, y para apropiarse los beneficios de la mayor eficiencia.” Igualmente, el Artículo mencionado dispone que “las comisiones de regulación podrán corregir en las fórmulas los índices de precios aplicables a los costos y gastos de la Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 60 empresa con un factor que mida los aumentos de productividad que se esperan en ella, y permitir que la fórmula distribuya entre la empresa y el usuario los beneficios de tales aumentos.” De manera complementaria, en una metodología de precios techo el factor X representa los incrementos en productividad que puede tener una empresa y que serán repartidos a los usuarios. Para la estimación de este factor existen varias metodologías, sin embargo el documento de trabajo de la resolución 351 afirmó que “para la determinación de los “x” particulares para el servicio de aseo, la falta de información imposibilitó la utilización estricta de alguna de ellas, razón por lo que se utilizó sencillamente el dato de productividad nacional en un periodo de tiempo, y distribuyéndola entre los diferentes componentes del servicio.” Por lo anterior, se ha evidenciado que a diferencia de la particularidad de los índices aplicados en la actualización por cada componente, los ajustes por productividad no poseen una deducción clara16. Para el caso del costo de comercialización por suscriptor, se estableció un valor anual de X4 = 0.5%, y para el caso del costo del manejo de recaudo, se utilizó un valor de X5 = 13.74%. Para los ajustes estimados en 0.5% por año, en el documento de trabajo se afirma que dicho valor se encuentra por debajo de la cota máxima del 0.9% correspondiente al crecimiento de la productividad en Colombia para el periodo 1991 a 1995. De igual manera, en el documento de trabajo se afirma que el elevado valor de 13.74% responde a que en este caso se trata de un componente que reconoce un margen adicional por efecto del manejo del recaudo, que disminuirá paulatinamente hasta llegar a un punto en el que solo se reconoce un determinado porcentaje (relativamente alto)17 de eficiencia en el recaudo. Otro aspecto que no se tuvo en cuenta en la estimación de la productividad asociada al costo de manejo del recaudo, es que el índice de recaudo no depende solo de la calidad del servicio; hay múltiples situaciones exógenas al control empresarial, como es el caso del desmonte de subsidios (por cumplimiento de la normatividad18 o por decisión del ente territorial), que aumentan la tarifa y por ende disminuyen el recaudo. Validación de supuestos A partir del análisis de la información secundaria reportada en el sistema único de información SUI por parte de las empresas de aseo y de la información primaria 16 El consultor tomó como base el comportamiento de la productividad en general para Colombia durante el periodo de auge 1991 – 1995, en el cual, según el DNP, creció a un ritmo de 0.9%. Este cálculo de acuerdo con el consultor podría tomarse como una cota superior al ritmo de aumento de la productividad esperable para los próximos 5 años si la economía retorna a un ritmo de crecimiento similar al del primer quinquenio de los años 90. 17 Sube de 93% a 97% 18 Todavía se encuentran municipios que prestan directamente el servicio y no han implementado tarifas diferenciadas por estrato. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 61 recaudada mediante encuesta por la consultoría se podrán revalidar o confirmar los supuestos asumidos en la metodología tarifa actual, para proceder a realizar una nueva propuesta regulatoria frente a los aspectos comerciales y establecer un nuevo techo que represente la eficiencia y que garantice la suficiencia económica de los prestadores. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 62 3 ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN SECUNDARIA 3.1 Casos de actuaciones particulares La consultoría analizó y evaluó cada una de las actuaciones que se encontraban dentro del alcance de este proyecto, principalmente las actuaciones de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico-CRA, luego las de la Superintendencia de Servicios Públicos-SSP, y por último las de la Comisión de Regulación de Energía y Gas-CREG, que tenían relación con peticiones o solicitudes sobre modificación del componente CCS y las actividades de Comercialización del servicio público de aseo. Con este propósito, a continuación se presenta un resumen de las principales inquietudes presentadas por diferentes prestadores, desarrollando una columna para el tema de las peticiones y otra en la que se incluyen las respuestas, el análisis y las conclusiones que se dieron a cada tema en particular. 3.2 Actuaciones de la CRA relacionadas con los convenios de facturación conjunta En la siguiente tabla se presenta el análisis para el caso de convenios para facturación conjunta: Tabla 3 Actuación sobre convenio de facturación conjunta en Montería SOLICITUD CASO AGUAS DE MONTERÍA SA ESP – SERVIGENERALES SA ESP Mediante Oficio del 20 de mayo de 2005 dirigido a la Superintendente Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, el Representante Legal de Servigenerales S.A. E.S.P., comunica al ente de inspección, vigilancia y control que a esa fecha había transcurrido el plazo a partir del recibo de la solicitud que le hizo SERVIGENERALES S.A. E.S.P. a la sociedad denominada “AGUAS DE MONTERÍA S.A. E.S.P. – PROACTIVA” para celebrar de manera directa y por mutuo acuerdo, convenio de facturación conjunta, sin llegar a un acuerdo sobre el particular; y que por tal circunstancia, la consideran fallida. Solicitan la mediación del Comité de Expertos de la CRA, con el objeto de iniciar la etapa de mediación, en los términos de la Resolución CRA 151 de 2001. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA NO. 365 DE 27 DE ABRIL DE 2006 Establece las condiciones bajo las cuales deben suscribir el convenio de facturación conjunta del Servicio Público de Aseo entre Proactiva Aguas de Montería S.A. E.S.P. y Servigenerales S.A. E.S.P. La CRA establece las siguientes actividades que tienen costos vinculantes para cada ciclo de facturación: 1. Procesamiento 2. Impresión 3. Distribución 4. Reportes 5. Recaudo Para cada una de estas actividades establece los componentes que causan costos y que Proactiva relaciona con los valores discriminados para implementos, insumos, personal, tiempos de procesamiento y conciliados durante las siguientes etapas: CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 63 SOLICITUD CASO AGUAS DE MONTERÍA SA ESP – SERVIGENERALES SA ESP RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA NO. 365 DE 27 DE ABRIL DE 2006 Etapa de mediación Etapa de conciliación Etapa de imposición del convenio de facturación conjunta Periodo probatorio Análisis por la CRA Resolución Dentro de esas etapas se destaca el periodo probatorio, dentro del cual Proactiva Aguas de Montería S.A. E.S.P. presenta los costos inherentes a la facturación y recaudo que deben relacionarse en el convenio y el análisis realizado por la CRA, el cual determina cuales son relevantes para concluir con la resolución. Costos de vinculación inicial: Elaboración del modelo de facturación conjunta; Determinación del proceso a realizar en cada ciclo para la facturación conjunta; Determinación de la base de datos de usuarios y entrega de la misma; Desarrollo y/o modificación del software; Determinación de reportes; Implementación, ajuste y validación del proceso; Papelería pro-forma existente que no puede utilizarse; etc. Proactiva Aguas de Montería SA ESP presenta las siguientes actividades que generan costo al facturar el aseo conjuntamente: Costo de procesamiento del servicio: Costo mensual por hora de personal, costo mensual por horas de equipos, Costos de energía, arriendo, seguros, alquiler y mantenimiento de software. Costo de Impresión del servicio: Costos mensuales por alquiler, mantenimiento y seguro de impresoras, costos por insumos y papelería pro-forma Costo de distribución del servicio: Costo mensual de personal como jefe, supervisor y operadores de reparto; costos de comunicaciones; costos de transporte y costos de insumos. Costo de reportes del servicio: Costo mensual del personal, equipos, insumos, envíos etc. Costo de los recaudos: Costo mensual por persona, equipos, y otros donde se incluye energía, instalaciones, arriendos, seguros etc. Costo de recuperación de cartera: Costo mensual relacionado con personal, equipos, transporte, insumos y otros. Costo de novedades: Incluye costo mensual de personal, equipos, transporte, insumos y otros. Fuente: Cydep Ltda., a partir de información CRA Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 64 3.3 Actuaciones relacionadas con solicitudes de alza en tarifas por facturar con empresas de energía En la siguiente tabla se presentan actuaciones particulares relacionadas con la actividad de comercialización, en las cuales diferentes empresas solicitan a la CRA modificación en sus tarifas, argumentando que la facturación conjunta con energía resulta más costosa. Tabla 4 Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en Tuluá SOLICITUD TULUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P. RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA 463 DE 2 DE DICIEMBRE DE 2008 Documento de trabajo CRA. Modificación, por la causal de mutuo acuerdo, de la fórmula tarifaria para el componente de comercialización en el servicio público de aseo por parte de Tulueña de Aseo S.A. E.S.P. Noviembre de 2008. “Por la cual se resuelve la solicitud de Modificación del Costo de En junio de 2008, esta empresa realizó una “Solicitud de modificación de los costos económicos de referencia para el servicio de aseo por la causal de Grave Error de Cálculo”, a través de las comunicación 36592 de 2008, aduciendo entre otros argumentos los siguientes: 1. 2. 3. Las empresas pueden emitir factura conjunta para el cobro de los diferentes servicios que hacen parte de su objeto y para aquellos prestados por otras empresas de servicios públicos, para los que han celebrado convenios con tal propósito (Artículo 146 de 1994). La tarifa actual resulta insuficiente para atender los requerimientos del servicio, lo que en el corto plazo podría afectar la calidad de la gestión y a mediano plazo pone en peligro la viabilidad y suficiencia financiera. Tulueña de aseo SA ESP celebró contrato de facturación conjunta con energía alegando que el servicio de facturación con acueducto no se ajustaba a la totalidad de requerimientos del servicio. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor (CCS) presentada por TULUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P. para las áreas de prestación atendidas en los municipios de Tuluá, Riofrío y Vijes" La CRA no accede a las pretensiones de la solicitud de modificación por mutuo acuerdo del Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor (CCS) establecido en la Resolución CRA N° 351 de 2005, por razones expuestas en la parte motiva de la resolución que se precisa de la siguiente manera: 1. El hecho de facturar con otro servicio público domiciliario diferente al de acueducto no excluye la posibilidad de facturación conjunta con éste último. 2. La decisión unilateral del prestador del servicio de aseo, buscando mejorar su gestión de cobro, así como las posibles cargas económicas que pudieran generarse por esta decisión, se concentran en la empresa, razón por la cual, no son trasladables a los usuarios del sector urbano y no son causal para modificar el techo regulado. 3. Las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, sólo podrán cobrar a la empresa solicitante del servicio de facturación conjunta, el valor de los costos directos marginales que signifique la incorporación de la facturación del servicio de aseo y alcantarillado generados por causa de la modificación del sistema existente (Decreto 1987 del 2 de octubre de 2000 en el Artículo 2°). 4. La determinación de las condiciones generales y particulares con empresas que presten el servicio público domiciliario de energía eléctrica, corresponde a la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG- organismo que expidió para el efecto la Resolución CREG 006 de 2000. 5. El costo de Catastro, facturación y recaudo, cuando estos servicios se realizan por fuera de la empresa, están determinados externamente y no dependen de la eficiencia de la empresa sino de la negociación del contrato y las diferencias a la media son aleatorias, siendo el promedio de costo declarado, la cota máxima (Resolución 351 de 2005). 6. La fórmula del Costo de Comercialización Ajustado, tiene por objeto, reconocer los sobrecostos que pudieran generarse a raíz de la imposibilidad de facturar conjuntamente con una persona prestadora de servicio de acueducto (Resolución 351 de CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 65 SOLICITUD TULUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P. RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA 463 DE 2 DE DICIEMBRE DE 2008 2005). 7. No se cuenta con evidencia que permita establecer la existencia de una particularidad que justifique la modificación de los valores máximos definidos por la metodología tarifaria para el servicio público de aseo, para el costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor, determinados por el Artículo 9 de la Resolución CRA 351 de 2005. 8. La SSPD informó, en relación con el inicio del trámite al que hace referencia la presente actuación, que "Las empresas Proactiva de Servicios S.A ESP., Bugueña de Aseo S.A ESP, Palmirana de Aseo S.A. ESP., Aseo El Cerrito S.A. ESP. y Tulueña de Aseo S.A ESP, han cargado al SUI en el formulario No. 3 de Parámetros para la Estimación de Costos, el costo de comercialización, CCS de $ 1.336 (pesos de junio de 2004), el cual no se encuentra ajustado a la metodología vigente, ya que sobrepasa el costo máximo a reconocer..." Fuente: Cydep Ltda., a partir de información CRA. Tabla 5 Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en Palmira SOLICITUD PALMIRANA DE ASEO S.A. E.S.P RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA 503 DEL 21 DE JUNIO DE 2010 Documento de trabajo CRA. Modificación, por la causal de mutuo acuerdo, del costo de referencia del costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor (CCS) del servicio público de aseo para el área de prestación atendida del municipio de Palmira, presentada por Palmirana de Aseo S.A. E.S.P., invocando que: "Por la cual se resuelve la solicitud de modificación del Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor, presentada por PALMIRANA DE ASEO S.A. E.S.P. para el área de prestación atendida en el municipio de Palmira" 1. Presentó solicitud de modificación del Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor (CCS), señalando como causal para la solicitud un grave error de cálculo en la metodología. 2. Posteriormente a través de comunicación con radicado CRA 2008321004081-2 del 14 de julio de 2008, PALMIRANA DE ASEO S.A. ES.P. dando alcance al oficio del 1 de julio de 2008, rectificó su solicitud, presentándola por la causal de mutuo acuerdo. La empresa argumentó en su solicitud lo siguiente: Necesidad de facturación conjunta con el servicio de energía. Aforos incluidos en los costos comerciales directos. Los costos en la gestión de comercialización en los que incurren las Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 La CRA no accede a las pretensiones de la solicitud de modificación por mutuo acuerdo del Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor (CCS) establecido en la Resolución CRA N° 351 de 2005, entre varias razones expuestas en la parte motiva de la resolución que se resumen de la siguiente manera: 1. El costo para el componente de comercialización por suscriptor establecido en el artículo 9 de la Resolución CRA 351 de 2005, busca reconocer los costos en los que se incurre por facturar, atender y hacer campañas informativas a los suscriptores y para su determinación, se utilizaron datos reportados por diferentes empresas del país, dentro de las que se encontraba Proactiva Valle del Cauca. 2. El factor de gastos administrativos establecido en 12,8%, en la metodología tarifaria del servicio público de aseo, no se da para el componente de Comercialización y Recaudo. 3. Los precios máximos cumple con dos propósitos: Reconocer costos eficientes que respeten los criterios tarifarios de la Ley. Incentivar la competencia en aquellos casos donde un potencial competidor pueda efectivamente prestar al servicio a costos más bajos gracias a su productividad y eficiencia. 4. No existe evidencia que permita confirmar que para la empresa solicitante, la asignación de funcionarios dedicados a la gestión comercial para captar clientes, conlleve a la CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 66 SOLICITUD PALMIRANA DE ASEO S.A. E.S.P RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA 503 DEL 21 DE JUNIO DE 2010 empresas de Proactiva Valle del Cauca, son superiores a los reconocidos por la CRA. Manejo integral del servicio de aseo para las zonas urbanas y rurales. 3. Nuevamente el 6 de agosto de 2009 solicitó a la CRA que por mutuo acuerdo se apruebe para PALMIRANA DE ASEO SA ESP un costo particular de $1.156,03 a pesos de junio de 2004. los argumentos invocados por la empresa se resumen así: La formulación del CCS no recoge la totalidad de los costos asociados a la actividad comercial. Es necesario realizar la facturación conjunta con la empresa prestadora del servicio de energía, y esto implica costos adicionales a los establecidos en la metodología vigente. Para el componente de comercialización, los procesos de regionalización no generan los beneficios esperados. El CCS no reconoce explícitamente el impuesto de IVA, el impuesto de 4 x 1000, ni el impuesto de timbre. existencia de particularidades que justifiquen que los costos generales definidos en el marco tarifario vigente no son suficientes y por lo tanto, el argumento presentado no tiene vocación de prosperidad, al considerarse una decisión empresarial. 5. Los prestadores del servicio público de aseo pueden realizar la facturación por sí misma, lo cual presenta inconvenientes tanto en el recaudo como en los costos de prestación del servicio, dada la imposibilidad de interrumpir el servicio, o, pueden realizar facturación con un servicio público domiciliario diferente, situación en la cual el valor será pactado entre las partes. 6. Cuando se celebra un contrato de facturación y recaudo y se tienen en cuenta criterios adicionales que no se encuentran reconocidos de manera explícita dentro de los costos máximos de referencia definidos por la metodología tarifaria del servicio de aseo, es competencia de la persona prestadora evaluar los beneficios que se derivan de esta decisión. 7. La alternativa de facturación con la empresa prestadora del servicio de energía, debería permitirle obtener una mejora en eficiencia y por ende un costo inferior al techo definido en la metodología. 8. Las negociaciones que realiza una empresa no se desligan del comportamiento eficiente que debe demostrar esta. Fuente: Cydep Ltda. a partir de información CRA. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 67 Tabla 6 Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en Buga SOLICITUD BUGUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P. RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA 498 DE JUNIO 21 DE 2010 Documento de trabajo CRA. Modificación, por la causal de mutuo acuerdo, del costo de referencia del costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor (CCS) del servicio público de aseo para el área de prestación atendida del municipio de Palmira, presentada por Bugueña de Aseo S.A. E.S.P., invocando que: 1. El 19 de junio de 2008, la empresa Bugueña de Aseo S.A. ES.P. presentó solicitud de modificación del Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor (CCS), señalando como causal para la solicitud un grave error de cálculo. 2. En comunicación del 14 de julio de 2008, rectificó su solicitud, presentándola por la causal mutuo acuerdo, argumentando: que: Necesidad de facturación conjunta con el servicio de energía. Aforos incluidos en los costos comerciales directos. Los costos en la gestión de comercialización en los que incurren las empresas de Proactiva Valle del Cauca, son superiores a los reconocidos por la CRA. Manejo integral del servicio de aseo para las zonas urbanas y rurales. El 12 de agosto de 2009, solicitó a la CRA que por mutuo acuerdo se apruebe para BUGUEÑA DE ASEO SA ESP un costo particular de $1,481.91 a pesos de junio de 2004, que ajustado con los índices de actualización (128.546413) sería de $1,904.94 a pesos de junio de 2009, para el área de prestación del municipio de Buga. Los argumentos fueron: La formulación del CCS no recoge la totalidad de los costos asociados a la actividad comercial. Es necesario realizar la facturación conjunta con la empresa prestadora del servicio de energía, y esto implica costos adicionales a los establecidos en la metodología vigente. Para el componente de comercialización, los procesos de regionalización no generan los beneficios esperados. El CCS no reconoce explícitamente el impuesto de IVA, el impuesto de 4 x 1000 ni "Por la cual se resuelve la solicitud de modificación del Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor, presentada por BUGUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P. para el área de prestación atendida en el municipio de Buga" Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 La CRA decidió no acceder a las pretensiones de la solicitud de modificación por mutuo acuerdo del CCS establecido en la Resolución CRA 351 de 2005, por los siguientes motivos: 1. El costo para el componente de comercialización por suscriptor establecido en el artículo 9 de la Resolución CRA 351 de 2005, busca reconocer los costos en los que se incurre por facturar, atender y hacer campañas informativas a los suscriptores y para su determinación, se utilizaron datos reportados por diferentes empresas del país, dentro de las que se encontraba Proactiva Valle del Cauca. 2. El factor de gastos administrativos establecido en 12,8%, en la metodología tarifaria del servicio público de aseo, no se da para el componente de Comercialización y Recaudo. 3. Los precios máximos cumplen con dos propósitos: Reconocer costos eficientes que respeten los criterios tarifarios de la Ley. Incentivar la competencia en aquellos casos donde un potencial competidor pueda efectivamente prestar al servicio a costos más bajos gracias a su productividad y eficiencia. 4. No existe evidencia que permita confirmar que para la empresa solicitante la asignación de funcionarios dedicados a la gestión comercial para captar clientes, conlleve a la existencia de particularidades que justifiquen que los costos generales definidos en el marco tarifario vigente no son suficientes y por lo tanto, el argumento presentado no tiene vocación de prosperidad, al considerarse una decisión empresarial. 5. Los prestadores del servicio público de aseo pueden realizar la facturación por sí misma, lo cual presenta inconvenientes tanto en el recaudo como en los costos de prestación del servicio, dada la imposibilidad de interrumpir el servicio, o, pueden realizar facturación con un servicio público domiciliario diferente, situación en la cual el valor será pactado entre las partes. 6. Cuando se celebra un contrato de facturación y recaudo, y se tienen en cuenta criterios adicionales que no se encuentran reconocidos de manera explícita dentro de los costos máximos de referencia definidos por la metodología tarifaria del servicio de aseo, es competencia de la persona prestadora evaluar los beneficios que se derivan de esta decisión. 7. La alternativa de facturación con la empresa prestadora del servicio de energía, debería permitirle obtener una mejora en eficiencia y por ende un costo inferior al techo definido en la metodología. 8. Las negociaciones que realiza una empresa no se desligan del comportamiento eficiente que debe demostrar. CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 68 SOLICITUD BUGUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P. RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA 498 DE JUNIO 21 DE 2010 el impuesto de timbre. Fuente: Cydep Ltda., a partir de información CRA. Tabla 7 Actuación CRA sobre conflicto entre empresas del Área Metropolitana de Bucaramanga SOLICITUD EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS LIMPIEZA URBANA S.A. E.S.P RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA N° 427 19 DE SEPTIEMBRE DE 2007 1. Mediante solicitud de la gerente de la Empresa de Servicios Públicos Limpieza Urbana S.A. E.S.P. en contra de la Empresa de aseo de Bucaramanga EMAB SA. E.S.P., Empresa Municipal de Aseo de Floridablanca “EMAF” E.S.P., Metroaseo SA. E.S.P., Empresa Piedecuestana de Servicios Públicos E.S.P., y Cara Limpia S.A. E.S.P., (Girón y Piedecuesta); para solucionar el conflicto generado entre las empresas, acerca de quién debe servir a usuarios específicos en la prestación del servicio público de aseo. Por la cual se resuelve la actuación administrativa CRA 412 del 22 de diciembre de 2006 “Por la cual se inicia la 2. Mediante escrito con radicado CRA 2007210002193-2 del 11 de mayo de 2007, la Dra. Ruth Amparo Carrillo Caballero Gerente General de la Empresa Limpieza Urbana S.A. E.S.P. allega a la Comisión el Acta No. 003 de fecha 17 de Abril del 2.007 suscritas por las Empresas Piedecuestana de Servicios Públicos E.S.P. y Limpieza Urbana S.A. E.S.P., en la cual se deja constancia de quedar dirimido y resuelto el conflicto presentado con respecto a la afiliación y desafiliación de los usuarios del Servicio de Aseo, “solicitando la terminación por arreglo directo de la actuación administrativa y pidiendo además que la Comisión se pronuncie mediante resolución acerca de la viabilidad y legalidad del acuerdo de conformidad con el artículo 5 de la Resolución CRA 245 de 2003” . actuación administrativa tendiente a la solución de los conflictos generados por la prestación del servicio público de aseo entre la empresa Limpieza Urbana S.A. E.S.P. y la Empresa Piedecuestana de Servicios Públicos E.S.P” 1. 2. 3. En primer lugar La Comisión citó a reunión, una vez escuchadas las partes no hubo propuesta de acuerdo presentado por ninguna de las partes. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico decretó la práctica de pruebas consistente en interrogatorios de parte dentro de la actuación administrativa, los cuales se practicaron el día 16 de marzo de 2007 para el representante legal de la Empresa Piedecuestana de Servicios Públicos E.S.P., y el 20 de marzo de 2007 para el representante legal de la Empresa de Servicios Públicos Limpieza Urbana S.A. E.S.P. La comisión acoge el acuerdo entre las partes dentro de las cuales se pusieron de acuerdo en que para vincular a un suscriptor en otra empresa, el suscriptor debe quedar a paz y salvo para la desvinculación o retiro de la anterior empresa. En este sentido resolvió así : DAR POR TERMINADA la actuación administrativa iniciada mediante Resolución CRA 412 del 22 de diciembre de 2006, por solicitud de terminación por arreglo directo, concluyendo con la solución al conflicto presentado por la Empresa Limpieza Urbana S.A. E.S.P..; allegando para efectos de lo anterior a la Comisión, los documentos señalados en la parte considerativa del acto administrativo. Fuente: Cydep Ltda. a partir de información CRA Tabla 8 Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en El Cerrito SOLICITUD ASEO EL CERRITO S.A. ES.P. RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA 499 DE 21 DE JUNIO DE 2010 La empresa de Aseo de Cerrito presenta solicitud ante la CRA en el sentido de resolver costos de comercialización por La Comisión de Regulación resolvió no acceder a las pretensiones de la empresa, por cuanto en la información presentada no se encontró evidencia que permitiera Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 69 SOLICITUD ASEO EL CERRITO S.A. ES.P. RESPUESTA RESOLUCIÓN CRA 499 DE 21 DE JUNIO DE 2010 suscriptor de acuerdo a los siguientes comunicados: 1. Comunicación con radicado CRA 2008321003656-2 del 19 de junio de 2008, la empresa ASEO EL CERRITO S.A. ES.P. solicita modificación del Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor (CCS), señalando como causal para la solicitud un grave error de cálculo, solicitud que fue rechazada por parte del Comité de Expertos y cuya decisión fue comunicada a la empresa mediante oficio con radicado CRA 20084100004852-1 del 8 de julio de 2008. 2. Comunicación con radicado CRA 2008321004083-2 del 14 de julio de 2008, Ase El Cerrito S.A. ESP. rectificó su solicitud, presentándola por la causal mutuo acuerdo y que la empresa argumentó en su solicitud lo siguiente: Necesidad de facturación conjunta con el servicio de energía. Aforos incluidos en los costos comerciales directos. Los costos en la gestión de comercialización en los que incurren las empresas de Proactiva Valle del Cauca, son superiores a los reconocidos por la CRA. Manejo integral del servicio de aseo para las zonas urbanas y rurales. 3. Argumenta Aseo El Cerrito S.A. ES.P., que los costos de comercialización por suscriptor son más altos en contrato de facturación conjunta con la empresa prestadora del servicio de energía y la norma no recoge los costos así: La formulación del CCS no recoge la totalidad de los costos asociados a la actividad comercial. Es necesario realizar la facturación conjunta con la empresa prestadora del servicio de energía, y esto implica costos adicionales a los establecidos en la metodología vigente Para el componente de comercialización, los procesos de regionalización no generan los beneficios esperados. El CCS no reconoce explícitamente el impuesto de IVA, el impuesto de 4 x 1000 ni el impuesto de timbre. establecer la existencia de una particularidad que justificara la modificación de los valores máximos definidos para el costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor (CCS), de acuerdo a los siguientes argumentos. 1. El costo para el componente de comercialización por suscriptor establecido en el artículo 9 de la Resolución CRA 351 de 2005, busca reconocer los costos en los que se incurre por facturar, atender y hacer campañas informativas a los suscriptores y para su determinación, se utilizaron datos reportados por diferentes empresas del país, dentro de las que se encontraba Proactiva Valle del Cauca. 2. El factor de gastos administrativos establecido en 12,8%, en la metodología tarifaria del servicio público de aseo, no se da para el componente de Comercialización y Recaudo. 3. Los precios máximos cumple con dos propósitos: Reconocer costos eficientes que respeten los criterios tarifarios de la Ley. Incentivar la competencia en aquellos casos donde un potencial competidor pueda efectivamente prestar al servicio a costos más bajos gracias a su productividad y eficiencia. 4. No existe evidencia que permita confirmar que para la empresa solicitante la asignación de funcionarios dedicados a la gestión comercial para captar clientes, conlleve a la existencia de particularidades que justifiquen que los costos generales definidos en el marco tarifario vigente no son suficientes y por lo tanto, el argumento presentado no tiene vocación de prosperidad, al considerarse una decisión empresarial. 5. Los prestadores del servicio público de aseo pueden realizar la facturación por sí misma, lo cual presenta inconvenientes tanto en el recaudo como en los costos de prestación del servicio, dada la imposibilidad de interrumpir el servicio, o, pueden realizar facturación con un servicio público domiciliario diferente, situación en la cual el valor será pactado entre las partes. 6. Cuando se celebra un contrato de facturación y recaudo, y se tienen en cuenta criterios adicionales que no se encuentran reconocidos de manera explícita dentro de los costos máximos de referencia definidos por la metodología tarifaria del servicio de aseo, es competencia de la persona prestadora evaluar los beneficios que se derivan de esta decisión. 7. La alternativa de facturación con la empresa prestadora del servicio de energía, debería permitirle obtener una mejora en eficiencia y por ende un costo inferior al techo definido en la metodología. 8. Las negociaciones que realiza una empresa no se desligan del comportamiento eficiente que debe demostrar esta. Fuente: Cydep Ltda. a partir de información CRA Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 70 3.4 Actuaciones de la CREG relacionadas con la facturación conjunta Tabla 9 Actuaciones de la CREG SOLICITUD RESPUESTA En solicitud mediante radicación CREG E-20090003685 y E-2009-0003831, enviada por la Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental del Departamento Nacional de Planeación a la Comisión Reguladora de energía y Gas- CREG, se pretende conocer la política que tiene esa entidad para establecer y facilitar la facturación del servicio público de aseo con empresas de energía: 1. En el marco del documento CONPES 3530,”Lineamientos y estrategias para fortalecer el servicio Público de Aseo en el Marco de la Gestión Integral de Residuos Sólidos” el DNP invitó a la CREG a reunirse para discutir el tema de facturación conjunta energía y aseo. 2. En reuniones entre CRA, CREG, MAVDT y DNP se propuso definir una metodología clara para la cuantificación de costos de facturación conjunta y así facilitar los procesos de negociación, ante los cuales la CREG asumió el compromiso de revisar el tema y dar alternativas en próximas reuniones. 3. En diferentes convocatorias por parte del DNP para conformar una comisión técnica con la participación de la CRA, la CREG y el MAVDT, no ha sido posible avanzar en este tema. La CREG da respuesta al DPN en los siguientes términos: En sesión de la CREG llevada a cabo el 7 de mayo se presentó ante la comisión el análisis sobre la facturación conjunta de estos servicios públicos domiciliarios, el cual está contenido en el documento CREG-045 de 2009 Los argumentos que tuvo el DNP para hacer esta solicitud están relacionados con los términos de la Resolución CREG No. 006 de Marzo 02 de 2000, que en la parte resolutiva establece: “ARTÍCULO 1o. Ámbito de Aplicación. La presente Resolución aplica a las empresas distribuidorascomercializadoras y comercializadoras que prestan los servicios públicos domiciliarios de electricidad y gas combustible, exclusivamente para efectos de la facturación conjunta prevista en el Decreto 2668 de 1999. ARTÍCULO 2o. Cobro de costos directos de facturación conjunta. De conformidad con lo establecido en el Decreto 2668 de 1999, los costos para generar la factura, distribuirla a sus usuarios y hacer el recaudo por todo concepto, que podrán cobrar las empresas señaladas en el artículo anterior, a las empresas prestadoras de los servicios de aseo y alcantarillado, cuando facturen conjuntamente estos servicios en cumplimiento del Artículo 4o. del Decreto 2668 de 1999, se cobrarán de la siguiente manera: a) Las empresas distribuidoras-comercializadoras y comercializadoras de electricidad y gas combustible deberán realizar sus estudios de costos de facturación conjunta por los conceptos señalados en el Parágrafo 3o. del Artículo 2o. del Decreto 2668 de 1999, establecer y publicar los mismos, e informarlos a la CREG, a más tardar Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 En este documento aprobado por la Comisión en pleno, se resumen las acciones adoptadas por la CREG en materia de facturación conjunta de los servicios de aseo y energía eléctrica y se exponen las razones por las cuales no se considera necesario ni conveniente introducir ajustes a tal regulación. Los miembros de la CREG son los responsables de la aprobación de la regulación de los sectores de energía eléctrica y gas con base en las propuestas presentadas por los expertos. La definición de las metodologías tarifarias para el servicio público domiciliario de energía eléctrica son elaboradas por el Comité de Expertos y presentadas ante la Comisión en pleno para su aprobación definitiva y expedición, por lo que no es posible que mediante reuniones con otras entidades gubernamentales la CREG determine “(…) Una metodología clara para la cuantificación de costos de facturación conjunta y así facilitar los procesos de negociación, ante lo cual la CREG asumió el compromiso de revisar el tema y dar alternativas en próximas reuniones ”. El documento CREG al cual se hace referencia contenido en informe de 14 páginas, se divide en temas estudiados en los siguientes capítulos. 1. Introducción. 2. Antecedentes. 3. Consideraciones de la comisión de la Comisión de Agua Potable y saneamiento Básico-CRA. 4. Análisis de las consideraciones de la Comisión de agua Potable y saneamiento Básico –CRA. 5. Conclusiones. En este análisis se destacan las consideraciones que expuso la CREG a la solicitud de la CRA, que se resumen de la siguiente manera: 1. Análisis macroeconómico 2. Características de las actividades de comercialización de energía eléctrica 3. Análisis de los riesgos asociados a la actividad de comercialización de energía eléctrica 4. Análisis económico de la facturación conjunta CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 71 SOLICITUD al 31 de diciembre de 2000. b) Los costos adoptados por las empresas señaladas, aplicarán para cualquier empresa de servicio de aseo o alcantarillado que le solicite el servicio de facturación conjunta. c) El estudio de costos marginales a que se refiere este Artículo podrá ser planteado en términos de costos de la empresa concedente o de los costos evitados a la empresa solicitante. d) La CREG podrá pronunciarse sobre la evaluación que haga de tales estudios, dentro de los tres meses siguientes a la fecha de la presentación del respectivo estudio. Parágrafo 1o. Los costos establecidos en la forma antes indicada solamente podrán ser cobrados a las empresas prestadoras de los servicios de aseo y alcantarillado. La forma de cobro de estos costos a los usuarios finales de estos servicios se sujetará a lo que la Comisión de Agua Potable y Saneamiento Básico disponga en ejercicio de sus facultades. Parágrafo 2o. Las empresas distribuidorascomercializadoras y comercializadoras de los servicios públicos domiciliarios de electricidad y de gas combustible no podrán transferir a sus usuarios en los costos de facturación de estos servicios, los costos directos de facturación conjunta de los servicios de aseo y alcantarillado. Parágrafo 3o. En los respectivos contratos que se suscribirán para la facturación conjunta, las empresas señaladas en el Artículo 1o. de esta Resolución podrán pactar con las empresas prestadoras de los servicios de energía eléctrica y gas combustible que hagan uso de la facultad otorgada por el Artículo 4o. del Decreto 2668 de 1999, el pago anticipado de los costos directos de facturación conjunta, o podrán exigirles el otorgamiento de garantías que le permitan cubrirse contra su riesgo de cartera. RESPUESTA 5. 6. Avances en el sector eléctrico Suspensión del servicio 1. Análisis macroeconómico Los costos económicos son valorados de acuerdo con el concepto de costo de oportunidad. Una firma enfrenta costos que se definen en costos fijos y costos variables. La valoración de los costos, en los costos de oportunidad también depende del tamaño de la firma. Las firmas pueden tener costos unitarios menores, pero debe tenerse cuidado en la diferencia de los efectos de escala y las razones de su existencia. Es útil diferenciar entre las ventajas de un tamaño de una firma a nivel de producto ( economías de escala), a nivel de planta (economías de alcance) y a nivel de la firma (economías de alcance multiplanta) Existen economías de alcance, si es el costo de producir dos productos en conjunto en una planta, es menor que la producción de cantidades similares de cada bien en plantas diferentes. En el corto plazo (menos de un año) la mayoría de los costos son fijos. En el largo plazo, los costos en general son variables. El costo marginal revela el incremento en el costo total que resulta de producir una unidad adicional de un bien o servicio. La inflexibilidad de corto plazo asociada a la dotación inicial en capacidad instalada y la decisión de una firma de producir una unidad adicional de producto, los costos totales de la firma se incrementan dado que esta no puede sustituir factores de producción variables que puedan resultar más costosos por factores de capital más baratos. 2. Características de las actividades comercialización de energía eléctrica. de La actividad de comercialización de energía eléctrica se caracteriza por desarrollarse en mercados de comercialización y se enmarca dentro de las tarifas de régimen de libertad vigilada. Procedimiento: ARTÍCULO 3o. Estudios de factibilidad de la facturación conjunta. Para efectos de determinar si, de conformidad con lo establecido en el Artículo 4o. del Decreto 2668 de 1999, no existen razones técnicas insalvables para la facturación conjunta, las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible deberán exigir a las empresas solicitantes que con la solicitud de facturación conjunta, se aporte la siguiente información: - Estudio de rotación de cartera de la empresa solicitante; - Estudio de compatibilización de predios a facturar; - Información completa sobre el número de usuarios a facturar y detalle completo de los mecanismos o parámetros de determinación del consumo de conformidad con lo establecido en el Artículo 144 de la Ley 142 de 1994. Si del análisis de la información antes señalada se encuentra que se presenta cualquiera de las siguientes condiciones, se entenderá existen razones técnicas insalvables, las cuales deberán ser acreditadas ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por la empresa que recibió la solicitud: - Se depuran los costos de comercialización presupuestos, dejándolos netos de riesgos, retornos de capital y márgenes de comercialización. - Se divide el universo de empresas en dos grupos, utilizando como criterio la mediana con relación a la escala (número de facturas). El modelo de “análisis envolvente de datos” se aplica para cada grupo. - La variable producto está relacionada con el costo de comercialización depurado de los comercializadores, utilizando como insumos variables tales como: Densidad, (Facturas/km de red), escala (Número de facturas), y nivel de productividad (planta de personal). - Una vez definidos el producto y los insumos, se establece una relación funcional entre los mismos que refleje la eficiencia relativa de cada comercializador. - Mediante el modelo de optimización se establecen los parámetros que ponderan, para cada comercializador el peso relativo de los insumos, obteniendo el nivel de producto eficiente para cada comercializador. - Sobre el costo de comercialización eficiente obtenido para cada comercializador, se establece un margen de 15% que cubre los riesgos de la actividad de comercialización como retorno del capital comprometido. a) Que la rotación de cartera de la empresa solicitante sea Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 72 SOLICITUD mayor que la de la empresa distribuidora-comercializadora o comercializadora de electricidad o gas combustible que recibió la solicitud; b) Que el número de usuarios de la empresa solicitante sea mayor que los atendidos y facturados por la empresa que recibió la solicitud. ARTÍCULO 4o. Contenido de las Facturas. Las empresas distribuidoras-comercializadoras y comercializadoras de los servicios de electricidad y gas no podrán alterar el contenido mínimo de las facturas establecido por la Comisión de Regulación de Energía y Gas para tales servicios. En todo caso, estas empresas deberán dar cumplimiento a las normas contenidas en los Artículos 14.9, 130, 144, 146 y Capítulo VI del Título VIII, en relación con todos los servicios que facturen. La cuenta de cobro correspondiente a los servicios de electricidad o de gas combustible deberá presentarse de manera separada de la cuenta de cobro correspondiente a la de los servicios de aseo y alcantarillado. En caso de ser necesario utilizar varias hojas para una misma factura por el cobro de estos servicios, las empresas podrán hacerlo. ARTÍCULO 5o. Las publicaciones de que trata el Artículo 95 de la Ley 508 de 1999, correspondientes a los servicios de aseo y alcantarillado estarán a cargo de las respectivas empresas prestadoras de estos servicios. ARTÍCULO 6o. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial. RESPUESTA 3. Análisis económico conjunta. de la facturación Dada la presencia de retornos marginales decrecientes en los factores variables, la adición de la actividad de facturación del servicio público de aseo puede resultar en uso ineficiente de la capacidad instalada y un aumento en los costos totales por la adición de nuevos factores variables. La facturación conjunta del servicio de aseo debe incluir las inversiones adicionales en factores de producción que ex post serán hundidos y valorados por el costo de oportunidad de los mismos. 4. Conclusiones • Existe normatividad que regula la materia y da cumplimiento a las políticas del gobierno. • Puede constituir un desincentivo para los usuarios en el pago de sus obligaciones e incrementar los niveles de cartera del servicio de energía eléctrica. • Un incremento en los niveles de cartera aumentará la prima de riesgo que se le reconoce a los comercializadores por cuenta de un factor que no puede gestionar y que no corresponde a la actividad. • Existe una oferta competitiva en el mercado de servicio de facturación. • La regulación puede afectar la transparencia en la facturación de los servicios e impedir que las mejoras en eficiencia que se han logrado el servicio de electricidad no se puedan percibir en el usuario. • Las empresas deben incorporar el valor del riesgo en su función de costos totales, en caso de introducir un nuevo servicio público en su factura de cobro. Fuente: Cydep Ltda. a partir de información CRA. 3.5 Estudios sectoriales El servicio público de aseo en Colombia ha sido regulado de forma muy particular estableciendo estándares de eficiencia a los prestadores de este servicio y ha sido definido por la Ley 142 de 1994 como un servicio público domiciliario sujeto a los mismos principios regulatorios generales de cualquier servicio, incluyendo entre otros, la promoción de la competencia cuando esta sea de hecho posible y la generación de costos eficientes y economías de escala. Estas particularidades, que normalmente no se han establecido en otros países en donde este servicio es asumido por el Estado, generan que las referencias de información secundaria y fuentes de investigación más cercanas frente a este servicio y sus aspectos comerciales sean las que se han desarrollado localmente. Por lo anterior, se han recopilado diversos estudios sectoriales los cuales han explorado temas y aspectos comerciales para así conocer los antecedentes frente a estos temas. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 73 3.5.1 Análisis de comparativo de costos y tarifas del servicio de aseo Resoluciones CRA 151 de 2001 y CRA 351 y 352 de 2005 La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA realizó en junio de 2009 un análisis comparativo de los costos de referencia y tarifas aplicadas de las Resoluciones CRA 351 de 2005 y CRA 151 de 2001 con el objeto de captar los impactos regulatorios en la transición de las metodologías. El interés por este estudio es conocer qué aspectos relacionados con temas de comercialización en el servicio de aseo pudieron ser analizados, sabiendo que para el componente comercial no es posible una comparación de las metodologías dado que el Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor –CCS- fue incorporado en el 2005 por la Resolución CRA 351. Al respecto el documento aclara lo siguiente: “Es importante anotar que, al igual que en el análisis de los costos referencia, existen componentes del servicio de aseo, para los cuales no posible comparar las tarifas entre una metodología y otra, como es el caso la Tarifa de Facturación y Recaudo – TFR, la cual incorpora el Costo Comercialización por Suscriptor (CCS).” de es de de No obstante lo anterior, el documento avanza en los análisis de los componentes llegando a estimar el peso de cada componente al calcular la participación en la tarifa total del estrato 4 como se muestra en la siguiente tabla: Tabla 10 Participación de cada componente dentro de la tarifa total (estrato 4) COMPONENTES Comercialización Barrido y Limpieza Disposición final Recolección y transporte Tramo Excedente PROMEDIO RESOLUCIÓN CRA 151/01 PROMEDIO RESOLUCIÓN CRA 351/05 0% 16% 14% 21% 28% 23% 68% 25% 2% 2% Fuente: CRA, 2009. Análisis de comparativo de costos y tarifas del servicio de aseo bajo las metodologías establecidas en las resoluciones CRA 151 de 2001 y CRA 351 y 352 de 2005 La CRA anota que con la implementación de las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005, los componentes del servicio tienen una participación más similar entre ellos, en comparación con la distribución observada para la metodología anterior. El documento de la CRA no presenta mayores desarrollos con respecto a actividades comerciales y del mismo se puede concluir que las metodologías no son comparables frente a los costos de referencia relacionados con la actividad comercial. Sin embargo al realizar la comparación de las metodologías tarifarias, cuando la regulación decidió incluir un costo de referencia específico para la comercialización del servicio de aseo, reconoció la necesidad de costear cada vez mejor las actividades relacionadas con la gestión Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 74 comercial al interior de las empresas; si bien este componente tuvo un primer acercamiento en la resolución CRA 351 de 2005 a través del componente CCS, la regulación debe brindar con el paso del tiempo la posibilidad de costear cada vez mejor las actividades comerciales y exigir resultados eficientes a los prestadores frente a este componente. 3.5.2 Estudio Sectorial de Aseo 2006 – 2009 La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios publicó en noviembre de 2010 el último estudio sectorial del servicio público de aseo en el cual recopila análisis basados en la información que administra esta Entidad, principalmente la información reportada al SUI la cual ha tenido que ser depurada para el cálculo de las estadísticas. El estudio presenta algunos aspectos comerciales de los prestadores del servicio de aseo, principalmente aquellos relacionados con la aplicación de la resolución CRA 351 de 2005 como lo es el Costo de Comercialización por suscriptor CCS que ha sido reportado al SUI y después de realizar una depuración de los datos, se conformó una muestra de 104 prestadores del servicio de aseo a partir de los cuales se compara el costo máximo establecido en el artículo 9° de la resolución, el costo promedio reportado con facturación conjunta y el costo promedio reportado sin facturación conjunta (CCSAJ): Gráfica 2 Promedio costos de comercialización por característica de prestación (Pesos de Junio 2004) Fuente: SSPD, 2010. Estudio Sectorial de Aseo 2006-2009 La Superintendencia destaca la variación del costo para los prestadores que tienen la posibilidad de facturación conjunta, con una disminución por parte de los prestadores con referencia al costo techo de aproximadamente 3.3% y afirma que esta situación podría indicar que el costo de facturación reconocido en este esquema se aproxima al costo real de esta actividad o no existen incentivos para realizar disminuciones en el componente. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 75 El anterior planteamiento sugiere un ajuste en el techo establecido para el componente de comercialización o que el margen para los prestadores no resulta ser significativo. Sin embargo la metodología de costos y tarifas, al ser basada en precios techo, permite adoptar un techo máximo, hecho que no compromete el valor promedio de $628 de quienes poseen facturación conjunta. El estudio profundiza mostrando el Costo de Comercialización adoptado con el ajuste correspondiente CCSAJ ante la no posibilidad de facturar conjuntamente, el cual se encuentra un 24% por encima del techo sin ajustar y un 32% por encima del promedio de CCS. El mismo parámetro es graficado en función del tamaño del prestador: Gráfica 3 Costos por componente y grupos de empresa Res. CRA 351 y 352 /05 (Pesos de junio de 2004) Fuente: SSPD, 2010. Con los datos presentados por la Superintendencia no es posible establecer una relación del costo de comercialización con respecto al tamaño del prestador ante la dispersión que presenta esta variable en los diferentes rangos de usuarios de la gráfica anterior. Si bien al suponer que todos los costos de comercialización traen incorporado un ajuste por no facturar conjuntamente con otro servicio, sigue llamando la atención que en todos los rangos de usuarios su valor sin dicho ajuste podría estar muy cercano, o incluso por encima, del valor del CCS de $668 para 2004. Este hecho confirmaría que, sin importar el tamaño del prestador, el valor que suele adoptarse es muy cercano al techo y la tarifa a los suscriptores no tienda a disminuir con este componente. Otro aspecto comercial que se presenta en el estudio sectorial, es el relacionado con los resultados promedio del Indicador Financiero Agregado IFA derivado de la Resolución CRA 315 de 2005. Este indicador incluye el cálculo de la eficiencia de recaudo como uno de los parámetros para estimar el nivel de riesgo de cada uno de los prestadores de acueducto, alcantarillado y aseo. Los resultados publicados fueron los siguientes: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 76 Tabla 11 Resultados promedio IFA Fuente: SSPD, 2010. Estudio Sectorial de Aseo 2006-2009 La eficiencia en el recaudo (ERi) calculada a partir de lo establecido en la resolución CRA 315 de 2005, posee tres rangos en los cuales se puede ubicar: ERi ≥ 0.85, 0.85>ERi≥0.56 y ERi<0.56. En los valores publicados por la Superintendencia de Servicios Públicos no se aprecia un comportamiento estable en este indicador y para el año 2009 su valor es inferior al recaudo de eficiencia (94,7%)19 establecido por la Resolución CRA 351 de 2005. Lo anterior denota que existe la necesidad conocer con mayor detalle los índices de recaudo en las empresas de aseo y actualizar un cálculo que refleje si los recaudos son o no eficientes, de acuerdo con los criterios de la resolución CRA 351 de 2005 y no con respecto con lo establecido en la resolución CRA 315 del mismo año. Uno de los aspectos comerciales que más analiza el documento es el tratamiento dado a las peticiones, quejas y reclamos interpuestos por los suscriptores, detallando las causales y los recursos interpuestos. De la recopilación de datos efectuada es claro que la causal que más motiva a los suscriptores, con 1 de cada 3, es el descuento por predio desocupado (que no constituye una queja por mal servicio sino una solicitud de cambio de estado del suscriptor), lo que hace pensar en la importancia de disponer siempre una oficina de atención al usuario y de la necesidad de la actualización permanente del catastro de suscriptores. La disponibilidad de esta oficina reviste aún mayor importancia al notar que para el año 2009 el estudio sectorial muestra que por cada recurso interpuesto en segunda instancia por el suscriptor, la mitad son de Apelación –RAP- y un 26% se convierten en una solicitud de Silencio Administrativo Positivo –SAP-, situación que refleja ineficiencia del prestador de aseo frente a los tiempos de respuesta. La segunda causal que se presenta con mayor frecuencia se ha denominado “Otras inconformidades”, sin embargo no se detalla en el informe sectorial y se desconoce a qué hace referencia, pero se podría suponer que se relaciona con peticiones o reclamaciones 19 Valor ajustado por productividad anualmente desde 2007 a 2009 de conformidad a lo establecido con el artículo 22 de la Resolución CRA 351 de 2005. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 77 diversas que no han sido clasificadas. Finalmente un 15% de las causales se relaciona con la tarifa cobrada; si bien no es un valor muy alto, no se determina si la tarifa cobrada no resulta clara para los suscriptores, aunque es posible asumir que este tipo de reclamación indica que en la percepción de los suscriptores que interponen reclamaciones el valor de la factura al parecer le resulta muy alta a 15% de los suscriptores. Gráfica 4 Causales y PQRs en segunda instancia Fuente: SSPD, 2010. Estudio Sectorial de Aseo 2006-2009 3.5.3 Concentración de la propiedad del mercado del servicio público de aseo En abril de 2008 la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios publicó el estudio “Cálculo de la concentración de la propiedad del mercado del servicio público de aseo a nivel nacional y regional y diseño una metodología de monitoreo a través del SUI y otros instrumentos de vigilancia.” El desarrollo de este estudio no involucra en general aspectos comerciales, sin embargo una de las obligaciones del contratista que desarrolló el estudio consistía en proponer la definición de “Mercado” para el servicio de aseo en el ámbito nacional y regional para efectos del análisis del numeral 14.13 del Artículo 14 de la Ley 142 de 1994 en concordancia con los artículos 34, 98 y 133 sobre prácticas restrictivas de la competencia y de abuso de posición dominante, respectivamente, las cuales son objeto de vigilancia y control por la SSPD, debiendo precisar las variables y fórmulas, así como los fundamentos de la propuesta. Por lo anterior, en el citado estudio, desde el punto de vista de los agentes se definieron dos tipos de mercados: • Mercado de comercialización: Mercado en el cual se tienen como agentes de la oferta a los comercializadores, como agentes de la demanda a los usuarios finales y como otros agentes importantes del mercado están el ente regulador y el ente de supervisión, vigilancia y control. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 78 • Mercado de disposición final: Están en la oferta los prestadores de esta actividad y en la demanda fundamentalmente los prestadores de recolección y barrido y limpieza; como otros agentes importantes del mercado están el MAVDT y demás autoridades ambientales. La definición de mercado relevante en comercialización finalmente quedó establecida así: “El mercado relevante de comercialización, entendido como el mínimo contexto en que una empresa puede ejercer su poder de mercado y por lo tanto en que se debe evaluar ese poder frente al de sus competidores, se circunscribe al área geográfica en que por razones de cohesión urbana es factible desarrollar las actividades de recolección domiciliar de residuos sólidos, barrido y limpieza de áreas públicas y transporte de tales residuos a un costo razonable. En la práctica esta definición hace que los mercados relevantes en comercialización correspondan en una gran mayoría de casos a municipios y en otros a conjuntos conurbados de ellos que conforman áreas metropolitanas.” Con lo anterior simplemente cabe anotar que la actividad de comercialización en el servicio de aseo es transversal a todos los componentes, exceptuando el componente de disposición final. Lo anterior significa que la comercialización del servicio de aseo hace referencia a la relación directa que las empresas de aseo, como agentes principales, poseen con los suscriptores del servicio. 3.5.4 Estudio de regulación tarifaria de aseo La comisión de regulación de agua potable y saneamiento básico, CRA, contrató en el año 2003 a la firma Econometría S.A. para desarrollar las bases de un marco tarifario del servicio público de aseo, expidiendo posteriormente las resoluciones CRA 351 y 352 de 2005. En este estudio se trataron los supuestos económicos y bases de cálculo para estimar los costos de cada una de las actividades relacionadas con el servicio de aseo. En concordancia con lo anterior en el análisis de los aspectos comerciales, el estudio inicia con la descripción de la gestión comercial en el servicio público de aseo, la cual está asociada con el manejo de la liquidez que genera la facturación y el recaudo por los servicios prestados y su distribución a las diferentes empresas o centros de costos que los originan y con todas las actividades complementarias requeridas para tal fin. Continúa el documento afirmando que si existiera una gestión comercial integrada a nivel municipal entre todos los operadores del servicio público domiciliario de aseo, tendría que incorporar las siguientes cinco actividades: 1. Facturación y manejo de bases de datos y flujos de información La facturación y el manejo general de la información deben administrarse en consideración con las exigencias propias del servicio realizando las siguientes acciones: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 79 Tabla 12 Acciones de facturación y manejo de información Facturación y manejo de bases de datos y flujos de información Administración de sistemas de información comercial Incorporación de suscriptores Reporte de novedades Facturación de acuerdo con normas tarifarias, volúmenes aforados y asumidos, rutas de recolección y normas generales Cálculo de descuentos Cálculo de FSRI Liquidar y facturar el monto a pagar Presentación de informes Fuente: Estudio de regulación tarifaria de aseo, Presentación: Cydep Ltda. 2. Distribución de facturas Esta actividad se asumió básicamente en el documento como un problema de mensajería que debe ser contratada por el prestador del servicio de aseo. 3. Recaudo – Atención al cliente En el estudio se planteó que el recaudo implica en esencia actividades relacionadas con la atención al cliente a través de los siguientes medios: Caja ventanilla Medios magnéticos Manejo temporal de la liquidez Frente al manejo temporal de la liquidez se afirma que los prestadores subcontratan convenios con la red bancaria y poseen tesorería propia encargada de realizar esta administración. 4. Distribución de fondos entre empresas y manejo de la liquidez El documento reconoce una serie de actividades a las que están sujetas las empresas del servicio público de aseo y que deben realizar de manera conjunta con otros operadores, como es aquel con el que realiza la facturación conjunta y que son indispensables para el manejo del recaudo, la administración de la cartera y en general en el registro de cuentas por pagar y por cobrar. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 80 Tabla 13 Actividades de distribución de fondos Manejo de liquidez Remisión al FSRI de los saldos Actividades que implican la distribución de fondos entre empresas, centros de costos y el manejo de la liquidez Distribución del recaudo entre las ESP Reporte a los operadores de moras en el pago de facturas Reporte al otro operador que ejerce la facturación conjunta Recuperación de cartera morosa Fuente: Estudio de regulación tarifaria de aseo, Presentación: Cydep Ltda. El documento a su vez afirma que “el operador de servicios de aseo debe subordinarse a los acuerdos realizados por la empresa facturadora” demostrando con esta afirmación que en el momento en que se realizó el estudio existía posición dominante del facturador en su calidad de concedente frente al prestador de aseo en su condición de solicitante. Igualmente el documento sugiere que el manejo del recaudo debe hacerse, de preferencia, en la red bancaria por seguridad y transparencia. 5. Atención de quejas y reclamos La atención de quejas y reclamos en el estudio se enfoca en tres aspectos básicos: Atención de quejas y reclamos Atención y remisión Presentación de informes El documento asegura que la combinación de formas posibles para organizar la gestión comercial en el sector de aseo requiere considerar la desagregación de estas actividades en grupos que podrían ser manejados a través de subcontratación (Outsoursing) o fiducias que aumenten la eficiencia de los procesos. En el estudio se resalta que un esquema conveniente para organizar conjuntamente el recaudo y las actividades de distribución de fondos entre empresas o centros de costos y el manejo de la liquidez es el de fiducia mercantil, el cual utilizó el Distrito Capital de Bogotá en su última concesión de Áreas de Servicio Exclusivo. Continúa afirmando que sería muy apropiado este esquema cuando existen varios operadores que prestan diferentes componentes del servicio de aseo. Aclara que cuando hay facturación conjunta con otro servicio público, la Fiducia mercantil tiene que someterse a los convenios con entidades financieras que suscriba la entidad facturadora; en caso de no existir facturación conjunta, la fiducia mercantil puede realizar estos convenios a nombre de los operadores del servicio de aseo. El documento establece como factores que determinan la forma institucional óptima de llevar a cabo las actividades comerciales los siguientes: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 81 Economías de secuencia o integración vertical Economías de escala Economías de densidad, continuidad o contigüidad Control del catastro de usuarios Operación de fondos de solidaridad y redistribución de ingresos Control del recaudo Distribución del recaudo entre operadores Naturaleza jurídica de la entidad que realice la gestión comercial Necesidad de contratar un acuerdo de voluntades De los anteriores factores, se realiza un análisis de los mismos para determinar cuáles inciden en la decisión de una desintegración vertical de la gestión comercial y su centralización en una comercializadora conjunta para servir a todos los operadores del servicio de aseo. Desde la perspectiva de la eficiencia y control público, son más los factores a favor que los factores en contra; sin embargo desde la perspectiva del operador privado, esta mayor eficiencia incorpora un riesgo comercial alto si una comercializadora centralizada o agrupada no es el resultado de un acuerdo de voluntades que le garantice el control de la liquidez. El documento afirma que los factores a favor son: No existen economías de secuencia o integración vertical y, por el contrario, parecen existir ganancias de eficiencia, por ser la gestión comercial una actividad especializada que debe estar en manos de personas que sepan manejar los riegos de la cartera; las economías de escala pueden ser importantes; hay economías de densidad o contigüidad en la distribución de facturas, que se pueden potenciar con economías de alcance o diversificación, si se distribuye un factura conjunta con otro servicio público; se puede obtener una actualización del catastro de suscriptores más económica para beneficio de todos los operadores; puede facilitar la operación del FSRI municipal y facilita el control del recaudo. En oposición, los factores en contra son: Los problemas de coordinación entre sistemas de información para la distribución del recaudo entre operadores; la resistencia de los operadores a la operación independiente de una comercializadora que no puedan controlar; y la necesidad de contar con un acuerdo de voluntades, por razones legales que no autorizan su imposición por parte del sector público. El documento concluye estableciendo que la centralización de la facturación y el recaudo podría permitir importantes ganancias en eficiencia y control, siempre y cuando sea el resultado de un acuerdo de voluntades entre los operadores del servicio. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 82 3.6 Documento CREG 045-2009- Riesgos asociados a la actividad de comercialización Mediante el documento CREG-045 de 2009, la Comisión de Regulación de Energía y Gas expuso los riesgos asociados a la actividad de comercialización de los prestadores del servicio de energía, los cuales se resumen en los siguientes: Ciclos económicos y estratos socio económicos bajos: Los recaudos de la empresa que procedan de estos estratos serán particularmente sensibles a los ciclos económicos. Los hábitos de pago de servicios de las poblaciones objetivo difieren de manera amplia. Las estructuras de los diferentes mercados regionales no son equivalentes entre sí, a la hora de explicar el riesgo de cartera. La modalidad de post-pago propia del servicio. En otras palabras el cliente consume “a crédito” hasta el momento de la facturación. El incentivo para pagar lo ya consumido es distinto al existente en el caso de, por ejemplo, el pago de un canon de arriendo, el cual por lo general es un pago anticipado. La posibilidad de sustituir el servicio legítimo de la empresa con conexiones de carácter ilegal y la dificultad técnica y legal para demostrar una defraudación. También el documento aclara que el riesgo de cartera tiene asociadas numerosas fuentes, algunas de las cuales se relaciona con las características socio-económicas del grupo de clientes, en el caso de los regulados, y para los no-regulados, con características que pueden ser jurídicas o contractuales, las cuales pueden interactuar con ciclos económicos negativos para producir moras considerables o el abandono de los pagos. Todas las anteriores razones se consideran inherentes a la comercialización de cualquier servicio público domiciliario, aclarando que en el servicio de aseo, la posibilidad de presentar dificultades legales para demostrar una defraudación es mayor al ser un servicio que recoge los residuos sin discriminar su procedencia20, siendo de esta manera imposible determinar quién ha “evadido” la obligación de presentar sus residuos para recolección. La CREG describe en su documento estos elementos con el fin de señalar la alta sensibilidad que implican para el recaudo alzas en la tarifa de electricidad, las cuales podrían ser causadas por el cobro conjunto con el servicio de aseo. El documento continúa describiendo las causas de los problemas de una cartera incobrable, las cuales se analizan de manera comparativa con el servicio de aseo así: CREG: Existe diferencia evidente entre aquellos usuarios con precio regulado y los que no están sujetos a regulación. 20 Exceptuando los casos de grandes generadores y suscriptores aforados en general Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 83 Esta diferencia también se evidencia en la prestación del servicio de aseo y otros servicios públicos, es decir, es un riesgo asociado a cualquier prestador de servicios públicos domiciliarios. CREG: La condición económica de muchos usuarios, o el pago efectivo de usuarios oficiales o sectores protegidos ante la imposibilidad de desconexión por no pago. Este riesgo es mucho más importante para un prestador del servicio de aseo dado que para todos sus suscriptores existe la imposibilidad de “desconexión” o suspensión del servicio. CREG: Una causa importante del riesgo de cartera es la falta de “cultura de pago” Este riesgo se asocia a todos los servicios públicos domiciliarios y afecta en mayor medida al servicio de aseo ante la imposibilidad de corte del servicio. CREG: “Todas las empresas tienen una secuencia en el proceso de cobro que va desde la facturación regular, pasando por el corte, por el cobro persuasivo y diferentes formas y protocolos de cobro coactivo. En algunos casos, el corte del servicio llega después de que varias instancias en diligencia formal del cobro ya se han agotado. En el otro extremo, algunas empresas realizan el corte del servicio a los pocos días de que el límite para pagar puntual se ha vencido” Todas las empresas siguen esta secuencia en el proceso de cobro exceptuando a los prestadores del servicio de aseo quienes no pueden realizar cortes en la prestación del servicio. CREG: “Existe mucha mayor variabilidad en cuanto a la aplicación de criterios para la toma de la decisión de cuando una gestión de cobro se considera útil. Con frecuencia, el costo estimado de la diligencia en relación con el monto debido es el criterio primario. Otras razones se relacionan más con clientes no residenciales, tales como la determinación de insolvencia por quiebra. En un solo caso, uno de los correspondientes comenta que ha hecho estudios cuantitativos para determinar los verdaderos comparativos entre diligencia y deuda. Los demás usan criterios más de apreciación, basados aparentemente en sus experiencias particulares del negocio.” Esto demuestra que la gestión de cobro y de recuperación de cartera no se ha medido de manera estándar en cada prestador y los niveles de eficiencia frente a esta actividad son muy variables en los comercializadores del servicio de energía. Esta es una situación muy similar para prestadores de servicios públicos en general. CREG: “Todas las empresas consultadas son conscientes de que las conexiones ilegales son un sustituto frecuente cuando hay un corte del servicio. En la consulta existe una pregunta explícita al respecto de las medidas que tienen para el control de pérdidas no técnicas. Las respuestas dadas varían desde una relación de Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 84 pasos relativamente detallada, en el caso de tres empresas, hasta no dar respuesta alguna, en el caso de seis. Este rango tan amplio se alinea bastante bien con las capacidades económicas y operativas que tienen las diferentes empresas.” El sustituto ilegal para las empresas de aseo es el arrojo de los residuos sólidos en botaderos clandestinos y no presentarlos a su prestador de recolección y transporte. El arrojo clandestino de residuos es un sustituto más fácil de ejecutar que realizar conexiones ilegales dado que las mismas pueden representar un riesgo al ejecutor, así que el riego de sustitutos es mayor en el servicio de aseo que en el servicio de energía eléctrica. CREG: “Todas las empresas consultadas coinciden en hacer una provisión de cartera del 100% de la deuda cuando ésta tiene más de un año” La provisión de la cartera es una práctica contable que debe realizarse en cualquier empresa con el objetivo de asumir y contabilizar la pérdida cuando la edad de la misma supera un determinado tiempo y se decide liquidarla. CREG: “En la totalidad de la empresas, parece que la práctica de castigo de cartera irrecuperable no sigue un patrón regular, ni es el resultado de una política sistemática” El castigo de cartera irrecuperable no sigue un patrón regular debido a que es una decisión que depende exclusivamente de la junta directiva de cada prestador; esta es una situación que se presenta en cualquier servicio y en cualquier empresa y no una particularidad de las empresas comercializadoras de energía eléctrica. El documento CREG-045 de 2009 concluye el análisis económico de la facturación conjunta destacando los siguientes aspectos los cuales son analizados frente al servicio de aseo de la siguiente manera: CREG: “Se asume que las empresas comercializadoras de energía eléctrica han definido una combinación de factores de producción que maximiza el valor de las firmas para realizar la labor de facturación y recaudo del servicio público domiciliario de energía eléctrica. Dada la presencia de retornos marginales decrecientes en los factores de variables, la adición de la actividad de facturación del servicio público de aseo puede resultar en uso ineficiente de la capacidad instalada y un aumento en los costos totales por la adición de nuevos factores variables” Igualmente para las empresas de aseo, se asume que éstas han elegido una combinación de factores de producción que maximice el valor de las mismas, sin embargo existen condiciones propias del servicio que no hacen posible maximizar su producción cuando al realizar los convenios de facturación conjunta se deben someter en condiciones desiguales a negociar el valor de estos. De acuerdo con la teoría económica, los retornos marginales decrecientes se asocian a una senda de producción en la cual existen etapas Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 85 de producción de corto, mediano y largo plazo y para las cuales se generan costos marginales, crecientes, decrecientes o incluso constantes, dependiendo de condiciones particulares de la firma. Con lo anterior, afirmar que “con la adición de la actividad de facturación del servicio de aseo puede resultar en uso ineficiente de la capacidad instalada y un aumento en los costos totales por la adición de nuevos factores variables”, no resulta claro que esto sea así dado que se estima que el impacto sobre los costos totales al realizar facturación conjunta es mínimo y la recuperación de dichos costos se puede realizar en un periodo de tiempo muy corto. De manera complementaria, debe ser claro que el cobro a la empresa solicitante debe ser el valor de los costos directos marginales que signifique la incorporación de la facturación del servicio de aseo y alcantarillado generados por causa de la modificación del sistema existente, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 2668 de 1999 y en la Resolución CREG 006 de 1999 dado que la marginalidad de los costos, normatividades que no han incluido un análisis microeconómico del tipo de rendimientos que deben generarse en este proceso. CREG: “En línea con lo anterior, los costos totales de la firma al adicionar la nueva actividad de facturación del servicio público de aseo debe incluir las inversiones adicionales en factores de producción que ex post serán hundidos y valorados por el costo de oportunidad de los mismos” La inclusión de inversiones adicionales es un elemento que podría considerarse en los convenios de facturación conjunta, sin embargo esto no quedó establecido claramente en la Resolución CREG 006 de 1999 ni en el Decreto 2668 de 1999. Simplemente las modificaciones que requiera el sistema de facturación utilizado pueden ser cobradas por una sola vez sin hacer parte de los costos marginales de operación del mismo. CREG: “Existen economías de alcance en el proceso de facturación, como por ejemplo el reparto de la factura, por lo anterior una firma comercializadora de energía eléctrica tendría incentivos para rentar su infraestructura instalada dado que maximizaría el valor de la firma. El valor al cual rentaría dicha capacidad debe igualar el costo de oportunidad de dicha infraestructura” El valor al cual una empresa comercializadora de energía eléctrica debe rentar su capacidad instalada o su infraestructura, frente a la facturación conjunta, solamente debe ser, en concordancia con el Decreto 2668 de 1999 y la Resolución CREG 006 de 1999, el costo marginal el cual debe ser igual al ingreso marginal al tener en cuenta la estructura de mercado de estas empresas, las cuales normalmente corresponden a mercados imperfectos en donde el precio de equilibrio y la cantidad demandada se igualan en costos e ingresos marginales. Lo anterior justifica que el cobro por el uso de la capacidad instalada no deba ser una oportunidad de mercado para capturar jugosos ingresos, sino por el contrario, debe ser un cobro que apenas remunere los costos del servicio de facturación, tal y como el legislador lo planteó en la expedición del Decreto 2668 de 1999. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 86 CREG: “Aparte de las actividades de facturación se deben contemplar los riesgos y costos asociados a la nueva actividad, como son el riesgo de cartera en la actividad de recaudo del servicio y el incremento de peticiones, quejas y reclamos por la percepción primaria de los usuarios de un incremento en las tarifas de energía eléctrica. Lo anterior requiere programas de publicidad y educación para socializar los cambios en la factura del servicio de energía” Se desconoce qué tanto aumentan las reclamaciones frente a la inclusión del servicio de aseo en la facturación conjunta con el servicio de energía; es posible que ésta se presente y ella puede ser trasladada al prestador del servicio de aseo en los casos en que se conozca que la causa de la petición, queja o reclamación se relacione con el servicio de aseo. CREG: “Las diferencias en estructura empresarial y la composición del tipo de usuarios que caracterizan la demanda de cada uno de los mercados de comercialización de energía eléctrica en el país no permite homogenizar el riesgo en que incurren las firmas en el evento que realizasen la facturación y el recaudo conjuntamente” Esta es también una conclusión que deben tener presente los prestadores de cualquier servicio público e incluso es mayor para un prestador del servicio de aseo cuando emite factura directa. Un riesgo que de manera adicional debe estimar un prestador de aseo, es el porcentaje de recaudo de su facturador, la gestión de cobro que el mismo realiza, incluso determinar si es conveniente o no incluir dentro de su convenio de facturación conjunta, las actividades de recuperación de cartera. En algunos casos esto podría resultar en beneficios del prestador de aseo y en otros no. CREG: “De otro lado, el estudio identifica que el recaudo es sensible al alza en las tarifas de energía eléctrica por un grupo de elementos que se pueden agudizar por cuenta de la facturación conjunta y que los agentes comercializadores de energía deben incluir en su función de costos” Este es un riesgo que en efecto deben calcular los prestadores que realicen la facturación conjunta y que la regulación que emita la CREG deba incluir en el Costo Eficiente de Comercialización, el cual según el documento analizado, estableció un margen de 15% que cubre tanto los riesgos de la actividad de comercialización como el retorno del capital comprometido. La anterior es una recomendación que se sugiere en el presente estudio para ser transmitida a la CREG para que en virtud de sus funciones pueda analizar y ajustar dicho margen de riesgos incluyendo la facturación conjunta con el servicio de aseo. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 87 3.7 Reportes SUI Uno de los elementos del estudio, consistió en analizar la información que las empresas reportan al SUI, por ello a continuación se presentan los resultados obtenidos de la información analizada y que guarda relación con el servicio de aseo. Es necesario precisar que la información que se utilizó para evaluar el comportamiento y evolución de los costos de comercialización fue tomada de los estados financieros de los años 2003 a 2009 de las mismas empresas seleccionadas como muestra para aplicar las encuestas. Adicionalmente se tomó información de otras empresas del sector, para realizar análisis adicionales, como se mostrará más adelante. En el Anexo N° 2 se presenta el procedimiento utilizado en forma detallada. De la información proveniente de los reportes del SUI se encontraron algunos problemas relacionados con la calidad de la información reportada por los prestadores del servicio de aseo, entre los cuales vale la pena destacar: valores superiores a los techos establecidos en la normatividad, por errores en la deflactación de los costos de referencia y en los ajustes por productividad, así como muchos valores reportados en cero o errores en la aplicación de los subsidios y contribuciones. 3.7.1 Tarifas y Costos de Comercialización reportados En el formato 9 denominado “Tarifas Aplicadas” de la Circular conjunta SSPD-CRA 006 de 2006 se reportan las tarifas cobradas por los prestadores del servicio de aseo, las cuales se dividen en cada uno de los componentes (TFR + TBL + TRT + TTE + TDF). De este formato, se ha analizado el peso de la Tarifa de Facturación y Recaudo TFR, respecto al total de la tarifa Ti. A continuación se muestra el resultado del análisis realizado con datos correspondientes al periodo 2007 a 2009, mostrando el valor que en promedio se ha cobrado de TFR en proporción a Ti: Gráfica 5 Tarifa Facturación y Recaudo Vs. Tarifa Total Tarifa Facturación y Recaudo Vs. Tarifa Total 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 01 BAJOBAJO 02 BAJO 03 MEDIOBAJO 04 MEDIO 05 MEDIOALTO 06 ALTO 10 11 12 OFICIAL INDUSTRIAL COMERCIAL Fuente: SUI, elaboración Cydep Ltda. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 88 De la información analizada se aprecia que la tarifa de comercialización y recaudo representa, entre el 4% y el 15% del total de las tarifas que son cobradas al suscriptor. Sin embargo, ésta es tan sólo una información de referencia dado que como se mencionó anteriormente, la información recopilada del SUI presenta serias deficiencias de calidad, siendo lo anterior, un sondeo sin representatividad estadística. Respecto al reporte del Costo de Comercialización, y teniendo en cuenta los errores de calidad descritos, se han ilustrado los costos de 200 empresas de aseo que han reportado valores coherentes en el periodo comprendido entre enero 2007 a diciembre 2009 así: Costo Comercialización Ajustado –Reporte sin deflactar ($) Gráfica 6 Costo de Comercialización CCSAj Reportado al SUI - 200 ESP sin deflactar 880 860 840 820 800 780 760 740 720 700 1 2 3 4 5 6 7 2007 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2008 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 2009 Fuente: SUI, elaboración Cydep Ltda. El reporte de costos de referencia sin deflactar no permite conocer cuál es el valor, inferior o igual del techo máximo permitido que cada prestador decidió adoptar como base para establecer sus tarifas. No obstante lo anterior, se ha tratado de depurar la información entregada, para así notar que si bien no todos los costos han sido reportados de manera deflactada, los prestadores del servicio de aseo tienden a adoptar el techo del costo de comercialización CCS o valores muy cercanos al mismo ($66821), reflejando con esta situación que los incentivos para generar competencia por medio de una metodología techo no se han traducido en la adopción de costos menores por parte de los prestadores. Si bien se ha realizado una depuración de los valores de costos de comercialización que han sido reportados, eliminando valores muy bajos o demasiado altos que resultan ilógicos, no se puede establecer con claridad si cada prestador ha adoptado los costos por encima o por debajo del techo establecido dado que es muy posible que las empresas hayan cometido en su gran mayoría un error de reporte, dando una interpretación errónea de la forma como debían reportar estos datos, tal y como los solicitaba la Superintendencia de Servicios Públicos por medio de la Circular Conjunta SSPD-CRA 006 de 2006. Desafortunadamente al ser un reporte que debía realizarse de manera mensual, una gran parte de los prestadores reportaban el valor de CCS que venían aplicando después de actualización, mientras que otros prestadores lograron corregir esta situación 21 Pesos a junio de 2004 según Resolución CRA 351 de 2005. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 89 y reportaron el valor deflactado (aunque sin ajustes por productividad en la mayoría de los casos), registrando generalmente un valor de $668. Por lo anterior, la consultoría no puede concluir si algún prestador violó el techo máximo establecido por la regulación para el componente CCS, y sería la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios quien a través de los Controles Tarifarios que realiza del servicio público de aseo y su metodología, la Entidad encargada y avalada por la Ley 142 de 1994 quien pueda brindar dicha información. Al indagar la posibilidad de conocer esta información, se conoció que dichos controles tarifarios se realizan en dos etapas a saber: 1. Control de costos de referencia y calidad de la información cargada al SUI y 2. Control de tarifas aplicadas. En la actualidad la primera etapa ha sido adelantada y precisamente la mayoría de las respuestas de las empresas resultó estar dirigida a reconocer errores en el cargue de la información mas no en la aplicación de costos de referencia por encima del techo establecido. No obstante lo anterior, podría inferirse al encontrar valores muy cercanos al techo, que esta situación podría estar motivada por alguna de las siguientes razones: 1. El techo establecido podría ser insuficiente para recuperar costos asociados con la actividad comercial 2. Las empresas, teniendo la oportunidad de adoptar el costo de referencia CCS por debajo de su techo, podrían no desear hacer esto, dado que no se encuentran en un mercado en competencia o porque prefieren capturar el mercado con otro tipo de estrategias diferentes a la reducción de precios o tarifas Si bien, a la luz de la información recaudada, no se podría establecer con certeza cuáles empresas superan o no el techo establecido, esta situación no representa dificultad para el análisis de la presente consultoría, dado que se indagaron en la encuesta todos los costos de las actividades comerciales, para establecer un techo que tenga en cuenta todas las actividades del proceso comercial, incluyendo aquellas que no estaban incluidas en la Resolución CRA 351 de 2005 en la formulación del costo de referencia CCS. Por otra parte, se aprecia en los datos de la Gráfica 6, una caída de los costos reportados en el mes de septiembre de 2009, dado el impacto que tuvo la adopción de la denominada Resolución Compilatoria SSPD N° 15085 de 2009 para el sector de Acueducto, Alcantarillado y Aseo. Este acto administrativo, si bien trató de agrupar toda la normatividad relacionada con el cargue al SUI, generó una gran confusión en los prestadores al momento de realizar el cargue de la información, dado que cambió el número a los formatos que se venían manejando con la Circular Conjunta SSPD-CRA 006 de 2006, incluso cambiando la temporalidad de cargue de algunas variables. De igual manera el formato en donde se aprecian los costos adoptados por los prestadores incluyendo el CCS cambió de denominación, generando que para los meses posteriores a septiembre de 2009, se presentaran menos reportes de los que normalmente se realizaban. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 90 3.7.2 PQR - Peticiones, quejas y reclamos reportados Respecto a la información de PQR, se encontró que el número de reclamaciones atendidas, independientemente de su causal, se ha mantenido estable en el agregado nacional con un valor cercano a 4350 reclamaciones por mes. Sin embargo, este dato no corresponde con la capacidad instalada que deben tener las empresas para atender los reclamos y peticiones de sus usuarios, dado que al tener en cuenta que existen 1036 prestadores del servicio público de aseo inscritos como comercializadores, es claro que solamente a cada uno le correspondería recibir cerca de 4 reclamaciones por mes. Esta cifra refleja falta de cumplimiento en el reporte de la información al SUI y refleja que la gran mayoría de los prestadores que ejercen la comercialización, no se han adaptado a realizar este tipo de reportes. De manera complementaria, se tiene que la reclamación más frecuente relacionada con la prestación del servicio de aseo, se refiere a los descuentos por predio desocupado, así como los cobros relacionados con la tarifa. A continuación se muestra la evolución de las causales reportadas y agregadas a nivel nacional, excluyendo aquellas que no se relacionan con la prestación del servicio de aseo y las que se clasificaron como “otras Inconformidades”: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 91 Gráfica 7 Principales causas de reclamación en el servicio de aseo 2007 – 2009 2008 2007 Años - Meses 2009 Principales causales - reclamaciones atendidas 2007 a 2009 Opción tarifaria de aseo para multiusuarios Entrega y oportunidad de la factura Cobro como multiusuario Aforo Estrato Terminación de contrato Calidad del servicio Cobros por servicios no prestados Falla en la prestación del servicio Tarifa Cobrada otras inconformidades Descuento por predio desocupado Opción tarifaria de aseo para multiusuarios Entrega y oportunidad de la factura Cobro como multiusuario Aforo Estrato Calidad del servicio Cobros por servicios no prestados Tarifa Cobrada Falla en la prestación del servicio Terminación de contrato otras inconformidades Descuento por predio desocupado Opción tarifaria de aseo para multiusuarios Entrega y oportunidad de la factura Cobro como multiusuario Aforo Terminación de contrato Estrato Falla en la prestación del servicio Calidad del servicio Cobros por servicios no prestados Tarifa Cobrada otras inconformidades Descuento por predio desocupado 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 Número de Reclamaciones Fuente: SUI, elaboración Cydep Ltda. Frente a la distribución en el total de reclamaciones por Departamento, Bogotá predomina ampliamente frente al resto del país con cerca de 10.000 reclamaciones anuales, seguido de Cundinamarca, Risaralda y Santander las cuales se mueven en un rango de 4.000 a 5.000 reclamaciones anuales. Por lo anterior, no es de extrañar, que los prestadores del Distrito Capital sean aquellos que poseen mayores reclamaciones individualmente, y probablemente sean quienes manejen sistemas de información más robustos y desarrollados con respecto al resto del país. De los datos de reclamaciones, se aprecia que las regiones más apartadas del país, como los Departamentos de Amazonas, Vichada, San Andrés, Vaupés, Putumayo, son los que reportan el menor número de PQR. Esta situación se explica en dos aspectos Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 92 fundamentalmente: los prestadores de las zonas aún no poseen sistemas comerciales robustos que garanticen el reporte de esta información, y la tecnificación de los aspectos comerciales aún es escasa, así como la prestación de este componente aún no se realiza de manera regionalizada o integrada. Como razón adicional, la no existencia de reportes de estas zonas podría relacionarse a factores sociales y culturales de las mismas, así como posibles factores geográficos como la densidad de población urbana y su concentración. Gráfica 8 Reclamaciones por Departamento – año 2009 Total Reclamamaciones por Departamento - Año 2009 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 Fuente: SUI, elaboración Cydep Ltda. En relación con las reclamaciones, para poder efectuar una medición justa de las mismas, se realizó el ejercicio de obtener la proporción de las reclamaciones por usuario para cada ESP. El resultado sorprende dado que las principales empresas y las que atienden las ciudades grandes, en términos de reclamaciones instauradas, no terminan siendo las que mayor proporción de reclamaciones por usuario registran, como se ilustra en la Gráfica 9. Las mayores reclamaciones por usuario se presentan en prestadores con pocos suscriptores, o por lo menos pocos registrados en el SUI, siendo todos menores de 5.000 suscriptores en donde el impacto de realizar una reclamación se convierte en una proporción significativa. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 93 Gráfica 9 Proporción de reclamaciones por usuario Principales Empresas Proporción PQR´s por usuario UNIDAD ADMINISTRATIVA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DEL MUNICIPIO DE SAN JOSE DE CRAVO NORTE INGENIERIA ASEO Y SERVICIOS S.A. E.S.P. EMPRESAS PUBLICAS MUNICIPALES DE MALAGA E.S.P. EMPRESA REGIONAL DE SERVICIO PUBLICO DE ASEO DE CANDELARIA SA ESP EMPRESA MIXTA MUNICIPAL DE SERVICIOS PUBLICOS S.A.E.S.P.- EMS S.A. E.S.P. EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE FUSAGASUGA E.S.P. EMPRESA MUNICIPAL DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE MOCOA AGUAS DE SAN JERÓNIMO E.S.P. GESTION INTEGRAL DE ASEO S.A. E.S.P. EMPRESA MUNICIPAL DE SERVICIOS PUBLICOS DE VILLA DE LEYVA E.S.P. EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE PARATEBUENO E.S.P. AGUAS DEL MORROSQUILLO S.A E.S.P. UNIDAD ADMINISTRADORA DE SERVICIOS PUBLICOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DEL MUNICIPIO DE TOTA-BOYACA UNIDAD DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE PISBA 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Fuente: SUI, elaboración Cydep Ltda. Gráfica 10 Total Reclamaciones por Empresa – año 2009 Total Reclamamaciones por Empresa - Año 2009 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 LIMPIEZA METROPOLITANA S.A E.S.P. ATESA DE CIUDAD LIMPIA OCCIDENTE S.A BOGOTÁ S.A. E.S.P. E.S.P. PROACTIVA ORIENTE S.A. E.S.P. CONSORCIO ASEO CAPITAL S.A. EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE CARACTER PRIVADO GRUPO DE ASEO EMPRESA DE ASEO MUNICIPAL DE DE PEREIRA S.A. POPAYAN E.S.P. EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE FUSAGASUGA E.S.P. SOCIEDAD DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE BARRANQUILLA S.A. E.S.P. INTERASEO S.A E.S.P CORASEO S.A. E.S.P. Fuente: SUI, elaboración Cydep Ltda. Al analizar las reclamaciones por empresa registradas en 2009, se encuentra que el mayor número está asociado a las que atienden mayor número de usuarios, es decir las que atienden las principales ciudades del país, siendo lógico que este tipo de empresas sean las que poseen sistemas más robustos para la atención de reclamos y personal administrativo contratado para este fin, en contraste con las empresas que resultan en proporción con mayores reclamaciones por usuario dado que éstas corresponden a Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 94 municipios de menor tamaño y no poseen fuertes sistemas para la administración y solución de reclamaciones. De acuerdo con el estudio sectorial de servicios públicos de año 2008, publicado por la Superintendencia de Servicios Públicos en el año 2009, los motivos de peticiones y quejas a nivel Nacional son muy variados, como se cita a continuación: “Un 26,82% corresponde a solicitudes de descuento por predio desocupado, consistente en una reducción en el pago del servicio considerando que los usuarios con predios desocupados no generan residuos sólidos de origen domiciliario; un 59,15% de estos recursos ha tenido respuesta positiva por parte de las empresas y un 32,87% se encuentra pendiente de respuesta. La tarifa cobrada es el segundo motivo de reclamación, teniendo para el último año 81.283 peticiones, quejas y recursos relacionados con las tarifas del servicio de aseo. De estas reclamaciones, las empresas accedieron al 37,41%, y no accedieron a un 14,89%; un 36,65% está pendiente de respuesta. Otras reclamaciones relacionadas con la tarifa corresponden a los cobros y las opciones de tarifas para multiusuarios, tema respecto al cual se presentaron 4.317 reclamaciones en 2007. La calidad en la prestación del servicio de aseo también ha sido motivo de reclamación por parte de los usuarios. Las fallas en la prestación del servicio abarcan el 7,61%. Las reclamaciones sobre aspectos de calidad un 5,98%, para un total de 64.323 reclamaciones relacionadas con este tema. En cuanto a los aforos, o procedimientos para estimar la cantidad de basura que produce un usuario, se presentó un total de 30.349 reclamaciones, un 6,41% del total”. En el gráfico siguiente se observan los tipos de reclamaciones en el servicio público de aseo. Gráfica 11 Causas de las reclamaciones en el servicio de aseo Tarifas; 49% Otras inconformida des; 33% Calidad del Servicio; 14% Terminación Contrato; 4% Fuente: Estudio Sectorial 2008, SSPD Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 95 El estudio sectorial expone con relación a las causales de PQR, en segunda instancia lo siguiente: Gráfica 12 Causales de PQR en Segunda Instancia más frecuentes 3500 3287 3000 2500 Clase de uso incorrecto Cobro desconocido Cobro sin prestacion Cobros inoportunos Solicitud de retiro Traslado Unidad Habitacional 2000 1500 1000 500 497 387 343 222 268 332 0 Fuente: Estudio Sectorial 2008, SSPD “Desde el punto de vista de los departamentos donde más se presentan reclamaciones en segunda instancia, se encuentran Atlántico con el 48.44%, Bogotá D.C., con el 21.18% y Santander con el 12.96%, seguido por Norte de Santander, Nariño y Valle del Cauca (4.20%, 1.68% y 1.16% respectivamente).” Una vez analizada la información de PQRs que ha sido reportada al SUI, así como la información de estudios sectoriales de la Superintendencia de Servicios Públicos, es posible concluir que ésta información resulta útil para los objetivos de regulación planteados por la Comisión de regulación CRA en el presente estudio, dado que si bien se requiere analizar con cuidado la calidad de dicha información, una vez la misma es depurada, revela costos comerciales directos e implícitos en la prestación del servicio público de aseo que deben ser tenidos en cuenta en la propuesta regulatoria que se establezca para el componente de comercialización CCS y su correspondiente actualización. Por lo anterior, la encuesta que se formuló a los prestadores del servicio de aseo tuvo en cuenta el análisis de información del SUI y para el caso de las Peticiones, quejas y reclamaciones en general, se asumió que cada ESP debe tener la disponibilidad para atender cada una de ellas, independiente de su resultado. Es por esta razón que se incluyó en el formulario el total de PQR y de recursos que cada ESP recibió anualmente desde 2007 a 2009 y adicionalmente se preguntó el número de silencios administrativos Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 96 positivos, con lo cual se pretende dar un indicador de la eficiencia de la empresa en esta actividad, así como los costos en que se incurre por ofrecer esta disponibilidad de atención al usuario. 3.7.3 Edades de la cartera reportadas Frente a la cartera de empresas prestadoras del servicio público de aseo, el reporte de edades de la misma refleja que existe una gran proporción de cartera vencida con una edad que supera los 361 días (51%), hecho que refleja la inexistencia de mecanismos eficientes que motiven la recuperación de la cartera y que conlleven a que la edad de la misma tienda ser creciente hasta el momento en que cada junta empresarial, decida hacer un castigo contable de estos valores. Esta gran proporción también refleja que las empresas del servicio de aseo, debido a que muchas de ellas aún son del orden Municipal, no han tomado la decisión contable de castigar estos valores acumulados debido al alto impacto que pueden tener sobre la estructura de activos del Balance General. A continuación se muestra la participación de las edades en el agregado del sector de aseo en Colombia, para el año 2009: Edades de Cartera Servicio Público de Aseo Gráfica 13 Edades de Cartera servicio público de aseo CARTERA NORMAL 1 A 60 DIAS-Pesos 22% CARTERA VENCIDA MAS DE 361 DIAS-Pesos 51% CARTERA VENCIDA 180 A 360 DIAS-Pesos 12% CARTERA VENCIDA 61 A 90 DIAS-pesos 4% CARTERA VENCIDA 91 A 180 DIAS-Pesos 11% Fuente: SUI, elaboración Cydep Ltda. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 97 3.8 Comportamiento histórico de las variables asociadas a la comercialización para empresas de la muestra Con base en la información tomada del SUI para las empresas que formaron parte de la muestra, se hicieron diferentes análisis los cuales se presentan en los numerales siguientes. 3.8.1 Catastro de suscriptores En el periodo analizado 2003 - 2009, los suscriptores promedio reportados al SUI por los grandes prestadores fueron 198.795, para los medianos 40.191 y para los pequeños 6.551, mostrando que en efecto en la muestra de empresas seleccionadas, existen diferencias considerables de tamaño y por ende de volumen de actividades comerciales a atender. Los prestadores pequeños y medianos, en promedio se comportaron más estables en la evolución de sus suscriptores, mientras que los grandes prestadores han tenido comportamientos más variables. Todos los grupos tendieron a incrementar de manera más estable sus suscriptores entre los años 2007 a 2009, hecho que supone un mejor reporte de información al SUI a partir de la metodología de la Resolución CRA 351 de 2005, así como se presume que en años anteriores pueden haber captado grandes mercados o municipios. Para analizar las variaciones anuales, se calcularon los promedios de las mismas para cada grupo de prestadores, obteniendo lo siguiente: Gráfica 14 Variación anual de suscriptores 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% 2004 2005 2006 2007 2008 Grandes 44% 33% Medianas 5% 7% Pequeñas 6% 1% 2009 3% 3% 7% 9% 3% 36% 9% 12% -1% 1% 5% 10% Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI En efecto se aprecian amplias diferencias en las variaciones de las empresas grandes durante los años 2004 a 2006 y posteriormente estabilizan su crecimiento a niveles muy cercanos a las empresas medianas y luego con las pequeñas. Si bien en las empresas Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 98 medianas en el año 2007 existe un dato atípico que altera la gráfica22, en los años 2008 y 2009 las variaciones se estabilizaron y en promedio han mostrado crecimientos anuales de 9%, mostrando valores de desviación estándar de 0.11 y 0.21 respectivamente. De lo anterior se concluye que la actividad comercial de las empresas grandes ha sido más volátil con respecto a las empresas medianas y pequeñas, tendiendo a incrementar sus suscriptores por medio de la entrada a nuevos mercados lo que genera variaciones considerables en sus catastros. Igualmente, es posible que la calidad de la información reportada al SUI se haya incrementado a partir del año 2007, ya sea porque existen mayores mecanismos para el reporte de la misma que se han depurado y porque las empresas han venido reportando de mejor manera la información de sus suscriptores. 3.8.2 Facturación Costo de Facturación Conjunta La variable costo facturación conjunta reportada al SUI se encuentra para los años 2006 a 2009 y ha sido expresada en pesos corrientes por suscriptor para cada año, apreciando variaciones notorias en los mismos. En la siguiente tabla se muestra el valor promedio de cada año, expresada en pesos por suscriptor, obteniendo datos para 38 empresas, de acuerdo al tamaño: Gráfica 15 Costo facturación conjunta por suscriptor ($ corrientes) 1.800 1.600 $ / Suscriptor 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 Grandes Medianas Pequeñas Promedio de 2006 $ 1.621 $ 844 $ 109 Promedio de 2007 $ 1.113 $ 852 $ 110 Promedio de 2008 $ 477 $ 1.267 $ 168 Promedio de 2009 $ 361 $ 1.120 $ 262 Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI 22 Empresa de Servicios Público de Pitalito reportó una variación de suscriptores para el año 2007 equivalente a 559%, dato que afectó considerablemente el promedio. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 99 La información anterior no se encuentra coherente, mientras el promedio del valor obtenido de las empresas grandes se reduce significativamente entre los años 2006 y 2009, para las medianas y pequeñas el valor se incrementa, lo cual resulta más lógico, pues lo normal es que el convenio se ajuste anualmente. Con los anteriores datos no resulta posible determinar un valor que se adapte a las diversas condiciones de un convenio de facturación conjunta, dado que se requiere conocer qué actividades contempla el mismo, así como la duración del convenio. En consecuencia, esta información tomada del SUI no ha sido de utilidad, por lo cual el análisis detallado del tema se realizó a partir de los resultados de la encuesta, lo cual se analizará más adelante. Entrega de Facturas (cuenta 757005) La subcuenta entrega de facturas corresponde a la cuenta PUC 7570 órdenes y contratos por otros servicios, en el entendido que las empresas realizan esta tarea a través de terceros o de sus facturadores -acueducto o energía eléctrica. En esta cuenta los reportes encontrados corresponden al 54,34% de empresas de la muestra, dado que 16 no tienen información en SUI y 5 registran valores en cero, es decir, este costo se analiza con 25 empresas. Se puede considerar atípica la información que registra Limpieza Metropolitana S.A E.S.P. con valores extremadamente altos en todos los años, presentando el mayor valor para el 2009, mostrando un costo de $ 9.034 por suscriptor, por lo cual no se tiene en cuenta para los promedios. En la siguiente gráfica se puede apreciar el comportamiento del costo de entrega de facturas, expresado en pesos corrientes de cada periodo, con los promedios de todas las empresas. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 100 Gráfica 16 Promedio histórico del costo de entrega de facturas 5.000 $ Mes / Suscriptor 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente: Cydep Ltda. con base información SUI Al expresar la información en forma mensual se tiene que para el año 2009 el costo promedio por concepto de entrega de facturas fue $346 por suscriptor. A continuación se presenta el costo de entrega de facturas en cada grupo de empresas: Gráfica 17 Promedios del costo en entrega de facturas por grupos $ 12.000 $/Suscritor/Año $ 10.000 $ 8.000 $ 6.000 $ 4.000 $ 2.000 $Grandes Año 2003 Año 2004 Medianas Año 2005 Año 2006 Pequeñas Año 2007 Año 2008 Año 2009 Fuente: Cydep Ltda. con base información SUI Se destaca que para las empresas grandes este costo es decreciente, para las medianas tiende a incrementarse y para las pequeñas resulta ser estable. La conclusión, en un grupo de 25 empresas que registran en sus estados financieros este costo, es que como costo unitario, el reparto y entrega de facturas resulta más económico a medida que se tienen más suscriptores. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 101 3.8.3 Gestión de cartera Valor de la cartera del servicio público de aseo El valor de la cartera reportada en el plan único de cuentas PUC de los años 2003 a 2009 en el SUI, registrada por las 46 empresas de la muestra, corresponde a los saldos de la cuenta 140804 de cada prestador. Es de anotar que esta cuenta corresponde únicamente a la cartera del servicio de aseo y que la misma es de carácter acumulativo. Las variaciones en los saldos representan en muchos casos ineficiencias de los medios de recaudo utilizados, así como también falta de una gestión de recuperación de cartera y una política frente a los deudores, los cuales en muchos casos poseen malos hábitos de pago que pueden ser combatidos con campañas, acuerdos de pago y acciones legales. No obstante lo anterior, la gran particularidad de la cartera y su registro radica en que el prestador puede decidir liquidar o castigar el saldo acumulado mediante la convocatoria de junta directiva, con el fin de realizar un saneamiento contable de sus estados financieros, ya que al reflejar el valor de la misma en sus activos no se transmite el valor real de los mismos al ser considerado un activo poco productivo, cuando la edad es mayor a 360 días y se considera prácticamente irrecuperable. En la siguiente tabla se observa el comportamiento de los reportes durante los años analizados, notando que 2 empresas tienen reporte de un año, una durante dos años, lo que corresponde a la creación de las empresas en los respectivos municipios o la entrada en vigor de un nuevo esquema de contratación del servicio público de aseo. Tabla 14 Comportamiento del reporte de cartera por empresas N° AÑOS CON REPORTE N° DE EMPRESAS PORCENTAJE DE EMPRESAS 7 6 5 4 3 2 1 Total 34 1 3 2 3 1 2 46 73,92% 2,17% 6,52% 4,35% 6,52% 2,17% 4,35% 100% Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI El comportamiento general de la cartera en todas las empresas se puede analizar en dos períodos diferentes, marcados por las reformas que ha tenido el Plan Único de Cuentas: uno de 2003 a 2005 y el otro de 2006 a 2009; la otra forma es según el tamaño de mercado que atienden las empresas. Con respecto a las reformas del PUC, se aprecia un incremento en los reportes de cartera a partir del año 2006, con registro de solo 3 empresas (6.52% de la muestra) que Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 102 presentan vacíos durante este tiempo. Estos vacíos fueron subsanados, indexando o deflactando según el caso, en promedio el incremento o decremento del 2% con respecto a los valores encontrados. En la siguiente tabla se observan las empresas que se les afectó el valor de la cartera en los años no reportados o encontrados vacíos en el sistema de información SUI. Tabla 15 Empresas con vacíos en reporte de cartera Nº EMPRESA AÑOS 1 Rio Aseo Total S.A. E.S.P. 2006, 2007, 2008, 2009 2 Interaseo de la Frontera S.A. E.S.P 2003, 2004, 2005, 2006 3 Buenaventura Medio Ambiente S.A. E.S.P. 2009 Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI Desde el punto de vista del tamaño del mercado que manejan las empresas, se aprecia un incremento gradual del valor de la cartera en el primer período y una leve reducción a partir del año 2006. La reducción en los valores de cartera son generalizados para aquellas empresas que han entrado a facturar conjuntamente con otro servicio público, bien sea acueducto o energía eléctrica y el incremento en cartera se aprecia de una parte en la empresas públicas municipales y las conocidas como triple A y de otra en los grupos empresariales que paulatinamente han ganado mercado con la prestación del servicio en varios municipios. En la siguiente tabla se aprecia el porcentaje y número de empresas que han tenido reducción o incremento en el valor de la cartera en los diferentes años analizados. Tabla 16 Número de empresas con reducción o incremento en cartera, por cada año AÑO EMPRESAS CON REDUCCIÓN PORCENTAJE EMPRESAS CON INCREMENTO PORCENTAJE 2004 2005 2006 2007 2008 2009 18 5 13 14 17 11 32,6% 10,86% 28,26% 30,43% 36,95% 23,91% 18 32 27 28 26 33 32,6% 69,56% 58,69% 60,87% 56,52% 71,74 Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI Cartera por suscriptor La eficiencia en cartera se mide mediante el valor que por suscriptor tendría una empresa al dividir el valor total de cartera de un año determinado, sobre el total de suscriptores. En este sentido el valor de la cartera se homogeniza al expresarse en un misma unidad – Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 103 suscriptores- reflejando el peso y su valor ante el manejo y administración de la misma. A continuación se muestran los datos obtenidos para cada uno de los grupos de empresas: Gráfica 18 Evolución del valor de la cartera por suscriptor ($ corrientes) $ 90.000 Valor Cartera por Suscriptor $ 80.000 $ 70.000 $ 60.000 Grandes $ 50.000 Medianas $ 40.000 Pequeñas $ 30.000 $ 20.000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Años Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI Los valores de la cartera tienden a converger en el tiempo entre los diferentes grupos de empresas; en el primer año de análisis, la diferencia del valor de la cartera por suscriptor entre los tamaños de empresas fue de $38.749, para el año 2007 tan solo de $6.040 y en el año 2009 de $14.001. Para el 2009, el valor de la cartera por suscriptor para empresas grandes fue de $63.607, para medianas de $50.351 y para las pequeñas el valor fue de $49.606. De igual manera se destaca que en las empresas pequeñas y medianas el valor de la cartera tiende a aumentar, posiblemente porque su crecimiento no amerita hacer la provisión en el gasto; en otra situación se encuentran las empresas grandes que sí han reducido el saldo de cartera, aunque se aprecia una inflexión creciente a partir del 2007. Es de recordar que a medida que conquistan nuevos mercados, las empresas grandes generan mayores acumulados y a pesar de que lleguen a liquidar o a reducir en una parte sus saldos (los de mayor edad), la cartera es de manera inequívoca una consecuencia no deseada del crecimiento empresarial en la prestación de servicios públicos y genera costos en su administración y seguimiento. De manera agregada y una vez estimada la cartera por suscriptor, al analizar la participación de cada grupo en el total de cartera promediada que se ha calculado, se encuentra que el aporte en el valor total de la cartera por suscriptor se distribuye de una manera muy similar entre los tres grupos en el periodo 2006 a 2009, como se muestra a continuación: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 104 Gráfica 19 Evolución participación de la cartera por suscriptor 27% 26% 25% 23% 29% 33% 50% 2003 29% 32% 27% 30% 33% 31% 37% 31% 45% 43% 38% 37% 35% 39% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Grandes Medianas Pequeñas Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI De las 46 empresas analizadas se ha podido notar que el valor de la cartera por suscriptor no representa al año 2009 una diferencia significativa entre los tres grupos de empresas analizados, mostrando así que el valor unitario de la cartera podría considerarse como una herramienta para estimar el costo de la cartera. Edad de la cartera El valor de la cartera presentado por edades registra comportamientos variables que no son sencillos de analizar, por lo que el análisis se hace para cada grupo de empresas de acuerdo con los datos reportados al SUI. Los datos reales obtenidos son bastante significativos para la muestra, sin embargo hay que tener en cuenta que se registran valores en cero, lo que cambia el porcentaje de año a año. En todas las empresas que han reportado cartera por edades y donde se registran valores en cero, se tomó asumiendo que para ese lapso de tiempo no hay valores de cartera vencida. Con respecto a la empresa Atesa de Occidente S.A E.S.P., el dato del año 2008 es cero, razón por la cual la variación entre 2007 y 2008 da un porcentaje negativo muy alto y la variación entre el año 2008 y 2009 da un pico de porcentaje realmente alto. Las siguientes empresas no registraron información al SUI por edades de la cartera o el registro encontrado es cero para los años analizados: • Empresa de Servicios Públicos de Chaparral E.S.P. del grupo 1, pequeñas empresas y • Empresa de Servicios Públicos de Pitalito E.S.P. del grupo 2 de las empresas medianas. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 105 De la información obtenida en los reportes de la edad de cartera se han tomado los valores reportados de las 46 empresas en cada segmento de edad, calculando la proporción de cada edad o segmento con respecto al total de la cartera para así obtener la distribución del total de la cartera en cada uno de los segmentos. Los resultados para el año 2009 son los siguientes: Gráfica 20 Distribución de la cartera en edades 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Promedio de 1 A 60 DIAS Promedio de 61 A 90 DIAS Grandes Promedio de 91 A 180 Promedio de 180 A 360 DIAS DIAS Medianas Promedio de MAS DE 361 DIAS Pequeñas Fuente: Cydep Ltda., a partir de información SUI. Resulta lógico y esperado que la principal acumulación de cartera se presente en los dos primeros meses al ser éste el tiempo en que normalmente se puede recuperar la misma y las acciones persuasivas cobran resultado. En los periodos comprendidos de 61 a 360 días no se aprecia una tendencia en el comportamiento de la cartera para ninguno de los grupos, con un comportamiento muy variable para cada ESP. Finalmente la acumulación de cartera de edad avanzada, es decir, mayor a 360 días, representa en promedio el 35% del total de la cartera para los tres grupos de empresas, siendo este valor casi imposible de recuperar. 3.8.4 Índice de recaudo La resolución CRA 351 de 2005 estableció el costo de manejo de recaudo fijo y variable en los artículos 11 y 19 de la siguiente manera: “Artículo 11. Costo de manejo de recaudo fijo – CMRF - El Costo de manejo de recaudo fijo será, como máximo, el equivalente a lo siguiente ($/suscriptor-mes): CMRF = [CCS + CBL * (K/NB)] * 0,075 Donde: 0,075 corresponde al factor por manejo de recaudo (adimensional) Artículo 19. Costo de Manejo de Recaudo Variable – CMRV El costo de manejo de recaudo variable será, como máximo, el equivalente a lo siguiente: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 106 CMRV = [ CRT + CTE + CDT ]* 0,075” P P Los anteriores artículos muestran cómo cada uno de los componentes o costos de referencia, tanto fijos como variables, están afectados por un factor de manejo de recaudo equivalente a 7,5% el cual refleja el porcentaje de recaudo mínimo que una empresa de aseo debe obtener. Este factor de manejo de recaudo se estimó de la siguiente manera: Factor Manejo de Recaudo = Por lo anterior, el recaudo mínimo que una empresa de aseo debía obtener al año 2007, como un patrón de eficiencia, fue el 93,02%, valor que ha se ha venido ajustando por productividad de manera anual como se muestra en la siguiente tabla: Tabla 17 Factor Manejo de Recaudo y su ajuste por productividad AÑO FMR R 2007 2008 2009 2010 2011 7,50% 6,47% 5,58% 4,81% 4,15% 93,02% 93,92% 94,71% 95,41% 96,01% Fuente: elaboración Cydep Ltda. A partir de la res. CRA 351/05 Dadas las anteriores condiciones de eficiencia en el recaudo, se analizaron las empresas de la muestra con base en la información reportada en los estados financieros23 con el objetivo de conocer la verdadera eficiencia en el recaudo del servicio y estimar qué tan cercanas se encontraban las empresas con respecto a este parámetro en el año 2009. Teniendo en cuenta lo anterior, se estimó el índice de recaudo con base en la información de ingresos operacionales del servicio público de aseo, reportados en la cuenta 4323 del Plan único de Cuentas PUC, comparando los valores de cada empresa con la cartera de 60 días. Lo anterior se estimó de esta manera para evitar edades de carteras irrecuperables, las cuales son acumuladas en la cuenta de “Deudores Servicio de Aseo” 23 Se excluyeron empresas por no reportar información al SUI o simplemente por no tener información discriminada de sus estados financieros separados por área de prestación del servicio. Por ello, para el presente análisis únicamente se han tomado 35 empresas que poseían información completa y coherente para analizar su índice de recaudo y costos del convenio de facturación conjunta. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 107 de la cuenta 140804, mostrando únicamente cartera de fácil recuperación y saldos sin alteraciones que impidan calcular un índice de recaudo de facturación corriente. Los resultados se muestran a continuación: Gráfica 21 Promedio índice de recaudo con cartera a 60 días en 2009 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% ACUEDUCTO ENERGÍA ELÉCTRICA GAS Grandes ACUEDUCTO ENERGÍA ACUEDUCTO ENERGÍA ELÉCTRICA ELÉCTRICA Medianas Pequeñas Fuente: SUI. Cálculos: Cydep Ltda. El índice de recaudo registrado por las empresas en promedio es de 89,1%, estimado con un valor mínimo de 64.6% y un valor máximo de 99,8%. Este promedio es inferior al recaudo de eficiencia para el año 2009, correspondiente a 94,71% de la Resolución 351 de 2005. En la anterior gráfica no se aprecian diferencias significativas en el recaudo cuando la facturación conjunta es realizada con una empresa de acueducto o con una empresa de energía eléctrica, aunque en la única empresa que factura con un prestador del servicio de gas, su porcentaje de recaudo es de 98,4%, hecho destacable dado que refleja la posibilidad de lograr la meta eficiente de recaudo, ya sea mediante una fuerte gestión de recuperación de cartera reflejada en bajos saldos en la cartera de baja edad. Si bien el análisis de los índices de recaudo se realizó sobre los datos de las empresas de la muestra, dada la importancia de este indicador, se han consultado valores sectoriales publicados en el Estudio Sectorial de Aseo 2006-2009 de la SSPD, en los cuales se encuentra la siguiente información: Tabla 18 Eficiencia de recaudo – Promedio IFA AÑO 2006 Eficiencia del Recaudo (%) 92,60 2007 99,9 24 2008 2009 93,23 91,22 Fuente: SSPD-SUI, Cálculos: SSPD La eficiencia en el recaudo (ERi) calculada a partir de lo establecido en la resolución CRA 315 de 2005 poseen tres rangos en los cuales se puede ubicar: ERi >= 0.85, 0.85>ERi>=0.56 y ERi<0.56. Esta eficiencia en el recaudo ha sido calculada de la siguiente manera: 24 Este valor no se considera consistente, sin embargo es mostrado en virtud de la publicación en el Estudio Sectorial de Aseo 2006-2009. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 108 Donde i es el periodo de análisis. El anterior indicador no posee la bondad de conocer la edad de la cartera con la que se está calculando cada año y por lo tanto conserva saldos de cuentas por cobrar de diferentes edades. Esto podría tener cierta alteración en los cálculos del índice y diferir un poco con el índice de recaudo real de los prestadores. No obstante lo anterior, cabe destacar que en los rangos estimados, el mejor de éstos considera un recaudo igual o mayor a un 85%, valor que difiere con lo establecido inicialmente en la resolución CRA 351 de 2005, en donde el valor de eficiencia que se exigió para el primer año fue de 93% Ver Tabla 17. En consecuencia, si se tuvieran en cuenta los rangos de eficiencia, muchas de las empresas estarían en promedios cercanos o superiores al 85%, se exceptúan las empresas pequeñas que facturan con energía eléctrica. Sin embargo, para un análisis más detallado, se tomaron las empresas que fueron objeto de la muestra, con el fin de analizar el nivel de recaudo del prestador y estimar si en cada uno de los casos se cumple con el índice de recaudo eficiente, para ello se tomó la información reportada al SUI, adicionalmente y para hacer una mejor comparación se graficó el recaudo reportado en la encuesta25, como se muestra en la Gráfica 22. Gráfica 22 Recaudo de eficiencia Vs. Recaudo real 2009 Promedio de Recaudo Eficiente de Referencia 2009 Promedio de Recaudo Real con cartera a 60 dias Promedio de Porcentaje Recaudo 2009 - Encuesta 95% 90% 85% 80% 75% 70% GAS ACUEDUCTO SINCELEJO VALLEDUPAR SANTA FE DE ANTIOQUIA RIONEGRO SAN ANDRES PEREIRA PRADERA MAICAO LOS PATIOS FLORENCIA EL CERRITO CUCUTA BUGA CARTAGENA BUENAVENTURA TAME TUNJA SOCORRO PASTO POPAYAN MEDELLIN MONTERIA MANIZALES LIBANO MADRID DOS QUEBRADAS CALARCA CARTAGENA BOGOTA BUCARAMANGA ANSERMA BARRANQUILLA 60% LA UNIÓN, BUGALAGRANDE, GIBEBRA,… 65% VILLAVICENCIO Porcentaje de Recaudo 2009 100% ENERGÍA ELÉCTRICA Servicio con el que factura / Ciudades Fuente: SUI. Cálculos: Cydep Ltda. Al realizar una separación de los prestadores por el servicio público con el que facturan conjuntamente resultan mayores los prestadores que al facturar con acueducto alcanzan 25 En el capítulo correspondiente a la encuesta se hacen los análisis detallados. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 109 el nivel de eficiencia, que aquellos que lo realizan con energía eléctrica. En la estimación del índice de recaudo con cartera a 60 días, solamente en 11 casos se alcanza el porcentaje de recaudo eficiente, 9 de los cuales lo realizan facturando con el servicio de acueducto, 1 con gas y otro con energía eléctrica. Este análisis se hará en el capítulo correspondiente, a partir de los datos reportados por las empresas en la encuesta realizada. En el cálculo del índice de recaudo, influye si parte de la cartera –de 60 días- tiene su origen en la emisión de facturas directas las cuales normalmente resultan más difíciles de recaudar, al no tener el respaldo del cobrarse en conjunto con un servicio público que sea sujeto de corte. De manera similar, no es posible determinar la eficacia en la gestión de recuperación de cartera para cada caso y si la misma deteriora o no el nivel de recaudo; en algunos casos la gestión de recuperación está a cargo del facturador y estipulada en el convenio de facturación conjunta y en otros es el mismo prestador de aseo quien debe realizarla. Por lo anterior, si bien es posible llegar a cumplir las condiciones de eficiencia respecto al nivel de recaudo establecido en la resolución CRA 351 de 2005 para el año 2009, no resulta claro que al facturar conjuntamente con un servicio específico este nivel sea más fácil o difícil de obtener y las condiciones particulares frente al manejo, administración y recuperación de cartera podrían ser incidentes en algunos casos para incrementar el nivel de recaudo. Lo anterior indica que cada prestador debe poseer una política clara frente a la gestión de riesgo y recuperación de cartera, ya sea realizada por medio del facturador o por sí misma para así enfrentar problemas como la cultura de no pago en sus áreas atendidas y evitar la acumulación de carteras de edades avanzadas. 3.8.5 Atención al usuario Total de PQR La información sobre PQR recopilada en el SUI tiene registros de los años 2006 al 2009 para las 46 empresas de la muestra, pero con datos dispersos al comparar entre las empresas, incluso dentro de un mismo grupo de empresas, razón por la cual se determinó la relación de PQR por suscriptor para unificar la medida de las mismas y analizar su variación anual por cada grupo de la siguiente manera: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 110 Peso PQR / Suscriptor Gráfica 23 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% Evolución PQR por suscriptor Grandes Medianas Pequeñas Promedio de 2006 6,05% 5,14% 2,62% Promedio de 2007 6,26% 4,08% 3,12% Promedio de 2008 6,13% 4,21% 4,18% Promedio de 2009 5,18% 3,02% 2,37% Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI En el periodo analizado, el peso que posee cada PQR por suscriptor es en promedio 5,9% para empresas grandes, 4,1% para medianas y 3,1% para pequeñas. El promedio general de todos los grupos es 4,2%, es decir, que por cada 100 suscriptores se radican anualmente 4,2 PQR. Como este no es necesariamente un indicador de calidad o de eficiencia del servicio, revelaría que los usuarios no tienen el hábito de reclamar. Publicidad y propaganda (cuenta 511120) Esta subcuenta hace parte de la cuenta PUC 5111 gastos generales, y representa las erogaciones por publicidad y propaganda, gastos que guardan cierta relación con aspectos comerciales. En este rubro no se han tomado en cuenta los reportes de 2003 a 2006 dado que son pocas las empresas que poseen esta información y existen valores atípicos que afectan los promedios. Por lo anterior, para el periodo 2007 a 2009, el gasto por publicidad y propaganda registrado por 46 empresas y convertido en pesos por suscriptor, es el siguiente: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 111 Gráfica 24 Gastos en publicidad y propaganda - $ Corrientes por suscriptor $ 1.400 $/Suscriptor/Año $ 1.200 $ 1.000 $ 800 $ 600 $ 400 $ 200 $0 Grandes Promedio de 2007 Medianas Promedio de 2008 Pequeñas Promedio de 2009 Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI El comportamiento de estos gastos unitarios por suscriptor se relaciona con el tamaño de las empresas dado que para empresas grandes resulta ser menor este costo comparado con las medianas y a su vez el costo de éstas es menor comparado con el costo de las pequeñas. Para el año 2009, el gasto promedio por suscriptor fue de $304, $1.110 y $1.254 para empresas grandes, medianas y pequeñas respectivamente. Es en este año donde se presentan valores más altos en este rubro dado que en los años previos la variación fue menor. Los gastos reportados no representan una erogación mensual fuerte en las empresas de aseo, muy posiblemente porque el servicio es un bien de consumo básico, no siempre en competencia. Impresos, publicaciones, suscripciones y afiliaciones (cuenta 511121) La subcuenta de impresos, publicaciones, suscripciones y afiliaciones pertenece a la cuenta PUC 5111 gastos generales y se analiza teniendo en cuenta que guarda relación con los gastos en que pueden incurrir las actividades de comercialización. En la siguiente gráfica se puede observar el comportamiento del promedio en cada uno de los grupos de las 46 empresas así: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 112 Gráfica 25 Impresos, publicaciones, suscripciones y afiliaciones $ Corrientes por suscriptor $ 800 $/Suscriptor/Año $ 700 $ 600 $ 500 $ 400 $ 300 $ 200 $ 100 $0 Grandes Medianas Promedio de 2003 Promedio de 2004 Promedio de 2005 Promedio de 2007 Promedio de 2008 Promedio de 2009 Pequeñas Promedio de 2006 Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI Al calcular los respectivos promedios para el año 2009, las empresas grandes reportan un valor de $255 anuales por suscriptor, las medianas $492 y las pequeñas $657 mostrando que el tamaño de empresa es inverso a los gastos por publicaciones e impresos. De igual manera, de la gráfica se aprecia que este gasto unitario tiende a ser variable en cada grupo de empresas sin reflejar una tendencia clara en su comportamiento, hecho que refleja que las erogaciones por estos conceptos se realizan aleatoriamente de acuerdo con la necesidad y no por una causa específica. Promoción y divulgación (cuenta 751027) La subcuenta de promoción y divulgación corresponde a la cuenta PUC 7510 costos generales, la cual tiene información relacionada con las actividades que en general no corresponden a Campañas de Educación Ambiental y de Información al usuario, lo que dificulta evaluar la variabilidad en los costos relacionados con esta actividad y estimar el porcentaje relacionado con la actividad de comercialización. El comportamiento general de esta subcuenta es intermitente y la información está registrada solo por 15 empresas, un 32,6% de la muestra, mientras que 31 empresas no tienen información. Algunas empresas registran valores realmente altos para esta actividad durante el periodo analizado, como la empresa Interaseo S.A E.S.P., que en 2009 reportó $22.193.675.933, lo cual lleva a un valor anual de $215.546 por suscriptor, valor fuera de los promedios del resto de las empresas. En la siguiente gráfica se puede observar el comportamiento en promedio de la subcuenta de promoción y divulgación en las empresas de la muestra. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 113 Gráfica 26 Costo de promoción y divulgación de las empresas $ Corrientes por suscriptor $ 160.000 $/Suscriptor/Año $ 140.000 $ 120.000 $ 100.000 $ 80.000 $ 60.000 $ 40.000 $ 20.000 $0 Grandes Medianas Promedio de 2003 Promedio de 2004 Promedio de 2005 Promedio de 2007 Promedio de 2008 Promedio de 2009 Pequeñas Promedio de 2006 Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI En los promedios, las empresas grandes reportan un valor de $57.304 anuales por suscriptor, las medianas $44.073 y las pequeñas $99.424 mostrando que para estas últimas los costos por promoción y divulgación son mucho mayores. 3.8.6 Costo ajustado de comercialización por factura cobrada al suscriptor Para la variable CCS ajustado se dispone de datos para 38 empresas a partir del año 2006, sin embargo debido a que algunas empresas presentan vacíos en algunos años, se hicieron algunas proyecciones para complementar la información. Los promedios obtenidos por grupo y año son los siguientes: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 114 Gráfica 27 Promedio CCSAJ 2006 a 2009 (Pesos corrientes) Promedio de 2006 Promedio de 2007 Promedio de 2008 Promedio de 2009 1205 1182 1189 1141 965 601 693 694 766 732 719 496 Grandes Medianas Pequeñas Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI Se aclara que se desconoce la calidad de la información reportada dado que no es posible determinar si el costo de comercialización CCS reportado se encuentra o no deflactado y con los pertinentes ajustes anuales por productividad. No obstante lo anterior, por la magnitud de los datos reportados se infiere que las empresas pequeñas estarían facturando solamente una parte de sus usuarios con el servicio de acueducto, llevando así a ajustar el valor del componente CCS por encima de los $668 de junio de 2004. 3.9 Facturación conjunta y eficiencia en el recaudo Un aspecto que incide altamente en los costos de comercialización y de manejo de recaudo, es el relacionado con el convenio de facturación conjunta. Este costo, a pesar de la normatividad expedida por las comisiones de regulación, no está claramente regulado para los facturadores o concedentes, bien sea en empresas de energía eléctrica o gas, como en empresas de acueducto y alcantarillado, aunque para estas últimas existe mayor control en los convenios que establecen con empresas de aseo al ser parte de un mismo sector en el cual se puedan presentar actitudes solidarias frente al cobro de este servicio. En consecuencia con lo anterior, se ha tomado la información sobre este costo, el cual ha sido brindado por las empresas en la encuesta realizada, así como de la información existente en el SUI, datos que no necesariamente son coincidentes. En la siguiente gráfica se muestra el promedio del valor del convenio reportado por las empresas de la muestra en el SUI. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 115 Gráfica 28 Costo promedio Convenio de facturación conjunta por suscriptor $ 1.200 $ 1.000 $ 800 $ 600 $ 400 $ 200 $0 Grandes Medianas ACUEDUCTO Pequeñas Grandes Medianas Pequeñas Grandes ENERGÍA ELÉCTRICA GAS Fuente: SUI. Cálculos: Cydep Ltda. El cobro del convenio de facturación conjunta resulta mayor en las empresas de energía eléctrica, para cada uno de los grupos de empresas de aseo. Es importante mencionar que el cobro de este convenio, al no estar claramente regulado, termina siendo dejado a la suerte y capacidad negociadora del prestador del servicio de aseo, quien es posible que en muchos casos deba asumir el costo de oportunidad de facturar con este servicio, ya sea porque ofrece mayor garantía para el recaudo con respecto a otros servicios y puede incluirle las actividades de procesamiento, facturación, impresión, distribución y reportes. Se aclara que no todos los valores de los convenios incluyen todas estas actividades, hecho que puede alterar el valor final del convenio. Al tomar en cuenta los costos del convenio de facturación conjunta, expresado en pesos por suscriptor en 2009, se ha obtenido un valor promedio de $680/suscriptor, a partir del cual se muestra comparativamente para cada prestador su valor particular, como se aprecia en la siguiente gráfica: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 116 Gráfica 29 Costo convenios de facturación conjunta $ 1.800 $ 1.600 $ 1.400 $ 1.200 $ 1.000 $ 800 $ 600 $ 400 Medianas Pequeñas ACUEDUCTO Medianas ENERGÍA ELÉCTRICA Promedio de Costo Convenio Fact Conj/Sucrip2 VILLAVICENCIO BUGA SANTA FE DE ANTIOQUIA SINCELEJO VALLEDUPAR RIONEGRO SAN ANDRES MAICAO PRADERA LOS PATIOS EL CERRITO Grandes FLORENCIA CARTAGENA PEREIRA BUENAVENTURA TAME CUCUTA LIBANO SOCORRO TUNJA ANSERMA POPAYAN PASTO MADRID MANIZALES CALARCA DOS QUEBRADAS MEDELLIN Grandes MONTERIA CARTAGENA BOGOTA BUCARAMANGA BARRANQUILLA $0 LA UNIÓN, BUGALAGRANDE, … $ 200 Pequeñas Grandes GAS Promedio de Promedio Costo Convenio Facturación Conjunta Fuente: SUI. Cálculos: Cydep Ltda. Los valores de los convenios de facturación conjunta al ser comparados con el techo máximo posible del componente CCS al mes de diciembre de 2009, el cual corresponde a $843/suscriptor26, sin incluir ajuste (CCSAJ), muestra que al ser éste un costo techo se está dejando un margen muy escaso para cubrir otro tipo de actividades comerciales como aquellas relacionadas con manejo de los medios de recaudo, atención integral al usuario incluyendo el mantenimiento y administración de la oficina de PQRs, costos de software, actualización y mantenimiento del catastro de suscriptores, campañas y en general otro tipo de actividades relacionadas con la gestión comercial. Con lo anterior queda claro que no existen incentivos para adoptar un valor inferior al techo en el componente CCS, dejando la posibilidad de reducir tarifas exclusivamente a través de otros componentes y del esquema de solidaridad y redistribución del ingreso por medio de la asignación de subsidios a estratos bajos. Si no es posible obtener un valor de recaudo eficiente (94,71%27), los prestadores incurrirán en déficits frente a este valor de recaudo al ser éste una referencia del recaudo reconocido por el regulador. De esta manera, es necesario valorar los déficits y posibles superávits generados por cada una de las empresas y expresarlos en costos por suscriptor, como se muestra a continuación: 26 27 Valor expresado a pesos constantes de diciembre de 2009. Valor de eficiencia en el recaudo para el año 2009 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 117 Gráfica 30 Déficit o superávit por recaudos inferiores al recaudo eficiente $0 -$ 1.000 -$ 2.000 -$ 3.000 ANSERMA BARRANQUILLA BOGOTA BUCARAMANGA CALARCA CARTAGENA DOS QUEBRADAS LIBANO MADRID MANIZALES MEDELLIN PASTO POPAYAN SOCORRO TAME TUNJA BUENAVENTURA CARTAGENA CUCUTA EL CERRITO FLORENCIA LA UNIÓN, … LOS PATIOS MAICAO PEREIRA PRADERA RIONEGRO SAN ANDRES SANTA FE DE ANTIOQUIA SINCELEJO VALLEDUPAR VILLAVICENCIO $ 1.000 -$ 4.000 ACUEDUCTO ENERGÍA ELÉCTRICA GAS -$ 5.000 -$ 6.000 -$ 7.000 Fuente: SUI. Cálculos: Cydep Ltda. De acuerdo con el gráfico, para la mayoría de las empresas se genera un déficit que en promedio representa cerca de $1.551/suscriptor al no cumplir con el recaudo de eficiencia. Algunas de las empresas que presentan superávit son empresas que prestan los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo simultáneamente, como lo son los municipios de Madrid, Barranquilla, Tame y Líbano. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 118 4 ANÁLISIS DESCRIPTIVO DE LA INFORMACIÓN PRIMARIA La información primaria se tomó mediante encuestas realizadas a las empresas prestadoras del servicio público de aseo que reportan información al SUI, se enviaron un total de 51 encuestas a empresas clasificadas en grandes (más de 80.000 suscriptores), medianas (entre 8.000 y 80.000) suscriptores y pequeñas (menos de 8.000 suscriptores)28, habiéndose recibido respuesta de 50 empresas. Se procesó la información de las 50 empresas, con la cual se hicieron análisis descriptivos. Considerando que la información de tres de las empresas fue muy inconsistente, ella no se tuvo en cuenta para los análisis estadísticos y en especial todo el análisis de costos. Los siguientes numerales presentan los análisis de la información reportada por las empresas de la muestra. 4.1 Base de datos Una vez realizada la depuración estadística (ver anexo), la base de datos muestral quedó conformada por tres grupos, pequeñas (23%), medianas (43%) y grandes (34%) según la cantidad de suscriptores reportados en la encuesta, como se aprecia en la gráfica de distribución por mercado atendido. Gráfica 31 Distribución de la muestra por tamaño de mercado GRA, 16 PEQ, 11 MED, 20 Fuente: Cydep Ltda. El total de usuarios que cubre la muestra corresponde a 3’873.716, cifra que representa un 69% del total de usuarios del país (5’646.465) estimado para el 2009 según el último estudio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.29 La base de datos se puede consultar en el anexo digital: BD CCS n47 final.xls 28 Clasificación definida por la CRA. SSPD, Estudio sectorial de aseo 2006-2009. Pág. 129, Tabla 30 "comportamiento suscriptores servicio aseo (Total y por estrato) 29 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 119 4.2 Catastro de suscriptores Los aspectos evaluados en las actividades correspondientes al Catastro de Suscriptores fueron: fecha de actualización de catastral, número de vinculaciones y desvinculaciones obtenida de la actualización del catastro, periodicidad de la actualización del catastro, costo de actualización del catastro de suscriptores, número de suscriptores a 2009 y costo de administración del catastro. Suscriptores por empresas Antes de proceder a calcular los indicadores de gestión y de costo por suscriptor, es necesario conocer la composición de la muestra, para lo cual se construye el siguiente histograma, que revela la alta concentración de las pequeñas empresas en la muestra. Gráfica 32 Distribución de la muestra por rangos % Distribución de usuarios 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 0 - 8 mil 8 mil - 24 mil 24 mil - 40 40 mil - 80 80 mi - 160 160 mil + mil mil mil Usuarios Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 120 Vinculaciones año 2009 En la siguiente gráfica se establece la capacidad de las empresas de generar nuevos suscriptores (vinculaciones) y de mantenerlos (desvinculaciones) para el año 2009 (porcentajes calculados respecto al número de suscriptores del grupo). Se puede apreciar que la diferencia entre vinculaciones y desvinculaciones es positiva para todos los grupos de empresas de la muestra. Gráfica 33 Vinculaciones y desvinculaciones, 2009 Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta El porcentaje de nuevos suscriptores o vinculados en 2009 nos indica cuales empresas son más dinámicas en la consecución de usuarios teniendo así que la dinámica de las nuevas suscripciones no es determinada por el tamaño de empresa, pues las empresas pequeñas tienen mayor promedio de suscriptores nuevos con un aumento superior al 10%, porcentaje que sobrepasa en más del doble la proporción de las empresas medianas y grandes. 4.2.2 Periodicidad de actualización del Catastro de Suscriptores La periodicidad de la actualización del catastro en el año indica cuales empresas realizan esta actividad y cuantas veces al año lo hacen. Se identificaron cuatro comportamientos: actualizar el catastro al menos 1 vez por año, semestralmente, mensualmente y no hacer actualización catastral. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 121 % Peridicidad actualización Catatro año Gráfica 34 Análisis de la periodicidad de actualización del catastro 50% 44% 45% 40% 36%36% 35% 35% 30% 27% 30% 25% 25% 25% 19% 20% 15% 10% 13% 10% 5% 0% 0% Pequeñas No lo hace Medianas Mensual Semestral Grandes anual Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta Las empresas pequeñas presentan un comportamiento polarizado entre no hacer la actualización del catastro y hacerlo mensualmente. Las empresas medianas también presentan la mayor frecuencia entre no hacer la actualización del catastro y hacerlo mensualmente. Las empresas grandes muestran una dispersión mayor siendo la actualización mensual el comportamiento más común seguido de la actualización semestral. La no actualización no es práctica usual de este grupo Se concluye en este análisis que las dos tendencias que prevalecen son la actualización mensual del catastro de suscriptores con una sumatoria de los grupos cercano al 35%% y la no actualización con una proporción de 28%. 4.2.3 Costos unitarios de administración del catastro La actividad de administración del catastro reporta30 costos unitarios por suscriptor que fluctúan entre $2 y $849, con una media general de $202 (ver gráfica), que fluctúa entre $159 para las pequeñas empresas y $248 para las de tamaño mediano. La mayor dispersión de este indicador se presenta en el grupo de empresas medianas. En la siguiente gráfica se pueden observar, por cada grupo, los costos unitarios mínimos, máximos y medios de administración del catastro calculados por la consultoría a partir de lo reportado en la encuesta. 30 Cálculos sobre las 20 empresas que reportaron costos desagregados para esta actividad. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 122 Gráfica 35 Costo de catastro por tamaño de mercado $ por suscriptor de 2009 $ 900 $ 849 $ 800 $ 700 $ 600 $ 553 $ 500 $ 452 $ 400 $ 300 $ 248 $ 200 $ 177 $ 159 $ 100 $ 31 $- PEQ $2 MED $ 16 GRAN Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta 4.3 Facturación Los elementos primordiales de la facturación corresponden a los recursos y servicios con que las E.S.P. cuentan para generar facturas, ya sea directamente o a través de convenios (con empresas de servicio público de agua o energía principalmente) o subcontratos. Los costos de la facturación corresponden a las actividades de procesamiento de los datos, impresión y distribución de la factura y entrega de reportes, de los cuales dos, impresión y distribución, corresponden al mínimo de actividades llevadas a cabo por la empresa de facturación conjunta. Las demás actividades pueden o no ser subcontratadas. Cabe aclarar que la labor de procesamiento del convenio de facturación conjunta requiere actualmente de un proceso previo de liquidación derivado fundamentalmente de las fórmulas de la resolución 352 de 2005, situación que anteriormente no se presentaba porque las tarifas se calculaban una sola vez y solo se modificaban como resultado de las actualizaciones de precios. Ello quiere decir que entre los costos reportados para el proceso de construcción del actual marco tarifario no se encontraban los recursos (personal capacitado y software especializado para aseo) que hoy se emplean en el procesamiento y que este sólo correspondía al cruce de bases de datos que lleva a cabo el facturador conjunto para incorporar los datos de suscriptores de aseo a su base de facturación. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 123 4.3.1 Cobertura de la facturación conjunta La facturación conjunta es aquella que se realiza a través de otra empresa facturadora que puede ser una E.S.P. de acueducto o de energía en la mayoría de los casos. La facturación directa es aquella que las empresas hacen sin necesidad de acudir a otra ESP, generalmente debido a que la cobertura de usuarios del facturador conjunto es menor a la propia del servicio de aseo. A continuación se presenta la relación entre facturación conjunta y facturación directa por grupo de empresas, indicador de la cobertura de la facturación. Gráfica 36 Porcentaje de facturación conjunta y directa, 2009 100% 99% 98% 97% 96% 95% 99,8% 94% 98% 98% Mediana Grande 93% 92% 91% 90% Pequeña Facturas Conjuntas emitidas al mes Facturas Directas emitidas al mes Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta La gráfica muestra una proporción del 99.8% en facturación conjunta Vs. 0,2% en facturación directa para el segmento de las empresas pequeñas, es decir que en este grupo el recaudo depende totalmente de su facturador. Las empresas medianas y grandes muestran una tendencia de recaudo conjunto ligeramente menor con cerca del 98%, dejando solo un 2% a la facturación directa. 4.3.2 ESP de Facturación conjunta Los datos derivados de la fuente primaria revelan que el sector de preferencia para la facturación conjunta es el servicio de acueducto, bien sea por convenios o bien porque el prestador es una triple A (ESP de acueducto, alcantarillado y aseo). Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 124 Como se aprecia en la gráfica, la facturación se comporta así: 47% corresponde a facturación conjunta con energía eléctrica, 51% a facturación con acueducto (17% lo hace por ser triple A y 34% lo hace mediante convenio) y solo el 2% de la muestra (una empresa) realiza su facturación a través del servicio de gas. Gráfica 37 Facturación conjunta por sector en la muestra Gas 2% AAA 17% ENE 47% ACU 34% Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta Es de anotar que las empresas pequeñas de la muestra facturan en proporciones similares con acueducto y con energía, en tanto las medianas facturan las dos terceras partes con el servicio de energía eléctrica y solo la tercera parte con el servicio de acueducto, finalmente las empresas grandes prefieren el servicio de acueducto; en este grupo se presenta además el único caso de facturación conjunta con el servicio de gas. 4.3.3 Criterios para seleccionar al facturador conjunto Las empresas de aseo aplican varios criterios para tomar la decisión de con quién suscribir el convenio de facturación conjunta: la tecnología ofrecida por el facturador, el costo del convenio, la cobertura de la empresa facturadora y la capacidad de recaudo entre otras. A continuación se presenta gráficamente el criterio de preferencia por grupos de E.S.P. de aseo. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 125 Gráfica 38 Preferencia para realizar facturación conjunta 38% 40% 37% % de preferencia 35% 30% 25% 20% 29% 26% 29% 24% 22% 19% 16% 19% 14% 15% 12% 10% 10% 5% 5% 0% 0% Pequeña Tecnológia Costo Mediana Cobertura Grande Recaudo Otra Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta La principal razón reportada por las empresas pequeñas y medianas para realizar la facturación conjunta con el servicio de acueducto es la cobertura de facturación; para las empresas grandes la principal razón la constituye el recaudo. Limitaciones de facturación conjunta con acueducto Los acuerdos para realizar convenios con empresas de acueducto se ven limitados por diferentes circunstancias, que en ocasiones llegan a debilitar el proceso de facturación perjudicando a las empresas del servicio público de aseo. Las mayores circunstancias identificadas son las siguientes (ver gráfica): Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 126 Gráfica 39 Limitaciones para facturar conjuntamente con el servicio de acueducto 35% 29% % Restricciones 30% 25% 20% 24% 23% 19% 19% 18% 15% 15% 14% 12% 12% 10% 24%24% 14%14% 8% 12% 12% 6% 4% 5% 0% 0% 0% Pequeña Mediana Cobertura Tecnológicas Altos Costos información Cobros adicionales Otros Grande Nivel de Recaudo Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta Como primera limitación para establecer convenios de facturación se identifica la baja cobertura de las empresas de acueducto, limitación que es común para todos los grupos de empresas. Esta aparente contradicción con la sección anterior puede explicarse porque las empresas que aducen la cobertura como factor negativo son precisamente las empresas que facturan con otro servicio. Para el segmento de empresas pequeñas la segunda razón con mayor peso que limita la realización del convenio con el servicio de acueducto es el acceso a la información y la baja tecnología manejada por los facturadores de acueducto. Para las empresas medianas el segundo factor limitante es el bajo nivel de recaudo. Para las empresas grandes los altos costos de convenio y el bajo nivel de recaudo son los factores que ocupan el segundo lugar como limitantes en la suscripción de convenios con las empresas de acueducto. En conclusión para las empresas pequeñas y medianas además de percibir la cobertura como un obstáculo, consideran el acceso a la información y la tecnología como factores limitantes, mientras que las empresas grandes buscan mejorar las condiciones económicas de los convenios y no ven ningún obstáculo con el acceso a la información. Es de anotar que las empresas de acueducto argumentan que como consecuencia del convenio de facturación conjunta con las empresas de aseo, se incrementa la cartera morosa del servicio de acueducto. También es de resaltar el obstáculo y sobrecosto que pueden representar las revisiones, conciliaciones y auditorías a las cuentas del acueducto para establecer los desembolsos que le corresponden al servicio de aseo cuando no se recauda con cupones separados. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 127 De las 45 empresas de la muestra que reportaron información consistente sobre el número de facturas conjuntas y directas se obtuvo un índice ponderado de cobertura en la facturación conjunta del 98%. Como se observa en la siguiente tabla el 54% de las empresas que facturan con acueducto dependen exclusivamente de dicho facturador, al facturar al 100% de los suscriptores con acueducto. De las empresas que facturan con energía el 75% factura la totalidad de sus suscriptores con dicho facturador, obteniendo para el consolidado de empresas que el 62% factura el 100% con la empresa facturadora, mientras que el 4% factura menos del 95% con el facturador, lo que indica que la diferencia la facturan directamente. COBERTURA AAA O FAC. FACTURA CON CONJUNTA ACUEDUCTO % 100 98-99 95-97 ˂ 95 FACTURA CON ENERGÍA FACTURA CON GAS N° EMPRESAS 75% 20% 5% 0% 100% - 62% 20% 13% 4% 54% 21% 17% 8% Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta 4.3.4 Costo de la facturación conjunta En la siguiente gráfica se ilustra el comportamiento de los costos del convenio por sector facturador y se establece que el costo medio de la muestra fluctúa entre $762 suscriptor/mes (promedio) y $798 suscriptor/mes (mediana). Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 128 Gráfica 40 1.500 ACU Costo de facturación conjunta por sector $ por suscriptor – mes de 2009 ENE MEDIA MEDIANA 1.300 $/suscriptor-mes 1.100 900 700 500 300 100 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta Se destaca en primer lugar que las AAA no reportan el costo de la actividad, es decir que no se aplica el costeo por actividades entre servicios de un mismo prestador; para las empresas que facturan con acueducto el costo medio es $543 por suscriptor/mes en tanto que para las que facturan con energía el costo promedio es de $941 por suscriptor/mes. Es de resaltar el bajo valor de la única empresa que factura con el servicio de gas, $113 por suscriptor/mes. Este resultado sin embargo se ve afectado por el alcance de los convenios, es claro que el alcance del convenio es diferente entre las diferentes empresas, como se aprecia en la siguiente tabla, un 73% de las empresas que facturan con energía contratan cuatro actividades, en tanto que para los convenios con acueducto solo un 44% contrata las mismas 4 actividades: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 129 Tabla 19 Actividades incluidas en el convenio de facturación EMPRESAS FACTURAN CON ACUEDUCTO ACTIVIDADES CONTRATADAS Procesamiento, impresión, distribución, reporte y recaudo Procesamiento, impresión, distribución y reporte Procesamiento, impresión y distribución Impresión y distribución Sin datos EMPRESAS FACTURAN CON ENERGÍA 1 8 16 2 1 5 2 4 1 Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta En la siguiente gráfica se aprecian además las actividades contratadas con mayor frecuencia, en relación con el tamaño de la empresa: Gráfica 41 Actividades del convenio de facturación conjunta 35% 31% 30% 27% % de actividades 25% 25% 22% 21% 18% 20% 15% 12% 8% 10% 3% 5% 0% 0% Pequeña Procesamiento Impresión Mediana distribución Grande Reportes otras Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta Se aprecia el alto interés en incluir principalmente la impresión y distribución de facturas, lo que corrobora que son estas dos actividades, entre todo el portafolio que puede ofrecer el facturador conjunto, las que determinan los beneficios del convenio, cual es el de obtener el mayor índice de recaudo. 4.3.5 Costos asociados al proceso de facturación conjunta con Acueducto Los convenios de facturación conjunta con el servicio de acueducto presentan dos situaciones para el grupo que se está analizando: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 130 - Que sean empresas de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo (triple A), en cuyo caso no realizan convenios y no presentan costos desagregados para el servicio de aseo; se determina que el costo de facturación conjunta corresponde a los costos de actividades asociadas a la facturación que registraron en la encuesta. - Que siendo solo prestadores de aseo hacen convenio con ESP de acueducto para realizar algunas o todas las actividades de facturación y el costo registrado en la encuesta, como costo de convenio, agrupa el costo de estas actividades En términos generales el convenio de facturación conjunta puede llevar dos o más actividades asociadas al proceso de facturación, siendo el conjunto de actividades las siguientes: Procesamiento, Impresión, Distribución, Reporte y Recaudo. En la siguiente tabla se relacionan las empresas que hacen facturación conjunta con acueducto, agrupadas por las actividades contratadas, de acuerdo a la información suministrada mediante encuesta. Tabla 20 Empresas con facturación conjunta con Acueducto ACTIVIDADES CONTRATADAS PROCESAMIENTO, IMPRESIÓN, DISTRIBUCIÓN, REPORTE Y RECAUDO PROCESAMIENTO, IMPRESIÓN, DISTRIBUCIÓN Y REPORTE PROCESAMIENTO, IMPRESIÓN Y DISTRIBUCIÓN IMPRESIÓN Y DISTRIBUCIÓN TODAS LAS ACTIVIDADES SIN CONVENIO 31 N° DE EMPRESAS 1 8 2 5 8 SIN DATOS 2 Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta Si bien la mayoría de las empresas que realizan convenio de facturación contratan las actividades de procesamiento, impresión, distribución y reportes, es de resaltar que las empresas de las ciudades grandes, como Bogotá y Medellín solo contratan la impresión y la distribución. Costos de facturación con Acueducto por grupos Los costos de facturación asociados con las empresas de acueducto, recopilados mediante encuesta presentan características similares, por lo que el análisis por grupo se realiza comparativamente con el fin de determinar la variabilidad de los costos entre los grupos identificados por tamaño, para determinar el promedio mensual con referencia al suscriptor que se está manejando en el servicio público de aseo. 31 Empresas AAA. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 131 Grupo 1 - empresas pequeñas El promedio del costo mensual de la facturación conjunta en el grupo de empresas pequeñas se sitúa en $1.101 por factura, el triple del promedio de los otros dos grupos. Puede explicarse el mayor costo en todas las actividades no solo por la escala sino por el hecho de ser empresas triple A en su mayoría, caso en el cual es posible que no se reporte el costo marginal sino el costo medio de la actividad. En el grupo de empresas pequeñas los mayores costos de la facturación conjunta corresponden a la actividad de impresión y la actividad de menor valor es la de distribución. Grupo 2 - empresas medianas El promedio del costo mensual de la facturación conjunta en el grupo de empresas medianas se sitúa en $236 por factura. Las empresas medianas guardan similitud en los costos relacionados con impresión, distribución y reportes, mientras que el costo de procesamiento se aleja por encima de los otros costos en más del 60% del costo, siendo el valor más bajo el reportado en la actividad de procesamiento. El costo de procesamiento está relacionado con el número de suscriptores y el número de facturas, por lo que en este grupo se nota que va en crecimiento acorde con el tamaño de la empresa. Es de entenderse que la herramienta tecnológica para este grupo sea más avanzada, lo que se puede traducir en mayor capacidad y eficiencia para la emisión de facturas. Grupo 3 - empresas grandes El promedio del costo mensual de la facturación conjunta en el grupo de empresas grandes se sitúa en $425 por factura. El grupo de empresas grandes presenta el mayor valor en la actividad de procesamiento, situándose intermedio entre las empresas pequeñas y medianas, lo que indicaría que las empresas de acueducto tienen mayor desarrollo tecnológico para procesar la información que las hace más eficientes, pero al mismo tiempo el volumen de facturación es mayor a los otros grupos. En este grupo de empresas se encuentran aquellas que no contratan con acueducto la actividad de procesamiento, dado que la realizan en sus propias empresas y contratan solo el servicio de impresión y distribución, lo cual reduce un poco el promedio del costo total para facturación conjunta. 4.3.6 Facturación conjunta con servicios diferentes al acueducto Las empresas de aseo tienen alternativa de facturación conjunta, bien sea cuando no llegan a acuerdo con la empresa de acueducto o por razones de calidad en el servicio, Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 132 mediante acuerdos con empresas de otros servicios públicos, siendo la facturación con empresas de energía la opción de mayor utilización, sin embargo también hay empresas que facturan con el servicio de gas natural. Costos asociados a la facturación conjunta con Energía Eléctrica En términos generales el convenio de facturación conjunta con energía eléctrica puede incluir dos o más actividades asociadas al proceso de facturación, siendo las que mayoritariamente contratan las empresas las siguientes: procesamiento, impresión, distribución, reporte. En la siguiente tabla se relacionan las empresas que hacen facturación conjunta con energía eléctrica, agrupadas por las actividades contratadas, de acuerdo a la información suministrada en la encuesta. Tabla 21 Empresas con facturación conjunta con Energía ACTIVIDADES CONTRATADAS Procesamiento, impresión, distribución y reporte Procesamiento, impresión y distribución Impresión y distribución Sin datos N° DE EMPRESAS 16 1 4 1 Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta De la tabla anterior se puede concluir que las empresas de servicios públicos contratan con empresas de energía eléctrica en primer lugar las actividades relacionadas con procesamiento, impresión, distribución y reportes y en menor escala contratan únicamente la impresión y distribución. Los costos asociados con energía eléctrica recopilados mediante la encuesta presentan características parecidas, por lo que el análisis por grupo se realiza comparativamente con el fin de determinar la variabilidad de los costos entre los grupos identificados por tamaño para determinar el promedio mensual con referencia al suscriptor que se está manejando en el servicio público de aseo. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 133 Facilidades y ventajas de la facturación conjunta con Energía Eléctrica Las facilidades que se encuentran para facturar con el servicio público de energía eléctrica están asociadas principalmente al cubrimiento para la distribución de facturas, dado el gran potencial de suscriptores que tienen las empresas, inclusive en zonas rurales. Gráfica 42 Razones para facturar con Energía Ventajas de facturar con Energía 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Opción tecnológica Costo Cobertura Recaudo Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta Dificultades y obstáculos de la facturación con Energía Eléctrica La mayores dificultades que se presentan para realizar convenios de facturación conjunta con el servicio de energía eléctrica tienen que ver con la diferencia de regulaciones entre CRA y CREG y entre empresas y la diferencia entre los software de procesamiento. Algunas empresas subsanan los obstáculos mediante convenios que pueden resultar onerosos en algunas circunstancias como en el costo inicial para actualizar el software de procesamiento o la ampliación de la plataforma de facturación. Costos asociados a la facturación conjunta con Gas Dentro del grupo de empresas de la muestra se encuentra que solo una empresa, del grupo de las grandes, está facturando conjuntamente con el servicio de gas natural, lo cual permite obtener una somera idea del comportamiento que se presenta en estos casos. La empresa referida es Bioagrícola del Llano S.A. Empresa de servicios públicos de Villavicencio, quien registra costos mensuales del convenio de facturación y los procesos que tiene contratados. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 134 Los costos asociados a la facturación que tiene en convenio con gas natural hacen referencia a la impresión y distribución de las facturas, lo que significa que el procesamiento y los reportes los realiza directamente la empresa de aseo. Las principales razones que expresa la empresa para facturar con GN se refieren a que encuentra mejor opción tecnológica y en las limitaciones u obstáculos para facturar con los otros servicios hace referencia a los altos costos. 4.3.7 Software utilizado por las empresas de Aseo A partir del año 2005, con la expedición de la resolución 352 de la CRA que define los parámetros para la estimación del consumo, surgió una nueva actividad de carácter mensual para las empresas de aseo, cual es la liquidación de las facturas. Además de no encontrase incluida, por no existir, en el CCS establecido con la resolución 351 del mismo año, dicha actividad tiene la característica particular de requerir un software especializado, hecho a la medida para las empresas de aseo. La herramienta tecnológica también debe tener la capacidad para los procesos comunes de facturación que siempre ha requerido el servicio, llevar el control de los recaudos, administrar la cartera y en general mantener la base de suscriptores el servicio y generar el archivo de facturación que se entrega a las empresas de facturación conjunta. El siguiente análisis corresponde al tipo de herramienta tecnológica utilizada en la facturación, como muestra la siguiente grafica los tipos de software utilizados en las E.S.P. de aseo son: Software con licencia para su uso, software, plataforma con desarrollo propio y otros. Gráfica 43 Tipo de software o herramienta tecnológica utilizada para facturación 60% 56% 50% 45% 45% 40% % Tipo de software 40% 36% 31% 30% 20% 13% 10% 9% 10% 9% 5% 0% 0% Pequeñas Medianas Grandes SOFTWARE CON LICENCIA PARA USO SOFTWARE Y PLATAFORMA CON DESARROLLO PROPIO ARCHIVOS DE EXCEL Y TABLAS DE CALCULO EN GENERAL NO RESPONDE Fuente: Cydep Ltda. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 135 En la gráfica se muestra la preferencia por la utilización del tipo de software de las empresas, en primera instancia las pequeñas en una proporción del 56% usan software con licencia, las empresas medianas y grandes prefieren el software y plataforma con desarrollo propio con un 45%. 4.3.8 Costos unitarios de Facturación La actividad total de facturación reporta costos unitarios por suscriptor que fluctúan entre $103 y $2.023, con una media general de $818, que fluctúa entre $682 para las pequeñas empresas -grupo que presenta la mayor dispersión- y $871 para las medianas. En la siguiente gráfica se pueden observar los costos unitarios mínimos, máximos y medios de facturación por cada grupo, calculados por la consultoría a partir de lo reportado en la encuesta. Gráfica 44 Costo de facturación por tamaño de mercado $ por suscriptor de 2009 $ 2.500 $ 2.023 $ 2.000 $ 1.500 $ 1.000 $ 1.612 $ 1.537 $ 871 $ 846 $ 167 $ 103 $ 682 $ 500 $ 282 $- PEQ MED GRAN Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta 4.4 Recaudo y gestión de cartera Para el análisis del recaudo y el manejo del recaudo se tienen en cuenta factores importantes como los medios que disponen las empresas para que el usuario pueda acceder al pago, establecer si las cuentas del servicio de aseo son separadas o conjuntas con el facturador, el comportamiento de los suscriptores morosos y la correspondiente acción jurídica de la E.S.P. y el comportamiento del recaudo para los años 2007 al 2009. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 136 4.4.1 Medios de Recaudo El recaudo y manejo de recaudo consiste en determinar la capacidad que tienen las empresas para ofrecer a sus usuarios la posibilidad de pagar el servicio de aseo en los diferentes medios, no solo físicos sino electrónicos y remotos, que en la época actual se encuentran disponibles en la mayoría de las regiones de Colombia, con el fin de facilitar el pago y por ende mejorar el recaudo. Estos medios son los bancos con sus oficinas y sucursales, las propias oficinas de la empresa de aseo, las oficinas y medios del ente facturador y otros medios de mayor tecnología como la Internet, cajeros electrónicos y cajas de supermercados y almacenes. % de uso de medios de Recaudo Gráfica 45 Medios de Recaudo 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Bancos Oficina ESP OficnaFact urador Otros medios Pequeña 33% 39% 28% 0% Mediana 30% 25% 34% 11% Grande 27% 15% 27% 32% Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta Se concluye que los medios ofrecidos por las E.S.P. de aseo dependen del tamaño de las mismas y que todas en su conjunto tienden a ofrecer tres o más formas o sitios para facilitar el pago a los usuarios. En el caso de las empresas pequeñas se evidencia que el recaudo en bancos y oficinas de la empresa de aseo son las más utilizadas por los usuarios para realizar el pago del servicio. El 100% de las empresas de este grupo ofrecen estos medios como los principales para el pago del servicio, evidenciando que corresponde a regiones más apartadas o un poco distantes de la última tecnología. Las empresas medianas ofrecen las oficinas del facturador como la mayor opción para pagar el servicio y en un segundo lugar utilizan los bancos. En este grupo de empresas se evidencia el uso de otros medios como los virtuales en un 11%. Las grandes empresas utilizan todos los medios disponibles para la realización del pago del servicio de aseo, siendo los más utilizados los electrónicos y la Internet en el 32%. Lo anterior se puede explicar dada la presencia de las grandes empresas en los centros Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 137 urbanos donde la oferta de medios es amplia y diversa, facilitando el pago en tiempo oportuno. 4.4.2 Tipo de cuenta para recaudo La facturación conjunta con otra empresa de servicio público conlleva el manejo de cuentas bancarias para el recaudo de los valores cobrados en la factura. Las empresas toman la determinación de abrir cuentas compartidas o cuentas separadas dependiendo de los costos en que se incurra con el facturador y con el banco y de las facilidades para llevar a cabo esta actividad por parte del facturador. En la gráfica siguiente se puede observar la tendencia que en el país tienen las empresas para establecer la forma del recaudo con las siguientes alternativas: cuenta conjunta o cuenta separada. % de cuenta utilizada Gráfica 46 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Tipo de cuenta para el recaudo en bancos Pequeña Mediana Grande Total Cta.Separada 64% 32% 69% 51% Cta.Compartida 36% 68% 31% 49% Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta Se demuestra que para el total de las empresas existe una distribución similar en la clase de cuenta que se tiene en bancos para la recepción de los recaudos, es decir que en promedio no hay mayor diferencia entre una u otra, estableciéndose que las cuentas separadas para cada empresa corresponde al 51%, mientras que la compartida ocupa un 49%. Analizando este comportamiento en cada grupo, se puede establecer que en las empresas pequeñas y grandes tienen mayor preponderancia las cuentas separadas, mientras que en las empresas medianas la tendencia generalizada es a mantener cuentas compartidas. Estos comportamientos dependen de las condiciones internas de los convenios establecidos y los cuales a su vez dependen de las condiciones técnicas, logísticas y financieras del facturador. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 138 4.4.3 Gestión de cartera La gestión de cartera constituye las acciones que la E.S.P. de aseo realiza para asegurar el recaudo de las facturas dejadas de pagar con la facturación corriente, es decir la gestión de deudores morosos; estas actividades son, en su orden: el cobro pre jurídico, el cobro jurídico y la realización de acuerdos de pago. Los arreglos de pago pueden darse en cualquier momento de la dinámica de la gestión de cartera. De acuerdo con el total de suscriptores para cada grupo de empresas, se establece el porcentaje de suscriptores morosos, como se muestra en la siguiente gráfica: Gráfica 47 % de suscriptores morosos por grupo de empresas, 2009 % suscriptores morosos 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Morosos Pequeña Mediana Grande 9% 27% 12% Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta De acuerdo con lo anterior, es notable la diferencia en las empresas medianas con respecto de las empresas pequeñas y grandes, respecto al total de usuarios morosos, mostrando que este grupo de empresas mantiene un 27% de suscriptores en mora, frente al 9% y 12 % de las pequeñas y grades respectivamente. En el promedio de los tres grupos de empresas, se tiene que los suscriptores en mora son el 14%. Las gráficas subsiguientes son tomadas de los datos representados en la tabla de gestión de cartera que se muestra a continuación, en la cual se presenta el total del número de suscriptores morosos del año 2009 y el estado de ellos. Tabla 22 Pequeña Mediana Grande Datos de la gestión de cartera año 2009 Numero de morosos 748 9900 59345 Prejuridicos 28 3400 3388 Juridicos 0 29 21 Acuerdos de pago 64 926 7155 Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 139 Acciones de la gestión de cartera La gestión de cartera que reportaron las empresas durante el año 2009, se compone de las acciones de cobros pre jurídico, jurídico y convenios de pago. El comportamiento de estas acciones, respecto del número de morosos de cada grupo de empresas, se aprecia en la siguiente gráfica. % de suscriptores en gestión de cartra Gráfica 48 Acciones de Gestión de cartera 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Prejuridicos Juridicos Acuerdos de pago Pequeña 3% 0,00% 13% Mediana 39% 0,26% 12% 14% 0,12% 13% Grande Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta En el conjunto general de las empresas se puede observar que el cobro jurídico no es el mayor determinante para la persuasión de los pagos por deuda, presentando mayor relevancia las acciones de cobro pre jurídico y los acuerdos de pago directos con el suscriptor. Estas acciones permiten establecer que los costos asociados a la gestión de cartera están soportados directamente por los gastos y costos del personal que para estas actividades tienen las empresas, sin llegar al cobro jurídico, que tendría que sufragar el suscriptor moroso. Al interior de los grupos, las empresas pequeñas tienen en promedio un 3% de acciones pre jurídicas, mientras que el 13% prefieren llegar a los acuerdos de pago, lo cual indica una buena gestión de cartera para recuperar los pagos en mora sin recurrir a mayores costos. Contrario a lo anterior, el grupo de empresas medianas muestra un comportamiento persuasivo por medio de acciones pre jurídicas en un 39%, que se presenta acorde con el número de suscriptores morosos en este grupo, con pocos acuerdos de pago (12%) y Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 140 cobros jurídicos inferiores al 1%, indicando que en este grupo la gestión de cartera es aún deficiente. El grupo de empresas grandes tiene un comportamiento similar a los otros dos grupos, hallándose equilibrio entre los cobros pre jurídicos y los acuerdos de pago, lo que indica la gestión de mejoramiento de la cartera en este grupo, lo cual redunda en menores costos para las empresas por esta actividad. 4.4.4 Índice de recaudo El índice o porcentaje de recaudo mide la capacidad de la empresa de tener una cartera sana, además de medir su grado de eficiencia en el manejo de los medios que pone a disposición de los usuarios para el pago de facturas del servicio de aseo. Las empresas encuestadas registraron el valor porcentual del comportamiento del recaudo frente a la facturación emitida en cada año solicitado (2007 a 2009). El promedio ponderado de recaudo32 para el conjunto de empresas, fue del 92,3% en 2007, 92,1% en 2008 y del 93,3% en 2009, siempre inferior a las metas establecidas por la regulación tarifaria vigente (93.0%, 93.9% y 94.7% respectivamente). A nivel de los tres grupos de análisis, las empresas pequeñas registran los menores valores y las grandes los mayores, como se aprecian a continuación. Gráfica 49 Índice de recaudo por grupos 100% 95% 90% 85% 80% 75% 70% Pequeña Mediana Grande 2007 83% 82% 95% 2008 83% 85% 94% 2009 80% 88% 95% Fuente. Cydep. Ltda., a partir de la encuesta 32 Promedio ponderado por el número de suscriptores atendidos por las empresas de la muestra Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 141 Las empresas pequeñas y medianas registran mayor variabilidad que las grandes; las medianas y grandes muestran una tendencia a mejorar el recaudo y por tanto mayor eficiencia en facturación y cobranza. Las empresas pequeñas han perdido efectividad del recaudo, alejándose del indicador nacional. Las empresas medianas por el contrario muestran un incremento progresivo en la gestión del recaudo sobresaliendo el indicador del año 2009 en donde subió su recaudo al 88% acercándose al índice nacional. Las empresas grandes se mantienen estables por encima del promedio nacional lo que representa una gestión de recaudo eficiente, seguramente asociados a la apertura hacia las nuevas tecnologías en medios de pagos y de buscar eficacia en la gestión de cartera. 4.4.5 Costos de recaudo y gestión de cartera La actividad de recaudo y gestión de cartera reporta33 costos unitarios por suscriptor que fluctúan entre $10 y $1.058, con una media general de $363, que fluctúa entre $246 para las empresas grandes y $481 para las de tamaño mediano. La mayor dispersión de este indicador se presenta en los grupos de empresas medianas y grandes. En la siguiente gráfica se pueden observar los costos unitarios de recaudo mínimos, máximos y medios calculados por la consultoría a partir de lo reportado en la encuesta. Gráfica 50 Costo de recaudo por tamaño de mercado $ por suscriptor de 2009 $ 1.200 $ 1.058 $ 1.000 $ 800 $ 989 $ 798 $ 600 $ 481 $ 400 $ 360 $ 246 $ 200 $ 42 $PEQ $ 29 MED $ 10 GRAN Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta 33 Cálculos sobre las 40 empresas que reportaron costos desagregados para esta actividad. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 142 4.5 Atención al usuario Los componentes del análisis de la atención al usuario están dados por el número de Peticiones Quejas y Reclamos (PQR) y su variación entre los años 2007 a 2009, el número de silencios administrativos positivos y su variación para los mismos años, el número de publicaciones realizadas en 2009 y el número de campañas informativas, educativas y ambientales en el mismo año. 4.5.1 Comportamiento PQR Los promedios porcentuales de las PQR durante el año 2009 muestran que, respecto del número promedio de usuarios las empresas pequeñas tienden a tener mayor porcentaje en comparación con las empresas de los otros grupos. Para el 2007 el porcentaje de PQR fue de 7% para este grupo, bajando al 4% en el 2008 para volver a incrementarse al 6% en el año 2009, lo que conlleva a mayores costos por este concepto. Las empresas medianas y grandes registran mejores comportamientos con solo una acción por cada cien usuarios del servicio. La siguiente grafica muestra en grado porcentual el comportamiento cronológico, entre los años 2007 a 2009, las PQR con respecto al promedio de suscriptores de cada grupo. Podcentaje de PQR Gráfica 51 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% Comportamiento de PQR Pequeñas Medianas Grandes 2007 7% 0,5% 1% 2008 4% 1% 1% 2009 6% 1% 1% Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 143 La diferencia de PQR en las empresas pequeñas con respecto a las otras empresas, se analiza como el costo de la insatisfacción de los usuarios con respecto a las diferentes actividades de la prestación del servicio, la menor capacidad logística y técnica de las empresas y la menor capacidad de solución a los conflictos, lo cual se va a manifestar en mayores costos en atención a los usuarios. Comportamiento de SAP Los silencios administrativos positivos (SAP) no tienen mayor representatividad en los registros de la encuesta, lo que se percibe como una actividad no muy común entre las empresas y que el comportamiento general está vinculado dentro de las estadísticas de soluciones de PQR. Publicaciones para el año 2009 por grupo Las publicaciones se refieren a los reportes de información que por ley están obligadas las empresas a dar a conocer a los usuarios en medios de alta circulación, referentes a actualizaciones tarifarias, horarios y condiciones del servicio, contrato de condiciones uniformes, etc. Gráfica 52 Publicaciones 2009 Publicaciones Pequeñas 6% Medianas 19% Grandes 75% Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta Las empresas con mayor participación en el tema de publicaciones son las correspondientes a las grandes con promedio de 1,5 publicaciones mes durante el año 2009. Esta relación directa entre la cantidad de usuarios y el número de publicaciones se explica porque a mayor tamaño de la empresa hay más complejidad en las operaciones y más aspectos por informar a los usuarios. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 144 Campañas informativas, educativas y ambientales Las campañas educativas y ambientales suelen ser derivadas de los Planes municipales de gestión integral de residuos, PGIRS. Sin ser los únicos responsables de su implementación, los prestadores de aseo se deben vincular a la mismas, y en la medida que estas campañas buscan crear una cultura de la no basura, los recursos invertidos se traducen en menores frecuencias de barrido y limpieza, minimización de los residuos y en general mayor eficiencia de la operación para el prestador y menores impactos ambientales pera la comunidad. Como se aprecia en la gráfica, las campañas tienen la misma tendencia de comportamiento que las publicaciones, a mayor cantidad de usuarios mayor cantidad de campañas, por la mayor complejidad de los municipios atendidos. Gráfica 53 Porcentaje de Campañas informativas, educativas y ambientales Campañas Pequeñas 10% Medianas 11% Grandes 79% Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta 4.5.2 Costos de atención al usuario La actividad de atención al usuario reporta34 costos unitarios por suscriptor que fluctúan entre $5 y $818, con una media general de $211, que fluctúa entre $173 para las empresas medianas y $302 para las pequeñas. La mayor dispersión de este indicador se presenta en el grupo de empresas grandes. 34 Cálculos sobre las 46 empresas que reportaron costos desagregados para esta actividad. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 145 En la siguiente gráfica se pueden observar los costos unitarios mínimos, máximos y medios de atención al usuario por cada grupo, calculados por la consultoría a partir de lo reportado en la encuesta. Gráfica 54 Valores reportados del costo de atención al usuario $ por suscriptor de 2009 $ 900 $ 818 $ 800 $ 707 $ 700 $ 600 $ 516 $ 500 $ 400 $ 300 $ 302 $ 200 $ 173 $ 100 $ 207 $ 82 $ 20 $PEQ MED $5 GRAN Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta 4.6 Resumen de costos observados por grupo de empresas De los resultados de la encuesta se llega preliminarmente a un valor medio del costo unitario de comercialización, de $ 1.329 para las empresas pequeñas, $ 1.553 para las medianas y $ 1.428 para las grandes, para un total general de $1.458 por suscriptor al mes. Sin embargo, como se ilustra en la siguiente gráfica, los resultados presentan una alta dispersión. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 146 Gráfica 55 Consolidado de los costos unitarios por grupo de empresas $ / suscriptor 2009 $ 3.000 $ 2.611 $ 2.500 $ 2.385 $ 2.326 $ 2.000 $ 1.553 $ 1.500 $ 1.428 $ 1.329 $ 1.000 $ 500 $ 560 $ 382 $ 378 $PEQ MED GRAN Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta Adicionalmente es de anotar que de las cuatro actividades en que se desagregó el costo, administración del catastro, facturación, recaudo y atención al usuario, solo para esta última el grupo de las empresas medianas presenta el menor promedio; en los otros tres casos, así como en el agregado de actividades, su media es superior a los grupos de pequeñas y de grandes: Gráfica 56 costos unitarios por actividad y por grupo de empresas $ / suscriptor 2009 $ 1.000 $ 900 CATASTRO $ 800 $ 700 FACTURACIÓN $ 600 $ 500 RECAUDO $ 400 $ 300 ATENCIÓN a USUARIOS $ 200 $ 100 $PEQ MED GRAN Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta En cuanto a la distribución de los costos por actividad, el mayor peso lo tienen los costos de Facturación para todos los grupos, con un 48% en promedio, mientras que el menor peso se encuentra, según el grupo, en el catastro o en la atención al usuario: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 147 Gráfica 57 Distribución del costo por actividad y por grupo 100% 90% 80% 70% Atención al usuario 60% Recaudo 50% 40% Facturación 30% Catastro 20% 10% 0% PEQUEÑAS MEDIANAS GRANDES Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta El análisis estadístico de la información obtenida de las encuestas, el modelo estadístico y la propuesta correspondiente se presentan en los capítulos siguientes. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 148 5 ANÁLISIS ESTADÍSTICO DE LA INFORMACIÓN PRIMARIA Para la determinación del costo de comercialización por suscriptor (CCS) con base en la información reportada por las empresas consideradas en la muestra, se seleccionaron en primera instancia las variables que podrían ser explicativas de este costo. A continuación se presenta el listado de variables cuya incidencia en el costo se explora posteriormente: Número de suscriptores Empresa de servicios públicos con la cual se realiza la facturación conjunta (Acueducto/ Energía eléctrica) Índice de recaudo Indicadoras de contratación de diferentes actividades: administración del catastro de suscriptores, administración de la oficina de PQR, gestión de cartera, realización de aforos, procesamiento, impresión o distribución de la facturación y otras actividades. La relación de estas variables con el costo de comercialización por suscriptor CCS y la interacción entre ellas se explora mediante el análisis de componentes principales. Este procedimiento estadístico permite encontrar un número reducido de variables no correlacionadas que son combinaciones de las variables iniciales, simplificando así el proceso de análisis. La siguiente gráfica presenta este resultado con las dos primeras componentes. Las dos variables obtenidas por el método de componentes principales explican el 53% de la variabilidad total de los datos35 así: Gráfica 58 Relaciones de las diferentes variables Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta 35 Corresponde a la suma de las varianzas de las dos compontes principales. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 149 Como el ángulo entre las líneas asociadas a las diferentes variables indica el grado de correlación entre ellas, donde ángulos muy pequeños son indicativos de una alta correlación positiva y ángulos cercanos a los 180 grados indicativos de una alta correlación negativa, un análisis del gráfico lleva a las siguientes conclusiones: a. Una alta correlación positiva del costo de comercialización por suscriptor –CCScon las empresas que realizan la facturación conjunta con empresas de energía eléctrica –variable Energía-, es decir si se factura con las empresas de energía se aumentan los costos de comercialización por suscriptor. b. Una alta correlación negativa del costo de comercialización por suscriptor –CCScon el número de suscriptores –Suscriptores-, el índice de recaudo –IRecaudo- y con las empresas que realizan la facturación conjunta con empresas de acueducto –Acueducto-, indicando que estas variables se asocian con una reducción en los costos de comercialización por suscriptor. c. Una relativamente baja correlación del costo de comercialización por suscriptor – CCS- con la contratación de otros servicios -Cartera, PQR, Aforos y Catastro-. d. Una correlación relativamente baja del costo de comercialización por suscriptor – CCS- con las actividades de procesamiento, impresión o distribución de la facturación las cuales se representan de manera agregada en la variable Facturación. 5.1.1 El CCS y la contratación de actividades Dada la estructura de las relaciones de las variables, se explora a continuación en las gráficas y tablas siguientes la relación de las diferentes variables con el costo de comercialización por suscriptor. Las gráficas muestran las diferencias entre los costos de comercialización por suscriptor dependiendo las diferentes actividades contempladas se contratan (tercerización) o se realizan directamente por la Empresa. Las siguientes gráficas de Box Plot representan una forma clara de distribución de los datos y sus principales características, mostrando aspectos de simetría y haciendo posible la comparación de diferentes poblaciones. Estos gráficos agrupan cerca del 98% de las observaciones y en la caja ilustran el 50% central de las observaciones. Gráfica 59 Contratación de la facturación Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 - Contratación oficina de PQR CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 150 Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta Gráfica 60 Contratación catastro - Contratación gestión cartera Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta Gráfica 61 Contratación de Aforos Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta Para cada una de las variables graficadas se analizó la relación que guardan al ser contratadas o tercerizadas, con el costo de comercialización por suscriptor CCS. El resultado de este análisis muestra que solamente la contratación de la oficina de PRQ muestra diferencias significativas. Como complemento y para poder afirmar lo anterior, se han analizado las significancias de estas variables y su relación con el CCS al ser contratadas, en la siguiente tabla: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 151 Tabla 23 Actividad Facturación PQR Catastro Cartera Aforos Comparación del CCS cuando se contratan o no los diferentes servicios n Media Desviación típ. Diferencia de medias Valor p Sí 39 1432,18 609,89 55,82 0,88 No 5 1376,37 379,32 407,25 0,04 166,82 0,36 281,13 0,11 201,61 0,29 Contrata Sí 11 1742,20 406,38 No 34 1334,95 599,06 Sí 17 1538,30 572,29 No 28 1371,48 588,09 Sí 20 1590,68 554,48 No 25 1309,56 582,84 Sí 14 1573,39 477,72 31 1371,78 619,51 No Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta De la anterior tabla, de acuerdo a una probabilidad de p<0.05, es decir una correlación significativa al 5%, es claro que solamente la contratación de la oficina de PRQ muestra diferencias significativas. Las demás actividades analizadas no son estadísticamente representativas, de acuerdo con la probabilidad mostrada. 5.1.2 El CCS y el índice de recaudo Continuando con el análisis de relaciones, a continuación se muestra la relación hallada entre el Costo de Comercialización CCS y el índice de recaudo: Gráfica 62 Relación índice de recaudo y CCS Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 152 La gráfica muestra una clara asociación entre el índice de recaudo y el costo de comercialización por suscriptor, variables que tienen un coeficiente de correlación de 0.36, el cual resulta ser significativo (p = 0,015), mediante una prueba t, indicando así que el CCS decrece a medida que aumenta el índice de recaudo de las empresas. 5.1.3 El CCS, los suscriptores y el tamaño de la ESP La siguiente tabla muestra el promedio del costo de comercialización por suscriptor, para cada tamaño de empresas, la desviación estándar, así como su coeficiente de variación (CV). Promedios del CCS según el tamaño de la empresa Tabla 24 Tamaño Pequeñas Medianas Grandes Total n 11 20 16 47 Promedio 1343,7 1621,7 1430,3 1491,5 Des. Est. 613,9 664,7 627,4 637,7 CV 45,7% 41,0% 43,9% 42,8% Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta Al explorar un poco más el carácter de esta relación por medio de las gráficas, se encuentra que las empresas grandes inciden para que la relación CCS-tamaño de empresa sea de tipo parabólico como se muestra en las siguientes gráficas: Gráfica 63 Promedio CCS por tamaño de empresa Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 153 Gráfica 64 CCS y Número de suscriptores Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta A pesar de que la dispersión de los datos de suscriptores es notable, el comportamiento parabólico refleja dos etapas en los costos de comercialización, una creciente y otra decreciente, mostrando distintas productividades marginales que se pueden relacionar con la escala del prestador; es posible lograr un punto de inflexión en los costos por efecto de las economías de escala las cuales generan costos marginales decrecientes en el largo plazo. 5.1.4 El CCS y el servicio con el que factura La variación de los promedios del costo de comercialización por suscriptor según la empresa facturadora se establece en la siguiente tabla y sus diferencias se ilustran en la Gráfica 65. La diferencia observada resulta estadísticamente significativa a un nivel inferior al 1%. De la tabla y gráfica citadas se concluye que la facturación es menos costosa cuando se contrata con las empresas de acueducto que cuando se hace con las empresas de energía. Promedios del CCS según la empresa facturadora Tabla 25 Empresa Acueducto Energía Gas Total n 24 22 1 47 Promedio 1224,3 1768,6 1809,4 1491,5 Des. Est. 635,1 531,1 CV 51,0% 30,0% 637,7 42,8% Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta Como solo una empresa factura con empresa de gas, esta categoría no será tenida en cuenta para los análisis posteriores. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 154 Gráfica 65 Comparación CCS según empresa facturadora Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 155 6 MODELOS ESTADÍSTICOS 6.1 Modelos de regulación aplicados Para expresar el costo de comercialización por suscriptor en términos de las variables cuya relación ha sido establecida en los numerales anteriores, se consideran en principio dos tipos de modelos: un modelo de regresión múltiple y un modelo de fronteras estocásticas. Los dos modelos tienen la propiedad de que las estimaciones de los parámetros que definen las relaciones se establecen de manera probabilística, de tal manera que es posible determinar su significancia estadística. Antes de presentar los resultados de estos dos modelos se hacen dos advertencias sobre el manejo de los datos. La primera se relaciona con el número de suscriptores, pues dado su amplio rango, de 3.973 a 685.716, esta variable se divide por 10.000 para efectos de la estimación de los parámetros de los modelos. La segunda se relaciona con dos observaciones atípicas que tienen mucha influencia en la construcción de los modelos; la Empresa Aseo Sincelejo Limpio y la Empresa de Servicios Públicos de Chaparral. Estas dos empresas no se consideran en la construcción del modelo, de manera que se trabaja con 45 empresas. 6.1.1 Modelo de regresión múltiple En la siguiente tabla aparecen los resultados del modelo de regresión múltiple. Este modelo muestra que la facturación con una empresa de energía aumenta en promedio los costos en $522.58 y que un aumento porcentual de un punto en el índice de recaudo los reduce $28.25. Aunque el número de suscriptores/10.000 solo es significativo a un nivel del 9%, su inclusión en el modelo será reconsiderada teniendo en cuenta que en los análisis previos la relación del número de sus suscriptores con el costo de comercialización por usuario no es de tipo lineal. La contratación de la oficina de PQR no resulta significativa, por lo cual este aspecto no será considerado en el modelo. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 156 Modelo de regresión múltiple para el CCS Tabla 26 Variable Parámetro Error típ. t Valor p 3542,51 719,04 4,93 0,00 Energía 522,58 163,13 3,20 0,00 Irecaudo -28,25 831,07 -3,40 0,00 9,46 5,50 1,72 0,09 180,03 1,17 0,25 Constante Suscriptores/10000 PQR 210,47 2 2 R =39.2 R ajustado=33.1 Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta La no significancia de la variable número de suscriptores/10.000 se da porque, como se vio en la Gráfica 64, la relación entre el CCS y esta variable es de tipo parabólico. Por ello se incluye en el modelo el número de suscriptores/10000 al cuadrado. Las estimaciones de los parámetros de este modelo modificado se presentan en la siguiente tabla. Tabla 27 Modelo de regresión múltiple modificado para el CCS Variable Parámetro Error típ. 679,75 t Valor p 3759,17 5,53 0,00 Energía 679,81 145,10 4,69 0,00 Irecaudo -33,09 802,51 -4,12 0,00 Suscriptores/10000 52,70 17,16 3,05 0,09 -0,66 0,25 -2,62 0,25 Constante Suscriptores/10000 al cuadrado 2 2 R =46.1 R ajustado=40.9 Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta El modelo modificado confirma los resultados del modelo anterior y produce estimaciones significativas para los parámetros asociados al efecto del número de suscriptores; el signo negativo del coeficiente del cuadrado del número de suscriptores indica que, como lo mostraban los gráficos descriptivos, el costo por unidad decrece para las empresas grandes. 6.1.2 Modelo de frontera estocástica Un modelo alternativo que se ha considerado es el de fronteras estocásticas. Los resultados de este modelo se presentan en la tabla siguiente. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 157 Tabla 28 Modelo de frontera estocástica para el CCS Variable Parámetro Error típ. 2608,99 z Valor p 3771,02 1,45 0,14 Energía 660,78 157,71 4,19 0,00 Irecaudo -31,97 899,04 -3,56 0,02 Suscriptores/10000 44,93 19,01 2,36 0,04 Suscriptores/10000 al cuadrado -0,57 0,28 -2,04 0,01 Constante Estadística de Wald =27.06 Valor p= 0.000 Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta Aunque con este modelo no es posible calcular un R2 que sea comparable con el de los modelos de regresión, la estadística de Wald muestra que tiene un poder explicativo significativo. En la siguiente gráfica se presentan los valores de CCS obtenidos por el modelo de regresión modificado y por el modelo de frontera estocástica para cada una de las empresas contempladas en la muestra. Estos valores estimados se presentan en conjunto con los valores de CCS reportados por las empresas de la siguiente manera: Gráfica 66 Comparación de los resultados obtenidos para CCS con los dos modelos $ 3.000 $ 2.500 $ 2.000 $ 1.500 $ 1.000 $ 500 SOACHA TUQUERRES MANIZALES MONTERIA PASTO SOCORRO MEDELLIN POPAYAN LIBANO SANTAFE DE ANTIOQUIA TUNJA CALI RIONEGRO FLORENCIA PITALITO GIRARDOT SAN ANDRES BUGALAGRANDE CALARCA BUENAVENTURA ANSERMA CARTAGENA BARRANQUILLA CUCUTA IBAGUE PEREIRA BOGOTA TAME RIOHACHA DOS QUEBRADAS SANTA MARTA VILLAVICENCIO GINEBRA LA UNION GUACARI BUCARAMANGA BOGOTA PRADERA ZARZAL EL CERRITO MAICAO BUGA LOS PATIOS VALLEDUPAR CARTAGENA $- CCS Regresion Frontera Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta Al comparar entre sí los CCS estimados con cada uno de los dos modelos y estos con los costos reportados con las empresas se observa en primera instancia gran coincidencia en las dos estimaciones. Además, las estimaciones de los modelos tienen un comportamiento alrededor de un promedio general. Estos modelos constituyen la base Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 158 para generar una función que estime el costo de comercialización con base en el tipo de empresa facturadora, el índice de recaudo y el número de suscriptores. La selección de uno de los dos modelos como propuesta para la construcción de una función de costo de comercialización por suscriptor, se basa en la suma de cuadrados del error (SCE) definida como: Siendo el valor de CCS estimado por un modelo para la empresa . Como en general un modelo de regresión es el que minimiza la suma de cuadrados del error, es este modelo el que se propone como base para la estimación del costo de comercialización por suscriptor. La expresión formal de este modelo es: Siendo la variable indicadora dicotómica que señala con 1 cuando la empresa factura con una empresa de energía, el índice de recaudo y el número de suscriptores dividido por 10.000. 6.1.3 Análisis del modelo propuesto con DEA Los resultados obtenidos mediante el modelo de regresión son analizados por medio de un modelo DEA, sigla del nombre de esta metodología en inglés conocida como Data Envelopment Analysis. Antes que pretender construir un modelo de eficiencia de las empresas con respecto al costo de comercialización, DEA será usado para determinar cuál de las variables incide para que las empresas no se ajusten al modelo seleccionado anteriormente. Para la realización del análisis que aquí se presenta se ha usado el paquete computacional PIM-DEA 3.0 (2009). El modelo se ha construido de tal manera que la solución que se logre minimice una función de ajuste construida con el valor absoluto de la diferencia entre el CCS reportado por las empresas y el CCS estimado por el modelo. Como el paquete usado está desarrollado para maximizar un criterio dado, el cual se ha considerado como función de ajuste, esta función está definida por: siendo una constante que garantice que todos los Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 sean mayores o iguales a cero. CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 159 Gráfica 67 Curva envolvente número de suscriptores Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta La gráfica muestra la curva envolvente de la función objetivo cuando ésta se relaciona con la variable Número De Suscriptores. En general se observa que las empresas más cercanas a la frontera de buen ajuste son en general las de menor número de suscriptores. De otra parte , el gráfico detecta un grupo de empresas identificadas con los números 15, 23, 32 y 34 que difieren considerablemente del modelo teniendo en cuenta el número de suscriptores; las empresas de los municipios de Los Patios (15), Calarcá (16) y Promoambiental Cartagena (34) reportan costos de comercialización relativamente altos para su número de suscriptores, mientras que las de Florencia (23) y Soacha (32) reportan costos inferiores a los que deberían tener de acuerdo al número de suscriptores. Integrando los aspectos mencionados, se puede concluir que la falta de ajuste se presenta tanto en empresas grandes como pequeñas. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 160 Gráfica 68 Curva envolvente índice de recaudo Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta De manera similar, la Gráfica 68 muestra la discrepancia de los costos de comercialización reportados y estimados por las empresas y su relación con el índice de recaudo. Es interesante anotar que la mayor discrepancia se presenta en empresas con índices de recaudo relativamente altos. Finalmente se muestra el nivel de ajuste que se obtiene al facturar con acueducto o con energía; de acuerdo con la predicción del modelo, las empresas que facturan con la empresa de acueducto poseen mayor grado de ajuste a pesar de que existen valores muy inferiores y alejados de la frontera. Gráfica 69 Curva envolvente empresa facturadora energía (1) y acueducto (0) Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 161 6.2 Modelo de comportamiento de costos seleccionado Con base en los métodos estadísticos analizados en el numeral 6.1, es posible explicar el comportamiento de los costos de comercialización CCS y su relación con variables significativas como los son los suscriptores, el índice de recaudo y el servicio con el que factura. De los tres métodos utilizados, se ha escogido el modelo de regresión múltiple modificado para CCS debido a que este modelo, además de cumplir con la minimización de la suma de cuadrados del error SCE, posee un mayor grado de ajuste al tener un coeficiente de correlación mayor. Igualmente, este modelo se ha escogido debido a que captura el efecto de las economías de escala por medio de una parábola formada con el número de suscriptores, como se explicará más adelante. En la siguiente gráfica se presentan los valores de CCS obtenidos por el modelo de regresión modificado para cada una de las empresas contempladas en la muestra. Estos valores estimados se presentan en el siguiente gráfico junto con los valores de CCS reportados por las empresas de la siguiente manera: Gráfica 70 Comparación de los resultados obtenidos el modelo $ 3.000 $ 2.500 $ 2.000 $ 1.500 $ 1.000 $ 500 SOACHA TUQUERRES MANIZALES MONTERIA PASTO SOCORRO MEDELLIN POPAYAN LIBANO SANTAFE DE ANTIOQUIA TUNJA CALI RIONEGRO FLORENCIA PITALITO GIRARDOT SAN ANDRES BUGALAGRANDE CALARCA BUENAVENTURA ANSERMA CARTAGENA BARRANQUILLA CUCUTA IBAGUE PEREIRA BOGOTA TAME RIOHACHA DOS QUEBRADAS SANTA MARTA VILLAVICENCIO GINEBRA LA UNION GUACARI BUCARAMANGA BOGOTA PRADERA ZARZAL EL CERRITO MAICAO BUGA LOS PATIOS VALLEDUPAR CARTAGENA $- CCS Regresion Fuente: Encuestas Comercialización Cálculos: Cydep Ltda. Una vez más, al comparar entre sí los CCS estimado por el modelo de regresión escogido, con los costos reportados con las empresas, se observa coincidencia en las estimaciones las cuales tienen un comportamiento alrededor de un promedio general. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 162 Este modelo constituye la base para generar una función que estime el costo de comercialización por suscriptor CCS con base en el tipo de empresa facturadora E, el índice de recaudo IR y el número de suscriptores S. Retomando las funciones descritas en el numeral anterior y la ecuación que representa este modelo, a continuación se formula la función de costos de comercialización y la ecuación general que describe el comportamiento de los costos en CCS así: Ecuación 3 Función de costos de comercialización Aplicando el criterio de suma de cuadrados del error (SCE), se obtiene lo siguiente; Ecuación 4 Sumatoria de cuadrados del error en CCS siendo el valor de CCS estimado por un modelo para la empresa . Finalmente, la expresión formal de este modelo escogido es: Ecuación 5 Ecuación general comportamiento costos en CCS siendo la variable indicadora dicotómica que señala con 1 cuando la empresa factura con una empresa de energía, el índice de recaudo y el número de suscriptores dividido por 10.000. Esta ecuación refleja el comportamiento de los costos de comercialización por suscriptor con sus variables explicativas más incidentes36, sin embargo se requiere adoptar una forma funcional que introduzca señales de eficiencia y regionalización, para lo cual se debe adoptar un modelo de eficiencia propuesto para CCS. 36 La Ecuación 5 coloca de manifiesto la dependencia de los costos de comercialización en términos del recaudo, el facturador y el número de suscriptores, sin dejar de lado las demás variables que componen este costo; si bien no se incluyeron directamente en la ecuación al no resultar estadísticamente significativas, al minimizar la suma de cuadrados del error, el modelo de costos toma en cuenta todos los componentes del costo y ajusta una ecuación con las variables explicativas. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 163 7 MODELO PROPUESTO PARA CCS A partir de la significancia estadística de las variables y el comportamiento de los costos de comercialización por suscriptor, es necesario adoptar los siguientes supuestos para determinar un modelo de ajuste para el CCS y señales regulatorias específicas: Parámetros de eficiencia en el recaudo Discriminación de precios techo por facturador Promoción de las economías de escala Promoción de la regionalización Promoción de la formalización y calidad comercial del prestador Simplicidad en la formulación y aplicación Al adoptar estos supuestos, se requiere modificar la Ecuación 5 en términos del índice de recaudo y separarla de acuerdo a cada facturador con el objeto de adaptar las eficiencias en cada caso; por lo anterior la ecuación propuesta es la siguiente: Ecuación 6 Propuesta para CCS En donde S es el número de suscriptores del prestador dividido por 10.000 y E = 0 si se factura conjuntamente con el servicio de acueducto, E = 1 si lo hace con otro servicio público domiciliario. La anterior es una función techo para todos los prestadores del servicio público de aseo que cumplan toda la normatividad vigente y normas relacionadas con la actividad comercial. Para los casos en que un prestador de aseo posea 750.000 suscriptores o más, facturados conjuntamente con el servicio de acueducto, tomará un valor techo de $1021; de igual manera, se tomará este mismo valor para los casos en que el prestador facture conjuntamente con otro servicio público 850.000 suscriptores o más. En los casos en que el prestador, siendo la misma persona jurídica, preste el servicio de aseo en el componente de comercialización en más de un municipio, podrá sumar los suscriptores de diferentes áreas facturados conjuntamente con un mismo servicio público domiciliario, y aplicar el CCSregional que corresponda al total de suscriptores atendidos en todas sus áreas de prestación. En los casos en que el prestador posee más de un municipio y emite facturación conjunta con diferentes servicios públicos domiciliarios37, se deberá aplicar la fórmula del CSSRegional en la cual se ponderan los suscriptores atendidos así: 37 Para efectos de la aplicación de la fórmula de CCS, se entenderá que los servicios de acueducto y alcantarillado son los mismos, aparte de los demás servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 164 Ecuación 7 CCS regional Donde: SA Son todos los suscriptores de los municipios facturados conjuntamente con empresas de acueducto y/o alcantarillado SE Son todos los suscriptores de los municipios facturados conjuntamente con empresas de otros servicios públicos diferentes a acueducto y/o alcantarillado Una vez definida la propuesta, la elaboración de la misma y la obtención de la Ecuación 6 proviene de la aplicación de cada uno de los supuestos y señales que a continuación se detallan. 7.1 Parámetros de eficiencia en el recaudo El valor del recaudo depende en gran medida del facturador escogido aunque esto no significa que el prestador del servicio de aseo no pueda tomar acciones para aumentar el recaudo, ya sea realizando acciones de recuperación de cartera, acuerdos de pago, cobros persuasivos, cobros jurídicos e incluso optimizando los procesos de conciliaciones con el facturador. Igualmente, si bien se entiende que los convenios de facturación conjunta se establecen en un proceso de negociación entre el solicitante y el concedente, el prestador de aseo debe poder exigir a su facturador los campos y requisitos mínimos a incluir en la factura, pero también debe abogar por la eficiencia en el recaudo de los servicios que se facturan conjuntamente e incluso, en la medida de lo posible, atar el nivel de recaudo a las condiciones contractuales y lograr una negociación justa cuyo eje central sea la eficiencia en el recaudo. La importancia en el recaudo radica en que los costos de comercialización observados tienden a disminuir a medida que se logra un mayor recaudo, Ver Gráfica 62, aunque lograr un nivel determinado de recaudo eficiente guarda relación con el servicio con el que se factura, por lo tanto ha sido necesario adoptar niveles de recaudo discriminando por cada servicio con el que se factura al tener cuenta lo siguiente: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 165 Tabla 29 Eficiencia de Recaudo IFA AAA INDICADOR 2008 2009 Eficiencia de Recaudo (%) 92.23 91.22 Fuente: Documento SSPD, Clasificación de riesgo financiero sector de acueducto y saneamiento básico, 2009 Tabla 30 Índice de recaudo Energía AÑO RECAUDO 2004 2005 2006 2007 2008 94,92% 94,25% 97,62% 97,03% 97,56% Fuente: Estudio Sectorial de Servicios Públicos SSPD, 2008 En el cálculo de los prestadores de acueducto y alcantarillado se incluyen empresas de aseo, hecho que altera un poco el cálculo de la eficiencia en el recaudo. Sin embargo, con las empresas de aseo de la muestra encuestadas, se ha podido establecer que para estos mismos años su eficiencia en el recaudo, con una edad de cartera de máximo 2 meses, el recaudo fue de 88% y 89% respectivamente. Por lo anterior, al promediar y al descontar las respectivas diferencias, resulta que el valor se sitúa en 90%38, valor que podrá ser tomado como parámetro de eficiencia en el recaudo. En el caso de la comercialización del servicio público de energía eléctrica, para el año 2009 se ha estimado un recaudo del 98,25%39, cifra que representa el parámetro de eficiencia en el recaudo de un facturador comercializador. El índice de recaudo se analiza de manera particular al tener en cuenta que existe una buena proporción de prestadores del servicio público de aseo que han decidido elegir un comercializador de energía como su facturador conjunto, hecho que no se presentaba en el año 2003 cuando se formuló la resolución CRA 351 de 2005. La motivación principal de estas empresas de aseo radica en que pueden obtener mayor recaudo de su servicio, ya sea por cobertura o por eficiencia en el recaudo ante diversas circunstancias socio económicas, resultando beneficioso en algunos casos elegir el servicio de energía como su facturador en comparación con el servicio de acueducto y alcantarillado. 38 Valor medio entre las eficiencia de recaudo IFA de empresas AAA y los valores del índice de recaudo obtenido en las encuestas para los mismos años 2008 y 2009. 39 Valor obtenido al proyectar los índices de recaudo históricos a la tasa media de variación en el periodo 2004-2008 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 166 7.2 Discriminación de precios techo por facturador Al tener en cuenta la eficiencia en el recaudo de cada servicio con el que se factura conjuntamente es necesario realizar una discriminación en el precio techo en cada una de las alternativas, y basados en la Ecuación 5, al reemplazar los parámetros eficientes de recaudo se obtiene lo siguiente: Para la facturación conjunta con el servicio de acueducto: Ecuación 8 Obtención CCS para empresas que facturan con acueducto Para la facturación conjunta con otro servicio público domiciliario: Ecuación 9 Obtención CCS para empresas que facturan con otros servicios públicos De las ecuaciones propuestas es preciso anotar que si bien existe un mayor reconocimiento para los prestadores cuyo facturador es una empresa de servicios públicos que presta servicios diferentes al acueducto y alcantarillado, esto no significa que se promueva la facturación únicamente hacia otro tipo de facturador ya que las condiciones de eficiencia en el recaudo son mayores que con las empresas facturadoras del servicio de acueducto y alcantarillado. Estas condiciones de eficiencia diferenciadas con respecto al facturador, colocan de manifiesto las herramientas de negociación que los prestadores del servicio de aseo deben tener en cuenta al momento de establecer convenios de facturación conjunta. Lograr un recaudo superior a las condiciones de eficiencia reconocidas en cada fórmula, es un valor apropiable por parte del prestador del servicio de aseo, por lo tanto una empresa deberá evaluar las ventajas que le ofrezca su facturador con respecto al índice de recaudo, que en el caso de empresas de acueducto resulta más favorable, así como la compensación adicional ($407) que recibe si factura con el servicio de energía o con otro servicio público domiciliario diferente al acueducto y alcantarillado. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 167 Por lo anterior y por simplicidad y practicidad en el manejo matemático de las fórmulas, se propone una ecuación simplificada de CCS que reúna las dos ecuaciones en una sola. 7.3 Promoción de las economías de escala Lograr costos marginalmente decrecientes en el largo plazo a partir del aumento de una escala de producción, representa la obtención de economías de escala. Para el caso de las actividades comerciales del servicio público de aseo, este concepto se traduce en lograr disminuir los costos unitarios a medida que se atienden más suscriptores por un mismo prestador. Este concepto fue analizado y verificado en el comportamiento de los costos asociados a las actividades comerciales, notando que aquellas empresas con mayor número de suscriptores lograban en efecto menores costos de comercialización por suscriptor, tal y como se mostró en la Gráfica 64. Por lo tanto las economías de escala se pueden presentar a partir de la agrupación de mercados o áreas de prestación de un mismo prestador, logrando una escala de suscriptores considerable a partir de la cual pueda el costo de comercialización por suscriptor resultar decreciente. Esto se puede apreciar en las ecuaciones propuestas de la siguiente manera: Ecuación 10 Costo marginal y número de suscriptores para economía de escala Al realizar la equivalencia por cada 10.000 suscriptores, el valor máximo a partir del cual se logra obtener economías de escala es 399.242 suscriptores. Las fórmulas propuestas, al estar expresadas en términos de suscriptores, reconocen menores costos de comercialización a partir de este valor asumiendo el efecto de las economías de escala. De igual manera el costo marginal que cada prestador puede calcular, está expresado en la ecuación anterior y muestra el valor (máximo) que cuesta cada suscriptor adicional; el costo de poseer un suscriptor adicional es cada vez menor, razón por la cual se puede afirmar que se generan costos marginales decrecientes como lo muestra la siguiente gráfica: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 168 Gráfica 71 Costo Marginal por suscriptor 60 50 40 30 CMg 20 10 0 -10 0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000 700.000 Suscriptores -20 -30 y = -0,0001x + 52,7 R² = 1 -40 CMg Lineal (CMg) Cálculos: Cydep Ltda. En el punto máximo de la función techo, es decir al calcular con 399.242 suscriptores, el costo marginal tiende a ser cero y a partir de este punto el reconocimiento es negativo en virtud de la gran escala de suscriptores; lo anterior significa que cada suscriptor adicional no genera costos adicionales debido a las economías de escala que ha logrado obtener el prestador con ese nivel de suscriptores. Para fomentar la generación de economías de escala y la regionalización, la función techo de CCS es creciente hasta su valor máximo de 399.242 suscriptores, reconociendo los costos incrementales que el prestador debe asumir a medida que amplía sus suscriptores o incluso sus mercados atendidos, pero exigiendo mayor eficiencia a medida que obtiene cada suscriptor adicional ya que si bien se reconoce un valor por cada suscriptor adicional, este valor es cada vez menor. Por lo anterior, la variación del costo marginal es una función decreciente, mostrando así que en la función techo de CCS, existen economías de escala las cuales se generan en el largo plazo a medida que se atienden más suscriptores y se da un proceso de regionalización para el prestador. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 169 Gráfica 72 Variación CMg y reconocimiento adicional por suscriptor $0 0% 0 0 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 300.000 350.000 400.000 450.000 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000 1.200.000 -$ 1 Reconocimiento adicional -10% Variación % CMg 40 -20% -30% -40% -50% -$ 2 -$ 3 -$ 4 -$ 5 -$ 6 -$ 7 -60% Suscriptores Suscriptores Cálculos: Cydep Ltda. Límites a las economías de escala Al tener en cuenta que las economías de escala poseen un límite de eficiencia, se ha estimado a partir de los suscriptores proporcionados en la encuesta, una desviación estándar la cual se suma al máximo valor de suscriptores reportado (685.716). Este resultado proporciona un límite a partir del cual el techo resultante del CCS no puede decrecer más dado que podría afectar al prestador al reducir demasiado su valor. Por lo anterior, los límites para cada caso en las ecuaciones propuestas son los siguientes: Para 750.000 suscriptores o más facturados con el servicio de acueducto, el techo máximo de CCS será de $1021 de diciembre de 2009 Para 829.000 suscriptores o más facturados con el servicio de energía, el techo máximo de CCS será de $1021 de diciembre de 2009 En la actualidad estos límites aún no han sido alcanzados, sin embargo se aclaran por si eventualmente a futuro se lograran alcanzar por parte de algún prestador y dada la naturaleza parabólica del costo de comercialización con respecto al número de suscriptores. 7.4 Promoción de la regionalización Regionalizar es un propósito deseado para generar economías de escala y en el servicio de aseo suele asociarse a actividades como la disposición final y la recolección y transporte de residuos sólidos. Sin embargo, la gestión comercial puede ser aún más factible de regionalizar ya que lograr el agrupamiento de mercados, no necesariamente colindantes, es posible a través de compartir recursos tecnológicos y procesos de centralización de la información comercial. 40 CMg y reconocimiento adicional modelado con una tasa de crecimiento en el número de suscriptores de 5%. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 170 Para lograr la regionalización comercial, un prestador del servicio público de aseo debe invertir en la consecución de sistemas de procesamiento de información y manejo de bases de datos que le permitan cubrir bajo un mismo esquema todas sus áreas de prestación. Esta inversión puede llegar a ser considerable y muy necesaria, así como también pueden ser considerables los costos e incrementarse a medida que se obtienen más áreas atendidas y por ende más suscriptores. En consecuencia, un prestador pequeño en virtud de su escala de usuarios atendidos, obtiene menores costos de comercialización por suscriptor en comparación con un prestador que posea más suscriptores. Lo anterior es un crecimiento lógico que se reconoce en las fórmulas propuestas, aunque este crecimiento posee el límite en el cual los costos ya no deban ser incrementales y se generen economías de escala, como se explicó en el numeral anterior. Las ecuaciones planteadas son crecientes hasta un límite cercano a 400.000 suscriptores, considerando que en Colombia 1116 municipios están por debajo de dicha cifra, existiría incentivo a la regionalización para que las empresas consoliden agrupación de mercados, para lograr obtener costos decrecientes. Finalmente se debe considerar que para que una empresa pueda aplicar un mayor techo de comercialización, podrá sumar los suscriptores que posee en cada una de sus áreas atendidas, exclusivamente bajo su mismo nombre, razón social y número de identificación tributaria, y así obtener los beneficios que se reconocen por regionalización. 7.5 Promoción de la formalización y calidad comercial del prestador Acreditar unos requisitos mínimos legales establecidos para ejercer la prestación del servicio y actividad comercial sobre el mismo, son condiciones que promueven la calidad en la prestación del servicio. Comúnmente se asocia la calidad del servicio y de sus actividades comerciales con el número de PQRs, hecho que no resulta ser muy explicativo al notar que lo que debe ofrecer un prestador a sus usuarios, es la capacidad instalada y disponibilidad permanente para atenderlos, así como para asegurar que se realizan cobros acordes con la normatividad, respuestas oportunas y en general prestar el servicio bajo las condiciones legales y normativas que garanticen un competencia justa en los mercados donde ésta se presenta. Por lo anterior, se propone que la aplicación de la función techo para CCS, únicamente se aplique por los prestadores que demuestren o acrediten el cumplimiento de una serie de requisitos aprobados por el ente de vigilancia y control, para así garantizar al suscriptor que la aplicación del techo es legal y se dan unas condiciones mínimas de calidad en la prestación del servicio en aspectos comerciales. En los casos en que no se cumplan todos los requisitos mínimos, se propone aplicar un descuento sobre el techo máximo que resulte de aplicar la fórmula; tasar el incumplimiento de unos requisitos mínimos se ha estimado en un descuento del 50% como medida de penalización, siendo este un valor que castigue el incumplimiento pero que no vaya en contravía del criterio de suficiencia financiera. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 171 Se propone aplicar esta penalización durante el primer año de vigencia de la norma que modifique el CCS, con el fin de transmitir una señal de incentivos a la formalización de las actividades comerciales, así como para que las ESP puedan adaptar sus presupuestos frente al cambio normativo y se adopten los mecanismos de vigilancia y control; después del primer año, se entenderá que todos los prestadores habrán cumplido con los requisitos y por lo tanto quienes no cumplan con todos los requisitos, no podrán cobrar el componente ni trasladar a la tarifa del suscriptor. Al tener en cuenta lo establecido en el artículo 87 de la LSPD, numeral 8, conforme al cual "Toda tarifa tendrá un carácter integral, en el sentido de que supondrá una calidad y grado de cobertura del servicio, cuyas características definirán las comisiones reguladoras. Un cambio en estas características se considerará como un cambio en la tarifa", así como demás artículos de esta Ley que tienen en cuenta la calidad como un parámetro fundamental41, se propone la acreditación y cumplimiento de los siguientes requisitos por parte de cada prestador42: 1. Realizar el estudio de costos de referencia bajo la metodología aprobada 2. Cumplir con la metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para el servicio de aseo43 3. Poseer un contrato de condiciones Uniformes y mantenerlo publicado a disposición del usuario/suscriptor en la oficina de PQRs 4. Tener habilitada y permanentemente disponible una oficina de PQRs 5. Mantener al día las publicaciones que por concepto de costos y tarifas deben realizarse 6. Realizar cargues al Sistema Único de Información SUI De manera adicional, el prestador debe aprovechar el uso de medios electrónicos para facilitar la respuesta oportuna ante peticiones, quejas, reclamaciones y solicitudes, así como para tener disponibles medios de pago, tramitar vinculaciones y desvinculaciones, atender solicitudes de aforo e informar al usuario de sus frecuencias, horarios y otros aspectos operativos y en general para realiza la promoción de sus servicios, campañas y acciones de marketing que desarrolle. La política de calidad comercial en la prestación del servicio de aseo, debe ser, más que el cumplimiento de unos requisitos legales, el uso de todos los medios posibles para garantizar información comercial plena y clara con los suscriptores y usuarios y su divulgación genera transparencia para todos los actores de un mercado determinado. 41 Artículo 136, Artículo 2 numeral 1, artículo 3 numeral 3, artículo 73 numeral 4, artículo 88 numeral 1 y artículo 87 numeral 8. 42 Requisitos que se deberán cumplir sin perjuicio de las investigaciones y las acciones de vigilancia y control que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios pueda adelantar 43 Decreto MAVDT 1013 de 2005 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 172 7.6 Simplicidad y transparencia en la formulación y aplicación Las fórmulas propuestas se adaptan a cada uno de los supuestos explicados y poseen el soporte estadístico en su formulación, sin embargo la aplicación de las mismas es bastante simple ya que cada prestador únicamente debe conocer dos aspectos para aplicarlas: Número de suscriptores de su área Servicio con el que factura Con estas variables se calcula el costo de referencia CCS, el cual es a su vez adaptativo con las condiciones específicas del prestador. La simplicidad, así como la transparencia, son principios que deben aplicarse en la formulación tarifaria, en concordancia con lo establecido en los artículos 87.5 y 87.6 de la Ley 142 de 1994. Por su parte la transparencia está reflejada en una mayor discriminación de costos, la cual ha sido tenida en cuenta desde las encuestas que fueron diligenciadas, hallando la incidencia y su significancia estadística en la formulación, llegando a conocer condiciones particulares de alta incidencia como la facturación conjunta, el recaudo y el número de suscriptores. Periodicidad Para mayor facilidad en la aplicación de las fórmulas propuestas, la periodicidad que debe manejarse es de 6 meses teniendo en cuenta el promedio de los suscriptores de ese periodo. En síntesis la variable suscriptores deberá promediarse en los siguientes semestres: De julio a diciembre De enero a junio Este periodo es conveniente44 dado que en la actualidad existen datos como las toneladas del componente de disposición final que se manejan con estos mismos promedios semestrales y que obligan al prestador a recalcular semestralmente su CDT y efectuar la correspondiente publicación de costos y tarifas. Igualmente estos promedios semestrales de suscriptores deben resultar coincidentes con los periodos de facturación de febrero a Julio y de agosto a enero, según lo establece el artículo 16 de la Resolución CRA 351 de 2005. 44 En mercados en competencia, para este componente se considera necesario tener cuenta suscriptores por semestre porque se considera que la competencia en los mercados debe ser dinámica y por lo tanto un semestre es un tiempo considerable para captar los cambios por vinculaciones; no se consideran los suscriptores al año base debido a que se requiere captar el dinamismo propio de la actividad comercial. Los prestadores deberán adaptar sus sistemas de información para reportar las novedades ante nuevos suscriptores y desvinculaciones, evitando doble facturación a un mismo suscriptor. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 173 Es claro que cada prestador deberá ajustarse a los ciclos de facturación que maneje el facturador, los cuales generalmente son mensuales. De igual forma es de resaltar que dado que la facturación es vencida, los recursos ingresan al prestador, del orden de dos meses después de haber prestado el servicio, debido a los procesos relacionados con la liquidación, facturación, impresión, distribución y recaudo. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 174 8 CONDICIONES PARA LA IMPLEMENTACIÓN 8.1 Propuesta actualización y ajuste por productividad para CCS Conociendo las bondades relacionadas con el índice de precios al consumidor IPC, así como el tipo de actividades relacionadas con la actividad comercial, no se requiere usar un índice de actualización diferente al IPC al ser este tipo de actividades muy generales y no estar relacionadas con insumos volátiles como los combustibles o aquellos que se encuentren expuestos a riesgos de tasa de cambio como sería el caso las importaciones. Una propuesta alternativa frente al índice de actualización, consiste en adoptar al salario mínimo legal vigente SMLV, como fuente para actualizar el costo de comercialización al suscriptor. Esta alternativa puede adaptarse a este costo dado que las actividades comerciales son, en muchos casos, intensivas principalmente en mano de obra y salarios, más que en tecnología y capital en las empresas de aseo. Sin embargo, a continuación se analizan las ventajas y desventajas de adoptar al SMLV como índice de actualización comercial y una comparación con el IPC: Tabla 31 Principales ventajas y desventajas del SMLV como índice de actualización VENTAJAS DESVENTAJAS Simplifica el cálculo de las actualizaciones al ser una vez al año y ser coincidente con las actualizaciones del componente de barrido Lo anterior agrega simplicidad a las actualizaciones de costos, los cual es un principio de las metodologías tarifarias Si bien reconoce ajustes a los salarios, no sucede igual con las erogaciones de capital (Adquisiciones de tecnológicas, renovaciones software y otros relacionados) Facilita la labor de vigilancia y control Los contratos de facturación conjunta, se actualizan generalmente con índices como la inflación En casos en los que el incremento al salario mínimo no supere el 3%, no es posible realizar la actualización del componente, creando malestar es los prestadores del servicio Fuente: Cydep Ltda. Tabla 32 ASPECTO Comparación entre SMLV e IPC SMLV Periodicidad - Publicación Anual para calcular su índice Cálculo de las Anuales actualizaciones Coincidencia con otros costos de referencia Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 Coincidiría con CBL IPC Mensual Cuando se acumule el 3% Su publicación es mensual igual que IOExp, IPCC e ICCP. Su acumulación es independiente CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 175 ASPECTO Simplicidad en la aplicación SMLV Al ser una vez al año facilita su conocimiento y aplicación Facilidad en la vigilancia y Representa mayores ventajas en control la vigilancia y control Relación con actividades comerciales y CCS Reconoce ajustes a salarios, sin embargo el componente CCS también incluye aspectos de capital, ya sea por la inversión en tecnología e infraestructura, elementos que no se relacionan con el SMLV Posibles problemas En los casos en que se presentan datos bajos de inflación, el valor del SMLV podría ajustarse por debajo del 3% imposibilitando una actualización por un tiempo prolongado IPC Se requiere cada mes acumular su valor y estar pendiente de la publicación Lo momentos de acumulación pueden ser particulares en cada prestador, siendo esta circunstancia una dificultad en el seguimiento y control Posee gran relación con el componente CCS al usarse como referencia para actualizar convenio de facturación conjunta y contratos de actividades comerciales. Es un índice más integral al reconocer más aspectos relacionados con el capital Si bien es una ventaja acumular de manera mensual dado que se mantiene mayor coincidencia con el ritmo de la economía, si eventualmente existieran periodos negativos, esta situación retardaría el tiempo de acumulación para llegar al 3% En la comparación se destaca que la importancia del SMLV radica en la simplicidad que genera su publicación anual y la coincidencia con el costo de barrido y limpieza, aspectos que por simplicidad resultan convenientes al escogerlo como índice para actualizar CCS. Sin embargo, el IPC representa mejor a las actividades comerciales y todas aquellas relacionadas con el CCS, en especial aquellas de mayor peso como son los convenios de facturación conjunta y otras erogaciones de capital. Frente a los ajustes por productividad, cabe anotar que a pesar de que han sido múltiples los estudios que sobre la misma se han desarrollado en el país, ninguno es aún determinante frente a un valor que deba adoptarse con respecto a las actividades comerciales, y menos aquellas relacionadas exclusivamente con el servicio de aseo. Como se ha descrito en el documento “Productividad: Metodologías de estimación y determinantes en Colombia”, “La principal enseñanza que surge de estudiar el crecimiento en la productividad de un país, es que no existe una explicación macroeconómica simple a la que pueda atribuirse el grueso de las variaciones en esta variable (De Long y Summers, 1992). Un ambiente macroeconómico saludable es una condición necesaria más no suficiente para un buen desempeño en la productividad. El implemento de políticas macroeconómicas desfavorables obstaculizan el uso eficiente de los factores, no obstante, buenas políticas macroeconómicas no aseguran un desempeño productivo sobresaliente. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 176 Con lo anterior, las dificultades para encontrar referencias macroeconómicas que expliquen claramente los incrementos o disminuciones de la productividad aún persisten. De manera complementaria, el citado documento explica lo siguiente: “Existen características idiosincrásicas de las firmas y estructurales de la industria a la que éstas pertenecen que gobiernan estos procesos, así como factores externos que influyen en el resultado final de los niveles de productividad de las firmas. Estas características pueden surgir por el lado de la oferta o de la demanda. La gran mayoría de los estudios se concentran en el lado de la oferta, es decir las diferencias de productividad entre firmas dentro de una industria o entre industrias es explicada a partir de choques tecnológicos idiosincrásicos, habilidades gerenciales, esfuerzos en investigación y desarrollo o patrones de inversión. Los estudios por el lado de demanda se concentran en la estructura de mercado y como esta puede permitir la persistencia de diferencias entre las productividades de firmas e industrias”. Al realizar un análisis de la industria, es decir de las empresas que prestan el servicio público de aseo, es claro que se incumplen varias de las características mencionadas en el párrafo anterior; existe un bajo nivel de progreso tecnológico acompañado de bajos esfuerzos en investigación y desarrollo, así como también la oferta de servicios resulta muy particular ya que a pesar que se ha promovido la competencia en el sector, aún predomina la existencia de mercados monopólicos en la prestación del servicio, hecho derivado desde la misma responsabilidad de los Entes territoriales de garantizar la prestación del mismo. De manera complementaria, no existen patrones de inversión para la comercialización del servicio de aseo dada la misma estructura heterogénea entre los diversos prestadores y diferencias muy marcadas entre las áreas de servicio atendidas (municipios). Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones frente a la productividad, y al no existir una referencia adicional frente a su aplicación en una metodología de precios techo usada específicamente para el servicio público de aseo, se propone dar continuidad al valor aplicado en la resolución CRA 351 de 2005 (0.5%). De igual manera, adoptar este valor resulta conveniente a la estructura tarifaria al tener en cuenta el principio de simplicidad, ya que los ajustes por productividad X2 a X4, son idénticos y su aplicación de forma anual se realizó sin mayores problemas a los prestadores del servicio. 8.2 Propuesta para el factor de manejo del recaudo, FMR Como se estableció en el numeral 2.2, ninguno de los promedios históricos del recaudo supera las metas establecidas en la resolución CRA 351 de 2005. Ello significa que en la actualidad muy pocas empresas estarían recuperando en la tarifa, por la vía del factor de manejo de recaudo (FMR), los valores dejados de recaudar. Esta diferencia entre el reconocimiento económico de los costos y el recaudo, afecta no solo al componente de comercialización sino a todas las actividades del servicio de aseo de las ESP, lo que derivaría en un riesgo financiero manifiesto. Sin embargo, la resolución Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 177 CRA 315 de 2005 define tres rangos en los cuales se puede ubicar la eficiencia en el recaudo y establece que cuando ER ≥ 0.85 el riesgo es bajo. Se observa entonces una inconsistencia entre lo que se ha definido como riesgo bajo y la regulación tarifaria porque una pérdida económica real significaría, cuando menos, un riesgo medio. Por ejemplo, un prestador que en 2009 haya recaudado el 85% de su facturación estaría perdiendo un 9.7% (85% - 94.7%), en tanto que si su recaudo fuera del 95% no tendría esa pérdida, pero en ambos casos su riesgo se calificaría como bajo. Surge por lo tanto y como primera medida, la necesidad de armonizar las eficiencias exigidas a los prestadores en el recaudo con las señales de riesgo financiero que se deriven del mismo índice. Traducido a los parámetros de la regulación tarifaria quiere decir que el recaudo asociado al factor de manejo de recaudo, FMR, no debería estar muy por encima del límite considerado como de riesgo bajo, pero la diferencia ha sido del orden de 10% (meta del 95% entre 2009 y 2010, vs. 85% del riesgo calificado bajo). Ahora bien, el establecimiento de unos parámetros que cumplan dichas funciones debe considerar los indicadores históricos porque ellos reflejan la realidad macroeconómica del sector y la capacidad de gestión del prestador del servicio. Pero si se quiere fijar no solo un indicador de eficiencia, sino además una meta creciente para dicha eficiencia, caben algunas consideraciones adicionales: En primer lugar, que los indicadores disponibles no solo son insuficientes para mostrar una tendencia definida, sino que las diferentes fuentes no son del todo comparables por la posibilidad de aplicar diferentes criterios para depurar la información. En segundo lugar, como ya se había explicado, el índice de recaudo no depende solo de factores controlables por el prestador de aseo, como son: la calidad de factura en sí misma (es decir, que no dé lugar a reclamos por valores erróneamente facturados), la disponibilidad de suficientes medios para realizar el pago o la gestión de recuperación de cartera. Deben considerarse también factores exógenos: los hábitos de pago de los usuarios, la situación socioeconómica y los incrementos tarifarios por causas ajenas a la gestión del prestador, como el desmonte de subsidios o la localización cada vez más alejada de los rellenos sanitarios. Una segunda medida tiene que ver con el costo financiero que representa para los prestadores de aseo la facturación conjunta. De la encuesta practicada no se pudo establecer una diferencia significativa entre el costo de emitir la factura directa o conjunta. El impacto financiero real de una u otra medida radica precisamente en los motivos que dan lugar a buscar la facturación conjunta, el cual es obtener el mayor recaudo, resultado que se obtiene no solo al maximizar el índice de recaudo sino también la cobertura de la facturación conjunta. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 178 Del análisis gráfico de los datos de la encuesta se puede apreciar la relación directa entre la cobertura de facturación conjunta45 y el índice de recaudo, la cual sirve de base para establecer los rangos a partir de los cuales es factible obtener un recaudo más cercano al óptimo. Así por ejemplo, con una cobertura del 90% el recaudo sería del orden de 85%, en tanto que para obtener un índice del 90% la cobertura debería ser como mínimo del 98%. Gráfica 73 Recaudo vs. Cobertura de la Facturación conjunta 105% y = -3,547x 2 + 7,253x - 2,801 100% % Recaudo 95% 90% 85% 80% 75% 70% 65% 80,0% 82,0% 84,0% 86,0% 88,0% 90,0% 92,0% 94,0% 96,0% 98,0% 100,0% 102,0% Cobertura de Factura. Conjunta Fuente: Cydep Ltda. a partir de la encuesta Se propone entonces atar el índice de recaudo de eficiencia a la cobertura de la facturación conjunta, para lo cual habría que establecer un rango mínimo de cobertura aceptable o, de forma complementaria, un máximo de facturación directa. Para ello se debe considerar bajo qué circunstancias una empresa factura directamente una mayor o menor proporción de sus usuarios. Las mayores diferencias se presentarían cuando se factura con acueducto, que tiene una menor cobertura, tanto urbana como rural46. Si bien la mayoría de usuarios urbanos se pueden facturar conjuntamente, la situación en zonas rurales difiere porque el prestador rural de acueducto no siempre es el mismo prestador urbano, lo que significa que la facturación conjunta con acueducto no garantiza cobertura rural del convenio. Se encuentra en general que casi todas las empresas de aseo, sin importar su tamaño, pueden tener unos pocos usuarios fuera del casco urbano, usuarios que son fácilmente atendidos por ser grandes productores. Este tipo de usuario tiene un tratamiento especial en cuanto a su gestión de cobro y el hecho de no ser facturado conjuntamente no debería tener un impacto apreciable en el índice de recaudo. 45 Calculado como el cociente entre Nfc y N De acuerdo con la Encuesta Nacional de Calidad de Vida 2010 (ENCV-Dane), la cobertura total de energía en hogares es del 97.7% y de acueducto del 87.6% 46 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 179 Diferente al caso en el cual el prestador de aseo atiende un centro poblado de la zona rural o un barrio subnormal en la zona urbana, donde en caso de contar con el servicio de acueducto es usual encontrar soluciones no convencionales o sistemas veredales, que no garantizan al prestador de aseo establecer procesos de facturación conjunta. Además estas zonas tienen una elevada proporción de usuarios de estratos bajos, cuyo índice de recaudo sí es menor que el resto del área de servicio. En Colombia, un prestador típico que solo atienda el área urbana tendría una cobertura de facturación con acueducto del orden del 92%47; entonces, si la cobertura de aseo fuera total tendría que facturar directamente un 8%. Si además atiende una parte rural que deba facturar conjuntamente y la composición de su mercado es, por ejemplo, 90% urbano y 10% rural, su facturación directa sería del 13%. El caso más extremo probable48 sería una composición 84% urbano y 16% rural, cuya facturación directa sería del 23%. Considerando estos escenarios se propone un límite del 10% para facturación directa, con lo que se pretende además enviar una señal para que los prestadores no dejen de atender zonas rurales o subnormales aduciendo un bajo nivel de recaudo. Finalmente, la propuesta consiste en tomar el valor más probable del recaudo (90% de acuerdo con los análisis previos) y dividir el universo de prestadores en dos: aquellos que por tener una significativa facturación directa se encuentran por debajo de dicho valor y aquellos que tienen una alta cobertura de facturación directa y pueden estar por encima del promedio. Tabla 33 Factor de manejo de recaudo y ajuste anual por productividad COBERTURA DE FACTURACIÓN CONJUNTA ≤ 90% COBERTURA DE FACTURACIÓN CONJUNTA ˃ 90% AÑO META DE RECAUDO FMR META DE RECAUDO FMR 1 86,0% 0,1630 91,0% 0,0990 2 87,0% 0,1490 92,0% 0,0870 3 88,0% 0,1360 93,0% 0,0750 4 89,0% 0,1240 94,0% 0,0640 5 90,0% 0,1110 95,0% 0,0530 De esta forma, los prestadores con significativa facturación directa (10% o más), que se supone se encuentran por debajo del recaudo medio actual, deben hacer un esfuerzo en la gestión de cobranza y en cinco años alcanzar como mínimo dicha media. Mientras que 47 ENCV 2003: 97,6% SSPD 2008: 91,0% ENCV 2010: 87,6% 48 Considerando la composición típica de la población colombiana de 76% urbana y 24% rural, según el censo DANE 2005 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 180 para los prestadores que no dependen tanto de su facturación directa, se supone están por encima del promedio actual a partir del cual deben mejorar su gestión de cartera hasta llegar a la meta del 95% Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 181 9 IMPACTO DE LA PROPUESTA El impacto de la propuesta se refleja principalmente en la diferencia existente entre el reconocimiento establecido actualmente para el componente CCS en la Resolución CRA 351 de 2005, y el cálculo propuesto por medio de la Ecuación 5 que representa el comportamiento de los costos en CCS. Como se mostró en la Gráfica 70, en la cual se comparan entre sí los CCS estimados del modelo con los costos reportados con las empresas, es claro que la propuesta resulta beneficiosa para una parte de los prestadores de la muestra, mientras que para otros no. Si bien la mayoría de los resultados se mueven alrededor de un promedio general, es claro que para todas las empresas se deberán exigir nuevas condiciones de eficiencia relacionadas con el número de suscriptores, el nivel de recaudo dependiendo el servicio con el que factura y en general un ajuste de sus condiciones operativas frente al nuevo valor propuesto. Al realizar el ejercicio de comparar el valor que actualmente reconoce la regulación al CCS contra el valor propuesto, la nueva propuesta significa un aumento respecto a lo que hoy facturan49, de $523 en promedio (un 62% adicional) para empresas que facturan con energía; aquellas empresas que facturan con acueducto obtienen un incremento respecto al marco actual de $311 en promedio (un 37%). 49 Sobre un valor de CCS= $844 por suscriptor para el año 2009 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 182 Gráfica 74 Diferencia entre propuesta tarifaria y costo reconocido actualmente MEDELLIN BOGOTA BOGOTA BARRANQUILLA CALI BUCARAMANGA MANIZALES IBAGUE VILLAVICENCIO CARTAGENA SOACHA PASTO MONTERIA POPAYAN DOSQUEBRADAS TUNJA GIRARDOT PITALITO % con A CALARCA LIBANO SOCORRO % con E ANSERMA TAME TUQUERRES PEREIRA CUCUTA CARTAGENA SANTA MARTA VALLEDUPAR BUENAVENTURA FLORENCIA BUGA RIONEGRO RIOHACHA MAICAO LOS PATIOS SAN ANDRES EL CERRITO ZARZAL PRADERA LA UNION GUACARI S.FE DE ANTIOQ. BUGALAGRANDE GINEBRA -20% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% Fuente: Cydep Ltda. a partir de la encuesta El impacto que se muestra en la gráfica anterior se ha calculado sin el ajuste respectivo que actualmente puede realizarse al CCS (NFC / N) dado que este ajuste existe en la nueva formulación propuesta a través de las metas del factor del manejo de recaudo FMR ya que en estas se asocia la cobertura de la facturación con la expedición de facturas directas por parte del prestador. Las condiciones de eficiencia cambian notablemente al comparar el CCS actual con la propuesta como se muestra a continuación: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 183 Tabla 34 ASPECTO Comparación CCS Res. 351 de 2005 Vs. CCS propuesto CCS RES. 351DE 2005 CCS PROPUESTA Suscriptores No inciden en el valor de CCS Son una de las variables explicativas del costo y de la generación de economías de escala Índice de recaudo o eficiencia en el recaudo Se asoció al FMR y no al CCS Está asociada al CCS por cada tipo de facturador y también se asocia al FMR Servicio público con el que factura Se reconoce un ajuste con los suscriptores facturados con el servicio de acueducto Hay una función específica para facturar con el servicio de acueducto y alcantarillado, y existe un reconocimiento diferenciado al facturar con otro servicio público diferente Actividades y variables involucradas Cf, Ca y Cp Se reconocen muchas más actividades adicionales relacionadas en la encuesta Tipo de función Techo fijo Cobertura del servicio con que factura Se asocia al servicio de acueducto con el CCSAJ Techo variable y adaptativo al tamaño de mercado atendido (suscriptores), discrimina tipo de facturador Se relaciona al FMR y se estipulan metas separadas de recaudo y cobertura Fuente: Cydep Ltda. En la comparación es posible apreciar que se ha realizado un esfuerzo por involucrar más variables relacionadas con la actividad comercial en general, así como una mayor discriminación de los costos. Por estas razones es que se propone un mayor reconocimiento esperando un impacto positivo en la propuesta que exigirá mayores condiciones de eficiencia comercial a los prestadores. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 184 10 TRATAMIENTO DE LA FACTURACIÓN CONJUNTA La facturación conjunta en los servicios públicos es una actividad regulada, pero reviste un cuidadoso tratamiento regulatorio frente al servicio público de aseo dadas las características propias de este servicio. A continuación se examinan las particularidades regulatorias frente a estos temas, sus incidencias en la eficiencia, riesgos comerciales, mecanismos de control y las particularidades normativas cuando se factura conjuntamente con el servicio de acueducto o el servicio de energía eléctrica. 10.1 La facturación conjunta y la eficiencia en el servicio de aseo La facturación es una actividad que las empresas del servicio público de aseo han realizado de manera conjunta con otros prestadores de servicios públicos, normalmente buscando mayor cobertura y recaudo de su servicio. Si bien esta práctica fue avalada por el legislador en la Ley 142 de 1994, solamente hasta el Decreto 2668 de 1999 se reglamentó la facturación conjunta estableciendo que las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, solo pueden cobrar a la empresa solicitante el valor de los costos directos marginales, que signifique la incorporación de la facturación del servicio de aseo y alcantarillado generados por causa de la modificación del sistema existente. Las empresas de aseo, quienes por lo regular tendían a facturar con empresas de acueducto y alcantarillado al ser éstas entidades de servicios públicos más cercanos50 y regulados por la misma Comisión, establecieron convenios de facturación conjunta en virtud de esta facultad normativa. Sin embargo, con el paso del tiempo, la facturación conjunta del servicio de aseo ha venido migrando a otros servicios públicos, principalmente a energía eléctrica. Es de aclarar que la facturación no suele hacerse de manera directa en las empresas de aseo debido principalmente a la imposibilidad de realizar suspensiones o cortes del servicio en zonas urbanas ante la falta de pago de sus suscriptores, situación que no implica la suspensión de la prestación del servicio dada la obligación de garantizar la continuidad y calidad del mismo, hechos que obligan al prestador de aseo a utilizar la facturación conjunta como la mejor herramienta para evitar la evasión en el pago. Frente a esta situación, la comisión de regulación de agua potable y saneamiento básico CRA estableció por medio del Artículo 1.3.23.3 de la Resolución CRA 151 de 2001 el cálculo de costos correspondientes a cada ciclo de facturación conjunta entre prestadores del servicio de acueducto y alcantarillado con empresas de aseo. Esta normatividad no estableció un valor, tarifa o tasa que debía cobrarse entre el concedente y el solicitante, pero si describió los costos de procesamiento, impresión, distribución, reportes y recaudo los cuales se deben tener en cuenta al momento de realizar un convenio de facturación conjunta. 50 Teniendo en cuenta que tradicionalmente la prestación del servicio de aseo venía siendo ejercida por los municipios o por empresas de acueducto y alcantarillado antes de la entrada en vigencia de la Ley 142 de 1994. Normalmente las únicas empresas de servicios públicos que prestan el servicio de aseo, además de otro servicio diferente, son las empresas de acueducto y alcantarillado. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 185 De igual manera, en la citada norma se estableció que en el cálculo de los costos relacionados con la facturación conjunta, se debían incluir los costos de recuperación de cartera morosa al tener en cuenta que la persona prestadora solicitante reconocería a la persona prestadora concedente, en cada período de facturación, un porcentaje entre cero (0) y el ocho (8) por ciento de los costos de cada ciclo de facturación como margen de gestión, de acuerdo con el porcentaje de recaudo de cada período de facturación. A su vez, en esta misma resolución, se establecieron las condiciones de los convenios de facturación conjunta, incluyendo el procedimiento para suscribirlo y sus etapas como negociación directa, mediación, conciliación e imposición del convenio de facturación conjunta para resolver posibles conflictos que surgieran entre las empresas de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, mostrando con esto la gran dependencia de las empresas de aseo frente a la facturación conjunta y siendo esta situación en algunos casos aprovechada por los entes facturadores dada su posición dominante. Por su parte, la comisión de regulación de energía y gas CREG, expidió la resolución CREG-006 de 1999 mediante la cual reguló el cobro de los costos de facturación conjunta de los servicios de aseo y alcantarillado por parte de las empresas prestadoras de los servicios de electricidad y gas combustible. Esta regulación contempló los siguientes aspectos para definir costos directos marginales frente a la facturación: Estudio de costos marginales planteado en términos de la empresa concedente o de los costos evitados de la empresa solicitante Análisis de la rotación de cartera de la empresa solicitante y de compatibilización de predios a facturar Frente a la primera consideración, es de anotar que la resolución CREG 006 de 1999 no considera de manera general la regulación de los costos marginales para las empresas concedentes, es decir, aquellas comercializadoras del servicio de energía eléctrica, mientras que para las empresas de aseo, la regulación si es de carácter general y el componente asociado CCS se estableció bajo la metodología de precios techo, cuyo valor es conocido por cualquier empresa de energía eléctrica. Con lo anterior, los análisis y estudios de costos marginales que cada empresa concedente realiza, difieren bastante entre sí al ajustarse a las condiciones particulares de cada comercializador de energía eléctrica. En contraste, las empresas de aseo en su componente comercial, no están reguladas bajo condiciones particulares y todas deben ajustarse a parámetros de eficiencia estándar a través de un techo establecido en el costo de sus actividades comerciales, sin importar su tamaño empresarial o de sus mercados atendidos. Si se analizan los costos evitados del solicitante, en este caso un prestador del servicio de aseo, se obtendrán particularidades las cuales se asocian principalmente a la imposibilidad de realizar cortes del servicio, hecho que simplemente no se compara con la facturación conjunta con cualquier otro servicio dado que aseo posee la particularidad de no tener un medidor permanente y no poder cortar el servicio, hecho que genera la necesidad de tener que facturar con otro servicio. Con estas características, los costos Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 186 evitados simplemente se representan con el índice de recaudo que cada empresa comercializadora posea, el cual va a ser mayor que si la empresa de aseo recauda facturando de manera independiente. Otro escenario es aquel en que comparativamente una empresa de aseo obtiene mayor recaudo con el servicio de energía eléctrica que con otro servicio, caso en el cual una parte de los costos evitados se refleja en la diferencia en el nivel de recaudo. En el caso de calcular los costos evitados, sin importar cuál sea el valor de estos, ya sea el facturador una empresa de energía, o de acueducto, si ésta no ofrece un nivel de recaudo igual o superior al índice de recaudo eficiente estipulado para las empresas de aseo, no existirán mayores beneficios para estas empresas y los motivos para elegir facturar entre una empresa de energía o acueducto se derivará de escoger la que ofrezca mayor recaudo, plataforma tecnológica y cobertura51 de los usuarios del servicio de aseo. Por lo tanto, las condiciones para elegir un facturador que pueda emitir una factura conjunta con el servicio de aseo, se limitan a poder negociar un convenio bajo la premisa de que el facturador sea la mejor alternativa, o la única disponible, dejando toda la posición dominante a cargo del concedente o facturador y dejando poco a gestión del solicitante, creando así unas condiciones adversas para ejercer una negociación justa para el prestador de aseo del cual se conocen sus techos de comercialización, mientras que para empresas comercializadoras, en especial de energía eléctrica, es desconocido su costo de referencia y por ende sus costos marginales. Otro elemento a destacar respecto a los costos marginales es que éstos son cambiantes dependiendo las economías de escala generadas por una empresa, el tiempo de evolución de los mismos e incluso la estructura propia del mercado atendido. Para empresas que con el tiempo han logrado formar y establecer economías de escala, sus costos en el largo plazo son marginalmente decrecientes, hecho que debería ser tenido en cuenta al momento de estimar dichos costos. Al momento de evaluar los costos, se tienden a incluir factores que contablemente se encuentran depreciados, tal es el caso del software de facturación, que si bien es una inversión que puede ser considerable y que genera eficiencia y costos decrecientes en el largo plazo, su implementación se ha concebido para facturar esquemas tarifarios de energía o acueducto y cualquier uso adicional, representa una ganancia susceptible de ser explotada por parte del facturador; ya sea una ganancia marginal. Frente al análisis de la rotación de cartera de la empresa solicitante, ésta es una condición que no se ha especificado claramente su alcance, pero supone que las diferencias en las edades de cartera no deben ser muy grandes. En los casos en que la empresa de aseo lleve realizando la facturación de manera directa, es muy posible que la rotación de su cartera sea más lenta que la del comercializador de energía debido a las características propias del servicio que se han descrito previamente. En los demás casos, 51 Entiéndase cobertura en facturación y no necesariamente cobertura en la prestación del servicio; existen casos en los cuales gran parte de la cobertura en facturación es realizada por medio de un convenio de facturación conjunta, y aquella parte de los usuarios a los que se le presta el servicio pero no se factura a través del convenio, es cubierta directamente por el prestador del servicio de aseo para así tener una cobertura en facturación de la totalidad de sus suscriptores. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 187 la rotación de la cartera del servicio viene influenciada por las eficiencias o ineficiencias del facturador con el que ha estado realizando su facturación, de manera que los prestadores del servicio de aseo no poseen argumentos para demostrar su gestión de rotación sin depender de la influencia de un tercero. En el proceso de compatibilización de predios a facturar, es posible que no todos los predios atendidos por el prestador del servicio de aseo estén cubiertos por el facturador de energía, en especial zonas en las cuales la prestación del servicio no se encuentra normalizada. Para los suscriptores normalizados, este proceso no debería presentar mayores diferencias ya que ambas empresas de servicios deberían basarse en la actualización catastral que la oficina de planeación les ha proporcionado. En conclusión, la facturación conjunta para el servicio de aseo ha sido regulada con el servicio de acueducto y existen mecanismos para exigir posiciones justas mediante la intervención del regulador, aunque aún no existen mecanismos que garanticen un nivel de recaudo específico o una eficiencia que pueda ser exigible directamente al prestador de aseo, razón por la cual la regulación comercial para los prestadores del servicio de aseo deberá tener en cuenta estas particularidades. Con los comercializadores del servicio de energía, la regulación existente otorga posición dominante a estos prestadores al imponer condiciones particulares para el cálculo de sus costos marginales mientras que para los prestadores del servicio de aseo, sus condiciones y eficiencias exigidas son de carácter general. Esta situación crea asimetrías en la información con facturadores de energía y sumadas a las particularidades propias del servicio de aseo, se generan condiciones de negociación desiguales para los prestadores del servicio de aseo. Por estas razones, es fundamental obtener una actitud solidaria frente a los prestadores de aseo respecto a la facturación conjunta de este servicio con los comercializadores de energía, lo cual puede plasmarse con exigencias que la comisión de regulación CREG puede exigir a sus comercializadores. 10.2 Propuesta frente a la eficiencia en el recaudo De acuerdo con lo expresado en el numeral 3.9, y como se observa en la Gráfica 29, los costos del convenio de facturación conjunta son muy diferentes entre las empresas, por razones diversas, entre las que se encuentran las diferencias en el alcance del convenio, así como el tipo de empresa con la que se factura, igualmente se observa que el valor del convenio de facturación conjunta, en algunos casos sobrepasa el valor del CCS establecido en la normatividad, esta situación de déficit representa una oportunidad para considerar las condiciones de eficiencia impuestas por el regulador frente a parámetros en una actividad que posee variables exógenas al control del prestador de aseo, como lo es el valor de los convenios de facturación conjunta, la cultura de no pago de varias poblaciones, la existencia de un techo bajo para cubrir de manera eficiente los costos asociados a todas las actividades comerciales y en general al considerar costear mayores actividades dentro del techo de actividades comerciales. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 188 Las anteriores circunstancias no permiten ofrecer con claridad un tratamiento diferencial a la facturación conjunta, ya sea que esta actividad se realice con empresas del servicio de acueducto y alcantarillado o con empresas de energía eléctrica o gas. Debe ser claro que imponer un nivel de recaudo como meta de eficiencia, la cual no se garantiza al facturar con una empresa de un servicio público determinado, es una condición que no debe ser impuesta al prestador del servicio de aseo sino que la misma solo puede ser exigida a su facturador. Sin embargo, una propuesta que debe ser analizada por la comisión de regulación de agua potable y saneamiento básico CRA y por la comisión de regulación de energía y gas CREG, consiste en incluir en la regulación comercial de los facturadores, tanto para empresas de energía como de acueducto, un margen que cubra tanto los riesgos de la actividad de comercialización como el retorno del capital comprometido. Este retorno del capital debe cubrir los costos marginales que debe asumir el facturador ante posibles modificaciones en su sistema de facturación originadas por la emisión de los campos asociados para aseo, ya sea para uno o más prestadores. El estudio de costos marginales en facturación debe ser adelantado por cada ente comercializador y remitido a su respectiva comisión de regulación con el propósito de ser analizado y así autorizar un valor máximo que pueda cobrarse al solicitante del servicio de aseo. En consecuencia, el costo marginal de emitir factura conjunta por parte del concedente debería cubrir el porcentaje de recaudo eficiente y el Factor de Manejo de Recaudo que se exige a los prestadores solicitantes como lo serían las empresas de aseo, a través de un porcentaje de cobertura de riesgos fijado desde los costos de referencia asociados a la comercialización. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 189 10.3 Mecanismos de control para la facturación conjunta con el servicio público de energía Por mecanismos de control se entienden las condiciones, requisitos y lineamientos que puedan identificarse para garantizar que las empresas de energía accedan a prestar el servicio de facturación conjunta, a cambio del cobro de un precio justo basado en los costos reales de la prestación de ese servicio, ya sea que estén o no previstos en la normatividad o regulación actual aplicable al sector de energía. Bajo este entendido, para desarrollar este punto inicialmente se hará referencia al entorno legal de lo que se ha denominado la facturación conjunta del servicio de aseo, para identificar en ella los mecanismos de control que haya introducido. El mismo ejercicio se hará con la regulación expedida en el sector de agua potable, para luego seguir con la propia del sector de energía y, finalmente, con base en el análisis realizado, hacer una propuesta de mecanismos de control para la facturación conjunta con el servicio de energía. 10.3.1 Unas consideraciones iniciales Dadas las características propias del servicio público domiciliario de aseo y las repercusiones que él mismo tiene sobre la salubridad pública, el servicio de aseo no se puede suspender ni cortar, aun cuando se presente la falta de pago por parte del usuario. Ello ha llevado a facturar el servicio de aseo conjuntamente con otro servicio que sí pueda ser suspendido y cortable. Colombia es uno de los pocos países en los que el servicio de aseo no se cobra a través de un impuesto una vez al año, sino que se cobra mensual o bimestralmente a través de una factura de servicios públicos. A Colombia se sumará Panamá, país éste en el que a finales del 2010 la Asamblea Nacional aprobó un proyecto de norma que propone crear la Autoridad Nacional de Aseo (ANA), entidad que estará facultada para negociar con las empresas eléctricas el cobro del servicio de aseo. Conforme a la información que se puede consultar en la dirección electrónica http://www.laestrella.com.pa/mensual/2010/09/27/contenido/08160504.asp, “El director de la Autoridad Nacional de los Servicios Públicos (ASEP), Dennis Moreno, manifestó que "no es fácil" la adecuación de las empresas eléctricas para el cobro de la tasa de aseo. Las declaraciones del funcionario surgen luego que la Asamblea Nacional aprobara en tercer debate el proyecto que crea la Autoridad Nacional de Aseo Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 190 (ANA), la que podrá negociar con las empresas eléctricas para cobrar el servicio. Moreno en Telemetro Reporta recordó que el sistema informático habría que adecuarlo, porque por ejemplo hay tres causales de corte de luz: fraude comprobado, morosidad y por defectos de la instalación, se agregó una causal del no pago de aseo. "Si eso queda establecido en la ley las empresas eléctricas tendrían que adecuar todos los contratos de electricidad para cumplir con la ley, incluyendo el corte de la luz por el no pago de aseo", explicó el director de la ASEP. En países como Guatemala y Honduras, en Centroamérica; y Colombia, en Suramérica, se casa el cobro de aseo con la electrificación”. En Colombia, en la práctica las personas prestadoras del servicio de aseo realizan la facturación conjunta del servicio principalmente con personas prestadoras del servicio de acueducto, debido a que estos prestadores tienen cobertura si no igual, similar para los mismos usuarios. Sin embargo, existen casos en los que las coberturas de estos dos servicios no son iguales, lo que impide una facturación conjunta del servicio de aseo con el servicio de acueducto para todos los usuarios de dicho servicio. En estos casos, la persona prestadora del servicio del servicio de aseo tiene dos alternativas: (i) Facturar directamente el servicio de aseo, lo cual le genera problemas en el recaudo y amenaza la continuidad del servicio de aseo, dada la imposibilidad de interrumpir el servicio de aseo y la inexistencia de un mecanismo rápido que obligue al usuario a ponerse al día en el pago del servicio. Obviamente a la empresa de aseo le queda la vía del cobro ejecutivo o coactivo de las facturas impagas, solución legal ésta que puede tardar varios meses y tiene un costo adicional. (ii) Facturar el servicio de aseo en forma conjunta con un servicio público domiciliario distinto al de acueducto, que sea susceptible de ser suspendido y cortado, quedando disponibles para el efecto solo los de energía y gas, dado que el de telefonía ya no es un servicio público domiciliario. En materia de facturación con energía, vale la pena recordar lo que señaló el documento Conpes 3530 de 23 de junio de 2008 denominado Lineamientos y Estrategias para Fortalecer el Servicio Público de Aseo en el Marco de la Gestión Integral de Residuos Sólidos”. Conforme a este documento: “Según lo establecido en la Ley 142 de 1994, los servicios de saneamiento básico (alcantarillado y aseo), deben ser facturados con otro servicio como acueducto y/o energía eléctrica. En el caso de aseo, los prestadores han encontrado problemas para definir condiciones de facturación con energía eléctrica específicamente, dada la falta de reglamentación en el tema”. (Subraya fuera de texto). Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 191 Como veremos más adelante, aunque la posibilidad de facturar el servicio de aseo con energía eléctrica está abierta, la regulación existente no lo permite o, por lo menos, no la promueve. 