Análisis estructural de una integración regional sub-optima (o triste)

CAEI
Centro Argentino
de Estudios
Internacionales
Análisis estructural de
una integración
regional sub-optima
(o triste)
by Gabriel Wolf
Working paper # 18
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Programa de EconomíaTodos
Internacional
los derechos reservados.
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Fecha de publicación: Septiembre de 2010
Análisis estructural de una integración regional sub-optima (o triste)
by Lic. Gabriel WOLF**
Abstract: El presente trabajo tiene como objetivo realizar un análisis crítico de los supuestos
básicos de la integración regional que, en los últimos 20 años, han quedado identificados a través de
los postulados de la Teoría del Nuevo Regionalismo. Con este fin, en primer lugar, se lleva cabo una
identificación de los principales conceptos y definiciones habitualmente utilizados en la bibliografía
de la integración económica, los cuales son sometidos a una reflexión acerca de la efectividad de
este constructo teórico, a la hora de intentar aplicarlos frente a la diversidad de procesos de
integración regional existentes. En segundo lugar, con el objeto de poder discutir los distintos
postulados, se realiza un estudio de casos de países que no solo no lograron ajustarse a ninguno de
los fundamentos de esta matriz conceptual, sino que por el contrario, por distintos motivos que serán
expuestos en el propio análisis, decidieron abandonar sus respectivos acuerdos de integración
regional (Chile ’73, Groenlandia ’85, Venezuela ’06 y Bolivia ’10). De este modo, la reflexión
propuesta mediante el análisis de los que pueden ser denominados contra-ejemplos, persiguen el
objetivo de generar una reflexión acerca de la efectividad e inmutabilidad de dichos los postulados y,
por sobre todas las cosas, evidenciar la inadecuada pretensión de universalidad que suele existir
detrás de su planteamiento teórico.
Email: [email protected]
Palabras Claves: Integración Regional, Matriz teórica, Regionalismo Abierto; Mercosur; Unión
Europea; Creación y Desvío de Comercio, Beneficios Estáticos y Dinámicos de la Integración;
Estadios de la Integración Regional; cesión de soberanía; Supranacionalidad.
** El autor es Lic. en Ciencia Política de la Facultad de Cs. Sociales (UBA), Magíster en Relaciones Económicas Internacionales de la
Facultad de Cs. Económicas (UBA) y Candidato a Doctor en Cs. Sociales por FLACSO. Actualmente, se desempeña como Docente
Full-time en la Universidad Argentina de la Empresa (UADE) en las materias de Integración y Cooperación Económica e Integración
Económica Americana y como investigador del Centro Argentino de Estudios Internacionales (CAEI).
Asimismo, trabajó como Consultor en la Dirección de Negociaciones Económicas Bilaterales del Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto (2004-2008) y como Asesor en Asuntos Internacionales y Mercosur del Subsecretario de
Industria de la Nación (2008-2010).
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Introducción
El fenómeno de la ampliación de la agenda de la integración regional1, que se ha venido
produciendo en los últimos años, en América Latina, especialmente en el Mercosur, ha dado lugar a
la elaboración de una importante cantidad de investigaciones que intentan dar cuenta esta nueva
circunstancia de incorporación de problemáticas relacionadas con temas sociales, políticos,
productivos y culturales, bajo la órbita regional. Esta situación representa un importante avance por
parte de la disciplina de estudio del regionalismo, ya que hasta hace poco tiempo atrás, el abordaje
realizado sobre esta temática había quedado reducido, casi exclusivamente, a la modalidad de
integración eminentemente económica y comercial.
Al respecto, pueden identificarse dos modalidades de abordar esta nueva agenda de la
integración: la primera, es aquella analiza el nuevo tema de agenda que ha sido incorporado en
determinado bloque regional, brindando detalles de su evolución, así como de las políticas
regionales que permiten su implementación efectiva. En este caso, los estudios no suelen explicitar
ninguna adscripción teórica sobre el fenómeno de la integración regional. El segundo enfoque,
genera un abordaje de este proceso de apertura temática como un avance en el proceso de
integración; aunque este fenómeno es entendido como parte del camino que deben transitar los
países miembros de un bloque regional para poder continuar avanzando en los distintos niveles de
integración económica2 propuesto por la Teoría del Nuevo Regionalismo3.
1 En el presente trabajo, haremos uso del concepto de Integración Regional según la definición propuesta por William Wallace (1990),
la cual es planteada en términos de un proceso de cooperación intensa y prolongada entre actores de una misma región sobre
cualquier ámbito material, si bien es cierto que se produce particularmente en las relaciones económicas y, con menor frecuencia, en
las relaciones políticas y sociales. William Wallace (1990). The Dynamics of European Integration, Londres; Pinter, pág. 9.
2 Un ejemplo, en este sentido, es la explicación dada a la inclusión del tema de la infraestructura y la logística, en la agenda de la
integración, como un paso necesario para poder seguir profundizando la integración comercial. Desde esta perspectiva, a partir de los
logros alcanzados en la integración económica, que habrían generado importantes caídas en los costos de los productos regionales,
mediante el establecimiento de Zonas de Libre Comercio y Uniones Aduaneras, en la actualidad, para continuar con el proceso de
integración comercial, sería imprescindible avanzar en una mayor integración en infraestructura y logística, a los fines de poder ganar
mayor competitividad en la producción.
3
Valgan como ejemplo de este segundo enfoque las propias palabras del ex Secretario Ejecutivo de la CEPAL3, José Luis Machinea:
(…) “En la coyuntura actual, hay dos aspectos que diferencian el reto de la integración económica con cohesión social en América
Latina y de la experiencia europea, a saber: nuestros magros niveles de desarrollo en comparación con el de nuestros actuales y
principales socios comerciales (por ejemplo Estados Unidos y Canadá) y nuestros altos niveles de desigualdad y bajas cargas
tributarias. De este modo, abordar simultáneamente los múltiples objetivos de la nueva etapa de desarrollo de nuestra región supone
lo siguiente: hacerse cargo de las asimetrías de la integración regional, resolver los problemas de la globalización y superar las
grandes desigualdades sociales. Sin embargo, no basta con lograr un buen desempeño macroeconómico y aplicar políticas
macroeconómicas de incremento de la capacidad de adaptación laboral, protección social y educación y capacitación. Es preciso
mejorar los factores de competitividad de los diferentes agentes para que se beneficien cada vez más de la integración a un mundo
competitivo. También deberán incluir el mejoramiento de la infraestructura, mediante viviendas dignas, carreteras, almacenaje,
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En este sentido, si bien la incorporación de temas más ligados al desarrollo de nuestros países, en
la órbita de la integración, aparece como un hecho verdaderamente alentador, al mismo tiempo,
resulta necesario abordar esta nueva circunstancia, a partir de la realización de un replanteo
estructural de los postulados de la disciplina de la integración, que percibe a este fenómeno como un
hecho basado en ciertos postulados universales y, por sobre todas las cosas, excluyentes. De este
modo, una reflexión de estas características permitiría generar un espacio para la elaboración de
nuevas categorías de análisis más adecuadas, que puedan dar cuenta de los profundos cambios
producidos, en los últimos años, en el ámbito interno de algunos procesos de integración, sin tener
que acudir obligadamente a los fundamentos del regionalismo comercial y de mercado.
Justamente, esta cosmovisión paradigmática de la integración, que puede ser identificada como la
Teoría del Nuevo Regionalismo, es la alternativa que indudablemente ha logrado imponerse como
paradigma oficial de la integración, lo cual ha dado lugar, a lo largo de las últimas dos décadas, a la
constitución de una matriz teórico-conceptual muy específica, sobre la que suelen realizarse gran
parte de las investigaciones acerca de los distintos procesos de integración existentes en el mundo,
y que por lo tanto puede decirse que se han establecido como parte del conocimiento básico de esta
materia.
Sin embargo, es bien sabido que los principales postulados teóricos propuestos por el
Regionalismo Abierto han sido construidos, en su mayoría, a partir de un análisis deductivo de único
caso experimental: la Unión Europea (UE), el cual es utilizado como paradigma ideal y propuesto
como modelo a seguir. Esta circunstancia provoca un fenómeno bastante singular en el ámbito de la
investigación: cuando se intenta llevar a cabo un estudio sobre un proceso de integración regional
particular y se lo intenta contrastar con los postulados teóricos de la integración, inevitablemente, los
resultados obtenidos, en todos los casos, resultan ser de carácter sub-óptimo. Esto es, en ningún
refrigeración, telecomunicaciones, regadíos, puertos, aeropuertos, entre otras cosas.” Tampoco, “se puede dejar de lado el tema de la
gobernabilidad, en el marco del cual deben realizarse estos esfuerzos. La instrumentación de políticas de cohesión social requiere la
participación ciudadana en los aspectos de interés colectivo, especialmente dentro de un proceso de mejora de las instituciones
sociales. Durante una década se lograron importantes avances en la institucionalidad económica. Del mismo modo, es necesario
ahora mejorar la institucionalidad social (…)
Este mismo paradigma de la integración regional como parte del desarrollo con igualdad también puede ser encontrado en el
informe de Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, Alicia Bárcena, denominado ‘Panorama de la inserción internacional de América Latina y
el Caribe 2009-2010: Crisis originada en el mundo desarrollado y recuperación impulsada por las economías emergentes’, presentado
a comienzos de septiembre de 2010.
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caso, los elementos propios del bloque regional en estudio se ajustan a los criterios establecidos por
la teoría. Y, de este modo, esta situación da lugar a que cada experiencia regional que es sometida
a estudio, a la luz de esta matriz, deba hacerse acreedor de adjetivos tales como ‘imperfecto’, ‘débil’
o ‘incompleto.
Asimismo, si se tiene en cuenta que el proceso de construcción de experiencias regionales, en
las últimas décadas, cada una con distinta suerte, ha resultado verdaderamente fructífero, dando
lugar a una pléyade de modalidades y características propias de cada acuerdo, aparece como
necesario realizar un análisis de los que son considerados como los principales elementos
constitutivos de esta matriz conceptual paradigmática, de modo de poder evaluar su utilidad y
efectividad a la hora de aplicarlos sobre los múltiples procesos de integración existentes en el
mundo. Esto cobra especial importancia, a la luz de poder avanzar en el principal objetivo de las
ciencias sociales, y en particular, en el ámbito de la disciplina de la integración regional, de poder
establecer herramientas conceptúales y categorías de análisis que permitan explicar y comprender
el fenómeno de la integración regional, así como su evolución a través del tiempo, a partir de
postulados que sean realmente efectivos a los fines de analizar un proceso de integración particular.
Sin embargo, si la matriz conceptual de la cual parte, en la actualidad, la teoría de la integración,
en todos los casos, salvo en aquel que fue utilizado como base experimental, da como resultado
situaciones sub-óptimas que no solo no permiten comprender el objeto de estudio, en si, sino que,
por el contrario, redunda en una catarata de críticas negativas, hacia el mismo, podría ser que la
teoría de la integración se encuentre frente al desafío de repensar sus bases teóricas y supuestos,
teniendo la gran oportunidad de poder buscar herramientas metodológicas y conceptuales que
permitan una comprensión efectiva del objeto de estudio: los procesos de integración regional.
De este modo, el presente trabajo tiene como objetivo principal analizar los supuestos básicos de
esta matriz conceptual, a través de la identificación de los principales conceptos y definiciones
habitualmente utilizados en la bibliografía de la integración económica, sean estos investigaciones,
libros de textos o incluso programas de estudio de las Universidades, con el fin de poder generar
una reflexión acerca de la efectividad de este constructo teórico, a la hora de analizar la diversidad
de procesos de integración regional existentes. En este sentido, esta investigación, en primer lugar,
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genera un análisis crítico acerca de la utilidad de los que suelen ser denominados ‘conceptos
básicos de la integración regional’ tales como ‘Creación y Desvío de Comercio’, ‘Beneficios Estáticos
y Dinámicos de la Integración’, ‘los 5 estadios de la Integración Regional’, ‘la cesión de soberanía de
los Estados’ y ‘la Supranacionalidad’, a la luz de casos específicos de integración regional. En
segundo lugar, con el fin de poder discutir los distintos postulados, se realiza un estudio de casos de
países que no solo no lograron ajustarse a ninguno de los fundamentos de esta matriz conceptual,
sino que por el contrario, por distintos motivos que serán expuestos en el propio análisis, decidieron
abandonar sus respectivos acuerdos de integración regional (Chile ’73, Groenlandia ’85, Venezuela
’06 y Bolivia ’10). De este modo, la reflexión propuesta mediante el análisis de los que pueden ser
denominados contra-ejemplos, persiguen el objetivo de generar una reflexión acerca de la
efectividad e inmutabilidad de dichos los postulados y, por sobre todas las cosas, evidenciar la
inadecuada pretensión de universalidad que suele existir detrás de su planteamiento teórico.