10.3.2 Marco legal de la facturación conjunta En materia de facturación conjunta, en la Ley 142 de 1994 (LSPD) se encuentran dos referencias principales sobre la facturación conjunta: (i) El Artículo 146 de la Ley 142 de 1994 (LSPD) que señala en su inciso séptimo que: “Las empresas podrán emitir factura conjunta para el cobro de los diferentes servicios que hacen parte de su objeto y para aquellos prestados por otras empresas de servicios públicos, para los que han celebrado convenios con tal propósito”. (ii) El Parágrafo del Artículo 147 de la LSPD dispone que: “Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado. Es precisamente este parágrafo el que da a entender que la facturación conjunta del servicio de aseo se ideó por el legislador como un mecanismo para obligar al usuario de aseo a pagar el valor del servicio, puesto que de no hacerlo no se le recibirá el pago de los otros servicios que conforman la factura conjunta. Y si este no pago ocurre por el número de veces consecutivas que prevean las condiciones uniformes del contrato del servicio público suspendible, le acarreará al usuario la suspensión o el corte del servicio suspendible, obligándolo de esa manera a ponerse al día con la deuda que haya acumulado por todos los servicios que se hayan facturado en forma conjunta. En otras palabras, la facturación conjunta se constituye en el mecanismo legal cuyo fin principal consiste en garantizar el cobro, el recaudo y la continuidad del servicio de aseo. Este mismo entendimiento es el que se encuentra en la regulación expedida por la CRA cuando definió en el Artículo Primero de la Resolución CRA 162 de 2001 el término “Facturación Conjunta” como “ (…) el conjunto de actividades tendientes a garantizar el recaudo de pagos por la prestación de los servicios de saneamiento básico y, consecuentemente, la continuidad de los mismos”; así mismo cuando en el parágrafo 2º de la cláusula 18 del modelo de condiciones uniformes del contrato del servicio público de aseo contenido en la Resolución CRA 376 de 2006 señaló que “En las facturas en las que Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 192 se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico (…)”; o cuando en la cláusula 18 del modelo de condiciones uniformes del contrato de servicios públicos de acueducto y alcantarillado contenido en la Resolución CRA 375 de 2006 señaló que “(…) Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria de los servicios de saneamiento básico”. Ahora bien, las dos normas legales antes mencionadas son complementadas por el numeral 11.6 del Artículo 11 de la LSPD, conforme al cual la función social de la propiedad de las empresas de servicios públicos les impone la obligación de “11.6. Facilitar el acceso e interconexión de otras empresas o entidades que prestan servicios públicos, o que sean grandes usuarios de ellos, a los bienes empleados para la organización y prestación de los servicios”. En otras palabras, las empresas de servicios públicos deben permitir el acceso a los bienes que destinen para la organización y prestación de servicios públicos a otras empresas de servicios públicos. A partir de estas fuentes legales se han expedido dos decretos reglamentarios que han desarrollado la ley a este respecto. Ellos son los Decretos 2668 de 1999 y 1987 de 2000. El primero de ellos, el Decreto 2668 de 199952, cuyo ámbito de aplicación cobija a todas las empresas de servicios públicos domiciliarios, estableció las siguientes reglas: 52 Este decreto fue objeto de demanda de nulidad, demanda que fue resuelta por la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 14 de junio de 2001, Radicación número: 1100103-24-000-2000-6421-01(6421), Consejero ponente: Camilo Arciniegas Andrade, en la que señaló: “En sentir de esta Sala, la obligación para las entidades prestadoras de otros servicios públicos domiciliarios de prestar a las de aseo y alcantarillado el servicio de facturación, salvo que medien razones técnicas insalvables comprobables- ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios-que justifiquen la imposibilidad de hacerlo; el deber de suscribir el convenio de facturación conjunta, distribución y/o recaudo de pagos; y de asegurar su continuidad; la consiguiente prohibición de dar por terminados los convenios de facturación conjunta vigentes, mientras no se garantice la celebración de un nuevo contrato de facturación conjunta con otra empresa prestadora de servicios públicos (artículo 2º., parágrafo 2º.; artículo 3º., parágrafos 1º. y 2º. y artículo 4º.) ; la prohibición de cobrar conceptos distintos de los costos directos marginales ocasionados por la incorporación de la facturación del servicio de aseo y alcantarillado, así como el deber de determinar los costos con base en los análisis de costos unitarios (artículo 2º.), constituyen concreción constitucionalmente válida de los límites impuestos a la autonomía privada, a la libre actividad económica y a la iniciativa privada en aras de la prevalencia del interés general y el bien común (artículo 333 C.P.). Asimismo, tienen fundamento en la función social de la empresa y de la finalidad social inherente a los servicios públicos domiciliarios, cuya prestación, especialmente tratándose de servicios básicos-agua potable, aseo público y alcantarilladoconstituye principalísimo deber del Estado (artículos 1º., 2º., 333, 334 y 365 a 370 C.P.) Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 193 1. Las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, sólo podrán cobrar a la empresa solicitante del servicio de facturación conjunta, el valor de los costos directos marginales que signifique la incorporación de la facturación del servicio de aseo y alcantarillado generados por causa de la modificación del sistema existente. 2. Definió los costos directos de facturación como los costos en que incurre la entidad prestadora del servicio público domiciliario para generar la factura, distribuirla a sus usuarios y hacer el recaudo por todo concepto. Así mismo señaló que la determinación de dichos costos se hará con base en los análisis de costos unitarios. 3. No se podrán dar por terminados los convenios de facturación conjunta vigentes, hasta tanto no se garantice la celebración de un nuevo contrato con otra empresa prestadora de servicios públicos. 4. Para estos efectos la facturación es absolutamente potestativa de la empresa prestadora del servicio de saneamiento básico. 5. Estableció la obligación para las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios de facturar los servicios de alcantarillado y aseo, suscribir el convenio de facturación conjunta, distribución y/o recaudo de pagos; así como garantizar la continuidad del mismo, si son del caso, salvo que existan razones técnicas insalvables A juicio de la Sala, el acto impugnado, además, desarrolla las competencias de intervención en los servicios públicos que conforme a los artículos 334 C.P. y 365 a 370 C.P. y al artículo 2º. de la Ley 142 de 1994 corresponde ejercer al Ejecutivo para asegurar la atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de saneamiento básico (numeral 2.3., art.2º. Ley 142) y la prestación continua e ininterrumpida y eficiente de este servicio (numerales 2.4. y 2.5., art. 2º. Ib.) .), mediante el empleo de los instrumentos contemplados en el artículo 3º. de la Ley 142 de 1994 en regulaciones como las cuestionadas, para dar apoyo a las empresas que lo prestan (numeral 3.1.) y, por esa vía, estimular la inversión de los particulares en los servicios públicos (numeral 3.8) y garantizar la prestación continua, permanente y eficiente de los servicios públicos de saneamiento básico-de aseo y alcantarillado con miras a satisfacer necesidades sociales básicas insatisfechas, finalidad que es inherente a la finalidad social del Estado. Las razones expuestas por la Directora de Agua Potable del Ministerio de Desarrollo y por la Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Minas ilustran suficientemente la problemática que originó el mandato de intervención en los servicios públicos. Obligando a las empresas prestadoras de otros servicios públicos domiciliarios- que desde luego posean las condiciones técnicas-a facturar conjuntamente el de aseo y alcantarillado, se facilita el acceso de estas últimas a la infraestructura de facturación, cobro y recaudo de las primeras (numeral 11.6 artículo 11 Ley 142 de 1994); y facilitando su pago, se asegura su prestación eficiente y oportuna (numeral 11.1. ib.) aplicando en la práctica el parágrafo del artículo 147 o.b., en cuanto señala que cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá pagarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso ante la entidad prestadora del mismo”. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 194 comprobables que justifiquen la imposibilidad de hacerlo. De existir justificación, la misma debe acreditarse ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 6. Finalmente, señala que el prestador del servicio suspendible no podrá imponer condiciones que atenten contra la libre competencia ni abusar de una posible posición dominante. Como puede observarse este decreto estableció las siguientes reglas de obligatorio cumplimiento que, en nuestra opinión, se constituyen en mecanismos de control a la actuación de la empresa prestadora receptora de la solicitud de facturación conjunta: (a) Es obligatorio acceder a la solicitud del servicio de facturación conjunta, salvo que exista una justificación de carácter técnico que lo impida, y suscribir el convenio de facturación conjunta. Con esto se evita, en principio, cualquier actitud arbitraria de negativa a prestar el servicio de facturación conjunta. No obstante, como se verá cuando se analice la regulación aplicable en el sector de energía, la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) ha establecido unos lineamientos bastante amplios frente a lo que constituye una justificación de carácter técnico, lo cual que le ha permitido a las empresas de energía con relativa facilidad negarse a prestar el servicio de facturación conjunta. (b) La existencia de una justificación de carácter técnico debe acreditarse ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, toda vez que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios está instituida para, entre otras funciones, vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos. (c) La empresa receptora de la solicitud sólo podrá cobrar por el servicio el valor de los costos marginales involucrados en la incorporación del servicio de aseo en la facturación del servicio de aseo generados por la modificación del sistema de facturación. Para este efecto el valor que se cobre debe estar fundamentado en un análisis de costos unitarios. (d) Los convenios de facturación conjunta no pueden terminarse a menos que la empresa prestadora del servicio de aseo haya celebrado o esté ad portas de celebrar un convenio de facturación conjunta con otra empresa. Esta regla es consecuente con el derecho que tiene el prestador de aseo a escoger a quien le preste el servicio de facturación conjunta. Como se dijo al inicio, estos mecanismos de control son aplicables a todas las empresas de servicios públicos, puesto que el ámbito de aplicación del decreto no está limitado a ningún sector de servicios públicos en particular. A diferencia del Decreto 2668 de 1999, el Decreto 1987 de 2000 aplica únicamente a las personas prestadoras de los servicios de agua potable y saneamiento básico. Esta norma establece a grandes rasgos que: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 195 1. Las entidades de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, suscribirán el convenio de facturación conjunta, distribución de ésta y/o recaudo de pago, y prestarán este servicio a las personas prestadoras de servicios de saneamiento básico, de conformidad con la regulación que al respecto expida la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, sin perjuicio de que este servicio se pueda contratar con empresas prestadoras de otros servicios públicos domiciliarios. 2. Lo anterior no será aplicable a aquellas entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios que, por razones técnicas insalvables, justifiquen la imposibilidad de hacerlo ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Rasgos comunes de este decreto con el Decreto 2668 de 1999 son los siguientes: (i) Permite a las personas prestadoras del servicio de aseo la libre escogencia del prestador que les preste el servicio de facturación conjunta. (ii) Establece, en desarrollo de las normas legales superiores antes mencionadas, la obligación para las empresas escogidas por el prestador de aseo de prestar el servicio de facturación conjunta, salvo que existan razones de carácter técnico que le impidan hacerlo. (iii) Deja a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) la expedición de la regulación sobre el servicio de facturación conjunta. 10.3.3 Marco regulatorio en agua potable y saneamiento básico La regulación a la que se refiere el Decreto 1987 de 2000 está contenida principalmente en la sección 1.3.22 de la Resolución CRA 151 de 2001 y en la Resolución CRA 422 de 2007. Esta regulación estableció las condiciones mínimas de los convenios de facturación conjunta53, las reglas que rigen la solicitud de servicio de facturación conjunta y la metodología de cálculo de costos del proceso de facturación conjunta. Como mecanismos de control identificables dentro de esta regulación encontramos los siguientes: 1. El contenido mínimo obligatorio del convenio de facturación conjunta, en los términos establecidos por el Artículo 1.3.22.1 (1). de la Resolución CRA 151 de 2001, adicionado por el Artículo 1 de la Resolución CRA 422 de 2007. El contenido mínimo está compuesto, entre otros temas, por el ámbito o alcance del servicio de facturación conjunta; el objeto exclusivo del convenio referido a las actividades de vinculación, facturación, conjunta, recuperación de cartera y 53 Ver anexo 1 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 196 modificación por novedades; la duración del convenio; el cronograma de entregas de la información para la facturación de la persona prestadora solicitante a la persona prestadora concedente; las características de la factura; las condiciones de pago por parte de la persona prestadora solicitante, así como las sanciones en caso de mora; la recuperación y los costos de recuperación de cartera; el plazo y condiciones de los giros a la persona solicitante de los dineros recaudados por la empresa concedente. El contenido mínimo del convenio le permite, tanto a la CRA como a la Superintendencia de Servicios Públicos, verificar que las partes hayan acordado los términos mínimos de prestación del servicio y que se hayan incluido los derechos e impuesto las obligaciones a cada una de las partes del mismo; de igual manera se constituye en el referente que utilizará la CRA para imponer el convenio de facturación conjunta, cuando la empresa solicitante y la concedente no lleguen a un acuerdo, luego de seguir el procedimiento establecido en la Resolución CRA 422 de 2007. 2. La exigencia para la empresa solicitante de enviar a la CRA una copia de la solicitud de facturación conjunta y de todos los documentos que la componen que haya radicado en las oficinas de la potencial persona prestadora –utilizando los términos empleados por la regulación de la CRA- empresa concedente, así como la indicación de la fecha de recibo por parte de la Potencial Persona Prestadora Concedente. 3. La indicación de que, tanto la persona prestadora solicitante, como la potencial persona concedente, deberán mantener informada a la CRA de todas y cada una de las solicitudes, discusiones, acuerdos, controversias presentadas, el avance y estado de la negociación entre ellas, tendientes a la suscripción del convenio, so pena de las sanciones previstas en el Artículo 81 de la LSPD, sin necesidad de requerimiento alguno. Las prevenciones establecidas en los numerales 2 y 3 son mecanismos de control muy importantes, en la medida en que dan a entender a las partes, en especial a la empresa ante quien se radica la solicitud, que (i) la CRA conoce la existencia de la solicitud, así como los términos que empiezan a correr para las partes para llegar a un mutuo acuerdo, so pena de que la CRA intervenga e imponga el convenio, a menos que la empresa solicitante desista de celebrar el convenio con esa potencial persona prestadora concedente; y (ii) las partes deben mantener en todo tiempo informada a la CRA del avance de la negociación directa, so pena de la imposición de sanciones. En otras palabras, son mecanismos de control disuasorios de conductas arbitrarias o contrarías a la ley por parte de las potenciales empresas concedentes. 4. La imposición del convenio de facturación conjunta por parte de la CRA, si al término de la negociación directa las partes no hayan suscrito el convenio de facturación conjunta. 5. La metodología de cálculo de costos del proceso de facturación conjunta y la advertencia de que los costos deberán estar plenamente justificados por la persona Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 197 prestadora concedente, mediante análisis de costos unitarios y a disponibilidad de las verificaciones que realice la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control. Como se puede observar, la regulación expedida por la CRA es detallada en esta materia e incluye varios mecanismos de control dirigidos a garantizar la celebración y ejecución de convenios de facturación conjunta y, por ende, la continuidad del servicio de aseo. 10.3.4 Marco regulatorio en energía y gas combustible Contrario a lo que sucede en la regulación de agua potable y saneamiento básico sobre facturación conjunta de los servicios de saneamiento básico, la cual puede definirse como garantista de tales servicios, la regulación de la CREG, por el contrario, puede definirse como garantista de los servicios de energía y gas combustible. A continuación se explicará brevemente qué establece la regulación expedida por la CREG para soportar nuestra afirmación. En primer lugar señala que los costos que podrán cobrar las empresas de energía y gas combustible a las empresas prestadoras de los servicios de aseo y alcantarillado, cuando facturen conjuntamente estos servicios, para generar la factura, distribuirla a sus usuarios y hacer el recaudo por todo concepto, se cobrarán de la siguiente manera: a) Las empresas distribuidoras-comercializadoras y comercializadoras de electricidad y gas combustible deberán (i) realizar sus estudios de costos de facturación conjunta por los conceptos de generación de factura, distribución de la misma entre los usuarios y recaudo; (ii) establecer y publicar los mismos, e (iii) informarlos a la CREG, a más tardar al 31 de diciembre de 2000. Este es el primer mecanismo de control que establece la resolución, aunque no se aclara en qué fechas con posterioridad al 31 de diciembre de 2000 deberá cumplirse con el reporte de los estudios de costos de facturación conjunta. b) Los costos adoptados por las empresas señaladas aplicarán para cualquier empresa de servicio de aseo o alcantarillado que le solicite el servicio de facturación conjunta. Se trata de una aclaración que a nuestro modo de ver no se requería. c) El estudio de costos marginales podrá ser planteado en términos de costos de la empresa concedente o de los costos evitados a la empresa solicitante. d) La CREG podrá pronunciarse sobre la evaluación que haga de tales estudios, dentro de los tres meses siguientes a la fecha de la presentación del respectivo estudio. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 198 Este puede considerarse el segundo mecanismo de control que introduce esta resolución, sin embargo la resolución no indica en qué consiste el pronunciamiento y de qué manera se formaliza (mediante resolución o un simple oficio). Tampoco es claro si la CREG aprueba o no los estudios de costos que le presenten; o si los puede modificar o ajustar de oficio o no, y obligar a la empresa concedente a asumir los valores que resulten de tal modificación. e) Las empresas distribuidoras-comercializadoras y comercializadoras de los servicios públicos domiciliarios de electricidad y de gas combustible no podrán transferir a sus usuarios, en los costos de facturación de estos servicios, los costos directos de facturación conjunta de los servicios de aseo y alcantarillado. Aunque es evidente que los costos de la facturación conjunta deben ser asumidos por la empresa de aseo, esta advertencia de la resolución no sobraba hacerla. f) En los respectivos contratos que se suscriban para la facturación conjunta, se podrá pactar el pago anticipado de los costos directos de facturación conjunta, o podrá exigirse el otorgamiento de garantías que le permitan a la empresa de energía o gas cubrirse contra su riesgo de cartera. g) Para efectos de determinar si no existen razones técnicas insalvables para la facturación conjunta, las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible deberán exigir a las empresas solicitantes que con la solicitud de facturación conjunta, se aporte la siguiente información: Estudio de rotación de cartera de la empresa solicitante. Estudio de compatibilización de predios a facturar. Información completa sobre el número de usuarios a facturar y detalle completo de los mecanismos o parámetros de determinación del consumo de conformidad con lo establecido en el Artículo 144 de la Ley 142 de 1994. La resolución indica que si del análisis de la información antes señalada se encuentra que se presenta cualquiera de las siguientes condiciones, se entenderá que existen razones técnicas insalvables, las cuales deberán ser acreditadas ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por la empresa que recibió la solicitud: (i) Que la rotación de cartera de la empresa solicitante sea mayor que la de la empresa distribuidora-comercializadora o comercializadora de electricidad o gas combustible que recibió la solicitud. (ii) Que el número de usuarios de la empresa solicitante sea mayor que los atendidos y facturados por la empresa que recibió la solicitud. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 199 Como puede observarse la resolución sólo establece la rotación de cartera y el número de usuarios de aseo atendidos como los indicadores o referentes para determinar si existen razones técnicas insalvables que justifiquen la negativa a prestar el servicio de facturación conjunta. Se considera que ninguno de estos dos indicadores o referentes son o constituyen razones técnicas para soportar una decisión de negativa a contratar. El primero, el de rotación de cartera, es un argumento de naturaleza económica mas no técnica. En ninguna parte de la LSPD o de sus normas reglamentarias se establece este indicador como excepción a la obligación de prestar el servicio de facturación conjunta. El segundo indicador, el de usuarios atendidos, tampoco es un indicador de naturaleza técnica. Es más tampoco se constituye en una circunstancia insalvable, irresistible o que imposibilite en forma total la prestación del servicio de facturación conjunta. Por el contrario, ante la no correspondencia entre los usuarios atendidos por la empresa de aseo y los usuarios atendidos por la empresa de energía, la empresa de aseo tendría una de dos alternativas: Celebrar el convenio de facturación conjunta con la empresa de energía y facturar directamente a los usuarios de aseo que no estén cubiertos por el convenio. Obviamente esta alternativa tiene el inconveniente de la facturación directa del servicio de aseo, pero en ningún momento la no coincidencia de usuarios imposibilita o enerva la celebración del convenio de facturación conjunta con la empresa de energía. Celebrar dos convenios de facturación conjunta, uno con la empresa de energía, y otro con la empresa de gas o acueducto que atienda a los usuarios que no atiende la empresa de energía. Esta posibilidad no está prohibida en la LSPD, por lo que ninguna autoridad puede prohibirla o limitarla. Conforme a lo anterior, en ningún momento la solución legal ante la no coincidencia de usuarios debe ser de imposibilidad de celebrar el convenio con la empresa de energía. Esta posibilidad ni siquiera debe promoverse o permitirse, puesto que atenta contra la función social que deben cumplir constitucional y legalmente los bienes de propiedad de las empresas de servicios públicos, y compromete la sostenibilidad o viabilidad financiera de la empresa de aseo, así como la continuidad del servicio. Se considera entonces que existe solo una razón técnica insalvable, la cual está acompañada, además, de un elemento económico. Nos referimos a la insuficiencia del sistema de facturación de la empresa de acueducto, de energía o de gas para facturar el servicio de aseo. En estos casos para acceder a la solicitud de la empresa de aseo, la potencial empresa concedente puede requerir efectuar modificaciones a su software de facturación o, incluso, cambiarlo. En ambos casos los costos, debidamente justificados, por supuesto, deben ser asumidos total o parcialmente por la empresa de aseo. Por todo lo anterior es evidente, en nuestro concepto, que la CREG lo que buscó al establecer los dos indicadores antes mencionados fue dejar un amplio margen de actuación de las empresas de energía y gas que les permita negar en la mayoría de los Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 200 casos la prestación del servicio de facturación conjunta. Se trata de una medida netamente garantista de los intereses de las empresas de energía y gas, en perjuicio de los intereses de las empresas de aseo. En la exposición de motivos de la resolución es fácil encontrar este criterio protector en los considerandos que transcribimos a continuación: “Que un recaudo ineficiente de las empresas distribuidoras-comercializadoras de energía eléctrica y de gas combustible afecta no solamente a tales empresas, sino a todo el Mercado Mayorista de electricidad y a las demás actividades del sector y a la industria del gas, pues los pagos a los demás agentes de cada sector tienen una relación directa con el recaudo de las tarifas al usuario final; Que de acuerdo con lo establecido en el Artículo 181 de la Ley 142 de 1994, una empresa no es viable cuando no está en capacidad de pagar sus obligaciones financieras y operativas, lo cual depende fundamentalmente del recaudo de sus ingresos; Que, como lo concluyó reiteradamente la Comisión de Regulación de Energía y Gas al analizar la viabilidad empresarial de las empresas del sector en cumplimiento del Artículo 181 de la Ley 142 de 1994, una empresa que no está en capacidad de recaudar los ingresos de sus ventas, no solamente pone en peligro su propia viabilidad sino además, compromete gravemente la continuidad en la prestación del servicio, como lo exigen las Leyes 142 y 143 de 1994; Que la Ley 142 de 1994, Artículo 100, prohíbe a las empresas de servicios públicos subsidiar a otras empresas de servicios públicos; Que de conformidad con lo establecido en la Ley 143 de 1994, Artículos 20 y 23, corresponde a la Comisión de Regulación de Energía y Gas, asegurar una adecuada prestación del servicio mediante el aprovechamiento eficiente de los diferentes recursos energéticos, en beneficio del usuario en términos de calidad, oportunidad y costo del servicio; (…)” Es por esto que consideramos que la legislación vigente en materia de facturación conjunta en energía y gas combustible contradice claramente normas superiores y, por lo mismo, requiere ser modificada para hacerla armónica con el ordenamiento legal superior. 10.3.5 Comparación de los mecanismos de control para agua potable y para energía y gas combustible En este apartado se pretende comparar los mecanismos de control existentes en los dos sectores, junto con los establecidos por los decretos reglamentarios analizados. Para este efecto se ha elaborado la siguiente matriz: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 201 Tabla 35 N° 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Mecanismos de control sector acueducto vs. Sector energía M ECANISMOS DE CONTROL Obligatoriedad de (i) acceder a la solicitud del servicio de facturación conjunta y (ii) suscribir el convenio de facturación conjunta, salvo que exista una justificación de carácter técnico que lo impida, y. Acreditación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de la existencia de una justificación de carácter técnico. La potencial empresa concedente sólo podrá cobrar por el servicio el valor de los costos marginales involucrados en la incorporación del servicio de aseo en la facturación del servicio de aseo generados por la modificación del sistema de facturación. Los convenios de facturación conjunta no pueden terminarse a menos que la empresa prestadora del servicio de aseo haya celebrado o esté ad portas de celebrar un convenio de facturación conjunta con otra empresa El establecimiento del contenido mínimo obligatorio del convenio de facturación conjunta La exigencia para la empresa solicitante de enviar a la CRA una copia de la solicitud de facturación conjunta radicada en las oficinas de la potencial persona prestadora concedente, con todos los documentos que la componen, así como la indicación de la fecha de recibo por parte de la potencial persona prestadora concedente. La indicación de que tanto la persona presta-dora solicitante como la potencial persona concedente deberán mantener informada a la CRA de todas y cada una de las solicitudes, discusiones, acuerdos, controversias presentadas, el avance y estado de la negociación entre ellas, tendientes a la suscripción del convenio, so pena de las sanciones previstas en el Artículo 81 de la LSPD, sin necesidad de requerimiento alguno. La imposición del convenio de facturación conjunta por parte de la CRA, si al término de la negociación directa las partes no hayan suscrito el convenio de facturación conjunta. La metodología de cálculo de costos del proceso de facturación conjunta y la advertencia de que los costos deberán estar plenamente justificados por la persona prestadora concedente, mediante análisis de costos unitarios y a disponibilidad de las verificaciones que realice la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 DECRETO 2668/99 DECRETO REGULACIÓN REGULACIÓN 1987/00 CRA CREG CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 202 N° 10 11 M ECANISMOS DE CONTROL DECRETO 2668/99 DECRETO REGULACIÓN REGULACIÓN 1987/00 CRA CREG Las empresas distribuidoras-comercializadoras y comercializadoras de electricidad y gas combustible deberán (i) realizar sus estudios de costos de facturación conjunta por los conceptos de generación de factura, distribución de la misma entre los usuarios y recaudo; (ii) establecer y publicar los mismos, e (iii) informarlos a la CREG, a más tardar al 31 de diciembre de 2000. La CREG podrá pronunciarse sobre la evaluación que haga de tales estudios, dentro de los tres meses siguientes a la fecha de la presentación del respectivo estudio. Fuente: Cydep Ltda. Como se puede observar, la tabla indica que la regulación de la CRA no solo contiene los mecanismos de control establecidos por las normas superiores, sino que adicionó 5 más. Por el contrario, la regulación de la CREG sólo acoge 3 de los 4 mecanismos de control establecidos por el Decreto 2668 de 1999 e introduce 2 adicionales; mecanismos adicionales que, además, son faltos de claridad acerca de su alcance y oportunidad de cumplimiento, como se explicó en el apartado anterior. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 203 10.3.6 Propuesta de mecanismos de control para facturar con empresas de energía Se propone que para el sector de energía se implementen los mecanismos de control introducidos por la CRA en su regulación, con las adaptaciones que sean del caso. Estos se refieren a los mecanismos de control identificados con los números 5 al 9 de la Tabla 35. En este sentido la propuesta supone una modificación de la regulación vigente expedida por la CREG en materia de facturación conjunta. Adicionalmente, dado que no existe información disponible en el Sistema Único de Información (SUI) sobre los convenios de facturación conjunta celebrados, consideramos que es deseable establecer como mecanismo de control el reporte al SUI de la información relacionada con cada convenio de facturación conjunta celebrado y vigente, así como los que hacia el futuro se celebren. Para este efecto, se considera que la obligación de reportar debe estar en cabeza de la empresa de aseo, puesto que es ella quien requiere contar con el mecanismo de facturación conjunta para garantizar su sostenibilidad y la continuidad del servicio. El reporte consistiría no solo en suministrar una copia del convenio, sino en reportar la información relacionada con: 1. Partes. 2. Objeto del convenio. 3. Número de suscriptores de aseo facturados conjuntamente vs. usuarios de aseo atendidos por la empresa 4. Duración del convenio. 5. Costos unitarios desagregados por actividad. 6. Causales de terminación del convenio La propuesta en este sentido supone la expedición de una resolución por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en ejercicio de la facultad que le confieren los Artículos 14 y 15 de la Ley 689 de 2001 conforme al cual: "Corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en desarrollo de sus funciones de inspección y vigilancia, establecer, administrar, mantener y operar un sistema de información que se surtirá de la información proveniente de los prestadores de servicios públicos sujetos a su control, inspección y vigilancia, para que su presentación al público sea confiable, conforme a lo establecido en el Artículo 53 de la Ley 142 de 1994" Con ello se cumpliría con varios de los propósitos para los cuales fue creado el SUI, a saber: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 204 Evitar la duplicidad de funciones en materia de información relativa a los servicios públicos. Servir de base a la Superintendencia de Servicios Públicos en el cumplimiento de sus funciones de control, inspección y vigilancia. Apoyar las funciones asignadas a las Comisiones de Regulación, entre las que se destacan, a propósito del tema, imponer el convenio de facturación conjunta, si los prestadores no llegan previamente a un acuerdo sobre su contenido. Finalmente, conforme al Artículo 73, numeral 73.8 de la LSPD, le corresponde a la CRA "Resolver, a petición de cualquiera de las partes, los conflictos que surjan entre empresas, por razón de los contratos o servidumbres que existan entre ellas y que no corresponda decidir a otras autoridades administrativas. La resolución que se adopte estará sujeta al control jurisdiccional de legalidad". Y en concordancia con lo anterior, el Artículo 1.3.23.1 de la Res CRA 151 de 2001 señala que "Los costos deberán estar plenamente justificados por la persona prestadora concedente, mediante análisis de costos unitarios y a disponibilidad de las verificaciones que realice la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control". Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 205 11 CONCLUSIONES 1. Para la mayoría de los prestadores del servicio de aseo, el valor que actualmente reconoce la resolución CRA 351 de 2005 por el componente de CCS no resulta suficiente, situación que se refleja en el costeo de actividades relacionadas con este componente en las empresas de la muestra. Teniendo en cuenta esta situación, el valor de CCS planteado en la presente propuesta es mayor al que actualmente se reconoce a los prestadores y reconoce variables estadísticamente significativas que afectan dicho costo. 2. El componente CCS se estima teniendo en cuenta variables incidentes como el número de suscriptores atendidos por el prestador y el índice de recaudo dependiendo el servicio con el que se factura conjuntamente. Estas variables se asocian con el tamaño de la empresa, la promoción a la regionalización del componente y la generación de economías de escala, así como un tratamiento específico a la facturación conjunta en condiciones de eficiencia y suficiencia financiera. 3. Las metas de eficiencia en el recaudo establecidas en la resolución CRA 351 de 2005 no han sido cumplidas por la mayoría de prestadores del servicio de aseo y por lo tanto ha sido necesario ajustarlas a valores reales a partir de los cuales se busca mejorar dicha eficiencia. 4. No existe claridad ni consenso en la normatividad ni en la práctica frente a la definición de las actividades que componen la comercialización del servicio de aseo; esta situación ocasiona que exista dispersión en los costos comerciales reportados por las empresas. Las definiciones de actividades que existen en la normatividad frente a aspectos comerciales se han realizado con diversos propósitos específicos y no de manera unificada y coordinada teniendo en cuenta la expedición de normas previas. 5. Se requiere asociar la calidad de las actividades comerciales del servicio de aseo con el cumplimiento de la normatividad, la transparencia en los costos adoptados y acceso a la información para los suscriptores y usuarios del servicio y diversos actores involucrados en la prestación del servicio. 6. En el servicio público de aseo existe una fuerte dependencia de la facturación conjunta para el logro de un recaudo eficiente del servicio, razón por la cual se deben reconocer particularidades relacionadas con el servicio que se factura conjuntamente. 7. Los convenios de facturación conjunta se establecen con condiciones particulares y no de una forma estándar, situación que ocasiona que estos convenios no sean comparables entre sí. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 206 8. El costo de los convenios de facturación conjunta se realiza sin tener en cuenta los costos marginales del facturador o concedente, siendo esta situación un obstáculo para el solicitante que en este caso corresponde a las empresas del servicio público de aseo. Frente a estos convenios, aún no existe un mecanismo de control regulatorio efectivo que evite este tipo de cobros, siendo este un aspecto a tener en cuenta en la regulación, especialmente de otros servicios públicos no relacionados con el saneamiento básico. 9. El impacto de la presente propuesta se refleja en el mayor reconocimiento de costos asociados con las actividades de comercialización, en el ajuste del techo de acuerdo al tamaño de mercado atendido y en la eficiencia del recaudo, que a su vez está en función del servicio con que se factura conjuntamente. 10. En la mayoría de los casos, la facturación conjunta se emite sin tener en cuenta todos los requerimientos normativos exigidos para el servicio de aseo, omitiendo campos indispensables necesarios para proveer toda la información de los componentes del servicio, porcentajes de subsidio y contribución, estimaciones de consumos, históricos, frecuencias y otros aspectos del servicio que debe conocer el suscriptor. 11. La información de costos y variables comerciales reportados al Sistema Único de Información SUI no coincide en muchos casos con la información recolectada de fuentes primarias. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 207 12 RECOMENDACIONES FINALES Las recomendaciones generales que se presentan a continuación son una síntesis de la propuesta regulatoria en aspectos que se consideran claves para ajustar y actualizar exitosamente el costo de comercialización por suscriptor en el servicio público de aseo: Solicitar a los prestadores el cálculo del índice de recaudo por separado para la facturación conjunta y para la facturación directa. La regulación de comercializadores de energía eléctrica y gas debe poder incluir la eficiencia en el recaudo del servicio aseo en el margen calculado para cubrir riesgos de la actividad de comercialización como el retorno del capital comprometido. Exigir a los prestadores del servicio de aseo, adoptar costeo detallado de actividades comerciales (Costeo ABC), para así realizar mejor seguimiento de los mismos a través del SUI. Adoptar el costo de referencia CCS propuesto como una función de eficiencia en las empresas de aseo, ajustándose al techo que reconoce discriminadamente los convenios de facturación conjunta con los servicios de acueducto y alcantarillado y con otros servicios públicos domiciliarios. En promedio, existe un mayor precio en los convenios de facturación conjunta con el servicio de energía, situación que se reconoce en la presente propuesta al ser un elemento que no depende de la eficiencia del prestador de aseo. A este respecto puede pensarse en la posibilidad de que la regulación sea expedida en forma conjunta por la CRA y la CREG. Con el propósito de darle mayor obligatoriedad a esta figura puede proponerse al Gobierno Nacional la promulgación de un decreto reglamentario de la LSPD que ordene a las dos Comisiones de Regulación expedir la regulación conjunta dentro de un plazo determinado. Se propone modificar la regulación vigente expedida por la CREG en materia de facturación conjunta para incorporar corresponsabilidades al comercializador concedente. Se propone solicitar mediante Sistema Único de Información (SUI), los convenios de facturación conjunta celebrados con empresas comercializadoras de energía eléctrica con el fin de evitar asimetrías de información. Realizar una mayor discriminación del factor de gastos administrativos en el componente del costo de comercialización por suscriptor Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo e incluirlo 208 Dado que a la fecha de corte de la información tomada como base de análisis para los costos del componente de CCS aún no se había expedido el Decreto Nacional 007 de 2010, reglamentario del artículo 11 de la Ley 509 de 1999 y del artículo 6 de la Ley 732 de 2002, los costos relacionados con la actualización de la estratificación no se incluyeron en el análisis, considerando que estos son particulares en cada municipio y por lo tanto diferentes en cada prestador, se recomienda analizar la posibilidad de incluirlos como un costo directo, dado que van a ser un costo que afecte el componente de CCS. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 209 13 ANEXO 1- NORMATIVIDAD RELACIONADA ACTIVIDAD DE COMERCIALIZACIÓN CON LA El siguiente listado identifica las normas que existen en relación con la actividad de comercialización del servicio de aseo. Es de aclarar que en el listado se muestran en forma separada las normas vigentes en materia de facturación de las de comercialización, sin que ello implique que la facturación no forma parte de la comercialización. La razón de presentarlas en forma separada obedece únicamente al hecho de que existe sólo en materia de facturación un número importante de artículos en la LSPD, sus decretos reglamentarios (en este caso el Decreto 1713 de 2002) y la regulación de la CRA. Tabla 36 Análisis de la normatividad relacionada con la actividad de comercialización TEMA / FUENTE LEGAL CONTENIDO ANÁLISIS LEGAL Definición general de factura Ley 142 de 1994 (LSPD), Art. 14, num. 14.9. Dec. 1713 /02, Art. 1º. Obligación de facturar y entregar oportunamente la factura Decreto 1713 de 2002, Artículo 115. Factura de servicios públicos. Es la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos. Es la definición legal de factura de servicios públicos. Como se indicó anteriormente, la facturación hace parte de las actividades de comercialización del servicio público domiciliario. Como se indicó anteriormente, la facturación hace parte de las actividades de comercialización del servicio público domiciliario. Condiciones para el cobro del servicio. Res. 151 de 2001, Art. 4.1.1.1. a Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 Facturación y cobros oportunos. La persona prestadora del servicio público de aseo, tendrá la obligación de facturar el servicio de forma tal que se identifique para usuarios residenciales la frecuencia y valor del servicio, y para usuarios no residenciales la producción y el valor del servicio. Así mismo, está obligada a entregar oportunamente las facturas a los suscriptores o usuarios, de conformidad con las normas vigentes y los duplicados cuando haya lugar. Las personas que presten el servicio de aseo sólo podrán cobrar lo correspondiente a la frecuencia real semanal. Así mismo, no podrán cobrar por el servicio, si en un mes determinado la frecuencia de recolección es inferior al cincuenta por ciento (50%) de lo establecido para cada zona. En las facturas de cobro del servicio de aseo, las personas prestadoras deben informar al suscriptor lo dispuesto en el presente Artículo. Parágrafo. Para dar aplicación a lo dispuesto en el presente Artículo, el suscriptor o usuario deberá presentar la queja en la forma prevista en el Artículo 51 del Decreto 1842 de 1991. La fecha de presentación de la queja servirá como base para que se comience a contar la duración de la falla en la prestación del servicio. Como se indicó anteriormente, la facturación hace parte de las actividades de comercialización del servicio público domiciliario. CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 210 TEMA / FUENTE LEGAL Derechos del usuario en materia de facturación. Decreto 1140 de 2003, Artículo 3º Obligaciones del usuario en materia de facturación. Decreto 1713 de 2002, Artículo 125. CONTENIDO ANÁLISIS LEGAL De los derechos. Son derechos de los usuarios: 5. El cobro individual por la prestación del servicio en los términos previstos en la legislación vigente. 6. Recibir oportunamente la factura por la prestación del servicio en los términos previstos en la legislación vigente. 7. Obtener el descuento en la factura por falla en la prestación del servicio de aseo imputable a la persona prestadora. Artículo 125. De los deberes. Son deberes de los usuarios, entre otros: (…) 7. Pagar oportunamente el servicio prestado. En caso de no recibir oportunamente la factura, el suscriptor o usuario está obligado a solicitar duplicado de la misma a la empresa. Como se indicó anteriormente, la facturación hace parte de las actividades de comercialización del servicio público domiciliario. Función social de la propiedad de las ESP / acceso compartido a bienes indispensables para prestar el servicio / facturación conjunta Ley de Servicios Públicos Domiciliarios. (LSPD), Art. 11. FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD EN LAS ENTIDADES PRESTADORAS DE SERVICIOS PÚBLICOS. Reglamentado. Decreto 1987 de 2000. Para cumplir con la función social de la propiedad, pública o privada, las entidades que presten servicios públicos tienen las siguientes obligaciones: (…) 11.6. Facilitar el acceso e interconexión de otras empresas o entidades que prestan servicios públicos, o que sean grandes usuarios de ellos, a los bienes empleados para la organización y prestación de los servicios. Contratos especiales/ acceso compartido a bienes indispensables para prestar el servicio / facturación conjunta LSPD, Art. 39. CONTRATOS ESPECIALES. Para los efectos de la gestión de los servicios públicos se autoriza la celebración, entre otros, de los siguientes contratos especiales: (…) 39.4. Contratos en virtud de los cuales dos o más entidades prestadoras de servicios públicos o éstas con grandes proveedores o usuarios, regulan el acceso compartido o de interconexión de bienes indispensables para la prestación de servicios públicos, mediante el pago de remuneración o peaje razonable. Las empresas podrán emitir factura conjunta para el cobro de los diferentes servicios que hacen parte de su objeto y para aquellos prestados por otras empresas de servicios públicos, para los que han celebrado convenios con tal propósito. Costos adicionales de facturación conjunta. Son los que se generan como resultado de la facturación conjunta del proceso periódico de facturación. Estos costos estarán a cargo del solicitante, en caso de ser prestado el servicio de facturación por un tercero, este deberá ofrecer las mismas condiciones económicas y comerciales de la persona prestadora concedente a la persona prestadora solicitante y esta acogerse a ellas. Costos de facturación. Son aquellos en que incurre Facturación conjunta LSPD, Art. 146 Facturación conjunta Res. CRA 151, Art. 1.1.1.2. y Sección 1.3.22, la última modificada por la Res CRA 422 de 2007 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 Esta norma es desarrollo de, entre otras normas, de los Artículos 8, 146 y 147 de la LSPD. Como se indicó anteriormente, la facturación hace parte de las actividades de comercialización del servicio público domiciliario. Esta norma es desarrollo de, entre otras normas, de la parte primera del Parágrafo del Artículo 16 de la LSPD. Dentro de los bienes empleados por las empresas de servicios públicos para prestar dichos servicios se encuentran los destinados a procesar, liquidar y emitir las facturas. Se trata, por tanto, bienes destinados al proceso de facturación y, como se indicó anteriormente, la facturación hace parte de las actividades de comercialización del servicio público domiciliario. CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 211 TEMA / FUENTE LEGAL Facturación conjunta Res. CREG 006 de 2000 CONTENIDO la persona prestadora del servicio público domiciliario para generar la factura, distribuirla a sus usuarios y hacer el recaudo. Costos de modificación por novedades. Son los derivados de la modificación o actualización de las bases de datos y/o registros en que incurre la persona prestadora concedente por actualizar la información de los usuarios de los servicios de agua potable y saneamiento básico, a petición de la persona prestadora solicitante. Costos de recuperación de cartera. Son los incurridos por la persona prestadora concedente en programas de recuperación de cartera de los que se beneficia directamente la persona prestadora solicitante. Costos de vinculación. Son los que se generan por vincular al sistema de facturación a la persona prestadora de servicios públicos solicitante. Son los necesarios para modificar el sistema de facturación existente de la persona prestadora a la cual se solicita la vinculación. Estos costos sólo se cobrarán por una vez y no podrán incluir valores como primas o derechos de vinculación, entre otros. Factura conjunta. Es el documento en que se cobran dos o más servicios, los cuales deben ser cancelados en forma conjunta, salvo en la situación prevista en el parágrafo del artículo 147 de Ley 142 de 1994. Facturación conjunta. Es el conjunto de actividades tendientes a garantizar el recaudo de pagos por la prestación de los servicios de saneamiento básico y, consecuentemente, la continuidad de los mismos. Artículo 2o. Cobro de costos directos de facturación conjunta. De conformidad con lo establecido en el Decreto 2668 de 1999, los costos para generar la factura, distribuirla a sus usuarios y hacer el recaudo por todo concepto, que podrán cobrar las empresas señaladas en el artículo anterior, a las empresas prestadoras de los servicios de aseo y alcantarillado, cuando facturen conjuntamente estos servicios en cumplimiento del Artículo 4o. del Decreto 2668 de 1999, se cobrarán de la siguiente manera: a) Las empresas distribuidoras-comercializadoras y comercializadoras de electricidad y gas combustible deberán realizar sus estudios de costos de facturación conjunta por los conceptos señalados en el Parágrafo 3o. del Artículo 2o. del Decreto 2668 de 1999, establecer y publicar los mismos, e informarlos a la CREG, a más tardar al 31 de diciembre de 2000. b) Los costos adoptados por las empresas señaladas, aplicarán para cualquier empresa de servicio de aseo o alcantarillado que le solicite el servicio de facturación conjunta. c) El estudio de costos marginales a que se refiere Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 ANÁLISIS LEGAL Dentro de los bienes empleados por las empresas de servicios públicos para prestar dichos servicios se encuentran los destinados a procesar, liquidar y emitir las facturas. Se trata, por tanto, bienes destinados al proceso de facturación y, como se indicó anteriormente, la facturación hace parte de las actividades de comercialización del servicio público domiciliario. La LSPD no hace distinción alguna entre los servicios públicos domiciliarios con los cuales se puede facturar el servicio de aseo. Por tanto, el servicio de energía es uno de los servicios públicos CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 212 TEMA / FUENTE LEGAL Facturación conjunta Res. CREG 006 de 2000 Garantía de acceso e interconexión de redes Res. CRA 151 de 2001, Art. 1.3.8.1. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CONTENIDO ANÁLISIS LEGAL este Artículo podrá ser planteado en términos de costos de la empresa concedente o de los costos evitados a la empresa solicitante. (…) Parágrafo 1o. Los costos establecidos en la forma antes indicada solamente podrán ser cobrados a las empresas prestadoras de los servicios de aseo y alcantarillado. La forma de cobro de estos costos a los usuarios finales de estos servicios se sujetará a lo que la Comisión de Agua Potable y Saneamiento Básico disponga en ejercicio de sus facultades. Artículo 3o. Estudios de factibilidad de la facturación conjunta. Para efectos de determinar si, de conformidad con lo establecido en el Artículo 4o. del Decreto 2668 de 1999, no existen razones técnicas insalvables para la facturación conjunta, las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible deberán exigir a las empresas solicitantes que con la solicitud de facturación conjunta, se aporte la siguiente información: domiciliarios con los que se puede facturar el servicio de aseo. Estudio de rotación de cartera de la empresa solicitante; Estudio de compatibilización de predios a facturar; Información completa sobre el número de usuarios a facturar y detalle completo de los mecanismos o parámetros de determinación del consumo de conformidad con lo establecido en el Artículo 144 de la Ley 142 de 1994 En desarrollo de la función social de la propiedad que las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios tienen sobre las redes y bienes asociados a la prestación de los servicios, estas personas prestadoras deberán facilitar el acceso e interconexión a sus redes y bienes empleados en la organización y prestación de los servicios a otras personas prestadoras o entidades que presten servicios públicos o realicen actividades complementarias de dichos servicios, o que sean grandes usuarios de los mismos; lo anterior deberá ajustarse a la regulación general de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico sobre el particular. Dentro de los bienes empleados por las empresas de servicios públicos para prestar dichos servicios se encuentran los destinados a procesar, liquidar y emitir las facturas. Se trata, por tanto, bienes destinados al proceso de facturación y, como se indicó anteriormente, la facturación hace parte de las actividades de comercialización del servicio público domiciliario. CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 213 TEMA / FUENTE LEGAL CONTENIDO ANÁLISIS LEGAL Cobro de más de dos servicios Res. CRA 151 de 2001, Art. 1.3.10.2 En el evento en que la persona que presta los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, cobre dentro de una misma factura más de dos servicios públicos de los que trata la Ley 142 de 1994, es obligación totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado de manera independiente con excepción de los servicios de alcantarillado y aseo. Parágrafo. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la persona prestadora de los servicios de aseo o alcantarillado. Las facturas de los servicios públicos se pondrán en conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos. En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado. En las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos podrá preverse la obligación para el suscriptor o usuario de garantizar con un título valor el pago de las facturas a su cargo. Parágrafo. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago. En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo Dentro de los bienes empleados por las empresas de servicios públicos para prestar dichos servicios se encuentran los destinados a procesar, liquidar y emitir las facturas. Naturaleza y requisitos de las facturas LSPD, Art. 147. Requisitos de las facturas LSPD, Art. 148 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 Se trata, por tanto, bienes destinados al proceso de facturación y, como se indicó anteriormente, la facturación hace parte de las actividades de comercialización del servicio público domiciliario. Como se indicó anteriormente, la facturación hace parte de las actividades de comercialización del servicio público domiciliario. Como se indicó anteriormente, la facturación hace parte de las actividades de comercialización del servicio público domiciliario. CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 214 TEMA / FUENTE LEGAL Revisión previa LSPD, Art. 149. Cobros inoportunos LSPD, Art. 150. Las facturas y la democratización de la propiedad de las empresas. LSPD, Art. 151. Cobro ejecutivo o coactivo de las facturas impagas / Suspensión del servicio por no pago LSPD, Art. 130. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CONTENIDO estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario. Al preparar las facturas, es obligación de las empresas investigar las desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Mientras se establece la causa, la factura se hará con base en la de períodos anteriores o en la de suscriptores o usuarios en circunstancias semejantes o mediante aforo individual; y al aclarar la causa de las desviaciones, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonarán o cargarán al suscriptor o usuario, según sea el caso. Al cabo de cinco meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del suscriptor o usuario. En el contrato de Condiciones Uniformes se podrá establecer que una parte del pago de los servicios públicos confiera al suscriptor o al usuario el derecho a adquirir acciones o partes de interés social en las empresas oficiales, mixtas o privadas. Así mismo, en dichos contratos se podrá establecer que una parte del pago de los servicios públicos otorgue a los suscriptores o usuarios el derecho a participar en los Fondos de Capitalización Social que se constituyan, para la prestación de los servicios públicos de los cuales son beneficiarios. Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del sector oficial. ANÁLISIS LEGAL Como se indicó anteriormente, la facturación hace parte de las actividades de comercialización del servicio público domiciliario. Como se indicó anteriormente, la facturación hace parte de las actividades de comercialización del servicio público domiciliario. Como se indicó anteriormente, la facturación hace parte de las actividades de comercialización del servicio público domiciliario. Mencionamos esta norma en la medida en que se refiere a facturas debidamente expedidas. La facturación, como se explicó anteriormente, hace parte de la gestión comercial del servicio. CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 215 TEMA / FUENTE LEGAL Falla del servicio/ facturación LSPD, Art. 137 Facturación a multiusuarios / opción tarifaria en aseo Res CRA 233 de 2002, Art. 6 y 20. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CONTENIDO Parágrafo. Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma. La falla del servicio da derecho al suscriptor o usuario, desde el momento en el que se presente, a la resolución del contrato, o a su cumplimiento con las siguientes reparaciones: 137.1. A que no se le haga cobro alguno por conceptos distintos del consumo, o de la adquisición de bienes o servicios efectivamente recibidos, si la falla ocurre continuamente durante un término de quince (15) días o más, dentro de un mismo período de facturación. El descuento en el cargo fijo opera de oficio por parte de la empresa. 137.2. A que no se le cobre el servicio de recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos, si en cualquier lapso de treinta días la frecuencia de recolección es inferior al cincuenta por ciento (50%) de lo previsto en el contrato para la zona en la que se halla el inmueble. Art. 6. Facturación. El servicio ordinario de aseo deberá cobrarse mediante factura individual para cada uno de los usuarios que conforman el multiusuario. En la factura deberá establecerse un cargo fijo y un cargo por la parte proporcional de los residuos sólidos generados y presentados. La cantidad de residuos sólidos presentados por el usuario agrupado y aforados se distribuirá entre los usuarios individuales que lo conforman, de acuerdo con la alternativa que éste haya reportado en la solicitud, a saber: por los coeficientes de propiedad horizontal del multiusuario, por coeficiente simple de acuerdo con el número de usuarios individuales que lo conforman, o por distribución porcentual. Parágrafo. - En los casos de facturación conjunta del servicio de aseo con otro servicio público, la persona prestadora del servicio ordinario de aseo deberá informar a la empresa concedente del convenio de facturación conjunta, la decisión de otorgar la opción tarifaria que se establece en la presente resolución con el fin de que ésta proceda a facturar el servicio a cada usuario individual, de acuerdo con la generación de residuos sólidos y efectúe los ajustes que se requieran en su sistema de facturación, teniendo en cuenta los términos establecidos en el Artículo 5º de esta resolución. ANÁLISIS LEGAL Como se indicó anteriormente, la facturación hace parte de las actividades de comercialización del servicio público domiciliario. Como se indicó anteriormente, la facturación hace parte de las actividades de comercialización del servicio público domiciliario. CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 216 TEMA / FUENTE LEGAL Obligación de contar con una oficina de PQR. Decreto 1713 de 2002, Artículo 119. Vinculación al servicio de aseo LSPD, Art. 16, parágrafo. CONTENIDO Artículo 20. Cobro de la tarifa total del servicio de aseo. Si la persona prestadora del servicio ordinario de aseo comprueba que el inmueble no estuvo desocupado, podrá facturar el servicio no cobrado de los periodos frente a los cuales la persona prestadora desvirtuó la acreditación efectuada por parte del usuario, incluyendo los intereses de mora sobre éste valor, acorde con lo establecido en el Artículo 150 de la Ley 142 de 1994. Oficina de reclamos. Todas las personas prestadoras del servicio público de aseo deben disponer de una oficina especial para recibir, atender, tramitar y resolver todo tipo de peticiones, quejas y reclamos que presenten los usuarios y/o suscriptores de conformidad con lo establecido en la Ley 142 de 1994. Estas oficinas llevarán un registro y harán un seguimiento detallado de cada una de las peticiones, quejas y reclamos donde aparezca: motivo de la queja o reclamo, fecha en que se presentó, medio que utilizó el usuario y/o suscriptor, respuesta que se le dio y tiempo que utilizó la empresa para resolverla. La anterior información debe estar disponible en todo momento para consulta de las personas naturales o jurídicas que lo soliciten y en particular de la autoridad competente. Parágrafo. Cuando haya servicios públicos disponibles de acueducto y saneamiento básico será obligatorio vincularse como usuario y cumplir con los deberes respectivos, o acreditar que se dispone de alternativas que no perjudiquen a la comunidad. La Superintendencia de Servicios Públicos será la entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad. Las autoridades de policía, de oficio o por solicitud de cualquier persona procederán a sellar los inmuebles residenciales o abiertos al público, que estando ubicados en zonas en las que se pueden recibir los servicios de acueducto y saneamiento básico no se hayan hecho usuarios de ellos y conserven tal carácter. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 ANÁLISIS LEGAL Como se indicó anteriormente, la atención de PQR hace parte de las actividades de comercialización del servicio público domiciliario. Conforme a los Sistemas Unificados de Información de Costos y Gastos por Actividades para Entes Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la gestión de clientes forma parte de la comercialización del servicio. CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 217 TEMA / FUENTE LEGAL Costos fijos de clientela LSPD, Art. 90. Costo de comercialización por suscriptor - CCS Res CRA 351 de 2005, Art. 9. Costo de manejo de recaudo fijo – CMRF Res CRA 351 de 2005, Art. 11 CONTENIDO ANÁLISIS LEGAL ELEMENTOS DE LAS FORMULAS DE TARIFAS. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos: (…) 90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso. Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia. El costo de comercialización por suscriptor será, como máximo, de $668 (pesos de junio de 2004) mes. Como lo mencionamos anteriormente, puede entenderse que dentro de los costos de clientela se encuentran los de comercialización del servicio. El Costo de manejo de recaudo fijo será, como máximo, el equivalente a lo siguiente ($/suscriptor mes): CMR [CCS CBL *( K / NB)]* 0,075 Donde: 0,075 corresponde al factor por manejo de recaudo (Adimensional) Este costo, conforme a la metodología vigente de la CRA, reconoce los costos de comercialización en los que incurren los prestadores del servicio de aseo. Como se indicó anteriormente, el recaudo hace parte de las actividades de comercialización del servicio público domiciliario. Fuente: Cydep Ltda. Con base en información publicada por la CRA, SSPD y otros Entes Gubernamentales Condiciones del convenio de facturación conjunta De acuerdo con la CRA, los convenios de facturación conjunta deben contener, como mínimo, las siguientes condiciones: a) Determinación del ámbito de prestación del servicio de facturación conjunta: En el convenio debe quedar claramente estipulado el alcance de la obligación de facturación conjunta, en los términos de las secciones 1.3.22 y 1.3.23 de esta resolución; b) Catastro de usuarios: Es la relación de los usuarios, con sus datos identificadores para los efectos de la facturación; c) Usuarios especiales: Son los que estén dentro del catastro de usuarios del solicitante, pero no se encuentren dentro del catastro de usuarios del concedente; d) Delimitación del objeto del convenio: En el convenio debe quedar claramente especificado su objeto exclusivo referido a las actividades de vinculación, facturación conjunta, recuperación de cartera y modificación por novedades; e) Información de la persona prestadora solicitante: El convenio incluirá un cronograma de entregas de la información para la facturación de la persona prestadora solicitante a la Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 218 persona prestadora concedente. Cuando la empresa concedente no reciba oportunamente la información en los medios y fechas convenidas, ella estará facultada para elaborar la facturación con base en los registros del periodo de facturación inmediatamente anterior; f) Características de la factura: El convenio debe ceñirse, en cuanto a los requisitos de la factura, a lo dispuesto en los Artículos 147 y 148 de la Ley 142 de 1994 y el Artículo 11 del Decreto 1842 de 1991 y normas concordantes; g) Recaudos: En el convenio deberá quedar claramente estipulado el mecanismo de recaudo. El recaudo podrá hacerse por medio de una entidad financiera, de tal forma que se efectúe en cuentas separadas o, en su defecto, en las cajas de la persona prestadora concedente. En todo caso, la persona prestadora solicitante debe someterse a los convenios suscritos entre la persona prestadora concedente y las entidades financieras; h) Recuperación de cartera: Los montos de los recaudos parciales o totales por concepto de la gestión de recuperación de cartera morosa, se distribuirán proporcionalmente para cada servicio de acuerdo con su participación en el valor total de la factura recaudada; i) Costos de recuperación de cartera: En el convenio se establecerá claramente la distribución de los costos de los programas de recuperación de cartera de los que directamente se beneficie la persona prestadora solicitante y que, preferentemente, se estimarán a prorrata de los montos recuperados de la cartera morosa; j) Pago independiente: En el convenio quedará estipulado el mecanismo por el cual el usuario pueda realizar el pago en forma independiente, cuando se suscite petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante alguna de las personas prestadoras que lo suscriben; k) Giros: Cuando el recaudo de la facturación se efectúe en las cajas de la persona prestadora concedente, en el convenio debe establecerse con precisión las fechas de los cortes de cuentas en las que se determinen las sumas efectivamente recaudadas que por concepto de recaudo girará la persona prestadora concedente a la solicitante de acuerdo al recaudo efectivamente realizado. La persona prestadora concedente dispondrá de un plazo máximo de veinte (20) días calendario para realizar el giro a la cuenta de la persona prestadora solicitante; l) Mora en el giro: Pasado el término del numeral anterior, la persona prestadora concedente reconocerá intereses de mora sobre las sumas efectivamente recaudadas y pendientes de giro a la persona prestadora solicitante que en cualquier caso, no serán inferiores al interés corriente, certificado por la Superintendencia Bancaria, vigente al momento del vencimiento del plazo para el giro; m) Ciclos de facturación: En el convenio se estipularán los ciclos de facturación de la persona prestadora concedente a los cuales se sujetará la persona prestadora solicitante; n) Pago por el servicio de facturación conjunta: En el convenio se estipularán las condiciones de pago por parte de la persona prestadora solicitante, así como las sanciones en caso de mora; ñ) Garantías y legalización: Los costos de legalización del convenio de facturación conjunta, así como el costo de las garantías a que haya lugar, serán sufragados en su totalidad por la persona prestadora solicitante; Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 219 o) Duración: En el convenio de facturación conjunta se fijará la duración, la cual será de tres (3) años, salvo que las partes acuerden un plazo diferente; p) Acuerdos de pago: Cuando como consecuencia de la mora en el pago por parte del usuario de los servicios sea necesario establecer acuerdos de pago, prevalecerán las condiciones que otorgue la persona prestadora concedente del convenio de facturación conjunta al usuario moroso. Las condiciones que otorgue la persona prestadora solicitante al usuario moroso, serán por lo menos iguales en plazo y forma de pago a las que otorgue la persona prestadora concedente, salvo expresa renuncia del usuario. Cada persona prestadora definirá en su acuerdo de pago las garantías que según la ley considere pertinentes para asegurar el recaudo de la cartera morosa. q) Obligaciones adicionales: la persona prestadora solicitante que tenga intención de suscribir convenio de facturación conjunta, deberá presentar, ante la potencial persona prestadora concedente, lo siguiente: 1. Una descripción de los componentes integrantes del servicio y de sus actividades complementarias, que solicita sean objeto de la facturación conjunta. 2. En los términos del literal b), del presente artículo, debe presentarse el catastro actualizado de usuarios, indicando los principales elementos que lo estructuran, permitiendo identificar individualmente la base de datos de sus usuarios, estrato socioeconómico, clase de uso del servicio y área de prestación en la cual se presta el respectivo servicio. En caso de no contarse con la información anterior, la persona prestadora solicitante pedirá a la persona prestadora concedente la misma, asumiendo los costos que se puedan generar. 3. Una descripción de los registros de impresión requeridos para la adecuada facturación del servicio de saneamiento cuya facturación conjunta se solicita, entendidos estos, como los espacios dentro de la factura que se requieren para tal efecto, especificando cuáles son los registros mínimos y los adicionales que el solicitante requiera, siempre y cuando sean inherentes a la prestación del servicio. 4. Una descripción de los reportes que requerirá de la potencial persona prestadora concedente, indicando las necesidades de contenido y periodicidad, así como las actividades de procesamiento y distribución, requeridas para el servicio objeto de facturación conjunta”. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 220 14 ANEXO 2- FUENTES DE INFORMACIÓN 14.1 Información secundaria La información secundaria consultada corresponde a dos tipos de datos: Documentación institucional: de entidades gubernamentales, como La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Bases de datos: corresponde al sistema unificado de información de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, SUI. 14.1.1 Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico La Ley 142 de 1994 creó por medio del Artículo 69, las Comisiones de Regulación dentro del régimen de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, como unidades administrativas especiales, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, y adscritas al respectivo Ministerio. Es así como la Comisión de Regulación para Agua Potable y Saneamiento Básico CRA es un organismo creado y adscrito, actualmente, al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT. En el artículo 73 de la ley 142 de 1994, se describe las facultades que le han sido asignadas a las Comisiones de Regulación, entre la cuales se destacan: la regulación de los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea de hecho posible; y en los demás casos, tendrá la función de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abusos de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad. Por lo anterior, una de sus funciones se relaciona con el establecimiento de fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos, cuando ello corresponda según lo previsto en el Artículo 88 de la Ley 142 de 1994, y señalar cuándo hay suficiente competencia como para que la fijación de las tarifas sea libre. Con este propósito, la Comisión de regulación comparte con la Superintendencia de Servicios Públicos el acceso a consulta y elaboración de reportes derivados del SUI, ya sea que el uso de la información no sea de vigilancia y control, sino relacionado con el establecimiento de costos de referencia y tarifas relacionadas con el servicio público de aseo. 14.1.2 Superintendencia de Servicios Públicos La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es un organismo de carácter técnico creado por la Constitución de 1991 para que, por delegación del Presidente de la República, ejerza el control, la inspección y la vigilancia de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 221 Además de su función principal descrita, el artículo 14 de la Ley 689 de 2001 establece que a la Superintendencia de Servicios Públicos le corresponde establecer, administrar, mantener y operar el Sistema Único de Información SUI, el cual se alimenta de la información proveniente de los prestadores de servicios públicos domiciliarios sujetos a su control, inspección y vigilancia, conforme a lo establecido en el Artículo 53 de la Ley 142 de1994. 14.1.3 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial “El rol principal que desempeña el Viceministerio de Agua y Saneamiento es el de trabajar por el manejo social de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, con el fin de garantizar su prestación con calidad, por medio de empresas eficientes, con tarifas justas y equitativas, y que tengan por finalidad mejorar los índices de calidad de vida de la población”54. Investigadas las fuentes de información susceptibles de ser consultadas dentro del Ministerio de Ambiente, se encontró que básicamente la fuente más cercana corresponde a la que se encuentra dentro de los distintos PGIRS de los municipios y sobre los cuales Cydep ya dispone de la información correspondiente. El contenido de los PGIRS, si bien presenta una información desactualizada de costos y proyectos, resulta ser muy interesante en cuanto a la caracterización específica del servicio de aseo en los municipios que se seleccionen como parte de la muestra, permitiendo identificar algunos aspectos particulares de dichos municipios asociados al tipo de mercado (disperso/concentrado), forma de la vía (ondulado, plano o montañoso), distancias al relleno sanitario, entre otros. 14.1.4 Sistema Único de Información SUI El Sistema Único de Información de Servicios Públicos está compuesto esencialmente por dos componentes, unos utilizados para vigilancia y control, y otros para registro. Mediante la Ley 142 de 1994, se da origen a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, como un organismo de carácter técnico, a quien se le asigna como principales funciones, entre otras, el control y vigilancia de personas prestadoras de servicios públicos, y en materia de sistemas de información se le encarga como funciones especiales, el mantenimiento de un registro actualizado de las entidades que prestan los servicios públicos, establecer sistemas de información uniformes de información y contabilidad. Previo a la entrada en funcionamiento del SUI, existía el sistema RENASER (Registro Nacional de Empresas de Servicios Públicos), dirigido a los prestadores de servicios 54 Información disponible en internet en: http://www.minambiente.gov.co//contenido/contenido.aspx?catID=88&conID=1008 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 222 públicos, en donde se les solicitaba información, en capítulos, acerca de la Identificación y naturaleza de la Empresa, los Servicios y actividades que prestaba, la Composición de capital y junta directiva e información de herramientas informáticas que la empresa poseía. Este sistema aunque incipiente y limitado ofrecía información de buena calidad que permitía conocer básicamente los servicios y actividades que prestaban las ESP. A los prestadores que enviaban la información requerida y eran ingresados en el sistema RENASER, se les entregaba un número único de identificación de registro, denominado NUIR (Ej.: 1-11001000-2.) A mediados del año 1995, ya existía una base de datos de prestadores de servicios públicos conocida como RENASER V1 se constituyó entonces como la primera versión de un sistema de registro de empresas prestadoras de servicios públicos. Posteriormente, se dio el desarrollo de un segunda versión de RENASER, lo que originó la implantación de un procedimiento de registro en donde los prestadores previamente realizaban una solicitud de registro, anexaban documentación legal que soportaba la información consignada en el formulario, la cual era estudiada por las correspondientes Superintendencias Delegadas, quienes finalmente autorizaban el ingreso del registro y otorgamiento del NUIR al prestador. Otro sistema previo al SUI, era el denominado SIVICO (Sistema de Vigilancia y Control) el cual era usado en las Superintendencias Delegadas, para cada sector de servicio público, con un número significativo de prestadores ya registrados. A través de este sistema se establecieron y definieron las variables y datos que permitieron construir la información para el control y vigilancia de los prestadores. En el desarrollo de este ejercicio nacieron los ya conocidos "Tópicos de Información", como Tópico Comercial, Tópico Técnico y Tópico Administrativo y Financiero y las periodicidades que aplicaban, a partir de estos tópicos, y asociando las variables definidas, se crean los formularios de SIVICO organizados y presentados en los diferentes tópicos. Estos formularios fueron realizados inicialmente por la Delegada de Acueducto, Alcantarillado y Aseo. Teniendo en cuenta estos desarrollos, se logró una base de datos relacional, en Oracle, desde 1997 hasta el 2002, año en que comenzó operaciones el SUI. Todos estos formatos en sus diferentes tópicos se entregaban para su diligenciamiento a un conjunto de empresas previamente seleccionadas por la Delegada correspondiente (registradas en RENASER), en un diskette, para un período determinado (trimestral, semestral o anual) y vía correo certificado. Como respuesta ante este requerimiento, el vigilado enviaba su información, por este mismo medio. Estos archivos o libros (Excel), eran llevados a un recurso de red organizado previamente para este fin. Para efectos de control y vigilancia, la Superintendencia Delegada, extraía información del mencionado recurso, para un período, tópico y formulario determinado, obteniendo un consolidado de empresas, el cual era consignado igualmente en hojas de cálculo. También existe SIAS (Sistema de información del sector de agua potable y saneamiento básico), el cual fue creado por el Ministerio de Desarrollo Económico, en cumplimiento con la Ley 142 de 1994 y para satisfacer las necesidades de información de las personas y entidades que conforman el sector, el cual se ve sustentado en dos grandes proyectos: El inventario nacional del sector y el diseño, montaje y sistematización del SIAS. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 223 Los resultados del inventario se han agrupado en dos áreas principales: la que se refiere a la infraestructura física de los sistemas y la que tiene que ver con la gestión de los servicios. Las instituciones que hicieron parte del Comité técnico Interinstitucional fueron Findeter, CRA, IDEAM, DANE, DNP, SSPD, el Ministerio de Salud y por supuesto el Ministerio de Desarrollo económico, con el apoyo financiero del Banco Mundial. En las tareas de revisión, procesamiento y publicación de la información colaboraron el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD y el equipo técnico de la Dirección de Servicios Públicos Domiciliarios. El desarrollo del SIAS estuvo organizado por un equipo de trabajo en unión temporal, conformado por un gerente de proyecto, director operativo de campo y análisis de resultados, un coordinador administrativo, tres coordinadores de campo, 23 supervisores, 71 entrevistadores, 10 críticos y 8 digitadores. El Inventario sanitario nacional se realizó durante 1997 y se incorporó al SIAS en 1998, como un subproyecto. Durante 18 meses se adelantó un trabajo con firmas consultoras, para recolectar y procesar el Inventario nacional del sector de agua potable y saneamiento básico en 1068 cabeceras municipales y en más de 1600 entidades prestadoras de servicios públicos. El Inventario contiene 600 variables que consultan sobre aspectos físicos, operativos, administrativos, comerciales financieros e institucionales de las entidades de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo de las cabeceras municipales del país, mediante la consulta directa a dichas entidades, incluyendo a las empresas que dependen directamente del municipio. La información fue obtenida mediante la combinación de dos sistemas de recolección: La entrevista directa y el auto diligenciamiento. Posteriormente, la Superintendencia para el año 2000 venía desarrollando el SIVICO para el sector de Acueducto y Saneamiento Básico, pero fundamentalmente por decisiones de la alta dirección, este sistema fue entregado al Ministerio de Desarrollo que venía desarrollando el SIAS, quien integró el SIVICO versión acueducto y saneamiento básico al SIAS, formando lo que se llamó el SIAS-SIVICO. Fue un sistema concebido para recolectar información de los prestadores de servicios públicos domiciliarios para el sector de acueducto y saneamiento básico por medio de un programa cliente servidor y utilizando MS Access como herramienta de manejo de los datos. Los prestadores recibían un CD y a través de las aplicaciones allí contenidas generaban reportes que finalmente enviaban por diskette a la Superintendencia. Con la anterior reseña histórica de los sistemas que han venido desarrollándose para la administración y manejo de la información del sector de servicios públicos, la información que suministran las ESP a partir de la Ley 142 de 1994, se puede establecer que a medida que se mejoran los programas de recepción de información, se ha incrementado la calidad y el tamaño de los mismos hasta llegar a lo que se tiene en el Sistema Único de Información “SUI”. Actualmente la Superintendencia de Servicios Públicos, al tener la responsabilidad de establecer, administrar, mantener y operar el sistema único de información para los servicios públicos, SUI, de conformidad con lo establecido en la Ley 689 de 2001, centraliza las necesidades de información de las Comisiones de Regulación, los Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 224 Ministerios y demás organismos gubernamentales que intervienen en la prestación de servicios públicos. Se ha buscado a través del tiempo y con la evolución virtual de los reportes a través de internet, estandarizar requerimientos de Información y aportar datos que permitan a las entidades del Gobierno evaluar la prestación de los servicios públicos. Por todo lo anterior, y dado su desarrollo constante, el SUI es un Sistema Suprainstitucional que busca eliminar asimetrías de Información, y la duplicidad de esfuerzos. Así mismo, trabaja en pro de garantizar la consecución de datos completos, confiables y oportunos permitiendo el cumplimiento de las funciones misionales de los Entes relacionados con los servicios públicos, como lo es la CRA, y convirtiéndose en una de las fuentes principales y primarias utilizadas para consulta y recopilación de información relacionada con la comercialización del servicio público de aseo. Finalmente, se puede afirmar que el desarrollo del Sistema Único de Información SUI permite tener acceso a la información que han suministrado las empresas, incluido el tópico comercial relacionado con el servicio público de aseo con una calidad aceptable que permite la desagregación, principalmente de información del Plan Único de Cuentas a un nivel de 6 dígitos. No obstante se puede hallar información intermitente de algunas empresas que no han cargado juiciosamente la información al sistema como también se encuentran algunas que se esmeran por entregar toda la información con mayor detalle del solicitado. 14.1.5 Información disponible en el SUI El grupo de empresas analizado corresponde a las mismas a las cuales se les envió el cuestionario de encuesta y también se evalúan por tamaño del mercado como empresas pequeñas, medianas y grandes. De la información proveniente de reportes del SUI se encontraron los siguientes problemas, que están relacionados con la calidad de la información reportada por los prestadores del servicio de aseo: Los reportes relacionados con costos de referencia de la Resolución CRA 351 de 2005, debían haberse reportado de manera deflactada y con los ajustes por productividad aplicados anualmente. No obstante lo anterior, los reportes en la mayoría de los casos no siguieron estas instrucciones al reportar valores que exceden los techos permitidos, como es el caso del Costo de Comercialización y manejo del recaudo CCSAJ. Existen vacíos en la información relacionada con tarifas y costos que no hacen posible tener un análisis completo de la evolución de los mismos. Aparecían bastantes valores en cero. Existen valores inconsistentes de tarifas cobradas y costos de referencia reportados por lo que resulta imposible incluirlos en el análisis, teniendo en cuenta que presentan valores muy elevados o muy inferiores, hecho que genera mucha Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 225 dispersión y confusión en el análisis, tal y como se puede demostrar al calcular la desviación estándar de costos y tarifas. Existen causales de peticiones, quejas y reclamos reportadas que no han sido contempladas en la Resolución que las solicita y que no se relacionan con la prestación del servicio público de aseo Existen estratos con valores de subsidio o contribución que van contra de lo establecido con la normatividad; ej. Estrato 4 con subsidio o contribución. 14.1.6 Información histórica La información histórica utilizada para evaluar el comportamiento y evolución de los costos de comercialización fue tomada de los estados financieros de los años 2003 a 2009 de las mismas empresas seleccionadas como muestra para aplicar las encuestas. Este sistema de costos por órdenes de producción y costo del producto, permitirá realizar proyecciones y tomar adecuadas decisiones, con el propósito de fijar el precio de venta, dado que son datos reales suministrados por las ESP. El dato se obtuvo a partir de la información SUI suministrada por La CRA y complementada por página web del SUI, descargando los estados financieros de cada empresa para los años mencionados, que permite obtener el registro de las operaciones asociadas con la determinación del costo o gasto de un producto o servicio comercial correspondiente al servicio de aseo. Una vez obtenida esta información se procede a organizar y consolidar una base de datos con el fin de iniciar un análisis minucioso. Consolidada la información del PUC desde el año 2003 al año 2009 de cada una de las empresas, se verificó y procedió a hacer un listado de códigos contables de cuentas de gastos y cuentas de costos de ventas, en los cuáles se detectaron los registros de aspectos comerciales por cada Empresa de Servicio Público. Estos códigos serán las cuentas correspondientes a los gastos (clase 5) y las cuentas correspondientes a los costos de ventas (clase 6), que se desplegará a las cuentas de costos de producción o de operación (clase 7), debido a que la sumatoria de las cuentas de cuatro (4) dígitos de este ítem será el valor total de la cuenta de costos de ventas (clase 6). Con este listado se buscó evaluar el comportamiento de estas cuentas y su evolución (variación del saldo); cuanto ha cambiado porcentualmente en el período de tiempo a partir del año 2003 y hasta el año 2009 y así establecer la variación de los costos y gastos relacionados con registros comerciales y lograr la comparación entre prestadores que se desarrolló detalladamente en el producto 2 de la fase 2 de esta consultoría. También se hizo el análisis de la variación del valor total de los costos de ventas y de los gastos de las empresas en el mismo período de tiempo indicado. Las variables que se obtuvieron se relacionan con aspectos comerciales de las empresas, analizando su variación anual en cada grupo y expresando su valor unitario en términos Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 226 del número de usuarios atendidos. Una vez agrupados y calculados los datos, se procedió a analizar sus promedios en cada grupo y sus tendencias. De manera adicional se analizaron las principales cuentas de costos y gastos obtenidas de los PUC para cada una de estas empresas, cuentas que poseen exclusivamente una relación con el registro de aspectos comerciales, ya sea insumos, actividades o erogaciones que se relacionan con la gestión comercial de las empresas. Una vez obtenida esta información se procedió a organizar y consolidar una base de datos realizando filtros de calidad de la misma información, con el fin de iniciar un análisis minucioso. Los datos no registrados o encontrados en vacío se completaron con valores promedio de los reportes mensuales que realizó la empresa en el respectivo año con el fin de lograr una matriz que pueda ser usada y con valores lógicos. Las variables encontradas que son susceptibles de análisis y evaluación corresponden, unas a registros de información y otras a rubros de las cuentas del PUC que a continuación se relacionan: Suscriptores. Valor de la cartera del servicio público de aseo. Edades de la cartera del servicio público de aseo. Total PQR. Costo facturación Conjunta. Costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor. Principales cuentas de gastos asociadas a la actividad de comercialización. Principales cuentas del costo de ventas asociadas a la comercialización. 14.1.7 Suscriptores La información recopilada de la variable de suscriptores encontrada en SUI para los años 2003 al 2009 presenta consistencia razonable para todas las empresas de la muestra, lo cual permite sustraer los valores apropiados para establecer los costos relacionados de las actividades de administración, comercialización y manejo del recaudo del servicio público de aseo por suscriptor. En la siguiente tabla se observa el comportamiento de los reportes durante los años analizados, notando que solamente 2 empresas tienen reporte de un año, 3 durante tres años, correspondiendo esto a la creación de las empresas en los respectivos municipios o la entrada en vigor de un nuevo esquema de contratación del servicio público de aseo. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 227 Tabla 37 Comportamiento del reporte de suscriptores por empresas N° AÑOS CON REPORTE N° DE EMPRESAS PORCENTAJE 7 6 5 4 3 2 1 Total 27 7 5 2 3 0 2 46 58,69% 15,22% 10.87% 4.35% 6,52% 0% 4.35% 100% Fuente: Cydep Ltda. Los vacíos presentados en años intermedios como son para el año 2005 de la Empresa de servicios públicos domiciliarios de Túquerres E.S.P e Interaseo de La Frontera S.A. ESP y para el año 2008 de la empresa de aseo de Pereira S.A. ESP. y otros vacíos en años y empresas, se proyectaron teniendo en cuenta la variación incremental de los suscriptores tomando una tasa fija anual de 2%. La empresa Sespa Santander S.A. E.S.P registra datos a partir del año 2007, hallándose que su creación, funcionamiento y reporte de información financiera tiene registros desde el año 2005, por lo que se deflactaron los datos de suscriptores en 2 años para llenar el vacío. Las empresas que registran información a partir del año de su creación o entrada en funcionamiento y que concuerda con la información financiera se dejan con los datos encontrados. En la siguiente tabla se listan las empresas a las que se les afectó el número de suscriptores en los años no reportados o encontrados en vacío en el sistema de información SUI. Tabla 38 Empresas con vacío en uno o dos años Nº EMPRESA 1 2 3 4 5 6 Empresa de servicios públicos domiciliarios de Túquerres ESP Interaseo de la frontera S.A. E.S.P Sespa Santander S.A. E.S.P. Rio Aseo Total S.A. E.S.P. Aseo Sincelejo limpio S.A. E.S.P. Empresa de servicios públicos de acueducto alcantarillado y aseo del Líbano E.S.P. Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P. Empresa de servicios públicos de Tame Caribabare E.S.P. Empresa de servicios públicos domiciliarios de Honda Trash Busters S.A. E.S.P. 7 8 9 10 AÑOS 2005 2005 2005 y 2006 2006 y 2009 2006 2007 y 2008 2008 2008 y 2009 2009 2009 Fuente: Cydep Ltda. Es de anotar que durante los años 2006 y 2007 algunas empresas reportaron información decreciente en el número de suscriptores (se exceptúan cinco de las empresas de la muestra), lo que se debe principalmente a actualizaciones en su catastro de usuarios y a Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 228 las directrices emanadas por la circular SSPD-CRA 6 de 2006 de la forma de reportar al SUI, que son consecuentes con el comportamiento financiero reportado por las empresas. Casos atípicos en catastro Los casos con relevancia significativa por presentar datos con porcentajes de crecimiento muy elevados o porcentajes de reducción de suscriptores negativos son los siguientes: 1. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DE TUQUERRES E.S.P. con incremento de suscriptores en el año 2009 con respecto al año anterior en 97,73%, pasando de 3.970 a 7.850 suscriptores, puede tener fundamento en actualización del catastro de usuarios o en la expansión del servicio a nuevos mercados o a nuevos sectores de la misma zona. 2. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE PITALITO E.S.P. Esta empresa registra decrementos e incrementos elevados en los años 2005,2006 y 2007, pasando de 9.095 suscriptores en el año 2004 a 3.454 suscriptores en el 2005, 1.979 en el año 2006 y de nuevo a 13.045 para el año 2007, manteniéndose estable en los siguientes años, lo que supone un error de digitación o conformación de los reportes al SUI por parte de esta empresa. 3. CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P. Los registros de la información contenida en SUI para esta empresa, presenta un incremento significativo en los años 2004 y 2005 pasando de 84.659 suscriptores en 2003 a 136.668 en 2004 y 264.004 suscriptores para el año 2005 y logrando incremento gradual y sostenible en los años siguientes. Esta variación se debe a los cambios de área exclusiva que atiende esta empresa en Bogotá y que en período de transición inició reportando un número determinado de suscriptores que luego actualizó durante este período de tiempo modificando el catastro de usuarios. 4. EMPRESA MULTIPROPOSITO DE CALARCA S.A. E.S.P. La empresa registra un reporte de suscriptores que incrementa en 163,91% para el año 2007 con respecto al año anterior que de 3.380 suscriptores, pasó a 8.920 que se puede suponer, se debe a censo para actualización del catastro de suscriptores, expansión del mercado o incursión en nuevos sectores de la zona. 5. LIMPIEZA METROPOLITANA S.A E.S.P. Al igual que la empresa Ciudad limpia Bogotá, esta empresa presenta una variación significativa en el reporte se suscriptores durante los años 2003, 2004 y 2005, debido al cambio de contratación de las áreas de servicio exclusivo de la capital. Para el año 2003 registra 84.287 suscriptores, que en el año 2004 incrementa a 297.362 y para el 2005 en 625.569 suscriptores con variaciones de 252,80% y 110,37% respectivamente, atribuyéndose a la nueva contratación que hizo el Distrito Capital, en la cual se reasignaron las áreas de servicio exclusivo y en el caso de LIME se incrementó considerablemente el número de suscriptores, al haber ganado dos áreas de la ciudad. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 229 Casos atípicos en Cartera La Empresa de Servicios Públicos de Chaparral presenta un porcentaje en su cartera muy relevante ya que venía de tener porcentajes negativos y en la variación del año 2008 al 2009 incremento desproporcionadamente. Otro caso que representa un valor muy alejado del promedio es Promoambiental Caribe S.A ESP quien para el año 2007 aumenta su cartera en 4318% con respecto al año anterior, reflejando con esto una situación muy particular dado su incremento desmedido. Se ha eliminado el dato reportado dado que el mismo afecta significativamente los promedios de la cartera, aún si se homogenizara en término de cartera por suscriptor. 14.1.8 Principales cuentas de gastos asociadas a la comercialización Las principales cuentas asociadas a la actividad de comercialización se tomaron conforme a las cuentas PUC que las empresas registran en el SUI y que en gran medida suministran información relacionada con la actividad comercial, con el objetivo de realizar un análisis del comportamiento de los gastos en estos rubros. A continuación se presenta una descripción de las cuentas del PUC, algunas de las cuales se han consultado para traer la información de las empresas de la muestra: 5 51 5111 511120 511121 GASTOS ADMINISTRACIÓN GENERALES Publicidad y propaganda Impresos, publicaciones, suscripciones y afiliaciones De las estas cuentas se han analizado cuáles han sido utilizadas por las empresas de la muestra, notando que aquellas que poseen 6 dígitos no siempre son usadas, es decir, no todas las empresas poseen las especificaciones de gasto que en estas se describe. A continuación una se describe del uso de las mismas por medio de la de empresas que manejan un número de cuenta en la que se hace referencia a los gastos generados por la operación de la E.S.P: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 230 Tabla 39 Principales cuentas de gastos en las empresas de la muestra % EMPRESAS QUE UTILIZAN LA CUENTA % EMPRESAS QUE NO UTILIZAN LA CUENTA 100% 0% 51 11 20 95.66% 4.34% 51 11 21 97.83% N° DE CUENTA 51 11 OBSERVACIONES El 2.17% de estas empresas manejan información de esta cuenta entre 2003-2005 ó en el periodo comprendido entre el 2005-2009. El 25% de las empresas que manejan esta cuenta poseen información completa del periodo 2003-2009. 2.17% Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI 14.1.9 Principales cuentas de costo asociadas a la comercialización Las principales cuentas de costos de ventas o producción asociadas a la actividad de comercialización se tomaron conforme a las cuentas PUC que las empresas registran en el SUI y que en gran medida suministran información relacionada con esta actividad comercial, con el objetivo de realizar un análisis del comportamiento de los gastos en estos rubros. A continuación se presenta una descripción de las cuentas del PUC, algunas de las cuales se han consultado para traer la información de las empresas de la muestra: 7 75 7510 751027 7570 757005 COSTOS DE PRODUCCIÓN SERVICIOS PÚBLICOS GENERALES Promoción y divulgación ÓRDENES Y CONTRATOS POR OTROS SERVICIOS Entrega de facturas A continuación en la siguiente tabla se muestra la relación de empresas que manejan cuentas, en la que se hace referencia a los costos relacionados con administración, comercialización y manejo del recaudo en el ejercicio de sus funciones. Tabla 40 N° DE CUENTA Comportamiento de la información de costo en las empresas de la muestra % EMPRESAS QUE UTILIZAN LA CUENTA % EMPRESAS QUE NO UTILIZAN LA CUENTA OBSERVACIONES 100% 0% El 2.17% de las empresas maneja información hasta el 2005 y un mismo porcentaje maneja información solo del 2009. 75 10 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 231 N° DE CUENTA % EMPRESAS QUE UTILIZAN LA CUENTA % EMPRESAS QUE NO UTILIZAN LA CUENTA 75 10 27 32.61% 67.39% 75 70 05 65.22% 34.78% OBSERVACIONES Es una de las cuentas más completas en cuanto al número de registros del periodo 2003-2009, sin embargo, más del 50% de las empresas no manejan esta cuenta. El 16.66% de las empresas que manejan esta cuenta no presentan registro alguno en el periodo 2003-2009. Fuente: Cydep Ltda. Los costos financieros de operación de las empresas mostraron fuertes variaciones en el periodo comprendido entre el 2005-2009, ya que en este lapso de tiempo se presentó con mayor frecuencia una reducción de costos de operación en las diferentes cuentas analizadas. La cuenta 751027, correspondiente a “Costos de Promoción y Divulgación” fue creada a partir del 2006, este es el motivo por el cual el 67.39% de las empresas no manejan esta cuenta, sin embargo, se cree que en el periodo 2003-2005, se reportaban registros en una cuenta diferente que relacionaba la promoción y la divulgación financiera empresarial. 14.2 Información primaria - Encuesta a prestadores La información que se quiere compilar hace referencia a las actividades asociadas a la administración, comercialización y manejo del recaudo, facturación conjunta, atención a usuarios y campañas educativas, con el fin de garantizar que los costos que se incluyan en el modelo sean representativos de las actividades, para cada grupo de prestadores definidos en la selección de las empresas. Para el efecto se diseñó un formulario con los temas y datos requeridos, el cual se distribuyó entre una muestra de prestadores que registran la actividad de comercialización de aseo en el RUPS. 14.2.1 Formulario de la encuesta El formulario se elaboró en formato Excel, el cual permite responder en forma numérica o de selección de texto, cada una de las preguntas elaboradas por segmentos en diferentes hojas (pestañas) que se han desarrollado en la estructura de la encuesta. Estas hojas (pestañas) corresponden a las siguientes actividades: • Datos generales. • Catastro de suscriptores. • Facturación, convenio de facturación y software asociado. • Recaudo y manejo del recaudo. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 232 • Atención a usuarios. • Costos de ventas. Datos generales La hoja de datos generales hace referencia a los objetivos de la encuesta, instrucciones generales para diligenciar y tiempo de respuesta, la cual pretende suministrar al encuestado la orientación necesaria para una mejor comprensión y desarrollo de los temas sobre los cuales versa la investigación. En datos generales, el encuestado encuentra el nombre de su empresa para que sea seleccionada dentro del listado de empresas del servicio público de aseo que tienen relación con temas comerciales, sin necesidad de volver a llenar o seleccionar el nombre de su empresa en el formulario restante. De igual manera en la hoja de datos generales se pide la selección de la forma en que la ESP administra las diferentes actividades del tópico comercial, para establecer comparación entre los costos que directamente tiene la empresa contra los costos de administración tercerizada. Figura 3 Esquema del formulario diseñado para datos generales Fuente: Consultoría y Dirección de Proyectos - Cydep Ltda. Catastro de suscriptores En la pestaña nombrada como catastro de suscriptores, el encuestado deberá responder las preguntas del formulario que hacen referencia al costo de actualización del catastro por medio de censos, costos de vinculación y desvinculación de suscriptores, No. De Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 233 suscriptores a diciembre de 2009 y las unidades independientes, residenciales y no residenciales que figuran en el catastro de suscriptores a la misma fecha. En la siguiente figura se puede observar el detalle de las preguntas del formulario: Figura 4 Esquema formulario para catastro de suscriptores Catastro de suscriptores (Actualización y administración) Código Variable C1 C2 C3 C4 Última fecha actualización catastro de Suscriptores No. de vinculaciones obtenidas en la actualización del catastro de Suscriptores Periodicidad o frecuencia de la actualización del catastro de suscriptores Costo de actualización de catastro de suscriptores Unidad Valor / respuesta Descripción Día/Mes/Año Es la última fecha en la cual se realizó una actualización del catastro de suscriptores mediante censo y/o verificaciones en campo de los mismos. No. Total Es el número de nuevos suscriptores vinculados en la última actualización del catastro realizada mediante censo y/o verificaciones en campo. No. Veces cada 5 años $ Es el número de veces por año en que la ESP ha realizado la actualización del catastro de suscriptores mediente censo y/o verificaciones en campo durante los últimos 5 años (2005 a 2009) Es el valor -en la fecha- correspondiente a la última actualización del catastro de suscriptores realizada por la ESP. Es el número total de suscriptores que se encontraban vinculados con la ESP a diciembre de 2009 C5 Suscriptores a diciembre de 2009 No. Total C6 Vinculaciones en 2009 No. Total Es el total de nuevos suscriptores vinculados en el año 2009 C7 Desvinculaciones en 2009 No. Total Es el total usuarios desvinculados en el año 2009 C8 Total de Unidades Independientes a diciembre de 2009 No. Total Es el total de Unidades Independientes (Residenciales + No Residenciales) incluidas en el catastro de Suscriptores a diciembre de 2009 C9 Costo de Administración del Catastro de Suscriptores $ Costo total del año 2009 de la administración del catastro de suscriptores. El costo incluye el recurso humano con dedicación parcial y/o total a esta actividad y el alquiler y/o mantenimiento de equipos y programas. Fuente: Cydep Ltda. Facturación, convenio de facturación y software asociado En la hoja (pestaña) relacionada con la facturación, se quiere averiguar sobre los costos en que incurre la empresa por esta actividad y para ello se dividió en tres segmentos que se renombran como facturación, facturación conjunta y software o herramienta de facturación. En esta parte, el encuestado debe responder los temas sobre los costos mensuales de facturación por procesos, No. de facturas emitidas en facturación directa o en convenio con facturación conjunta con otra empresa de servicio público. La siguiente figura muestra el detalle del formulario para costos de facturación. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 234 Figura 5 Esquema del formulario para costos de facturación Facturación Código F1 F2 F3 Variable Costo por Procesamiento Unidad Costo mensual Costo por de la Impresión Facturación por Costo por proceso (*) Distribución Costo por Reportes F4 Valor / respuesta Descripción $ Es el costo promedio mensual del año 2009 del procesamiento de la facturación. $ Es el costo promedio mensual del año 2009 de la impresión de facturas. $ Es el costo promedio mensual del año 2009 de la distribución de facturas. $ Es el costo promedio mensual del año 2009 de la elaboración de reportes relacionados con facturación, incluyendo los reportes al SUI F5 Facturas Conjuntas emitidas al mes No. Es el número promedio mensual del año 2009 de facturas emitidas en forma conjunta con otro servicio público domiciliario F6 Facturas Directas emitidas al mes No. Es el número promedio mensual del año 2009 de facturas emitidas directamente por la ESP (*) Es el costo de las cuatro actividades asociadas el proceso de facturación. La ESP deberá proporcionar la información de este costo mensual de manera discriminada para cada uno de los cuatro procesos solicitados, bien sea que lo realice la ESP directamente o sea tercericado. En caso de tener un valor global del costo de facturación , la ESP debe presentarlo desagregado para cada actividad. Fuente: Consultoría y Dirección de Proyectos - Cydep Ltda. Los costos en que incurre la empresa por medio de convenios de facturación conjunta se detallan en la siguiente figura: Figura 6 Esquema del formulario para facturación conjunta Fuente: Cydep Ltda. Los costos asociados al software de facturación representan costos para las empresas, los cuales se quiere conocer por medio del siguiente formulario: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 235 Figura 7 Esquema formulario para herramienta de facturación Software o Herramienta para Facturación Código Unidad Valor / respuesta Tipo de software o herramienta F11 tecnológica que utiliza para la facturación Nombre ESCOJA UNA OPCIÓN Año de adquisición de la herramienta Año F12 Variable Descripción Es la herramienta que la ESP utiliza para calcular, liquidar y emitir la facturación . Es el año en que fue comprada la herramienta. En caso de ser un desarrollo propio, es el año en que fue desarrollada y adoptada la herramienta por la empresa. Es el costo de la herramienta tecnológica usada para calcular tarifas, generar archivos planos para facturación, etc. Puede corresponder a cualquiera de las siguientes situaciones: Costo de la herramienta tecnológica $ Costo de mantenimiento de la F14 herramienta durante el año 2009 $ F13 1) Es el valor de compra de la herramienta en el año en que fue adquirida 2) En caso de ser un desarrollo propio, es el costo de este desarrollo 3) En caso de ser un desarrollo contratado, es el valor del contrato correspondiente . Es el costo durante el año 2009 del mantenimiento de la herramienta tecnológica mencionada anteriormente Fuente: Cydep Ltda. Recaudo y manejo del recaudo El formulario de la encuesta está diseñado para que en la hoja de recaudo y manejo del recaudo, el encuestado conteste las preguntas relacionadas con el manejo del recaudo en cada medio y los costos relacionados con esa actividad. El formulario se divide en dos segmentos, el primero sobre el manejo del recaudo y el segundo guarda relación con los niveles de recaudo y gestión cartera. En la siguiente figura se ilustra el detalle que contiene el formulario: Figura 8 Esquema formulario para manejo del recaudo y gestión de cartera Fuente: Cydep Ltda. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 236 Niveles de Recaudo y Gestión de Cartera Código Variable R10 Año 2007 Porcentaje de R11 Año 2008 recaudo R12 Año 2009 Unidad % % % Valor / respuesta Descripción Es el porcentaje promedio mensual de recaudo con relación a la facturación en el año 2007 Es el porcentaje promedio mensual de recaudo con relación a la facturación en el año 2008 Es el porcentaje promedio mensual de recaudo con relación a la facturación en el año 2009 Es el costo promedio mensual en el año 2009 en el que incurrió la ESP por gestionarla recuperación de cartera. Costo mensual de la gestión para recuperar cartera $ R14 Número de suscriptores morosos No. Es el número promedio mensual en el año 2009 de suscriptores morosos que tuvo la empresa. Los deudores morosos se consideran aquellos que no cancelaron su servicio después de la fecha límite de pago. Ej. Si la ESP factura mensualmente, son aquellos cuya edad de cartera superaba 30 días R15 Número de suscriptores en cobro prejurídico No. Es el número promedio mensual en el año 2009 de suscriptores en cobro prejurídico que tuvo la empresa R16 Número de suscriptores en cobro jurídico No. Es el número promedio mensual en el año 2009 de suscriptores en cobro jurídico que tuvo la empresa R17 Número de suscriptores que hacen acuerdos de pago No. Es el número promedio mensual en el año 2009 de suscriptores con acuerdo de pago que tuvo la empresa R13 Cuando la recuperación la realiza directamente la ESP con su personal administrativo, este valor debe ser cero ($0). Fuente: Cydep Ltda. Atención a usuarios El formulario de la encuesta relacionado con atención a usuarios, hace referencia a los costos en que incurren las empresas por estas actividades y se dividió en dos segmentos denominados, el uno PQR y SAP y el otro publicaciones, campañas educativas, informativas y ambientales. La figura siguiente ilustra el contenido del formulario: Figura 9 Código O1 Esquema formulario para PQR y campañas educativas Variable PQRPeticiones, quejas, reclamaciones y recursos SAP - Silencios administrativos positivos Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 Unidad Año 2007 No. Año 2008 No. Año 2009 No. Año 2007 No. Año 2008 No. Año 2009 No. PQR y SAP Valor / respuesta Descripción Es el número promedio mensual de PQR atendidas en el año 2007. Es el número promedio mensual de PQR atendidas en el año 2008. Es el número promedio mensual de PQR atendidas en el año 2009. Es el número promedio mensual de casos de SAP ocurridos en el año 2007. Es el número promedio mensual de casos de SAP ocurridos en el año 2008. Es el número promedio mensual de casos de SAP ocurridos en el año 2009. CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 237 Código Publicaciones, Campañas informativas y Ambientales Unidad Valor / respuesta Variable Publicaciones No. $ Es el costo total en el que la ESP incurrió por el pago de las publicaciones realizadas en el 2009 No. Es el número de campañas informativas, educativas y ambientales realizadas en el año 2009 relacionadas con la prestación del servicio o aspectos ambientales relacionados $ Es el costo total en el que la ESP incurrió en las campañas informativas y/o educativas realizadas en el año 2009 Costo Publicaciones Campañas Informativas, educativas y ambientales Descripción Es el número total de publicaciones en medios de amplia circulación efectuadas en el año 2009, relacionados con el servicio público de aseo. No se incluyen las publicaciones relacionadas con campañas informativas, educativas y ambientales. Costo de Campañas Fuente: Cydep Ltda. Costos de ventas La pestaña de costos de ventas pretende recopilar la información, por medio de la encuesta, sobre los costos en que incurren las empresas en diferentes actividades como la administración de la comercialización y el manejo del recaudo, impuestos y otros, relacionados según cuentas del PUC. El encuestado debe suministrar la información estableciendo el porcentaje de participación de las actividades de comercialización con respecto al costo registrado en libros en el año 2009. En la siguiente figura se puede observar el detalle de la información que se quiere recopilar: Figura 10 Variable Código 7505 7510 7515 7517 7520 7525 7537 7540 7542 7545 Registro en Costos de Ventas de la actividad comercial Valor / Descripción respuesta % Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Servicios Personales durante el año 2009 % Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Generales durante el año 2009 % Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Depreciaciones durante el año 2009 % Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Arrendamientos durante el año 2009 % Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Amortizaciones durante el año 2009 % Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Agotamientos durante el año 2009 Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Costo de bienes y servicios públicos para la % venta durante el año 2009 Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Licencias, contribuciones y regalías durante el % año 2009 Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Consumo de insumos directos durante el año % 2009 Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Ordenes y Contratos de mantenimiento y % reparaciones durante el año 2009 % Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Honorarios durante el año 2009 % Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta servicios públicos durante el año 2009 Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Materiales y Otros costos de operación % durante el año 2009 % Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Seguros durante el año 2009 % Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Impuestos y tasas durante el año 2009 Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta órdenes y contratos por otros servicios % durante el año 2009 Unidad SERVICIOS PERSONALES GENERALES DEPRECIACIONES ARRENDAMIENTOS AMORTIZACIONES AGOTAMIENTO COSTO DE BIENES Y SERVICIOS PÚBLICOS PARA LA VENTA 7530 7535 Esquema formulario relacionado con los costos de ventas Participación LICENCIAS, CONTRIBUCIONES Y REGALÍAS de la actividad Comercial en CONSUMO DE INSUMOS DIRECTOS Costos de ORDENES Y CONTRATOS DE MANTENIMIENTO Y Ventas (*) REPARACIONES HONORARIOS SERVICIOS PÚBLICOS 7550 MATERIALES Y OTROS COSTOS DE OPERACIÓN 7560 7565 SEGUROS IMPUESTOS Y TASAS 7570 ÓRDENES Y CONTRATOS POR OTROS SERVICIOS (*) Para cada una de las siguientes subcuentas del Costo de Ventas dentro del PUC, se requiere conocer la participación porcentual que tienen las erogaciones de los aspectos comerciales durante el año 2009 Fuente: Cydep Ltda. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 238 14.2.2 Selección de empresas para el estudio Teniendo en cuenta el tamaño mínimo de la muestra (30 empresas) solicitado por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA, así como las características descritas en los pliegos de condiciones, como regiones geográficas, tamaño del mercado atendido, nivel de industrialización del área del prestador y analizando la información disponible en el SUI, que fue entregada por la CRA, se definieron y presentaron cinco criterios de selección para escoger las 50 empresas, optando siempre por variables que mantuvieran una fuerte relación con la actividad comercial de la prestación del servicio de aseo en Colombia. La propuesta de los criterios de selección y las variables incidentes, se aplicaron al universo de empresas, lo cual fue presentado a la Comisión de Regulación el día 22 de octubre del año 2010, posteriormente se corrigió con base en las observaciones realizadas por esta entidad, haciendo la entrega definitiva de la propuesta el día 12 de octubre de 2010. En consecuencia se aplicaron criterios concertados con la Comisión, al universo de las empresas, habiendo obtenido de la aplicación de dichos criterios la población objetivo y posteriormente la muestra aleatoria para realizar la encuesta. A continuación se presenta la Metodología usada y la lista de empresas resultantes para aplicar la encuesta. 14.2.3 Empresas con actividad de comercialización del servicio de aseo El primer criterio se deriva de realizar un filtro con aquellos prestadores que han inscrito en el Registro Único de Prestadores RUPS, la actividad de comercialización del servicio de aseo, al ser este parámetro una clara delimitación de la población (ESP de Aseo) a un grupo foco-objetivo (Muestra acotada) que se asume realiza directamente la comercialización del servicio de aseo, o que se relaciona directamente con el usuario a través de un Contrato de Condiciones Uniformes.55 Al aplicar este criterio, a la fecha de elaboración del presente informe, se han obtenido un total de 1036 empresas de servicios públicos, las cuales se distribuyen de la siguiente manera de acuerdo a cada departamento del país: 55 En concordancia con la definición de comercialización, Circular SSPD 005 de 2007 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 239 Tabla 41 Empresas de Servicios Públicos con comercialización, por departamento DEPARTAMENTO AMAZONAS ANTIOQUIA ARAUCA ATLANTICO BOLIVAR BOYACA CALDAS CAQUETA CASANARE CAUCA CESAR CHOCO CORDOBA CUNDINAMARCA D.C. GUAINIA GUAVIARE TOTAL ESP CON COMERCIALIZACIÓN DEPARTAMENTO TOTAL ESP CON COMERCIALIZACIÓN 2 126 8 21 18 123 24 17 21 39 15 27 18 115 4 1 HUILA LA GUAJIRA MAGDALENA META NARIÑO NORTE DE SANTANDER PUTUMAYO QUINDIO RISARALDA SAN ANDRES SANTANDER SUCRE TOLIMA VALLE VAUPES VICHADA 34 13 16 29 43 40 8 10 23 2 96 20 50 61 3 5 4 TOTAL GENERAL 1036 Fuente: SUI – Reporte Servicios y Actividades AAA La concentración de prestadores por Departamento guarda relación con la cantidad de Municipios que cada Departamento posee, por lo tanto no es coincidencia que los Departamentos con un nivel más alto de concentración, sean Antioquia (126), Boyacá (123), Cundinamarca (115), Santander (96), Valle (61) y Tolima (50). 14.2.4 Tamaño del Mercado Atendido El criterio de tamaño del mercado atendido está representado por el número de suscriptores de cada prestador y se aplica una vez se hayan filtrado las empresas con la actividad de comercialización inscrita en cada Municipio donde efectivamente la realice. Una vez aplicado el criterio de tamaño de mercado, se ordenan de forma descendente las empresas con el fin de conocer cuáles son las empresas de servicios públicos que al haber inscrito la actividad de comercialización del servicio público de aseo, poseen mayor número de usuarios atendidos, es decir, mayores tamaños de mercados atendidos. A partir de este momento, habiendo aplicado los criterios 1 y 2, se dividió la muestra en tres grandes grupos a saber: Grandes prestadores (Mayores a 80.000 suscriptores), medianos prestadores (Entre 8.001 y 80.000 suscriptores) y pequeños prestadores (Menores a 8.000 suscriptores). Esta subdivisión se realizó de acuerdo con lo establecido Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 240 por el grupo de trabajo de la Comisión de regulación de agua potable y saneamiento básico CRA.56 Una vez definidos los tres grupos, se ha obtenido el siguiente número de empresas en cada grupo así: Tabla 42 GRUPO 1 2 3 Número de ESP por Grupo RANGO Pequeños ≤ 8.000 Suscriptores Medianos 8.001 ≤ Suscriptores ≥ 80.000 Grandes > 80.000 Suscriptores SUSCRIPTORES 948 72 16 Fuente: Cydep Ltda. a partir de información SUI 14.2.5 Atención al usuario El criterio de atención al usuario se asocia a cada prestador, relacionando el total de PQR radicadas a cada ESP contra el total del número de usuarios atendidos, sin importar qué tipo de respuesta fue dada al usuario ya que se asume que cada ESP debe poseer personal e instalaciones disponibles (Oficina de PQR y otros medios) para recibir cada petición, queja o reclamo. Por lo anterior, para cada ESP se calculó la siguiente relación: Ecuación 11 Atención al Usuario La información se calculó teniendo en cuenta el reporte de PQR y usuarios con corte al año 2009 y combinando esta información con la de usuarios del año 2008, para los casos en que no hubieran datos reportados de 2009. El valor promedio del indicador para el total de la población (todos los grupos) fue de 3,2 PQR por cada 100 usuarios. Este indicador se calcula para cada ESP y se utilizará de manera combinada con el criterio 4 al interior de cada grupo para así seleccionar empresas en cada uno. 14.2.6 Proporción de la Cartera El criterio de proporción de la cartera se asocia con el peso relativo que cada ESP, que presta la actividad de comercialización, posee de la cartera (cuenta acumulativa) con respecto al valor total de sus activos. Este criterio no tiene en cuenta la edad de la cartera acumulada ni los castigos de la misma, dado que estas decisiones se realizan de manera 56 La Consultoría propuso subdividir los tres grupos de la siguiente forma: Pequeños: Menos de 2.500 suscriptores, medianos: entre 2.500 y 8.000 suscriptores y grandes: más de 8.000 suscriptores. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 241 particular e independiente en cada prestador de servicios públicos. Por lo anterior, se ha tomado la siguiente relación: Ecuación 12 Proporción de la cartera El resultado promedio del indicador, en el total de la muestra, reflejó que el peso de la cuenta relacionada con la cartera derivada exclusivamente del servicio de aseo (140804) frente al total del activo (1), representa un peso de 29%. El uso de este criterio refleja las consecuencias de la gestión comercial en términos financieros. 14.2.7 Menor número de reportes pendientes al SUI Este criterio se deriva de conformidad a lo expresado por la Comisión de Regulación respecto a la recomendación de tener en cuenta como criterio, que la información comercial y financiera cargada al SUI, deberá ser actualizada por lo menos para los años 2003 a 2009. Por lo anterior, la Consultoría ha realizado una búsqueda de reportes que pudieran relacionar el grado de cumplimiento de las empresas, encontrado el reporte agregado de “estados de información”, con el cual se han ordenado las empresas de acuerdo con la cantidad de reportes pendientes que posean. 14.2.8 Procedimiento de selección Una vez establecidos los criterios de selección de empresas, así como los grupos o segmentos para su aplicación, el procedimiento al interior de cada grupo fue el siguiente: 1. Se ordenan, de mayor a menor, las ESP que poseen mayor representatividad y tamaño de mercado (Mayor número de usuarios). 2. En seguida, se ordenan y se escogen por mayor proporción de la cartera acumulada sobre el activo 3. Después, se ordenan y se escogen por mayor volumen de atención al usuario, es decir, por mayor número de PQR por usuario. 4. Finalmente, se ordenan, de menor a mayor, por la cantidad de reportes pendientes al SUI (promedio anual) que cada ESP posee entre el año 2003 a 2009. 5. Con los anteriores pasos, se combina esta información y se escogen las empresas cuyo puesto en la numeración de cada criterio haya sido menor, es decir, las que hayan sido clasificadas en los primeros lugares en cada criterio. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 242 De forma esquemática, y en consecuencia con lo planteado previamente, se supone que para cada criterio existe una variable y la combinación de ambos se le aplica a cada segmento o grupo, así: Figura 11 Criterios, Variables y Segmentos Fuente: Cydep Ltda. 14.2.9 Grupos de empresas seleccionadas Se enviaron un total de 51 encuestas, las cuales son atendidas por un total de 46 prestadores, se recibieron finalmente 50 encuestas diligenciadas. En el anexo se presenta el listado de empresas escogidas por cada grupo. 14.2.10 Conformación de la base de datos de la encuesta El método que se escogió para obtener la información por parte de las empresas consistió en la elaboración de una encuesta en formato Excel, remitida por medio electrónico (email) y por medio físico, la cual fue devuelta por los prestadores por correo electrónico. Teniendo en cuenta el tamaño mínimo de la muestra (30 empresas) solicitado por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA, así como las características descritas en los pliegos de condiciones, como regiones geográficas, tamaño del mercado atendido, nivel de industrialización del área del prestador y analizando la información disponible en el SUI, que ha sido entregada por la CRA, se definieron y presentaron cinco criterios de selección para escoger las 50 empresas, optando siempre por variables que mantuvieran una fuerte relación con la actividad comercial de la prestación del servicio de aseo en Colombia. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 243 Una vez seleccionados los diferentes municipios la CRA procedió a su respectivo envío vía correo electrónico y físico. La encuesta se envió a una muestra de 46 empresas del servicio público de aseo que atienden 51 municipios del país en la mayoría de los departamentos de Colombia. Una vez enviada la solicitud con el respectivo formulario por parte de la CRA, la consultoría realizó un trabajo de verificación de recepción de la información encontrando dos posibles respuestas con sus respectivas acciones. La E.S.P NO confirma recepción de la información y desconoce el tema. Acciones: El funcionario de Cydep Ltda., se identifica Se solicita al responsable del área comercial de la empresa. Se informa detalladamente la solicitud. Se procede a reenviar el formulario al correo determinado por la E.S.P. Se establece un responsable del diligenciamiento del formulario Se fija un compromiso verbal para la fecha de entrega del formulario Se recuerdan las condiciones establecidas por la CRA para el envío de la información La E.S.P SI confirma recepción de la información. Acciones: El funcionario de Cydep Ltda., se identifica. Se informa detalladamente la solicitud. Se establece un responsable del diligenciamiento del formulario Se fija un compromiso verbal para la fecha de entrega del formulario Se recuerdan las condiciones establecidas por la CRA para el envío de la información El proceso de recepción de la información contenida en el formulario de encuesta debidamente diligenciado empieza en la última semana del año 2010, exactamente el día 28 de diciembre, cuando la empresa Servicios Integrales Efectivos E.S.P. devolvió la encuesta correspondiente a la ciudad de Florencia correctamente diligenciada. Las mayoría de las encuestas fueron recibidas en el lapso comprendido entre el 4 de enero y el 13 del mismo mes, por lo cual fue necesario ampliar el plazo inicial (31 de diciembre de 2010) hasta 13 de enero de 2010. El día 13 de enero de 2011 se recibieron los últimos formularios correspondientes a la empresa Proactiva de Servicios S.A., los cuales presentaron omisión de algunos campos de la información solicitada. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 244 La tabulación de la información fue realizada en orden de llegada el mismo día de su recepción, verificando los datos de identificación, que consisten en: código de identificación de la empresa, nombre de la empresa y municipio al cual corresponde. El procesamiento continuo de la información correspondiente a las condiciones de los municipios genero un archivo matriz con toda la información diligenciada por las E.S.P. Una vez obtenidos todos los formularios de encuesta diligenciados hasta el día 13 de enero de 2011 se obtuvo la información de 50 municipios que componen la muestra no depurada para el estudio de costo de actividades comerciales del servicio público de aseo. La única empresa cuya información no fue allegada a pesar de la gestión vía correo electrónico y vía telefónica fue la Empresa de servicios públicos domiciliarios de Honda. 14.2.11 Depuración de la muestra Teniendo en cuenta el comportamiento de envío de los formularios de encuestas se establece que el 98% de las solicitudes para la realización de la muestra fue atendido, para un total de 50 encuestas tabuladas como se mencionó anteriormente. Posteriormente, una vez procesada la muestra estadísticamente se establece que la información de los municipios de Dosquebradas, Madrid y Garzón deben ser eliminados de la muestra ya que sus resultados se salen ampliamente de los rangos estadísticos de la misma. Por lo anterior la muestra definitiva motivo de análisis queda con 47 municipios (92%) que se relacionan a continuación. Tabla 43 Empresas del Grupo 1 que componen la muestra del estudio (Pequeñas) EMPRESA 1. Empresa de servicios públicos domiciliarios de Túquerres E.S.P. 2. Proactiva de servicios S.A. E.S.P. 3. Proactiva de servicios S.A. E.S.P. 4. Empresa de servicios públicos de Tame Caribabare E.S.P. 5. Empresas públicas Santa Fe de Antioquia S.A. E.S.P. 6. Empresa metropolitana de aseo de occidente S.A. E.S.P. 7. SESPA Santander S.A. E.S.P. 8. Proactiva de Servicios S.A. E.S.P. 9. Empresa de servicios públicos de Chaparral E.S.P. 10. Empresa de servicios públicos de acueducto alcantarillado y aseo del Líbano E.S.P. 11. Proactiva de servicios S.A. E.S.P. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 ID CIUDAD 714 2682 2682 469 20579 2405 20524 2682 1780 Túquerres Ginebra Bugalagrande Tame Santafé de Antioquia Anserma Socorro Guacarí Chaparral 429 2682 Líbano La Unión CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 245 Tabla 44 Empresas del Grupo 2 que componen la muestra del estudio (Medianas) EMPRESA ID Aseo Pradera S.A. E.S.P. Proactiva de Servicios S.A. E.S.P. Aseo El Cerrito S.A. E.S.P. Trash Busters S.A. E.S.P. Aseo Urbano de Los Patios S.A. E.S.P. Empresa Multipropósito de Calarcá S.A. E.S.P. Empresa de Servicios Públicos de Pitalito E.S.P. Interaseo de La Frontera S.A E.S.P Servicios Ambientales S.A. E.S.P. Interaseo S.A E.S.P Rio Aseo Total S.A. E.S.P. Bugueña de Aseo S.A. E.S.P. Servicios Integrales Efectivos S.A. E.S.P. Servigenerales Ciudad de Tunja S.A. E.S.P. Serviciudad E.S.P. Aseo Sincelejo Limpio S.A. E.S.P. Buenaventura Medio Ambiente S.A. E.S.P. Grupo de Aseo Municipal de Popayán Servigenerales Empresa de Servicios Públicos de Carácter Privado S.A. E.S.P. 31. Aseo Del Norte S.A. E.S.P. 2018 2682 1962 1873 3159 3247 1164 2911 3383 2044 1830 1868 3328 21785 730 2124 20286 856 Pradera Zarzal El Cerrito San Andrés Los Patios Calarcá Pitalito Maicao Girardot Riohacha Rionegro Buga Florencia Tunja Dos Quebradas Sincelejo Buenaventura Popayán 1845 2954 Montería Valledupar 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. Tabla 45 CIUDAD Empresas del Grupo 3 que componen la muestra del estudio (Grandes) EMPRESA ID Empresa Metropolitana de Aseo de Pasto S.A. E.S.P. Interaseo S.A E.S.P Aseo Internacional S.A. E.S.P. Urbaser Colombia S.A. E.S.P. Promoambiental Caribe S.A. E.S.P Bioagricola del Llano S.A Empresa de Servicios Públicos Interaseo S.A E.S.P Empresa Metropolitana de Aseo S.A. E.S.P. Empresa de Aseo de Bucaramanga EMAB S.A E.S.P Aseo Urbano S.A. E.S.P. ATESA de Occidente S.A E.S.P. Empresa Metropolitana de Aseo de Cali S.A E. S. P. Sociedad de acueducto, alcantarillado y aseo de Barranquilla S.A. E.S.P. 45. Ciudad Limpia Bogotá S.A. E.S.P. 46. Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. 47. Empresas Varias de Medellín E.S. P. 1876 2044 22715 20682 20593 806 2044 626 2372 2866 21670 22333 Pasto Santa Marta Soacha Cartagena Cartagena Villavicencio Ibagué Manizales Bucaramanga Cúcuta Pereira Cali 82 2614 3339 111 Barranquilla Bogotá Bogotá Medellín 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. CIUDAD La base de datos muestral, una vez realizada la depuración estadística, se conforma por 47 áreas de prestación, catalogadas como pequeñas (23%), medianas (43%) o grandes Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 246 (34%) según la cantidad de suscriptores reportados en la encuesta, como se aprecia en la gráfica. Gráfica 75 Distribución de la muestra por tamaño de mercado GRA, 16 PEQ, 11 MED, 20 Fuente: Cydep Ltda. El total de usuarios que cubre la muestra corresponde a 3.873.716, cifra que representa 69% del total estimado de usuarios para el 2009 (5.646.465) según el último estudio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 57 57 SSPD, ESTUDIO SECTORIAL DE ASEO 2006-2009.Pág. 129, Tabla 30 "comportamiento suscriptores servicio aseo (Total y por estrato) Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 247 15 ANEXO 3 - MÉTODOS DE ESTIMACIÓN DE EFICIENCIA MÉTODOS DE REGULACIÓN POR COMPARACIÓN 15.1 Análisis de Regresión ¿Qué es el análisis de regresión? Para realizar el análisis de regresión y utilizarlo como método para analizar el comportamiento de la eficiencia en los costos es necesario describir el fundamento de dicho análisis, el cual se basa en el modelo de regresión lineal. El modelo de regresión lineal, conocido también como el modelo de Gauss, modelo clásico o modelo estándar de regresión lineal ha sido el cimiento de la mayor parte de la teoría econométrica. Con este modelo se busca establecer la existencia de una relación entre una variable dependiente Y y una variable independiente X mediante la Ecuación No. 3). Este modelo de regresión lineal simple puede extenderse a modelo de regresión múltiple cuando se consideran varias variables independientes. Ecuación 13 Modelo de Regresión Lineal En donde, es la variable dependiente es un parámetro fijo que muestra un efecto constante de la variable Y . Se conoce como el intercepto del modelo es un parámetro fijo que indica el efecto de la variable explicativa. Se conoce como el coeficiente de regresión o pendiente del modelo es la variable explicativa es el término de perturbación o de error y es una variable aleatoria (estocástica) El modelo de regresión lineal posee supuestos en su construcción, a partir de los cuales surgen sus ventajas y desventajas en la aplicación y en la comparación con otros métodos que se puedan utilizar en el análisis de eficiencia. Dichos supuestos se presentan a continuación: 1. El modelo regresión es lineal en los parámetros y es un supuesto que se mantiene para el desarrollo del análisis de regresión lineal. También se debe aclarar que la variable dependiente Y el regresor X pueden ser no lineales en sí mismos. 2. Los valores de X son fijos en muestreo repetido. Esto significa que los valores que toma el regresor X son considerados fijos en muestreo repetido y por lo tanto X se supone no estocástica. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 248 Este supuesto implica que el análisis de regresión es un análisis de regresión condicional, es decir, condicionado a los valores dados del regresor X. 3. El valor medio de la perturbación es igual a cero. Dado un valor de X, la media o valor esperado del término aleatorio de perturbación es cero. 4. Homocedasticidad o igual varianza de . Esto es, una vez se tiene el valor de X, la varianza de es la misma para todas las observaciones de esta variable. 5. No existe autocorrelación entre las perturbaciones. Dados dos valores cualquiera de X, Xi y Xj (i≠j), la correlación entre dos ui y uj cualquiera es cero. 6. El número de observaciones debe ser mayor al número de parámetros por estimar. 7. Variabilidad en los valores de X. No todos lo valores de X en una muestra dada deben ser iguales. 8. El modelo de regresión debe estar correctamente especificado. Esto significa que el modelo que se use para verificar una teoría económica debe servir para explicar el fenómeno de interés. 9. No existe multicolinealidad perfecta, es decir, no hay relaciones perfectamente lineales entre las variables explicativas, en el caso de la regresión múltiple. Teniendo en cuenta los supuestos anteriores, los estimativos de mínimos cuadrados poseen propiedades ideales u óptimas, las que se resumen en el teorema de Gauss Markov. Para comprender este teorema es necesario tener en cuenta la propiedad por la cual un estimador se considera el mejor estimador lineal insesgado (MELI) si: 1. Es lineal, es decir, una función lineal de una variable aleatoria tal como la variable dependiente Y en el modelo de regresión 2. Es insesgado, o sea, su valor promedio o esperado es igual al valor verdadero del parámetro que se desea estimar. 3. Tiene varianza mínima entre la clase de todos los estimadores lineales insesgados, es decir es un estimador eficiente. Estos supuestos condicionan que se cumpla el teorema de Gauss Markov, que no es otra cosa que dados estos supuestos del modelo clásico de regresión lineal, los estimadores de mínimos cuadrados, en la clase de estimadores insesgados, tienen varianza mínima; o sea, que son MELI. Para e uso apropiado del modelo de regresión lineal se debe previamente analizar la bondad del ajuste a un conjunto de datos, es decir, qué tan “bien” se ajusta la recta o la curva de regresión a los datos. Esta medición de ajuste, puede ser realizada por medio del coeficiente determinación R2 el cual indica el porcentaje de variabilidad de la variable respuesta Y explicado por las variables independientes. En el caso de una regresión lineal simple, este coeficiente es igual a r 2 , siendo r el coeficiente de correlación entre Y Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 249 y X, el cual representa una medida de asociación lineal entre dos variables y cuyo valor oscila entre -1 y 1. 15.2 Análisis Envolvente de Datos ¿Qué es Análisis Envolvente de Datos? El análisis de frontera eficiencia (DEA) es una técnica de programación matemática que permite la construcción de una curva o superficie envolvente, frontera eficiente o función de producción empírica, a partir de los datos disponibles del conjunto de datos disponibles del conjunto de unidades objeto del estudio. Este modelo permite establecer que las unidades que incluye la envolvente sean clasificadas como unidades eficientes y aquellas que no lo son sean consideradas unidades ineficientes. DEA permite la evaluación de eficiencia relativa de cada una de las unidades. El análisis envolvente de datos es un proceso no paramétrico y determinístico, realizado por medio de la programación matemática. Los modelos DEA se pueden diferenciar por la naturaleza de la medida de eficiencia, así como la orientación del modelo para calcularla, la tipología de los datos y sus rendimientos a escala que caracterizan la frontera eficiente. El primer modelo de referencia de DEA, es el modelo denominado DEA-CCR58 el cual proporciona medidas radiales, Input u Output orientadas mediante un supuesto de convexidad, es decir, descarta el supuesto de rendimientos constantes a escala. Este modelo, puede expresarse de tres maneras a saber; fraccional (cociente), multiplicativa y envolvente, ésta última la forma más usada en el análisis de estudios empíricos. La metodología DEA presenta una serie de fortalezas que la han convertido en una técnica de uso generalizado. Se destacan siguientes características en esta metodología: 1. Valoración de cada una de las unidades mediante una única puntuación de eficiencia (relativa) 2. Al proyectar cada unidad ineficiente sobre la envolvente eficiente se destacará áreas de mejora para cada una de las unidades 3. Como DEA es un procedimiento determinístico, no es necesario especificar modelos estadísticos y hacer inferencias basadas en el análisis de residuos y coeficientes de los parámetros 4. Existe la posibilidad de ajustarse a variables exógenas e incorporar variables categóricas 5. Permite manejar situaciones de múltiples Inputs y Outputs expresados en distintas unidades de medida 6. Es una técnica no paramétrica y por lo tanto no supone ninguna forma funcional de la relación entre Inputs y Outputs 58 CCR Charnes, Cooper y Rhodes en 1978. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 250 7. No supone una distribución de la ineficiencia 8. Determina la frontera de manera práctica e identifica las Unidades ineficientes de tal forma que cada una de ellas es compradas con una unidad eficiente o combinación de unidades eficientes 9. Facilita la identificación de las fuentes y cantidad de ineficiencia y permite establecer un plan de eficiencia para una Unidad ineficiente 10. Optimiza la medida de eficiencia de cada unidad en relación con las otras unidades 11. Al evaluar la eficiencia relativa de una unidad específica, considera las condiciones más favorables; los pesos de los Inputs y Outputs serán diferentes entre distintas unidades evaluadas; esta flexibilidad en la elección de los pesos es tanto una fortaleza como una debilidad de la técnica. La fortaleza se presenta cuando una unidad resulta ser ineficiente aún incluso cuando se han incorporado los pesos más favorables en su medida de eficiencia, entonces el argumento de que los pesos asignados no son apropiados no es justificable. La debilidad aparece cuando se tiene que la elección no juiciosa de pesos puede permitir calificar como eficiente a una Unidad, aunque esto tenga más que ver con la elección de pesos que con cualquier eficiencia inherente. 12. Una de las mayores críticas es que se trata de una aproximación determinística y no tiene en cuenta influencias sobre el proceso productivo de carácter aleatorio e imposibles de controlar 13. La precisión de los resultados alcanzados (puntuaciones de eficiencia relativa) de penderá de la exactitud; si la incertidumbre está presente, los resultados pueden ser erróneos y conducir a que una Unidad aparezca, falsamente, como eficiente, es decir, la frontera puede cambiar de forma o posición y por lo tanto puede mostrar Unidades ineficientes cuando realmente no lo son. 14. DEA es sensible a la existencia de observaciones extremas y toda desviación respecto de la frontera es tratada como ineficiencia, lo que puede derivar en una sobreestimación de la misma 15. DEA proporciona medidas de eficiencia relativa, es decir, qué tan bien está haciendo las cosas una Unidad en comparación con su conjunto de referencia; sin embargo, DEA no ofrece una medida de eficiencia absoluta, es decir, no compara la Unidad con un máximo teórico. El modelo DEA en forma fraccional En este modelo, la eficiencia técnica (relativa) de cada una de las unidades se define como el cociente entre la suma ponderada de los Outputs ( ) y la suma ponderada de los Inputs ( ). El modelo input orientado expresado en forma fraccional es el siguiente: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 251 Ecuación 14 Modelo DEA en forma Fraccional 𝑀𝑎𝑥𝑢,𝑣 ℎ0 = 𝑠 𝑟=1 𝑢𝑟 𝑚 𝑟=1 𝑣𝑟 𝑦𝑟0 𝑥𝑖0 Sujeto a: 𝑠 𝑟=1 𝑢𝑟 𝑚 𝑟=1 𝑣𝑖 𝑦𝑟𝑗 ≤ 1, 𝑥𝑖𝑗 𝑗 = 1,2, … , 𝑛 𝑢𝑟 , 𝑣𝑖 ≥ 0 En donde se consideran las siguientes variables: 1. Hay n Unidades (j=1,2,…,n), cada una de ellas utiliza los mismos Inputs (en diferentes cantidades) para obtener los mismos Outputs (en diferentes cantidades) 2. Xij (Xij≥0) representa las cantidades de Input i (i=1,2,…,m) consumidos por la jesima Unidad 3. Xi0 representa la cantidad de input i consumido por la Unidad que es evaluada, Unidad0. 4. Yrj (Yrj≥0) representa las cantidades observadas de Output r (r=1,2,…,s) producidos por la j-ésima Unidad 5. Yr0 representa la cantidad de Output obtenido por la Unidad que es evaluada, Unidad0. 6. ur (r=1,2,…,s) y vi (i=1,2,…,m) representan los pesos (o multiplicadores) de los Outputs e Inputs respectivamente El modelo descrito pretende obtener el conjunto óptimo de pesos o multiplicadores ur y vi que maximicen la eficiencia relativa, h0, de la Unidad0 definida como el cociente entre la suma ponderada de Outputs y la suma ponderada de Inputs, sujeto a la restricción que ninguna unidad pueda tener una puntuación de eficiencia mayor a uno. En caso de que la solución óptima sea h0=1 significa que la Unidad que está siendo evaluada es eficiente con relación a las otras unidades. Si h0≤1, significará que la Unidad será ineficiente. En el caso en que las Unidades que con los mismos pesos asignados ur y vi, que están siendo evaluadas y resulten ser eficientes, se denominan peer o pares. Estos pares constituyen el denominado conjunto de referencia para la mejora de la Unidad Ineficiente. El modelo de forma fraccional como ha sido expresado hasta el momento, fue modificado el año de 1979 sustituyendo la condición de No-negatividad (ur, vi≥0) por una condición de positividad restrictiva (ur, vi≥ξ), en donde ξ es un número infinitésimo. Este cambio se realizó con el propósito de evitar que una Unidad, pese a presente h0=1 sea incorrectamente caracterizada como eficiente al obtener en la solución óptima algún peso ur, y/o vi el valor de cero, generando de esta manera el correspondiente Input / Output Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 252 obviado en la determinación de la eficiencia. En consecuencia con lo anterior, el modelo fraccional se expresa de la siguiente manera: Ecuación 15 Modelo DEA en Forma Fraccional 2da. Versión 𝑀𝑎𝑥𝑢,𝑣 ℎ0 = 𝑠 𝑟=1 𝑢𝑟 𝑚 𝑟=1 𝑣𝑟 𝑦𝑟0 𝑥𝑖0 SUJETO A: 𝑠 𝑟=1 𝑢𝑟 𝑚 𝑟=1 𝑣𝑖 𝑦𝑟𝑗 ≤ 1, 𝑥𝑖𝑗 𝑗 = 1,2, … , 𝑛 𝑢𝑟 ,𝑣𝑖 ≥ 𝜉 En la anterior forma fraccional, debe tenerse en cuenta que los pesos óptimos ur y vi diferirán de una Unidad a otra dado que el modelo debe ser resuelto para cada una de las n Unidades, cada una de las cuales busca a su vez, los mejores pesos que maximicen su eficiencia. Finalmente, el inconveniente que plantea el modelo fraccional, es que genera un número infinito de soluciones óptimas; si (ur*,vi*) es óptimo, entonces (βur*,βvi*) también es óptimo para β≥0. El modelo DEA en forma multiplicativa El modelo DEA mostrado en la Ecuación 15 Modelo DEA en Forma Fraccional 2da. Versión- puede ser linealizado siguiendo la transformación lineal de Charnes y Cooper (1962), la cual selecciona la solución (μ, δ) para que se cumpla lo siguiente: Ecuación 16 Condición para DEA en forma multiplicativa 𝑚 𝛿𝑖 𝑥𝑖0 = 1 𝑖=1 Al realizar el cambio de variable descrito, se tiene lo siguiente: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 253 Ecuación 17 Cambio de variables para Modelo DEA en forma Multiplicativa 𝑚 𝛿𝑖 𝑥𝑖0 = 1 𝑖=1 𝜇𝑟 = 𝑡 ∗ 𝑢𝑟 𝛿𝑖 = 𝑡 ∗ 𝑣𝑖 1 𝑡= 𝑚 𝑖=1 𝑣𝑖 𝑋𝑖0 Para todo t>0. La anterior ecuación al sustituirse en la Ecuación 16 Condición para DEA en forma multiplicativa- se puede reescribir de la siguiente manera: Ecuación 18 Modelo DEA en forma Multiplicativa 𝑠 𝑀𝑎𝑥𝑢,𝑣 = 𝑤0 = 𝜇𝑟 𝑦𝑟0 𝑟=1 Sujeto a: 𝑚 𝛿𝑖 𝑥𝑖0 = 1 𝑖=1 𝑠 𝑟=1 𝜇𝑟 𝑦𝑟𝑗 − 𝑚 𝑟=1 𝛿𝑖 𝑥𝑖𝑗 ≤ 0 para 𝑗 = 1,2, … , 𝑛 𝑢𝑟 , 𝑣𝑖 ≥ 𝜉 En el anterior modelo existe una restricción de normalización la cual consiste en normalizar el Input de tal manera que: La solución a la Ecuación 18 Modelo DEA en forma Multiplicativa- que deber ser resuelto para cada una de las Unidades consideradas, determinará los valores óptimos de los pesos μr y δi, esto es, μr* y δi*. Debe tenerse en cuenta que cualquier múltiplo de estos valores óptimos será óptimo en el modelo de la Ecuación 15 Modelo DEA en Forma Fraccional 2da. Versión-. El Modelo DEA, puede presentarse en forma matricial como se muestra a continuación: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 254 Ecuación 19 Modelo DEA en forma Multiplicativa (Matricial) 𝑀𝑎𝑥𝑢,𝑣 = 𝑤0 = 𝜇𝑡 𝑦0 Sujeto a: 𝛿 𝑡 𝑥0 = 1 𝜇𝑡 Y-δtX≤0 𝜇𝑡 , 𝛿 𝑡 ≥ 𝐼𝜀 Donde: 1. Y es una matriz de Outputs de orden (sxn). 2. Y0 representa el vector Output de la unidad que está siendo evaluada 3. X es un matriz de Inputs de orden mxn 4. X0 representa el vector de inputs de la unidad que está siendo evaluada 5. μ es el vector sx1 de pesos Outputs y δ es el vector mx1 de pesos inputs La unidad0 será calificada de eficiente si w0*=1 y si existe al menos un óptimo (μ*, δ*) con μ*> 0 y δ* > 0. Si la Unidad presenta para los valores (μ*, δ*) una puntuación de eficiencia w0*<1, existirá al menos una unidad que satisfaga la restricción 𝑠 𝑚 𝜇𝑟 𝑦𝑟𝑗 = 𝑟=1 𝛿𝑖 𝑥𝑖𝑗 𝑟=1 Para esos mismos (μ*, δ*). el conjunto de las unidades que satisfacen esta restricción, y que por lo tanto serán eficientes, constituyen del denominado conjunto de referencia de la unidad evaluada, unidad0, siendo la existencia de estas unidades eficientes las que fuerzan a la Unidad0 a ser ineficiente. El modelo DEA en forma envolvente En primer lugar, debe considerarse para plantear el modelo DEA en forma envolvente que para todo sistema lineal (programa primal) existe otro sistema lineal asociado el cual se denomina programa dual que puede ser usado para resolver la programación lineal original. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 255 Por lo anterior, existe una variable dual por cada restricción primal y una restricción dual por cada variable primal. Lo anterior se relaciona con el modelo DEA al plantearse de forma envolvente de la siguiente manera: Restricción Primal Modelo DEA en forma Multiplicativa Variable Dual Modelo DEA en forma Envolvente Restricción Dual Modelo DEA en forma Envolvente Variable Primal Modelo DEA en forma Multiplicativa 𝛿𝑡 𝑥0 = 1 𝜇 𝑌 − 𝛿𝑡 𝑋 ≤ 0 𝜃 𝜆≥0 𝑌𝜆 ≥ 𝑦0 𝜃𝑥0 − 𝑋𝜆 ≥ 0 𝛿𝑡 ≥ 0 𝜇𝑡 ≥ 0 𝑡 Se asocia la variable dual ˂ con la restricción que normaliza el Input virtual y en consecuencia la expresión del modelo DEA en forma envolvente es la siguiente: Ecuación 20 Modelo DEA en forma envolvente Minθ,λ z0 = θ Sujeto a: Yλ ≥ y0 θx0 ≥ Xλ λ≥0 Donde: 1. λ es el vector (nx1) de pesos o intensidades, λ1 λ = λ2 . λn Así λj es la intensidad de la Unidad j. 2. θ denota la puntuación de eficiencia (Técnica) de la Unidad0. Nuevamente el problema planteado por el modelo de la Ecuación 20 Modelo DEA en forma envolvente- debe ser resuelto para cada una de las n unidades objeto de análisis. El modelo de evaluación de Eficiencia DEA expresado de manera envolvente, es el más usado dado que el sistema lineal DEA primal Input orientado viene definido por n+1 restricciones; sin embargo, el programa lineal DEA dual Output orientado está sujeto a s+m restricciones, por lo tanto el número de unidades con las que se trabaja suele ser mucho mayor que el número total de Inputs y Outputs, razón por la cual el modelo DEA dual (envolvente) es generalmente preferido para ser utilizado como herramienta de evaluación de eficiencia. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 256 15.3 Análisis de Fronteras Estocásticas Una aproximación de frontera estocástica fue introducida simultáneamente por Aigner (1977) y Meeusen (1977), dicha aproximación modifica la función de producción o de costos estándar asumiendo que la ineficiencia forma parte del término de error. Dicho término de error compuesto incluye por tanto un componente de ineficiencia y un componente puramente aleatorio que recoge el efecto de variables que no están bajo el control de la unidad de producción analizada (clima, mala suerte, etc.). Así, el modelo básico de frontera de costos estocástica postula que los costos observados de una empresa se desvían de la frontera de costos como consecuencia de las fluctuaciones aleatorias ( ) y de la ineficiencia ( . Esto es, en el caso de la frontera de costos: Ecuación 21 Frontera de costos Donde son los costos observados de la empresa es el vector de Outputs, es el vector de precios de los inputs, es el vector de parámetros que se debe estimar, y es el logaritmo de los costos predichos de una empresa que minimiza los costos de producción. El término de error aleatorio se asume independiente e idénticamente distribuido, y el término de ineficiencia se asume independientemente distribuido de . Con el objeto de separar ambos componentes, es necesario realizar supuestos distribucionales sobre ambos componentes del término de error compuesto. Dado que las ineficiencias sólo pueden incrementar los costos por encima de la frontera, es necesario especificar distribuciones asimétricas para el término de ineficiencia. Usualmente, se asume que de distribuye como una normal con media cero y varianza ,y como una seminormal ( es el valor absoluto de una variable que se distribuye como una normal con media cero y varianza ). Bajo el supuesto de que ambos componentes del término de error compuesto se distribuyen de forma independiente, la función frontera puede ser estimada por máxima verosimilitud, estimándose la ineficiencia a partir de los residuos de la regresión. Más concretamente, las estimaciones individuales de la ineficiencia pueden obtenerse utilizando la distribución del término de ineficiencia condicionada a la estimación de error compuesto. Así, Jondrow (1982) muestra como en el caso de la distribución seminormal, la esperanza de la ineficiencia condicionada el término de error compuesto adopta la siguiente expresión: Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 257 Ecuación 22 Esperanza de la eficiencia condicionada ]= , Donde , , y y son la función de densidad y de distribución, respectivamente, de una variable aleatoria con distribución normal estándar. Dicha expresión, si bien es un estimador insesgado de la ineficiencia, es inconsistente dado que la varianza del estimador no se aproxima a cero a medida que aumenta el tamaño de la muestra. Empíricamente los distintos supuestos distribucionales para el término de ineficiencia pueden conducir a diferentes resultados al menos en términos de las ineficiencias estimadas. Por este motivo es importante analizar la sensibilidad de los resultados ante distintos supuestos alternativos con objeto de elegir aquel supuesto que se ajuste mejor a los datos. Como se ha demostrado con los estudios de Schmidt y Sickles (1984), la ventaja de disponer de datos de panel es que no es necesario asumir ningún supuesto adicional para el término de ineficiencia y para el término de error, pudiéndose estimar la ineficiencia a través de modelos estándar de datos panel de efectos fijos y aleatorios, y discriminando entre ellos en base al test de Hausman, ya que en caso de que los efectos individuales (a través de los cuales se obtienen las ineficiencias individuales) estén correlacionados con los regresores, únicamente el estimador intragrupos del modelo de efectos fijos es consistente. Sin embargo, el costo que hay que asumir es que dichos modelos de datos panel se basan en el supuesto restrictivo de que la ineficiencia es constante en el tiempo, siendo este supuesto poco atractivo e irreal en multitud de aplicaciones, en especial con paneles de periodos largos de tiempo. Con objeto de analizar las economías de escala, la eficiencia X, se podría asumir, a manera de opción del analista, una función de costos de frontera translogarítmica como consecuencia de su mayor flexibilidad en relación a otras especificaciones. En esencia, la función translog es una aproximación cuadrática a una función desconocida obtenida mediante un desarrollo de una serie de Taylor alrededor del punto de aproximación. Entre sus principales ventajas se destacan las siguientes: 1) no impone ninguna restricción a priori sobre la elasticidad de sustitución de Inputs; 2) permite que la estimación de la función de costos tenga forma de U; 3) permite potenciales complementariedades de costos a través de su especificación multiproducto. 15.4 Comparación y escogencia de los métodos analizados Una vez descritos los métodos que pueden ser aplicados para determinar los costos eficientes de las actividades relacionadas con la comercialización del servicio de aseo, para la selección del método a utilizar se corrieron cada uno de ellos, para obtener el de mejor ajuste y mayor grado de explicación, con respecto al comportamiento observado de Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 258 los costos, el cual fue tomado a partir de las encuestas realizadas en desarrollo de la consultoría. La dispersión de los datos y la calidad de los mismos, fueron los factores más influyentes para la escogencia del método; dado que se encontraron relaciones muy claras entre las variables, el método de análisis de regresión fue el método elegido, ajustando el mismo con relación al número de suscriptores y su comportamiento parabólico, llegando a especificar una función, o funciones que relacionaron las variables involucradas. Para evaluar la eficiencia, se corrió el método de análisis envolvente de datos DEA, sin embargo debido al tener en cuenta observaciones atípicas en la muestra, este método no resultado el más adecuado de acuerdo con las características de los datos. Actualmente la distribución en la prestación del servicio de aseo, en su actividad de comercialización, muestra que en el país las empresas mayores a 2.500 suscriptores59, que tal solo son 264, son las que poseen mayor número de usuarios atendidos, mientras que aquellas clasificadas como pequeños prestadores poseen poca representatividad en términos de usuarios pero son 682 empresas las cuales pueden tener condiciones de prestación y de eficiencia muy diferentes a las que una empresa grande o mediana posee. Con base en los resultados de las encuestas, al correr el método de fronteras estocásticas, no resultó ser el de mayor aplicabilidad con relación al comportamiento de los costos, en contraste con el método de regresión el cual ser adaptó mejor a los costos del sistema comercial. A continuación, se resumen las principales ventajas y desventajas de cada uno de los métodos que han sido expuestos: Tabla 46 Ventajas y desventajas de los métodos de análisis de información ANÁLISIS DE REGRESIÓN Ventajas Permite medir la precisión de estimaciones de los parámetros y el ajuste de los mismos a una función – significancia de las relaciones y la validez estadística de las mismas. Es muy útil cuando se percibe una clara relación entre las variables (Inputs Vs. Output) Compara los datos contra una función teórica, es decir, contra un patrón. Permite extrapolar y realizar predicciones; se acerca a la eficiencia absoluta ANÁLISIS ENVOLVENTE DE DATOS DEA El patrón (modelo) lo determinan los datos Permite comparar un individuo de la población con otros individuos Permite manejar situaciones de múltiples Inputs y Outputs expresados en distintas unidades de medida ANÁLISIS DE FRONTERAS ESTOCÁSTICAS Permite hacer predicciones e inferencias Al ser una “combinación” o método intermedio entre el análisis de regresión y DEA, puede ser una alternativa eficiente 59 De acuerdo con la circular conjunta CRA – SSPD N° 005 – 2004, son pequeños prestadores de AAA, aquellos que atienden menos de 2.500 suscriptores. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 259 ANÁLISIS ENVOLVENTE DE DATOS DEA ANÁLISIS DE REGRESIÓN ANÁLISIS DE FRONTERAS ESTOCÁSTICAS El resultado obtenido (recta), se puede interpretar como un comportamiento a largo plazo Desventajas Restringido en outputs – Necesita una regresión para cada Output. Requiere del planteamiento previo de una función y de unas relaciones entre variables previamente dadas Es sensible a observaciones atípicas No permite generalizar dado que no es un óptimo absoluto sino un óptimo relativo que se presenta en un momento (es una foto) Es sensible a observaciones atípicas No se puede extrapolar la población No considera efectos estocásticos No se conoce la ecuación de la frontera, aunque la misma puede ser estimada o aproximada (Splines o wavelets) Se trata de una aproximación determinística y no tiene en cuenta influencias sobre el proceso productivo de carácter aleatorio e imposibles de controlar Al restringir el rango de observación, se disminuye la precisión Fuente: Cydep Ltda. Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 260 16 BIBLIOGRAFÍA Aigner, D. J; Lowell, C.A.K y Schmidt, P. Formulation and estimation of Stochastic Frontier Production Models. 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Base de datos en Excel de información de todas las empresas de aseo con información SUI. CRA. Documento de trabajo modificación, por la causal de mutuo acuerdo, de la fórmula tarifaria para el componente de comercialización en el servicio público de aseo por parte de Tulueña de Aseo S.A. E.S.P. CRA. Documento de trabajo: modificación, por la causal de mutuo acuerdo, del costo de referencia del costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor (CCS) del servicio público de aseo para el área de prestación atendida del municipio de Palmira, presentada por Palmirana de Aseo S.A. E.S.P. CRA. Metodología de costos y tarifas para el Servicio Público de Aseo. Revista 11. Abril de 2007. CRA. Resolución 497 de 2010 “Por la cual se resuelve la solicitud presentada por Empresas Varias de Medellín E.S.P., y se modifican unos costos de referencia en el servicio público de aseo para el área de prestación atendida en el Municipio de Medellín. CRA. Resolución 503 de 2010 "Por la cual se resuelve la solicitud de modificación del Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor, presentada por Palmirana de Aseo S.A. E.S.P. para el área de prestación atendida en el municipio de Palmira" CRA. Resolución N° 151 de 2001. Regulación integral de los servicios públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo. CRA. Resolución Nº 365 de 2006 “Por medio de la cual se establecen las condiciones que deben regir el servicio de facturación conjunta del Servicio Público de Aseo entre Proactiva Aguas de Montería S.A. E.S.P. y Servigenerales S.A. E.S.P.” CRA. Resolución W 463 de 2008 "Por la cual se resuelve la solicitud de Modificación del Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor (CCS) presentada por Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 261 TULUEÑADE ASEO S.A. E.S.P. para las áreas de prestación atendidas en los municipios de Tuluá, Riofrío y Vijes" CREG. Comisión de Regulación de Energía y Gas. Documento CREG-045 de 2009, Bogotá CREG. Comunicación sobre documento Conpes 3530 que contiene lineamientos y estrategias para fortalecer el servicio público de aseo y el tema de facturación conjunta de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y aseo. CREG. Resolución 06 de 2000 “Por la cual se reglamenta el Decreto 2668 de 1999, en relación con el cobro de los costos de facturación conjunta de los servicios de aseo y alcantarillado por parte de las empresas prestadoras de los servicios de electricidad y gas combustible, en cumplimiento de lo ordenado por el Parágrafo 1o. del Artículo 2o. de dicho Decreto. Jondrow, J; Lowell, C.A.K; Materow, I,S y Smith, P. On estimation of technical inefficiency in the stochastic frontier production models. Journal of Econometrics, p. 233-238, 1982. Meeuser, W y Van Den Broeck, J. 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Circular 005 de 2007, “Definición de las actividades del servicio público domiciliario de aseo para efectos del cargue de la información al Sistema Único de Información –SUI” Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Concepto SSPD-OJ-2009-223 “sobre el procedimiento, soporte y el máximo porcentaje de la cartera morosa” Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Estudio sectorial de aseo, 20062009. Bogotá, noviembre de 2010 Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 262 17 SIGLAS ANA Autoridad Nacional de Aseo - Panamá ASEP Autoridad Nacional de Servicios Públicos - Panamá Ca Costo de atención al usuario-mes - Documento de trabajo Res. CRA 351 de 2005 CBL Costo de Barrido y Limpieza de áreas públicas CCS CCSAJ Costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor Costo de comercialización ajustado por factura cobrada al suscriptor CDT Costo de Tratamiento y disposición final Cf CMI Costo de catastro, facturación y recaudo por factura - Documento de trabajo Res. CRA 351 de 2005 Costo Medio de Inversión CMO CMR Costo medio de operación y mantenimiento Costo Medio de referencia CMRf Costo manejo del Recaudo Fijo CMRv Costo manejo Recaudo Variable CMT Cp Costo Medio de Tasas ambientales CRA Costo de Campañas educativas por usuario-mes - Documento de trabajo Re. CRA 351 de 2005 Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CREG Comisión de Regulación de Energía y Gas CRT Costo de Recolección y Transporte CTE Costo de transporte por tramo excedente DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística DEA Data Envelopment Analysis DNP Departamento Nacional de Planeación ECSA Empresa Comercial del Servicio Público de Aseo (Bogotá) ERi Eficiencia en el Recaudo ESP Empresa de Servicios Públicos FMR Factor por manejo de recaudo FSRI IFA Fondo de Solidaridad y Redistribución del Ingreso Índice Financiero Agregado IPC Índice de precios al consumidor LSPD Ley de Servicios Públicos - Ley 142 de 1994 MAVDT PGIRS Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 263 PQR Peticiones, Quejas y Reclamaciones RUPS Registro Único de Prestadores SAP Silencio Administrativo Positivo SSPD Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios SUI Sistema único de información TBL Tarifa para el componente de Barrido y limpieza de Vías y Áreas Públicas TDT Tarifa para el componente de tratamiento y disposición final TFR Tarifa de para el componente de comercialización y manejo del recaudo TRT Tarifa para el componente de Recolección y transporte TTE Tarifa para el componente de Transporte excedente Info. final CRA CCS Consolidado.docx Abril de 2011 CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del Recaudo 264