La matriz conceptual de la Integración Regional
Los principales postulados teóricos planteados por la teoría de la integración regional pueden ser
identificados a través de los que hemos denominado una ‘matriz conceptual’, compuesta por algunos
elementos fundamentales, tales como categorías de análisis y definiciones sobre las que suele
sustentarse teóricamente la Teoría de la Integración, según la perspectiva del Regionalismo Abierto4,
4 Una formulación detallada de una estrategia de “regionalismo abierto” orientada a la mejora de la inserción internacional y desarrollo
de la región fue planteada por CEPAL en 1994, en el marco de la propuesta más amplia de “transformación productiva con equidad”.
El regionalismo abierto era entonces definido como el “proceso que surge al conciliar (...) la interdependencia nacida de acuerdos
especiales de carácter preferencial y aquella
impulsada básicamente por las señales del mercado resultantes de la liberalización comercial en
general. Lo que se persigue con el regionalismo abierto es que las políticas explícitas de integración sean compatibles con las
políticas tendientes a elevar la competitividad internacional, y que las complementen”. CEPAL 1994).
Este aspecto es apuntado explícitamente en otra definición de la CEPAL: “un proceso de creciente interdependencia económica a
nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas (...) con el objeto de aumentar la
competitividad de los países de la región y de constituir, en lo posible, un cimiento para una economía internacional más abierta y
transparente. Con todo, de no producirse ese escenario óptimo, el regionalismo abierto de todas maneras cumpliría una función
importante, en este caso de mecanismo de defensa de los efectos de eventuales presiones proteccionistas en mercados
extrarregionales”. En: El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe. La integración económica al servicio de la transformación
productiva con equidad, Santiago de Chile: CEPAL, 1994, pár. 20.
Como señala Robson (1998), en el “regionalismo abierto” siguen vigentes los objetivos clásicos de la integración económica, definidos
en términos de efectos estáticos —ganancias de bienestar derivadas de la creación de comercio, la mayor eficiencia derivada de la
reestructuración productiva—,pero ya no son el objetivo principal. Se trataría, también, de alentar los efectos dinámicos derivados de
la eliminación de costes de transacción y de otros costes administrativos. Ello exige modalidades de integración más profundas, que
cubran la liberalización de los servicios y los capitales, la supresión de las barreras no arancelarias, y la eliminación, aunque fuera
parcial, de barreras físicas, fiscales, y de otra índole, que obstaculizan la competencia y la libre circulación efectiva, ya que tienen
importantes efectos en términos de costes y, por ende, en la competitividad (Burki et al., 1998: 3-11; Banco Interamericano de
Desarrollo 2002: 3).
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como disciplina de estudio. Cabe destacar que la misma ha sido elaborada a partir de la
identificación de los principales puntos fundamentales que suelen ser mencionados por la
bibliografía de la integración, trabajos de investigación5 y programas universitarios y de posgrado de
materias relacionadas con la Integración Regional, Procesos Regionales y MERCOSUR.6
De este modo, esta matriz pareciera estar atravesada por dos postulados fundamentales que van
a acompañar a todas las categorías de análisis y definiciones, y que no necesariamente suelen ser
explicitados en la bibliografía sobre la integración regional, a la hora de plantear dicha matriz. El
primero de estos postulados es la concepción del fenómeno de la integración regional como un
proceso de ascensión ideal en el cual, mediante el cumplimiento de determinados requisitos, se
obtiene una serie de resultados beneficiosos específicos. De este modo, el gran interrogante de
integrarse o no integrarse queda supeditado a una mera elección por parte de los países; ya que al
parecer el camino ascendente de la integración está plenamente pautado, así como también lo
estarían sus beneficios. Algo así como una causalidad asegurada e inexpugnable.
El segundo elemento fundamental de esta matriz es la aparente irreversibilidad del proceso. Al
respecto, el andamiaje teórico conceptual suele hacer mención de los pasos necesarios para lograr
alcanzar los beneficios de la integración, pero ni en la literatura ni en el propio marco conceptual se
hace referencia a la posibilidad de que un país determinado decida apartarse del camino de la
integración. Esta posibilidad es, de algún modo, descartada a través del criterio de que a medida que
se va ascendiendo en los distintos estamentos de la integración económica, los costos de salida
serían cada vez mayores que los propios beneficios provistos por la integración. A partir de lo cual,
la integración regional quedaría definitivamente establecida sobre una modalidad de ascenso de
carácter irreversible.
La integración regional como proceso de ascensión ideal
5 Sanahuja, José Antonio (1998), Durán, Jose y Maldonado, Raúl (2005). Salvatore Dominick, (1995); Ellsworth, J. Clark Leith (1978);
Krugman, Paul, (1988); Moneta, C. y Quenan C, (1993); Bouzas Roberto, (1997); Agudelo, Hugo, (1997); De Melo, Jaime y
Panagariya, Irving (1992); Ibáñez, Josep (1999); Ikenberry, G. John (1998); Rosenthal, Gert (1994).
6Han sido analizados los programas y sus correspondientes bibliografías desde las siguientes universidades argentinas: UB. UADE,
UBA; UCA; Universidad Di Tella, FLACSO y San Andrés.
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El primer término de esta matriz que, indefectiblemente, aparece cuando se aborda cualquier
bibliografía sobre esta disciplina o, incluso, la primera referencia que suele hacerse sobre la misma,
tanto en los programas universitarios como en lo propios claustros de enseñanza de esta materia de
estudio, es el concepto de beneficios de la integración económica, los cuales son planteados en tres
categorías: a) Los Efectos Tradicionales Estáticos de la Integración, b) Efectos o incentivos
tradicionales dinámicos y c) Efectos no tradicionales7.
El elemento sustancial que cubre la totalidad de la primera categoría de beneficios es el propuesto
por el economista Jacob Viner, en 1950, quien lleva a cabo un estudio sobre los posibles beneficios
de la conformación de una Unión Aduanera entre dos o más países. A partir de dicho estudio, Viner
desarrolló el popular concepto de Creación y Desvío de Comercio8.
Es preciso destacar que, además de esta categoría propuesta por Viner, existen otros autores que
analizan el fenómeno de la creación y desvío de comercio, tales como Meade (1962), Cooper y
7
Efectos o incentivos tradicionales dinámicos: Los principales efectos de esta clase son los siguientes: a) Competencia y escala.
Estos efectos permiten reducir el costo de la producción, en especial la industrial, entre los miembros a través de ventajas
comparativas regionales, economías de escala e incremento de la diversidad para los consumidores; b) Mejora en los términos del
intercambio. La firma de un AIR puede mejorar los términos del intercambio de los países miembros, básicamente a través de una
caída del precio de exportación de los países no miembro inducido por la mayor competencia dentro del AIR y c) Atracción de
Inversión Extranjera Directa (IED). La formación de un AIR puede provocar un incremento del flujo de IED, tanto desde los países
miembros como de los no miembros, en la búsqueda por aprovechar el mercado ampliado.
En los últimos quince años, surgieron nuevas categorizaciones sobre la temática que dieron lugar a la identificación de incentivos de
la integración regional que son conocidos como Efectos no tradicionales: Estos fueron desarrollados principalmente por Fernández
(1998), quien observó que la formación de AIRs (especialmente en los noventa) no podía ser explicada en su totalidad por los efectos
o incentivos tradicionales. Esta circunstancia llevó a esa autora a presentar los siguientes incentivos: 1) Fortalecimiento de las
reformas internas. La firma de un AIR puede apuntalar y dar mayor seguridad a las políticas internas implementadas por los países.
Cualquier reversión de las políticas internas sería más difícil de llevar a cabo en el marco de un AIR; 2) Políticos: Un gobierno puede
pensar que el que lo suceda no tendrá los mismos objetivos. La firma de un AIR pone límites al accionar del gobierno que lo firma,
pero también al del gobierno que lo sucede; 3) Disminución de los conflictos entre países. Ejemplo: posible guerra entre Alemania y
Francia en los albores de la conformación de la Unión Europea; 4) Consolidación de gobiernos democráticos; 5) Incremento del poder
de negociación. El tratar de aumentar su poder de negociación con respecto a terceros países es una razón que lleva a algunos
países a firmar un AIR, ya que los países unidos tendrían un mayor poder de negociación que separados; 6) Garantía del acceso al
mercado. Otra forma en la que un AIR puede contribuir a aumentar el bienestar de sus miembros es proveyendo a alguno de ellos un
seguro sobre algún posible acontecimiento futuro. Esto explicaría por qué en algunos acuerdos entre países de diferente tamaño, el
más chico ingresa en situaciones desfavorables.
8
Según esta formulación, estaríamos frente a la Creación de Comercio cuando a partir de la conformación de un Acuerdo Regional,
un país deja de producir un producto para comenzar a importarlo de un país socio que lo fabrica a un menor costo, mientras que
existiría Desvío de Comercio, cuando, a partir de la formación de un Acuerdo Regional, un país miembro deja de importar un producto
desde un país que no se incorporó al Acuerdo regional, para pasar a importarlo de un país socio que lo fabrica a un costo mayor que
el país no miembro. Boletín informativo de la Comisión Nacional de Comercio Exterior (CNCE), Nº 59; año 12; enero - febrero 2007.
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Massel 1965); Corden (1972), Kokko, Mattha; Gustavsson Tingval (2007)9 que, de algún modo
critican o modifican los supuestos de Viner, desde una visión económica, que aquí no viene al caso
entrar en detalle. Sin embargo, si bien es posible entender el modelo económico en el cual se
sustenta, podría decirse que el tan popular concepto, siempre presente en la bibliografía de la
integración, suele ser planteado un como beneficio resultante de la conformación de un bloque
regional, sobre el cual cada proceso de integración debería basar su decisión de integrarse o no.
Integrarse, en el caso de generar creación de comercio, y no hacerlo, en el caso de generar desvío
de comercio.
Al respecto, en primer lugar, debería notarse que las categorías en cuestión han sido elaboradas
con el fin de analizar cuáles son los efectos hacia la eventual generación de mayor o menor
bienestar hacia el Sistema Económico Internacional, en su conjunto, y no como un beneficio
direccionado hacia el proceso de integración bajo análisis; hecho que no suele ser mencionado en la
bibliografía, sino que es presentado como parte de uno de los beneficios de la integración.
Asimismo, siguiendo el argumento del punto anterior, y siempre desde la perspectiva de la
integración regional, ningún conjunto de países debería tener en cuenta este criterio a la hora de
definir el establecimiento de un Acuerdo Regional, ya que siguiendo el planteo del modelo
económico de Viner: suponiendo que los análisis estadísticos de un bloque regional, determinaran
que su conformación efectivamente ha generado desvío de comercio, debe tenerse en cuenta que el
país A, miembro del bloque recién conformado, que haya dejado de comprarle al productor
internacional más eficiente (el país C), con el fin de empezar a importar ese producto desde otro
miembro del bloque recién creado (el país B), que es un productor menos eficiente que C, de todos
modos, puede decirse que ambos países miembros del bloque (país A y B) se han visto beneficiados
por la creación del mismo, ya que, a partir de ahora, el país A que originalmente produce ese
producto a un precio superior al país B y, por supuesto, que el país C, luego de la conformación del
bloque empezará a importar del país B, sin aranceles, a un precio más bajo de lo que solía hacerlo
desde el país C; incluso, aunque este último sea el productor internacional más eficiente. De este
9
Estos autores sostienen que el concepto estático de desvío de comercio no se adecua al análisis de la integración moderna, que
tiene como objetivo elevar la ventaja comparativa de los productores regionales mediante la promoción de las economías de escala y
la competencia. De lograrse, “esta integración reducirá la participación de mercado de los productores externos; sin embargo, sin
embargo esto no constituye una desviación de comercio, ya que no se trata de productores externos más eficientes reemplazados por
productores internos menos eficientes”, sino que, la integración moderna, “al ser un proceso dinámico en el que los países se
relacionan con el crecimiento más que con la asignación de estática de recursos”. Kokko, Ari; Mathä, Thomas; Gustavsson Tingvall;
Patrik (2007). Integración regional y desviación del comercio en Europa. Revista Integración &Comercio N°26; Enero-Junio.
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modo, se podría concluir que el reemplazo de un productor más eficiente por uno menos eficiente,
como consecuencia de la creación del bloque comercial, no resulta una variable a tener en cuenta
por parte de los dos países miembros, ya que tanto sea en situación de creación o de desvío de
comercio, ambos países habrán sido beneficiados por la generación de un bloque regional, en dos
aspectos: En primer lugar, ambos países han generado un aumento en el comercio intra-regional,
mientras que, en segundo lugar, los consumidores del país A, como consecuencia de la eliminación
de aranceles a ese producto, deberán pagar un precio inferior que el pagado antes de la creación del
bloque.
Para ampliar este concepto, puede ser interesante hacer un breve repaso de los distintos estudios
económicos que han analizado, en detalle, los efectos de creación y desvío de comercio en bloques
regionales concretos. En el caso específico del Mercosur, se puede señalar el trabajo de Yeats
(1997; 1998) quien llevó a cabo un estudio económico sobre el desarrollo de los flujos comerciales
llevados cabo entre los países de ese proceso de integración, durante los primeros años de
funcionamiento. Según Nagarajan (1998), el trabajo realizado por Yeats “utilizó un índice de
orientación regional para analizar si los productos individuales (producidos localmente) son más o
menos aptos para ser comerciados con los países socios, en comparación con el resto del mundo.”
De este modo, “su propósito fue analizar si se podían considerar a los países socios como
productores relativamente eficientes de aquellos bienes que se comerciaban con más intensidad
dentro del acuerdo, una vez llevada a cabo la integración.”10
Al respecto, Yeats concluye que “gran parte del incremento del comercio entre los países
miembros estaba basado en productos que no habían sido exportados con éxito a otros países.” De
modo que gran parte del incremento del comercio entre lo países del Mercosur se efectuaba con
productos ‘equivocados’ –un resultado de los efectos del desvío de comercio del acuerdo”.
Concretamente, “Yeats encontró que gran parte del incremento de los flujos de comercio intraregional era de bienes que el describió como capital intensivos. La supuesta ventaja comparativa
debía encontrarse en los bienes trabajo intensivos, de modo que el hecho de que los bienes capital
intensivos tengan gran importancia entre el comercio entre ellos es motivo de preocupación.”11
10
Nagarajan, Nigel (1998). La evidencia sobre el desvío de comercio en el Mercosur. Revista Integración &Comercio N°6; septiembrediciembre.
11 Ídem anterior.
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Por otra parte, en el caso de la Unión Europea, de acuerdo con el artículo “Integración Regional y
Desviación del comercio en Europa (Kokko, Mattha; Gustavsson Tingval; 2007)12 se puede decir
que, a partir de la utilización del mismo modelo de cálculo realizado por Yeats, “existen indicios de
una desviación de comercio en el caso de la primera etapa de la integración europea (1962-1973),
cuando se incrementó el comercio intrarregional en las industrias con ventajas comparativas débiles,
pero no hay indicios de desvío de comercio en el caso de los períodos siguientes. El motivo más
importante es que la integración regional coincidió con reducciones en las barreras comerciales
externas, con lo que el acceso al mercado mejoró también para los productores externos, al mismo
tiempo, la integración promovió el crecimiento económico y la demanda de importaciones, lo cual
resultó beneficioso para los productores externos.”13
Si alguien pretendiera, desde la disciplina de la integración regional, realizar una evaluación de los
beneficios comerciales obtenidos a partir de la conformación de un bloque regional determinado,
supeditándolo a las variables de creación y desvío de comercio, y se encontrara con las
investigaciones de Yeats, sobre el Mercosur, o la de Kokko, Mattha; Gustavsson Tingval, sobre el
primer período de la UE, debería decir, sin lugar a duda que, según estos postulados, el bienestar en
el sistema internacional se vio desfavorecido, por lo que incluso debería recomendar no continuar
avanzando con dicho proceso de integración, ya que, al parecer, no sería favorable al postulado del
Libre comercio. Sin embargo, ambos trabajos mencionados manifiestan que como consecuencia de
la conformación del bloque regional en cuestión, el comercio entre los países miembros de cada
proceso aumentó, por lo que sería descabellado recomendar la desactivación del proceso regional
en base al criterio de creación y desvío de comercio, ya que es evidente que los países miembros se
han visto doblemente favorecidos: por el aumento del comercio intra-regional y por la reducción de
precios, producto de la eliminación de aranceles.
De este modo, si bien está claro que el modelo de Viner, en todo momento, explicita claramente
que la categoría formulada evalúa las consecuencias de la conformación de un acuerdo regional
respecto al bienestar del sistema internacional, y no hacia el interior del bloque, este concepto es
12
Kokko, Ari; Mathä, Thomas ; Gustavsson Tingvall; Patrik (2007). Integración regional y desviación del comercio en Europa. Revista
Integración &Comercio N°26; Enero-Junio.
13 Ídem anterior.
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habitualmente utilizado en la bibliografía, -y convertido como eje fundamental de la matriz teórica de
la disciplina- como uno de los beneficios propios de la integración regional, llevando a cabo lo que
podríamos denominar un ‘estiramiento’
teórico, al intentar justificar determinadas políticas
comerciales con modelos teóricos que, en realidad, fueron elaborados para explicar otros
fenómenos.
Vale aclarar que el presente apartado está bien lejos de pretender cuestionar el modelo de análisis
de Viner, sino que, siguiendo el objetivo de este trabajo, persigue relevar los principales principios
que se han ido construyendo como principios fundamentales de la disciplina, con el fin de analizar la
modalidad de recepción y reproducción de ciertos postulados, en el ámbito académico, que son
presentados a través de una modalidad acrítica, sin evaluarse sus fundamentos teóricos, y por
sobre todas las cosas, su utilidad práctica, a la hora de ser aplicados al ámbito regional. El caso de
la utilización de la categoría recién expuesta es un ejemplo en el intento de generar una cierta
legitimación de la teoría de la integración regional, a partir del establecimiento de una matriz
conceptual, pero que no necesariamente es de aplicación efectiva y de interés, a la hora de explicar
los múltiples procesos de integración regional.
Un segundo postulado planteado por la matriz conceptual en análisis es aquel relacionado con los
denominados beneficios tradicionales dinámicos: Competencia y escala, b) Mejora en los términos
del intercambio y c) Atracción de Inversión Extranjera Directa (IED) y que sin duda han sido unos de
los principales motores teóricos que han dado lugar al spaghetti bowl de los años ‘90; generado a
partir de la firma de una importante cantidad de acuerdos de libre comercio entre países de distintos
lugares del mundo. De este modo, ha sido alrededor de estos supuestos económicos lo que, en gran
medida, le han permitido a la matriz conceptual de los nuevos regionalismos legitimarse tanto
discursiva como teóricamente. Permitiendo, de alguna manera, una universalización de estos
postulados; convirtiéndose automáticamente en uno de los principales argumentos teóricos de la
disciplina de la integración. Y si bien es cierto que existe suficiente evidencia empírica que
permitirían justificar estos supuestos, a partir de un fuerte aumento de las tres variables económicas
mencionadas, por ejemplo en los ya citados casos del Mercosur y la Unión Europea, donde se
produjo tanto un aumento del comercio intra-regional como un importante flujo de inversiones
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extranjeras14, al mismo tiempo, también se han presentado un importante cantidad de casos en los
cuales, los supuestos beneficios de la integración, no llegaron a materializarse.
Si bien esta temática merece un análisis exhaustivo, a partir de la realización de un estudio de
múltiples variables económicas en un número relevante de casos de acuerdos de integración, que
exceden los objetivos de este trabajo, es posible mencionar algunos ejemplos donde dichos
resultados positivos no se han materializado. Lo cual, al menos, permite formular algunos
interrogantes acerca de la ‘universalidad’ de dichos postulados, y en especial brindar mayores
elementos fácticos a la hora de analizar de repensar el nivel de representatividad ‘científica’
existente en los elementos que constituyen el constructo teórico relativo a la disciplina de la
integración regional.
En este sentido, a modo de ejemplo podemos tener en cuenta los casos de Acuerdos de Libre
Comercio firmados entre EE.UU. y Chile, y EE.UU. con Australia, que entraron en vigencia en 2004 y
2005, respectivamente citados por Berlinski y Stancanelli (2010).
Al respecto, ambos autores señalan que el acuerdo EE.UU. con Australia produjo fuertes
controversias en este último país respecto a sus potenciales beneficios, lo cual dio lugar a una
importante discusión en el ámbito del Parlamento, en el sector empresarial y en ámbitos
académicos, ya que “aquellos que se expresaron a favor del acuerdo argumentaron que el mismo le
permitiría a Australia competir en un pie de igualdad con México y Canadá, y evitar el
desplazamiento de las exportaciones australianas por la competencia de otros países que también
suscribieron acuerdos con los EE.UU. Otro punto señalado fue que el acuerdo estimularía las
inversiones extranjeras en el país, por la confiabilidad que significaba la armonización de
disciplinas15 con la primera economía del mundo.”16 Por otra parte, “los detractores del acuerdo
replicaron señalando que se trataba de un acuerdo parcial que dejaba de lado aquellos productos
agrícolas donde Australia era más competitiva, como el azúcar, las carnes vacunas y los lácteos, en
14
Chudnovsky, Daniel; López, Andrés (2000). La inversión extranjera directa (IED) en el Mercosur. Fórum Regional; Montevideo: Red Mercosur.
Cabe destacar que el Acuerdo entre Australia y EE.UU. fue el primer tratado comprensivo que involucraba bienes,
servicios, propiedad intelectual e inversiones que Norteamérica negociaba con un país de la OECD, no perteneciente al
NAFTA.
16 Berlinski, Julio; Stancanelli, Néstor (Editores) (2010). Los acuerdos comerciales. Reflexiones desde un enfoque
argentino. CARI-CEI; Editorial Siglo XXI.
15
13
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13
el primer caso, por simple exclusión, y en los otros dos restantes por concesiones mínimas y plazos
excesivamente largos de apertura del mercado. Respecto a la industria manufacturera, indicaron que
las ventajas que el acuerdo brindaba a Australia eran poco significativas, dada la alta proporción de
aranceles NMF cero o de nivel muy reducido en los Estados Unidos y la alta protección que subsistía
para textiles, calzado, indumentaria y la prohibición para importar embarcaciones de transporte de
carga y pasajeros donde Australia es competitiva.”
Continuando con el análisis, Berlinski y Stancanelli (2010) indican que para el período 2005-2008,
el AUSFTA evidencia que las exportaciones australianas de bienes hacia los Estados Unidos
crecieron sustancialmente menos en valor absoluto que las importaciones desde ese país. A la vez,
tanto las exportaciones como las importaciones bilaterales aumentaron en menor medida que las
dirigidas y provenientes del resto del mundo, respectivamente. El déficit del intercambio con los
Estados Unidos aumentó de 8,9 a 13 mil millones de dólares, mientras que el déficit global
disminuyó de 12.9 a 4,5 miles de millones de dólares. El intercambio de servicios entre los dos
países, conforme a las últimas estadísticas disponibles del Bureau of Economic Analysis de los
Estados Unidos, aumentó de 12,3 a 16,3 miles de millones de dólares, entre 2005 y 2007, con un
crecimiento del 32,5%. El déficit para Australia pasó de 2,9 a 4,5 millones de dólares con una
variación del55, 2%. Los rubros de exportación más importantes para ese país fueron los de viajes y
turismo y otros servicios empresariales. En el caso de los Estados Unidos, las utilidades, regalías y
derechos de propiedad intelectual asumieron la mayor significación.”17
El tercer postulado de la matriz de la integración regional y, tal vez, el que más ha logrado
arraigarse en el ámbito académico, es aquel que observa al fenómeno de la integración regional
como un proceso de ascensión ideal, a partir del cual mediante el solo cumplimiento de
determinados requisitos y el consecuente avance en los diversos estadios de integración, se irán
generando múltiples efectos positivos sobre los países miembros del bloque. Planteándose una
especie de fórmula automática: a mayor ascenso en los estadios de integración, mayores los
beneficios que podrán obtener aquellos países.
Este principio queda plasmado en la bibliografía de la disciplina, en primer lugar, a partir del
17
Ídem anterior.
14
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14
esquema de los estadios de la integración propuesto por Balassa (1964), el cual plantea la
existencia de cinco grados de integración: Área de Preferencias Arancelarias, Zona de Libre
Comercio, Unión Aduanera, Mercado Común y Unión Económica y Monetaria18. Asimismo, de
acuerdo a las teorías neo-funcionalistas19, de la cual la matriz de la Teoría del Nuevo Regionalismo
ha obtenido un importante número de postulados, señala que a medida que aumenta la intensidad
de las relaciones socioeconómicas, esto es a través del ascenso de un estadio a otro -según el
esquema de Balassa- se hace necesaria por parte de los Estados Miembros, una mayor cesión de
soberanía y, al mismo tiempo, el otorgamiento “de poderes de decisión a favor de las instituciones
regionales, depositarias entonces de forma exclusiva o compartida de algunas parcelas de
soberanía anteriormente propias de los Estados miembros.”20
A partir de esto, se puede asegurar que la modalidad de integración, en principio, satisfactoria y
paradigmática, es aquella que tiene por objetivo ascender en la escalera de la integración
económica, mediante la generación de políticas comunes. Asimismo, este ascenso en términos
ideales debería generar los ya mencionados beneficios estáticos dinámicos y los no tradicionales.
Sin embargo, como fue mencionado al comienzo de este trabajo, es bien sabido que la teoría de
la integración regional se ha ido construyendo a la luz de la propia experiencia de la Unión Europea
(UE). Es aquí que sus ejemplos explicativos, por ejemplo, la existencia de los cinco estadios de
integración, así como de sus beneficios ascendentes, tienen como único fundamento empírico la
propia experiencia europea, que ha logrado convertirse en una Unión Económica y Monetaria, a
partir del Tratado de Maastricht (1991), salvo en los casos de Inglaterra, Dinamarca y Suecia que no
aceptaron ingresar en la zona euro, participando únicamente como miembro de la instancia del
Mercado Común21.
Esta circunstancia va a dar lugar a la generación de una multiplicidad de supuestos teóricos sobre
la disciplina, como son los ya mencionados efectos tradicionales estáticos, tradicionales dinámicos y
18
Balassa, Bela (1964). Teoría de la integración económica. México; Biblioteca Uteha de Economía.
Haas, Ernst B. (1958). The Uniting of Europe: Politial, Social and Economic Forces, 1950-57. Stanford University Press.
20 Ibáñez, Josep (2000). El nuevo regionalismo latinoamericano en los años noventa. Revista Electrónica de Estudios Internacionales.
En: http://www.reei.org/reei1/Ibanezag.reei.PDF
21 Noruega optó por permanecer fuera de la Unión Europea durante un referéndum, en 1972, y nuevamente, en 1994 Sin embargo,
este país junto con Islandia y Liechtenstein, participan en el mercado único de la UE a través del acuerdo del Área Económica
Europea. Esta posibilidad le otorga a los países signatarios el derecho a ser consultados por la Comisión durante la formulación de
legislación comunitaria, pero no el derecho a participar en la toma de decisiones.
19
15
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15
no tradicionales, que fueron siendo postulados deductivamente a medida de los resultados europeos
y, por supuesto, del avance de la teoría económica internacional, que de algún modo, fue generando
una cierta justificación de estos supuestos. Sin embargo, la conformación de un constructo teórico,
que tiene como única comprobación empírica un único caso, impide la posibilidad de comprender
otros procesos de integración, que hayan podido surgir en otro contexto histórico, económico,
político y social.
A partir de esto, al momento de querer generar una aplicación de dicha matriz conceptual a un
determinado bloque regional y, eventualmente, intentar comprenderlo, se presenta la siguiente
circunstancia. Por un lado, no existen argumentos empíricos que justifiquen los beneficios
potenciales de seguir dicha escala de integración, y contrariamente sí existe una multiplicidad de
ejemplos que, por distintos motivos, no han ascendido en dicha escalera de beneficios. Justamente,
resulta llamativo que, si la teoría es definitivamente efectiva, por qué ningún otro proceso regional ha
alcanzado el máximo nivel de beneficios. Y sí se da el caso, en una multiplicidad de ejemplos de
países que: a) no se han integrado, b) que se han detenido en un nivel de integración determinado,
c) que se han integrado y han abandonado el bloque regional al que pertenecían (tal como se
presenta en un capítulo posterior); d) casos, como el africano que a pesar de haber intentado utilizar
las herramientas de la integración regional, dadas las propias falencias y dificultades del caso, no
han redundado en ningún efecto positivo. A partir de lo cual solo podría concluirse que si no se
realiza una lectura del contexto económico, político, social y cultural del proceso, aunque el objetivo
del mismo sea, pura y exclusivamente, de carácter económico y comercial, es imposible poder
realizar un análisis sobre la viabilidad, conveniencia y, por ende, de los beneficios de la integración,
en un caso determinado. Y menos aún poder vislumbrar sus consecuencias sobre los países.
Una vez más, aquí no se pretende cuestionar las bases teóricas del modelo de Balassa, sino su
pretensión de universalidad, que de algún modo incentivaría a todos los países por igual a subirse al
camino de la integración económica, en eso términos, cuando según lo explicitado, no hay otras
experiencia, sin incluir a la UE, que puedan dar testimonio de la certeza de los resultados.
Por otro lado, el hecho de que la matriz conceptual de la teoría de la integración haya sido
construida a partir de un único caso, inevitablemente genera la necesidad de utilizar a ese ejemplo,
16
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16
la UE, como modelo, de modo que la referencia a ese caso es permanente y de algún modo
inevitable. Esto, a su vez, va a generar que cualquier proceso que sea contrastado con la teoría, y
por ende, con el caso de la UE, da como resultante un proceso de integración de características subóptimas; lo que va a retratarse en un importante número de adjetivos, respecto al caso en estudio
que sea, tales como ‘imperfecto’, ‘débil’ o incompleto. Esto, a todas luces, no permite explicar el
proceso en cuestión ni sacar conclusiones efectivas sobre el propio proceso, de modo que la
utilización de dichas categorías teóricas termina convirtiéndose en una modalidad auto-frustrante
desde un comienzo.
Un ejemplo habitual, en este sentido, es la necesidad de aclarar, que el Mercosur se trata de una
Unión Aduanera ‘Imperfecta’, cuando -según nuestro planteo- debería ser identificada como una
Unión Aduanera que simplemente ha establecido ciertas excepciones en su Arancel Externo Común,
en particular, en los sectores de Bienes de Capital y Telecomunicaciones; y que recién en agosto de
2010 se puso de acuerdo en la elaboración de un Código Aduanero Común del Mercosur, que
entrará en vigencia a partir del 1 de enero de 2012. Asimismo, los argumentos provenientes de la
bibliografía de la integración justifican esta ‘des-calificación’ al analizar el grado de cumplimiento de
sus objetivos, establecidos en sus acuerdos constitutivos, en este caso, Tratado de Asunción (1991)
y Ouro Preto (1994). Y al existir ciertos ‘incumplimientos’ de los objetivos expresados en aquella
oportunidad, por ejemplo, en la ausencia de una Unión Aduanera ‘perfecta’, tal como lo señala la
teoría, el proceso en cuestión es visto como débil o incompleto. Este argumento puede ser
sintetizado en la siguiente frase: (Con relación al Mercosur) ”hoy podríamos decir que nos
encontramos frente a una unión aduanera imperfecta y a una zona de libre comercio incompleta.
Estas dos notas que son mencionadas por la casi totalidad de los responsables gubernamentales,
académicos relacionados con el tema de la integración y demás actores que gravitan en torno a ella,
lo único que hace es describir la más estricta realidad.”22
Esta circunstancia nos permite evidenciar un punto que resulta bien característico, de la matriz
que estamos analizando, y es que, finalmente, el proceso de integración que pueden llevar a cabo
22
Sabsay, Daniel Alberto. Integración y Supranacionalidad sin Considerar los Desarrollos Europeos Recientes, Bases
Constitucionales y Límites. La Experiencia del Mercosur. Presentación del Dr. Daniel A. Sabsay en el Simposio "Process of European
and Global Constitutionalization", llevado a cabo en Berlín el 15 de mayo de 1999, en ocasión del 50º Aniversario de la Constitución
alemana.
17
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17
dos países con el objetivo de poder identificar problemas comunes e intentar buscar soluciones
compartidas a los mismos, deja de ser percibido como un medio para la consecución de estos
objetivos, sino que, por el contrario, queda convertido en un fin en si mismo. Esta situación por un
lado, aleja a la disciplina de la integración regional de ser un área científica de estudio (el término
‘científico’ debe ser entendido en un sentido amplio, como una metodologización rigurosa y
esquemática de un campo de conocimiento determinado) que persiga el objetivo de sistematizar y
brindar explicaciones sobre este campo, convirtiéndose en una exégesis dogmática que nada tiene
que ver con la propia realidad de los objetos de estudio. Por el contrario, este paradigma pareciera
pretender ajustar la propia realidad de cada bloque regional a ciertos modelos ideales, basados en
intereses del mercado internacional, que solo funcionan en la matrices econométricas, pero que
carecen de valor explicativo para los propios procesos de integración. Por otro lado, esta concepción
de la integración regional como fin -y no como medio- impide incorporar al análisis los posibles
cambios que pudieran llegar a producirse en el contexto regional o internacional, o en las
circunstancias o intereses que permitieron llevar a cabo el proceso de integración. Sino que
únicamente parece estar preocupada en el cumplimiento impoluto de lo escrito en el papel. Esta
visión legalista de la integración pareciera estar fundada en la máxima adjudicada a Fernando I de
Habsburgo, y utilizada por Kant en La Paz Perpetua que menta: “Fiat justicia, pereat mundus”. Esto
es, Hágase justicia, aunque (en consecuencia) el mundo perezca.
Este supuesto de ascensión indefectible adoptado por la teoría de la integración, resulta ser un
elemento sustancial que permite destacar aún más la caracterización de ‘inevitabilidad’ que hemos
venido identificando, respecto a la matriz, en cuestión. Asimismo, este criterio -como veremos a
continuación- logra convertirse en uno de los requisitos fundamentales en el camino de ascenso
hacia la integración regional ideal, plasmado en un principio de irreversibilidad.
Irreversibilidad
La instauración en el escenario internacional del fenómeno conocido como globalización,
caracterizado, entre otras cosas, por la constitución de un sistema económico, comercial y
financiero, que tiene al Libre Mercado como principal supuesto, ha venido percibiendo a la
18
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18
integración económica regional, y al ascenso en la escala de Balassa, como un proceso que
indefectiblemente implica una reducción de los niveles de soberanía de los Estados.
Según estos supuestos, esta pérdida de soberanía por parte del estado quedaría evidenciada en el
momento en el cual los países llevan a cabo la suscripción de un tratado de constitución de un
determinado bloque regional, ya que implicaría una pérdida de potestad en la aplicación de una
política arancelaria y comercial nacional.
En este sentido, gran parte de la literatura referida al estudio de los procesos de integración
económica coinciden en percibir al Estado como el único actor, en el territorio nacional, que “regula
las actividades económicas, políticas, sociales y culturales, proporcionando seguridad y
previsibilidad a dichas relaciones sociales (García Pelayo, 1992)23.
Esta caracterización del Estado, con la cual es difícil no coincidir, conlleva la idea de que la
regulación de estas actividades sociales implica, indefectiblemente, identificar al Estado, en términos
de detención de soberanía, como el único proveedor y regulador de estas actividades sociales que,
a los efectos de brindar claridad conceptual, vamos a denominar políticas públicas. Lo cual estaría
dando la pauta que el rol fundamental previsto para el Estado es, justamente, ser el proveedor
soberano de las funciones sociales mencionadas.
Asimismo, en coincidencia con lo manifestado por Hinojosa Martínez (2004) es posible afirmar
que la soberanía estatal quedaría concebida como un “conjunto de funciones”, a partir de lo cual es
factible pensar que “el Estado social y democrático de derecho expande el concepto de soberanía al
multiplicar el número de funciones asignadas al Estado”24.
De este modo, al introducirse el análisis de la soberanía del Estado en el contexto de la
globalización y “en la medida en que ha desaparecido una parte sustancial de los obstáculos para la
circulación transnacional de mercancías y capitales, que los medios de comunicación y transporte
han reducido las distancias y que la información ha empezado a circular en tiempo real a lo largo de
23
García Pelayo, M. (1992). Las transformaciones del Estado contemporáneo, Madrid.
Martínez, Luis Miguel (2004). Globalización y Soberanía de los Estados. Ponencia presentada en la I Jornadas de diálogo
euro-marroquí, Universidad de Tánger, Marruecos, 25 y 26 de noviembre.
24Hinojosa
19
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19
todo el planeta, se difuminan las fronteras entre los Estados”. Ante lo cual, “desde una perspectiva
económica, esta situación se traduce, por parte de los gobiernos, en la progresiva pérdida de la
capacidad de dirección de su economía, y en la imposibilidad de controlar la actividad de los grandes
grupos industriales y financieros de carácter multinacional, ya que son los «mercados» los que
imponen las opciones de política económica y, por tanto, los que diseñan el modelo de sociedad”25.
Partiendo desde este criterio de funcionalidad del Estado, incluso, es posible señalar como un
elemento verdaderamente representativo del actual contexto de liberalización comercial y financiero,
el profundo nivel de vulnerabilidad en que han quedado los Estados respecto a los que pueden han
sido identificado como nuevos actores del sistema internacional, tales como el capital internacional,
que engloba a una pléyade de grupos inversores financieros, Hedges Funds y demás corporaciones
internacionales, así como las empresas transnacionales, que a partir del fenomenal volumen que
adquieren sus transacciones financieras, diariamente, sumado a las políticas de liberalización
llevadas a cabo por los propios Estados, durante la década de los ’90, han dejado a los países en un
profundo nivel de vulnerabilidad.26
Y si bien, la manifestación más palpable del proceso de globalización se produce en el ámbito
económico, no es éste el único terreno en el que la falta de exclusividad por parte del Estado en la
regulación de políticas públicas resulta evidente. En este sentido, y manteniendo siempre el criterio
propuesto de la soberanía definida como funcionalidad exclusiva del Estado, puede concluirse que
existen muchas otras áreas donde la soberanía del Estado se ha visto erosionada.
Al respecto, Salah identifica cuatro ámbitos estatales en los que, como consecuencia de la
globalización, se evidenciaría una importante reducción o pérdida en la intervención del Estado,
estos son: el control de los flujos monetarios y financieros, los problemas medioambientales, el
control de la información, y el control de las empresas multinacionales. Por ejemplo, “la libre
circulación de capitales entre los principales mercados financieros del planeta, y las mayores
facilidades de las que disfrutan las personas para cruzar las fronteras, facilitan la elusión de los
controles administrativos o policiales establecidos por las autoridades públicas son un claro retrato
25
26
Ídem anterior.
Wolf, Gabriel (2010). Estado Crisis Financieras y Vulnerabilidad Local. Centro Argentino de Estudios Internacionales (CAEI).
20
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20
de esta realidad.27
Una consecuencia, casi inevitable, que surge como consecuencia del supuesto de la pérdida de
soberanía por parte de los Estados, en los términos propuestos inicialmente, es el surgimiento del
ámbito regional o internacional como una alternativa funcional para la provisión funcional de
políticas, en este caso, armonizadas a través de organizaciones internacionales o mediante tratados
u órganos regionales pertenecientes a un determinado acuerdo regional, según sea el caso,
situación que, una vez más, es percibida como una profundización de la pérdida de control soberano
de los Estados sobre las muchas funciones que solían ser se consideradas como atributos
esenciales de la soberanía estatal.
La soberanía como la capacidad de tomar decisiones autónomas
Sin embargo, si se realiza el ejercicio de abandonar, por un momento, esta definición
indefectiblemente reduccionista, que arrincona a la concepción de la soberanía del Estado en un
mera actividad funcional, e incluso al propio rol estatal que queda remitido a la única provisión de
políticas públicas, y se reintroducen algunos elementos constitutivos de la soberanía de los Estados,
que -según nuestro criterio, nunca deberían haber sido excluidos de la definición de Soberanía- se
podría llegar a un replanteo de los supuestos de la pérdida de soberanía por parte de los Estados
como consecuencia de la conformación de bloques regionales.
En este sentido, la 10º edición del Diccionario de Ciencia Política de Bobbio, Matteucci y Pasquino
(1997) describe a la Soberanía como un “concepto político-jurídico que sirve para indicar el poder de
mando, en última instancia, en una sociedad política y, por consiguiente, para diferenciar a ésta de
las otras asociaciones humanas, en cuya organización no existe tal poder supremo, exclusivo y no
derivado. Por lo tanto, tal concepto está estrechamente vinculado al poder político: en efecto, la
soberanía pretende ser una racionalización jurídica del poder, en el sentido de transformar la fuerza
27 Hinojosa Martínez, Luis Miguel (2004). Globalización y Soberanía de los Estados. Ponencia presentada en la I Jornadas de diálogo
euro-marroquí, Universidad de Tánger, Marruecos, 25 y 26 de noviembre.
21
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21
en poder legítimo, el poder de hecho en poder de derecho.”28
Está claro que la definición hace una clara referencia al Estado como único soberano, dentro del
territorio nacional, en términos de, no solo tener la legitimidad de ejercer el uso de la fuerza y del
Derecho, sino en cuanto a la capacidad de poder llevar a cabo una decisión, en última instancia. La
preeminencia del ejercicio del poder de la última instancia decisional ha sido bien estudiada por Carl
Schmitt, quien identificaba este poder con la capacidad de quien estuviera a cargo del gobierno de
ese Estado de declarar el estado de excepción, pudiendo reducir, a partir de este, ciertos derechos
constitucionales, en circunstancias determinadas.29
Cabe destacar que la necesidad de incorporar al análisis, en cuestión, algunos de los elementos
fundamentales de la soberanía del Estado, que al parecer han quedado fuera de la
conceptualización hecha por la Teoría de la Integración Económica Regional, no implica dejar de
lado aquella concepción funcional del Estado, como proveedor y regulador de políticas públicas, sino
que, por el contrario, el objetivo es justamente poder alcanzar una definición más completa que
permita comprender las actuales circunstancias relacionadas con los procesos de integración
regional y la soberanía de los Estados, desde una perspectiva más amplia, evitando caer en ‘olvidos’
u omisiones a la hora de establecer o seleccionar definiciones teóricas.
En este sentido, si nos remitiéramos a la estricta aplicación de la definición funcional de la
soberanía de los Estados, también sería posible descubrir un variado espectro de circunstancias en
las cuales el Estado estaría cediendo soberanía. Al respecto, se podría mencionar la adhesión de un
país a la Organización Mundial del Comercio (OMC), que lo compromete a cierto cumplimiento de
disciplinas principios y normas relacionadas con el comercio internacional, la aplicación de normas o
estándares internacionales y, por supuesto, la constitución de un determinado bloque regional.
Sin embargo, si se deja de lado esta definición acotada de soberanía, y se da lugar a aquella más
comprensiva, en la cual la soberanía estatal está determinada a partir de la potestad de la toma de
decisión en última instancia, en su ámbito territorial, de ningún modo podría argumentarse la cesión
28 Bobbio, N; Matteucci, Nicola; Pasquino Gianfranco (1997). Diccionario de Ciencia Política, 10º edición. Siglo XXI Editores; pág.
1483.
29 Schmitt, Carl (1921)). La Dictadura.
22
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22
de soberanía, en ninguno de los casos planteados. Justamente, en los tres casos recién citados, la
decisión de aceptar determinada modalidad de comportamiento, por parte de los Estados, es
realizada voluntariamente en pleno uso de su potestad nacional. Y de ninguna manera puede
afirmarse que la utilización de una buena práctica o un standard, sea este económico, político,
sanitaria, y/o técnico implica una pérdida en la soberanía del Estado, más bien podría decirse que lo
ratifica al tener los recursos ‘soberanos’ de poder llevar a cabo dicha incorporación normativa.
Asimismo, desde esta perspectiva clásica de la soberanía, como ‘capacidad de tomar la última
decisión en su propio territorio’ permite replantear la supuesta pérdida de soberanía, por parte de los
Estados, frente al mercado de capitales internacionales o frente a empresas transnacionales, ya que
dado el caso, cualquier Estado tiene la potestad de tomar la decisión de cerrar su economía, de
declararse en default (como fue el caso argentino, en 2002) o hasta dado el caso expropiar las
posesiones de dichas empresas. Todas estas acciones podrían ser llevadas a cabo autónomamente
por cualquier Estado. Por supuesto que, al momento de tomar este tipo de decisiones soberanas, el
Estado seguramente deberá enfrentar un sin número de costos económicos, políticos y de prestigio
frente al resto de los países, que podrían provocar desde el retiro de inversiones extranjeras, la
reducción o pérdida de mercados internacionales para sus productos, y seguramente una
multiplicidad de críticas y planteos en organismos internacionales, además de la consabida pérdida
de credibilidad por parte del concierto internacional de países. Pero en ningún momento la soberanía
del Estado habrá quedado disminuida.
Del mismo modo, si se tiene en cuenta el tradicional concepto propuesto por la teoría de las
relaciones internacionales que describe al sistema internacional como un orden anárquico, esto es,
sin la existencia de un poder de policía internacional legitimo, en última ratio, la multiplicidad de
diferendos jurídicos provenientes de las organizaciones internacionales: Órgano de Solución de
Diferencias de la OMC y demás ámbitos internacionales y regionales, en ningún caso podrán forzar
de facto al cumplimiento de dichos compromisos realizados previamente por el Estado en cuestión.
A lo sumo podrá generar recomendaciones al gobierno nacional de ese país a restablecer la
conformidad de las reglas establecidas en determinado acuerdo. Situación que como bien sabemos,
no necesariamente suele ser tenida en cuenta por los países. Valga de ejemplo, en este sentido, la
cantidad de ‘recomendaciones’ realizadas por el Òrganos de Solución de Diferencias de la OMC que
23
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23
no son tenidas en cuenta por los países.
Por otra parte, de más está decir que, en algunas de las circunstancias mencionadas
anteriormente, dicho Estado podría arriesgarse a perder prestigio en el Sistema Internacional o
eventualmente quedar ‘fuera’ del mercado comercial y financiero; en el caso de un incumplimiento
en el pago de la deuda soberana. Sin embargo, al mismo tiempo, también debe notarse que a lo
largo de la historia han existido múltiples ocasiones donde algún país determinado quedó, de todos
modos, fuera del mentado sistema económico, político o financiero, por ejemplo Chile, en 1973, o
Cuba, a partir del establecimiento de la Ley Helms-Burton, sin que necesariamente existiera algún
tipo de incumplimiento de acuerdos internacionales.
Así, las circunstancias recién descriptas permiten sustentar el argumento de plantear que la firma
de acuerdos regionales, o la aplicación de estándares internacionales donde se comprometa el
cumplimiento del Estado de ciertas pautas de comportamiento económicas, financieras, técnicas o
políticas, en ningún caso, puede hablarse de una pérdida de soberanía del Estado en términos de
autonomía relativa en la toma de decisión, y sí en los términos de una sesión parcial de
competencias funcionales, que lleva a la aceptación de determinadas pautas o normas compartidas
con otros países o regladas por determinados organizaciones internacionales o regionales.
Supranacionalidad
Como se manifestó en un comienzo del trabajo existe un tercer fundamental que es explicitado por
la matriz paradigmática de la Integración Regional, y es el que está directamente relacionado con el
establecimiento de “políticas comunes” regionales, a través de la generación de un marco
supranacional. Esta circunstancia suele ser planteada por la bibliografía como uno de los pasos
obligados que debe seguir un proceso de integración para poder avanzar en el camino hacia la
integración. Este planteo, una vez más, convierte a la mayoría de los procesos de integración
regional existentes en casos sub-óptimos, ya que de la totalidad de bloque regionales existente, en
la actualidad, solo unos pocos, aplican una modalidad de integración de carácter supranacional.
Primando aquellos que han adoptado la modalidad conocida como intergubernamental; tal es el caso
del Mercosur, ASEAN y NAFTA, entre otros.
24
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24
La posibilidad de establecer una entidad supranacional, por sobre la soberanía de los países, es
una idea que tiene sus primeros arraigos en el texto La Paz Perpetua de Immanuel Kant, quien la
planteaba como una modalidad para asegurar la convivencia universal. Mientras que, en términos
históricos, el término supranacional se empleó por primera vez en el Tratado de París (1951), al
crear la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) y posteriormente en los Tratados de
Roma (1957), fundacionales de la Comunidad de la Energía Atómica (EURATOM) y del Mercado
Común Europeo, en los que se indicaba la cualidad de los acuerdos y organismos de integración
económica: transferencia a las instituciones de la organización a las que se les confieren un poder
normativo apto para producir efectos jurídicos vinculantes en el orden interno de los Estados
miembros, incluso con un rango superior al de sus leyes30.
A partir de esta situación, cada uno de los estados miembros de la Unión Europea han adherido,
voluntariamente, a un modelo integrado de organizaciones internacionales compuesto por las
Comunidades europeas, que los liga mediante un orden jurídico comunitario autónomo que prima
por sobre el derecho interno de los Estados. Por lo que las decisiones comunitarias, luego de un
largo recorrido a nivel de los derechos constitucionales de sus Estados miembros, tienen una
aplicación directa en el interior de los mismos. Cabe destacar que dichas decisiones sólo pueden
versar sobre las materias acordadas en los instrumentos que dan sustento a la comunidad y que, en
definitiva, esas delegaciones de soberanía son el producto de la voluntad de aquellos mismos que
se pronuncian de manera concomitante, a favor de una merma de los atributos propios, al menos del
concepto tradicional de soberanía estatal. A partir de los caracteres mencionados se forja una
estructura orgánica cuyas decisiones son tomadas por mayoría (Berranger. 1995).
Para poder comprender los motivos que dieron origen a la aplicación de una entidad
supranacional, en el caso europeo, es imprescindible remitirse a la tensión permanente y a la
cantidad de conflictos bélicos registrados, a lo largo de la historia, entre Alemania y Francia, con
mayor preponderancia en las dos Guerras Mundiales. En este sentido, la implementación de un
30 Delgado Rojas, Jaime (2009). Construcciones supranacionales e integración regional latinoamericana. San José, Costa Rica,
Editorial UCR.
25
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25
criterio inicial de supranacionalidad, mediante la creación de la Alta Autoridad del Acero y el Carbón,
tuvo el objeto de establecer una regulación, ajena al control de los Estados, sobre los recursos
básicos utilizados para la construcción de armamento: acero y carbón. Esto aparecía como la única
modalidad efectiva que permitiera brindar cierta estabilidad regional; que venía de padecer la
catástrofe humana más grande de la historia. De este modo, la aplicación del criterio de
supranacionalidad, en Europa, debe ser comprendida como una alternativa de supervivencia, para
un contexto histórico y político determinado31.
Y si bien la implementación satisfactoria de la supranacionalidad, en Europa, va a servir como
antecedente para su recomendación en otros procesos de integración, las argumentaciones
provistas por la Teoría de la Integración Económica para su establecimiento como postulado, va a
estar bien lejos de los motivos histórico-políticos recién mencionados respecto al caso europeo. Por
el contrario, los fundamentos de los beneficios de la modalidad de la integración de características
supranacionales van a estar ligados más a una justificación económica que política.
Concretamente, la conformación de un proceso de integración regional, mediante la modalidad
supranacional, según el Regionalismo Abierto, va a permitir que una vez que los Estados miembros
de un bloque regional tomen la decisión de generar un área de integración económica, en cualquiera
de sus niveles (zona de libre comercio, unión aduanera o mercado común), logren alcanzar uno de
los principales objetivos manifestados por la teoría económica clásica, que es el establecimiento de
un mercado completamente libre de la intervención de los Estados, que son vistos como
imperfecciones y restricciones, al libre comercio. De este modo, la creación de una entidad
autónoma de los Estados, en principio, podría impedir cualquier tipo de modificación de las medidas
económicas que implica la conformación de un acuerdo regional; reduciendo los niveles de
incertidumbre, en este sentido, a un mínimo deseable por el mercado. Esta situación definitivamente
posee un fuerte aire de familia con el postulado de la matriz del Regionalismo Abierto, que hemos
denominado irreversibilidad. Y justamente el criterio de supranacionalidad pareciera seguir ese
camino.
31
Incluso, las potenciales bondades de su implementación, en aquel momento, fueron cuestionadas por múltiples autores europeos,
pertenecientes al funcionalismo, que criticaban fuertemente la visión liberal, que apoyaba la creación de una modalidad de integración
regional basada en el criterio de supranacionalidad. Por lo que tampoco puede ser planteada como una verdad inexpugnable,
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Como muestra de esto, es suficiente hacer un repaso de los ‘beneficios no tradicionales’ de la
integración principalmente identificados por Fernández (1998), que señalan como algunos de sus
efectos positivos. El fortalecimiento de las reformas internas: La firma de un AIR puede apuntalar y
dar mayor seguridad a las políticas internas implementadas por los países, ya que cualquier
reversión de las políticas internas sería más difícil de llevar a cabo en el marco de un AIR. Asimismo,
con el fin de evitar que un gobierno, en el futuro, pueda no compartir los objetivos de liberalización
del comercio, la firma de un acuerdo regional pone límites al accionar del gobierno que lo suscribe,
así como también a aquel que lo suceda en el futuro.
Al mismo tiempo, esta argumentación, que visualiza a los gobiernos como potenciales generadores
de incertidumbre, permite entender el alud de críticas que reciben los procesos regionales que
poseen una modalidad intergubernamental, ya que son percibidos por el mercado como riesgoso en
cuanto al cumplimiento de las reformas económicas que implica un acuerdo regional de esas
características. Justamente, esto es lo que, desde este enfoque, permitiría evidenciar a las
instituciones regionales de carácter intergubernamental como débiles y por sobre todas las cosas
frágiles; lo cual en la terminología del mercado podría ser interpretado como inciertas.
Por ejemplo, en el caso del Mercosur, resulta habitual leer críticas de estas características: “Una
de las razones de la ausencia de ‘políticas regionales comunes’ es precisamente carecer de un
marco supranacional, ya que no se cuenta con esos mecanismos debido a la resistencia de los
países, en algunos casos abierta y en otros más silenciosa. Este aspecto central no ha recibido la
atención adecuada, tanto desde los sectores convencionales como desde muchos analistas
progresistas.”32
Asimismo, una posible consecuencia del reciente análisis, es la necesidad de la Teoría del Nuevo
Regionalismo de insistir con el concepto de cesión de soberanía funcional, ya que mediante esta
argumentación, los Estados perderían la capacidad de establecer cambios en sus políticas
económicas. Ante lo cual, lo que en un principio aparecía como una descripción de un fenómeno
basado en la interdependencia económica y política entre los Estados y los actores internacionales,
propios de un contexto de globalización, aparece como una estrategia discursiva para convencer a
32
Fuente: http://www.choike.org/nuevo/informes/2202.html
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27
los Estados a deshacerse de su potestad de determinar su política económica y comercial, en
manos de una autoridad regional autónoma, fuera del alcance de los Estados; otorgando al proceso
de integración una evidente modalidad irreversible, a favor de los actores del mercado.
Como ejemplo de esta idea se puede citar a Mitrany (1965) quien asegura que “la creación de
políticas internacionales debe entenderse como un esfuerzo por despolitizar algunos temas
importantes con el fin de aportar soluciones racionales. Los antagonismos políticos podrían, gracias
las organizaciones internacionales, ser reemplazados por una cooperación para solucionar
problemas específicos y prácticos de la vida internacional de manera eficaz y eficiente. El criterio
político esta reemplazado por el criterio de la eficacia y de la productividad.”33
Al mismo tiempo, también puede concluirse que la permanente utilización de la Unión Europea
como modelo satisfactorio de supranacionalidad, lejos está de tener en cuenta los motivos históricopolíticos que dieron lugar a la conformación de una modalidad supranacionalidad de la integración.
Sino que esa referencia es mero intento de legitimar el temor del mercado respecto al accionar
soberano de los Estados, respecto al establecimiento de su política comercial. En este sentido, la
disciplina de la integración regional pareciera estar contribuyendo, en gran medida, alcanzar estos
objetivos, a través de la permanente reproducción de estos principios ‘universales’.
Casos de des-integración: Países que abandonaron sus bloques o acuerdos regionales
Más allá de las argumentaciones teóricas o terminológicas que puedan darse sobre la supuesta
modalidad irreversible postulada por la matriz de la teoría de la integración, a continuación se
estudian una serie de casos de países que, por distintos motivos, han tomado la decisión de salirse
de sus respectivos bloques o acuerdos regionales, abandonando la escalera de la integración de
Balassa, lo cual además implica dejar de lado los supuestos Beneficios indefectibles planteados por
la Teoría de la Integración. De este modo, a partir del abordaje de los casos de Chile (1976),
Groenlandia (1985), Venezuela (2006) y Bolivia (2010) se pretende aportar evidencia en contra del
supuesto de irreversibilidad planteado por la matriz del Nuevo Regionalismo, así como demostrar
33
Mitrany, David (1965). “The Prospects of Integration: Federal or Functional”. Documento electrónico.
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28
que, siguiendo la definición de soberanía tradicional aquí citado, el hecho de que un país ingrese a
alguno de los niveles de integración citados por Balassa, no implica ninguna pérdida de soberanía,
justamente, a través de la presentación de situaciones en los cuales los gobiernos, haciendo uso de
su soberanía, decidieron salir de sus respectivos procesos de integración regional. Al mismo tiempo,
los casos en estudio permiten desterrar el postulado con el que se suele justificar la permanencia de
los países dentro de un acuerdo regional. Este es que los costos de abandonar dicho proceso de
integración serían tan elevados, en comparación con los beneficios, que a los países les resulta más
satisfactorio permanecer dentro del bloque.
Por otra parte, vale la pena adelantar el que consideramos como uno de los principales elementos
que han surgido del presente análisis, y es que, justamente en contra de lo que se podía llegar a
predecir respecto a los elevados costos políticos, económicos, y por sobre todas las cosas, en
términos de prestigio regional, que podría implicar que un miembro abandone el bloque regional al
cual pertenecía, los resultados de los cuatro casos aquí estudiados indican que, en las cuatro
situaciones, los países lograron llegar a un acuerdo, que podría ser denominado amistoso, respecto
a la modalidad de esa salida. Y más llamativo aún, la evidencia empírica pareciera demostrar que,
con posterioridad al abandono del acuerdo, los países ‘salientes’ volvieron a suscribir acuerdos
comerciales y políticos con algunos o con todos los países miembros del bloque al que pertenecía,
aunque en esa oportunidad en términos más convenientes para el país que dejó el bloque. Este
hecho evidentemente puede ser calificado como la obtención, por parte del país, de un nivel de
costos más bajos que el existente hasta el momento en el que pertenecía al acuerdo regional y que
su salida no parece haber registrado costos elevados, en términos de prestigio, tal como lo supone
la teoría.
El primer caso que tendremos en cuenta en nuestro análisis, es el de Groenlandia, que, de
alguna manera, puede resultar el más paradigmático de todos en términos de evidencia empírica, ya
que justamente corresponde a un país que integró el proceso de integración regional que, como se
ha mencionado a lo largo del presente trabajo, es sobre el cual la disciplina de la integración regional
ha hecho especial énfasis, a la hora de establecer un modelo teórico en este campo de estudio. A
esta altura, está claro que hablamos de la Unión Europea.
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La isla de Groenlandia fue una colonia danesa hasta el año 1953, cuando fue declarado ‘territorio
danés’. Sin embargo, a partir de la obtención de un Estatuto de Autonomía propio, denominado
Greenland Home rule Act. N° 577 del 29 de Noviembre de 1978, y que entró en vigor a partir del 1
de mayo de 1979, empezó a ser considerado como un ‘Territorio Autónomo’ perteneciente al Reino
de Dinamarca, lo cual que le otorgó ciertas potestades políticas y económicas. Al mismo tiempo, en
2008, estas potestades aumentaron aún más, ya que este ‘Territorio Autónomo’ aprobó la ampliación
de aquel Estatuto, mediante un referéndum sobre su autogobierno, otorgándole mayores recursos
económicos, el control de sus recursos petrolíferos y la posibilidad de acogerse al Derecho de
Autodeterminación explicitado en la Carta de las Naciones Unidas. Sin embargo, a pesar de esto,
Groenlandia seguiría perteneciendo al Reino de Dinamarca hasta el año 2021, cuando proclamaría
su independencia completa de Dinamarca para conformar un nuevo estado independiente34.
Como consecuencia del primer estatuto de autonomía, de 1978, junto a la subida al poder del
partido SIUMUT, contrario a la CEE, que en sus primeras elecciones de gobierno obtuvo 13 de los
21 escaños en el Parlamento groenlandés, se acordó la celebración de un Referéndum Popular
consultivo, entre sus 50 mil ciudadanos, para determinar la continuidad o no de ese Territorio
Autónomo como miembro de la Comunidad Europea.
El Referéndum, que tuvo lugar el 23 de febrero de 1982, dio como resultado que una mayoría,
compuesta por un 52% de los votos, se manifestara a favor de la salida de Groenlandia de la CEE,
frente a un 46,1% de votos a favor de su permanencia. Concretamente, la isla dejó de pertenecer a
la Comunidad Europea a partir del 1 de enero de 1985. Al parecer, “los groenlandeses descontentos
con la política comunitaria practicada en su territorio y deseosos de auto-controlar sus economías,
manifestaron su voluntad de abrir sus puertas al continente americano y estrechar sus relaciones
con los pueblos esquimales que habitan esas tierras. Pero, de ningún modo, su retirada de la CEE
ha sido interpretada como una ruptura con el continente europeo. En este sentido, según
declaraciones del primer ministro del gobierno local y jefe del partido mayoritario en el poder
(SIUMUT), la retirada de Groenlandia de la Comunidad no significa un «Adiós a Europa»»”35
34
Groenlandia dice 'sí' a su independencia de Dinamarca. Diario El País, 26 de noviembre de 2008. Ver
http://www.elpais.com/articulo/internacional/Groenlandia/dice/independencia/Dinamarca/elpepuint/20081126elpepuint_6/Tes
35Asín Cabrera, M. Asunción (1982). Groenlandia: El Resultado de un Referéndum. Revista de Instituciones Europeas. Vol 9, Núm. 3,
Septiembre-Diciembre.
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30
Cabe destacar que en el momento en que Dinamarca, luego de un referéndum doméstico, decidió
ingresar como miembro a la Comunidad Económica Europea (CEE), en 1972, los groenlandeses,
con un 70% de votos en contra, tuvieron que ajustarse a la decisión danesa. En aquella oportunidad,
los argumentos de los daneses al aprobar dicha adhesión estuvieron relacionados con los beneficios
que ese ingreso representaría para la industria y la agricultura. Sin embargo, para Groenlandia,
aquella adhesión representó que sus aguas territoriales se convirtieran en una parte de las aguas de
la Comunidad Europea, de manera que no se podría impedir a los barcos extranjeros la pesca
alrededor de Groenlandia.
El primer elemento que sale a la luz de esta situación es que se trata del primer caso en el que un
miembro abandona ese bloque, y que como manifestamos anteriormente, es justamente el principal
modelo de integración regional, lo cual no resulta un hecho menor. Al mismo tiempo, un hecho que
debe ser destacado, sobre esta circunstancia, es que, si bien los Tratados de París y de Roma constitutivos de las tres Comunidades- no preveían en sus textos la retirada de uno de sus
miembros, (aunque esta problemática fue resuelta a partir de la aprobación del Tratado de Lisboa,
en diciembre de 2009, donde se incluye una cláusula de salida, en particular pensando en el futuro
de las Antillas Holandesas y Aruba, con respecto a su actual relación de dependencia de aquel
país), la actitud de 'la Comunidad Europea, fue la de aceptar directamente la decisión de
Groenlandia, sin detenerse en las distinciones jurídico formales al considerarlo como simple acto
interno de un Estado miembro. Al respecto, siguiendo lo indicado por bibliografía de la época36,
puede asegurarse que la Comunidad Europea respeto la decisión del pueblo groenlandés: “La
puerta está abierta si Groenlandia decide salirse de la Comunidad Europea. La Comisión (Europea)
no tratará de forzar a Groenlandia a permanecer en la misma si su pueblo considera que es mejor
marcharse. Es éste una decisión que Groenlandia ha de tomar por si misma.”37
Al mismo tiempo, “si bien es cierto que, conforme indica el profesor del Instituto de Desarrollo
Económico de Berlín, Stefan A. Musto, desde el punto de visto económico y sociológico este hecho
no produce una distorsión muy importante a los intereses de la Comunidad se trata en definitiva de
un territorio con un bajo índice poblacional, alejado del continente europeo y con una cultura propia
cuya retirada de la CEE, traerá consigo unas repercusiones menores a las que traería, por ejemplo,
36
37
DALSAGER, Paul: Groenlandia y la CEE. Comunidad Europea, núm. 4/82.
Ídem anterior.
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la retirada de cualquier otro territorio eminentemente europeo que contara con una población
importante. Las argumentaciones anteriores no obstan a que destaquemos la transcendencia que
desde el punto de vista jurídico internacional esta decisión trae consigo. Está claro que este hecho
sienta un precedente de cara al futuro. De aquí que la negociación sobre el nuevo «status» de
Groenlandia despierte un especial interés.”38
Por otra parte, tal como lo expresa Asín Cabrera (1982) “la Comunidad Europea no es una
organización internacional estática, sino todo lo contrario. Si hacemos un recorrido histórico,
observamos que si bien sus principios constitucionales apenas se han alterado, no por ello se puede
decir que no ha evolucionado, ignorando los principios rectores de la Comunidad internacional
actual. Entre estos principios, hay dos que están en íntima conexión con la situación actual dé
Groenlandia: El Derecho a la libre autodeterminación de los pueblos y el Derecho de los pueblos a
disponer de sus recursos naturales. Ambos principios están reflejados con mayor o menor intensidad
en el Estatuto de Autonomía de Groenlandia. De aquí que, el reciente referéndum no sea sino el
punto de partida del ejercicio de tales derechos”.
Sin embargo, si se realizara un análisis del retiro de Groenlandia de la CEE, según los postulados
actuales de la Teoría del Nuevo Regionalismo, definitivamente nos encontraríamos frente a una
encrucijada, ya que, por un lado, al parecer, la mayoría de la población de ese territorio autónomo no
encontró ninguno de los beneficios postulados, acerca de pertenecer a ese bloque comercial, sino
que, por el contrario, sus ciudadanos realizaron una lectura opuesta y llegaron a la conclusión de
que los costos relacionados con la obligación de tener una política común con el resto de los
miembros, de modo que los costos de integrarse eran mucho mayores que los beneficios
postulados. Algo similar podría manifestarse respecto al hecho de que, a pesar de que la CEE, en
1991, decidió avanzar en los siguientes estadios de la integración, hasta llegar a convertirse en una
Unión Económica y Monetaria, en ningún caso, Groenlandia decidió re-incorporarse al bloque
regional, e incluso, ser partícipe de los distintos beneficios correspondientes a los grados superiores
de la integración.
38 Asín Cabrera, M. Asunción (1982). Groenlandia: El Resultado de un Referéndum. Revista de Instituciones Europeas. Vol 9, Núm. 3,
Septiembre-Diciembre.
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De este modo, este caso pareciera brindar evidencia de que la integración regional está lejos de
cumplir con los postulados establecidos por la matriz del Regionalismo Abierto que plantean una
ascensión inevitable, una modalidad irreversible y una supuesta cesión de soberanía, ya que, en
este último punto, el pueblo groenlandés haciendo uso de su potestad soberana definió abandonar la
CEE, incluso, ante la inexistencia de una cláusula formal de salida; y por sobre todas las cosas,
frente a una estructura jurídica de carácter supranacional. Al mismo tiempo, también pareciera
demostrar que de ninguna manera la integración regional representa una alternativa beneficiosa, de
carácter universal, para cualquier economía.
Aunque, sin duda, el elemento más llamativo de este caso en estudio es el hecho que, por el
contrario de lo que se podría suponer, el retiro de Groenlandia de la CEE, lejos de haber
representado un costo político y económico elevado, dicha decisión soberana fue aceptada, en tan
buenos términos, por parte de los órganos del bloque regional, respetando sus derechos legítimos,
que esa salida dio lugar al establecimiento de un Régimen de Asociación, previsto en la Parte IV del
Tratado CEE para los Países y Territorios de Ultramar, mediante la suscripción de un Convenio, con
la Comunidad Europea, denominado OLT, que le asegura a Groenlandia poder seguir vendiendo sus
productos derivados de la pesca a la Comunidad, al mismo tiempo que se sigue beneficiando de la
ayuda financiera otorgada por el Fondo de Desarrollo para estos Países y Territorios. Al mismo
tiempo, se firmó un acuerdo de pesca de diez años entre Groenlandia y la Unión Europea que
aseguraba a la UE el acceso continuado a los bancos de pesca groenlandeses por una cuota anual
de varios cientos de millones de coronas.39
Por otra parte, si se tiene en cuenta que los países de la Unión Europea compran alrededor del
80% de las exportaciones de Groenlandia, en ningún caso se podría decir que la salida del bloque
regional le implicó a la isla costos económicos, políticos o de prestigio, sino que por el contrario
dicha salida pareciera haber satisfecho las necesidades de Groenlandia, generándole más
beneficios estar fuera del acuerdo regional que permanecer dentro del mismo. Lo cual, de alguna
manera, parece estar en contra de lo postulado por la matriz en cuestión.
39Asín Cabrera, M. Asunción: Los Regímenes Insulares especiales en la CEE. Curso de la Universidad Internacional Menéndez y
Pelayo sobre el Régimen económico fiscal del Archipiélago canario ante el Ingreso de España en la Comunidad Europea. Tenerife,
1982 (en prensa].
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33
El segundo caso al que haremos referencia es relacionado con la salida de Chile del Pacto Andino,
ocurrida en 1976. Un elemento que diferencia a este caso de los otros, analizados en este trabajo,
es que este bloque regional, en sus inicios, fue conformado bajo un marco teórico completamente
distinto al que está siendo analizado en nuestra investigación. En este sentido, el Pacto Andino fue
creado como una modalidad integracionista sustentada por el pensamiento cepalino conocido como
Viejo Regionalismo o Regionalismo Cerrado, con fundamentos y objetivos basados en el desarrollo
regional, a partir de una promoción del modelo de sustitución de importaciones. Sin embargo,
creemos que esta diferencia no impide su utilización como caso de estudio, sino que por el contrario,
en primer lugar, permite destacar las limitaciones de la matriz del Nuevo Regionalismo, que plantea
una única cosmovisión de la integración regional, ya que manifiesta la existencia de otras
modalidades de integración. En segundo lugar, como se verá a continuación, la salida de Chile de
ese bloque regional se produjo a partir de un cambio súbito en las circunstancias del país, generado
por el Golpe Militar llevado a cabo por Pinochet, el 11 de septiembre de 1973, que generó una
profunda modificación en la percepción acerca de la ecuación costos-beneficio, respecto a la
conveniencia de pertenecer a ese proceso de integración. Justamente, como se expuso
anteriormente, estos elementos no suelen ser admitidos en la matriz conceptual del Regionalismo
Abierto. Lo más paradójico de esto, es que dicho cambio de escenario, en esta oportunidad, tuvo
como objetivo implementar un modelo económico aperturista de características similares a las
propuestas por dicha matriz. De modo que este caso también permitiría legitimar el hecho de que
ante determinados cambios producidos en la mencionada ecuación, es factible abandonar un bloque
regional, en este caso particular, para adoptar un programa económico basado en la liberalización
del comercio y los aranceles.
Este país ingresó como miembro fundador del Pacto Andino, el 26 de mayo de 1969, al suscribir el
Acuerdo de Cartagena. Cabe destacar que, entre sus objetivos iniciales, el Pacto Andino no sólo
pretendía liberalizar el comercio, con el fin de conformar un mercado interregional de manufacturas,
sino que también tenía como fin armonizar las políticas económicas de los países miembros y la
programación sectorial conjunta. Ambos objetivos fueron plasmados en la Decisión N°24 del
Acuerdo de Cartagena, denominada: "Régimen Común de Tratamiento a los Capitales Extranjeros y
sobre Marcas, Patentes, Licencias y Regalías". Concretamente, esta normativa regulaba los
siguientes puntos: a) que los beneficios de la ampliación del mercado fuera exclusivamente para los
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capitales regionales; b) limitar a un máximo lo que podían ofrecer los países a las inversiones
extranjeras; c) prohibir la venta de empresas al capital extranjero; d) restringir el ingreso a la
inversión extranjera, el cual podía entrar al país exclusivamente para crear nuevas empresas; e)
limitar -con algunas excepciones- el retiro de utilidades del país, que no podía superar el 14% de la
inversión extranjera directa y f) prohibir que las empresas extranjeras desarrollaran actividades en
algunos rubros, especialmente en la prestación de servicios.
Esta decisión pretendía que los países no compitiesen entre ellos en la atracción a la inversión
extranjera más allá de lo prudente. Por eso limitaba lo que cada país podía ofrecer, el retiro de
utilidades estaba limitado a un máximo y los capitales sólo podían salir del país por venta de la
empresa o por la liquidación de ella. De este modo, la Decisión 24 se puso en vigencia en Chile por
el Decreto N°482, de 25 de junio de 1971, luego de una larga de serie de traspiés jurídicos40.
Sin embargo, como consecuencia del Golpe Militar producido el 11 de septiembre de 1973,
mediante el cual se derrocó al presidente Salvador Allende, y la posterior aplicación de un ‘nuevo
modelo económico neoliberal’ que, entre otras cosas, estaba basado en la implementación de una
política comercial y económica aperturista, una liberalización económica unilateral, contemplada en
la disminución de aranceles, y en la promoción de incentivos fiscales a la inversión extranjera,
generó un importante número de incompatibilidades con las bases del proceso de integración del
cual Chile era miembro pleno.
Esta situación generó en el seno del Pacto Andino, durante los meses posteriores al Golpe, un
fuerte clima de cuestionamiento hacia Chile, en particular, en lo relacionado con los principios
básicos de la Decisión 24 y con los compromisos asumidos sobre el arancel externo común, hacia
terceros países. Esta tensión, entre los países miembros, finalmente, concluyó con la salida de Chile
del bloque regional el 30 de octubre de 1976. Al respecto, algunos autores sugieren que “su
marginación habría sido alentada por intereses internacionales que ofrecieron ayudas a Chile, a
40
Este decreto tiene su historia jurídica; fue rechazado por la Contraloría General de la República, por Resolución del 28 de junio de
1971; para la Contraloría era ilegal ya que modificaba disposiciones tributarias establecidas por ley, por eso negó su registro y toma de
razón. De este modo, el Gobierno tomó la decisión de darle valor legal mediante un decreto de insistencia, en lugar de propiciar una
ley, la que hubiera sido de fácil promulgación, con amplio apoyo político. El Decreto de Insistencia N° 488, de 29 de junio de 1971,
firmado por todos los ministros de Estado, ordenó al Contralor registrar y publicar el Decreto 482.
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cambio de que el país se retirara del mismo.”41
Cabe destacar que, no obstante su retiro, en 1976, el país permaneció participando de algunos de
sus convenios con los países del Pacto Andino. De este modo, el país ha seguido ligado al mismo a
través de acuerdos específicos como, por ejemplo, el Convenio Hipólito Unanue, de 1971, adscrito a
la CAN por la Decisión Nº 445, aprobada por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores el 10 de agosto de 1998. Dicho Convenio, es la institución del Sistema Andino de
Integración cuyo objetivo es coordinar y apoyar los esfuerzos que realizan los países miembros,
individual o colectivamente, para el mejoramiento de la salud de sus pueblos, coordinando y
promoviendo acciones destinadas a mejorar el nivel de salud de sus países miembros. Asimismo,
Chile también participa de la Comunidad Andina de Fomento (CAF), una institución financiera
internacional y en el Convenio Simón Rodríguez, el cual acuerda conceder una atención prioritaria a
la armonización de normas jurídicas laborales y de seguridad social, a la formación profesional y a la
participación de empleadores y trabajadores en el desarrollo de la integración subregional.
Ya en épocas más cercanas, mediante la decisión Nº 645 de la Comunidad Andina, del 26 de
septiembre de 2006, se aprobó el otorgamiento de la condición de País Miembro Asociado de la
CAN. En virtud de lo anterior Chile, por una parte, y los Países Miembros de la Comunidad Andina,
por otra, acordaron conformarán una Comisión Mixta con el objeto de que en el plazo de ciento
ochenta (180) días contados a partir de su instalación, examine los órganos, mecanismos y medidas
del Acuerdo de Cartagena en los que participaría la República de Chile y defina los alcances de la
asociación.
El tercer caso en estudio es el referido a la salida Venezuela de la Comunidad Andina de
Naciones (CAN) producido, en 2006. Este caso posee la particularidad de haber ocurrido hace pocos
años, de modo que permite un estudio más detallado, así como una comprensión más profunda
sobre el mismo.
El 22 de abril de 2006 Venezuela comunicó su intención de denunciar el Acuerdo de Cartagena a
la Comisión de la Comunidad Andina. A partir de esa fecha, Venezuela dejó de ser parte de ese
41
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36
bloque regional, luego de 33 años. En principio, los motivos dados por Venezuela para llevar a cabo
la salida del bloque están relacionados con el hecho de que Colombia y Perú decidieron negociar
sus tratados de libre comercio con EE.UU. de forma separada, es decir, fuera de la CAN. Y si bien,
la toma de decisiones en la CAN es realizada por mayoría, a partir de la Decisión N°598 de la CAN
de 2004, “por respeto a la soberanía de los países miembros de la CAN”, se le otorgó a los países
miembros, un permiso para llevar a cabo negociaciones comerciales con terceros países. Esta
situación implicaba un fuerte cambio con lo estipulado por la normativa de la CAN, que obligaba a
los países miembros a realizar cualquier tipo de negociaciones comerciales de un modo conjunto.
Por supuesto que la lectura de los verdaderos motivos de dicha salida merece un tratamiento in
extenso, que exceden los objetivos del presente trabajo, aunque los factores políticos y el
relacionamiento de estos países con EE.UU. deberían formar parte del mismo.
En este sentido, cabe destacar que, en noviembre de 2006, Colombia y Estados Unidos firmaron
un Tratado de Libre Comercio (TLC) que tiene como objetivos la eliminación de obstáculos al
intercambio comercial, consolidación del acceso a bienes y servicios y favorecer la captación de
inversión privada. Este aún no se encuentra en vigor por la falta de aprobación del Congreso
Norteamericano. En 2007, Perú suscribió un TLC con EE.UU. y, en mayo de 2010, Colombia hizo lo
propio con la Unión Europea.
Luego de que Venezuela denunciara formalmente este Acuerdo, a través de una notificación
formal, a la Comisión de la Comunidad Andina, indicando su voluntad de retirarse del proceso de
integración, cesaron para éste país los derechos y obligaciones42 derivados de su condición de País
Miembro, conforme a lo establecido en el artículo 135 del Acuerdo de Cartagena, con la excepción
de aquellos beneficios que hubieran sido otorgados a otros Estados, relacionados con la liberación
arancelaria de la región, los cuales tienen una vigencia de cinco años a partir de la denuncia.43 Una
de las consecuencias que se produjeron a partir de la denuncia del Acuerdo de Cartagena es la
42Los
principales documentos que forman parte de la normativa comunitaria, y que regulan la actividad entre los miembros de la CAN,
todo ello de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia Andino, son:
a) El Acuerdo de Cartagena, sus Protocolos e instrumentos adicionales;
b)El presente Tratado y sus Protocolos Modificatorios;
c)Las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión de la Comunidad Andina;
d Las Resoluciones de la Secretaría General de la Comunidad Andina; y
e)Los Convenios de Complementación Industrial y otros que adopten los Países Miembros entre sí y en el marco del proceso de
integración Subregional andina.
43García Muller, Rafael (2008). Consecuencias Jurídicas de la Denuncia del Acuerdo de Cartagena. Trabajo de Investigación Final,
Facultad de Estudios Jurídicos y Políticos, Universidad Metropolitana, Enero.
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conformación de unas Rondas de Trabajo que dieron lugar a un “Protocolo de Salida” para
Venezuela, en el que se establecieron los términos bajo los cuales esto se llevaría a cabo ese
proceso.
En este Acuerdo de Entendimiento, firmado el 9 de agosto de 2006, se decidió dar plena aplicación
a las ventajas otorgadas de conformidad con el Programa de Liberación Arancelario y la creación de
un nuevo Grupo de Trabajo que se encargara de determinar “las normas transitorias aplicables al
programa de liberación de bienes, en materia de medidas de salvaguardia, solución de
controversias, medidas sanitarias y fitosanitarias, y obstáculos técnicos al comercio (…).”44 De este
modo, según lo acordado en dicho Protocolo, "Venezuela sólo deberá mantener la normativa
indispensable para cumplir con el Programa de Liberación de la Subregión: reglas de origen, el
mecanismo de solución de controversias, las normas sanitarias y fitosanitarias, los obstáculos
técnicos al comercio y medidas de salvaguarda. Al mismo tiempo, se acordó que Venezuela seguirá
teniendo una participación en el Sistema Andino, aunque bajo una modalidad extracomunitaria, en
los siguientes ámbitos: el Convenio Andrés Bello, el Convenio Hipólito Unanue, la Corporación
Andina de Fomento y el Fondo Latinoamericano de Reservas."45
Por otra parte, una problemática que se planteó a partir de la denuncia del Acuerdo es qué
sucedería con la vigencia de las normas que fueron sancionadas o dictadas por órganos de la
Comunidad Andina, de carácter supranacional, teniendo en cuenta la cesión de competencias
realizada por Venezuela, en virtud del artículo 153 de su Constitución de 1999, que determinaba que
dichas regulaciones se convertían automáticamente en normas de derecho interno, integrándose al
ordenamiento jurídico nacional.
Para alcanzar una conclusión razonable sobre este particular, vale la pena tener en cuenta la
opinión de autores como Felipe Paolillo (1999)46 quien realiza una clasificación de las normas de la
Comunidad Andina a partir de la fuente de dónde emanan las mismas: i) Tratados o Convenios
44
Decisión N°641 de la Comisión de la Comunidad Andina.
SAINZ BORGO, Juan Carlos. La salida de Venezuela de la Comunidad Andina. Politeia. [online]. jun. 2007, vol.30, no.38 [citado 07
Septiembre 2010], p.127-150. Disponible en
http://www2.scielo.org.ve/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0303-97572007000100005&lng=es&nrm=iso>
46Según lo expresado por Felipe Paolillo (1999) c.p. Marcel Tangerife (2001): “Tal principio de jerarquización se desprende del propio
artículo primero del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, del cual es fácil deducir una relación de
subordinación entre el “derecho originario” constituido por el Acuerdo de Cartagena, sus Protocolos e Instrumentos Adicionales y el
Tratado del Tribunal, frente al “derecho derivado” contenido en las Decisiones de la Comisión y las Resoluciones de la Junta. (p.159).
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suscritos por cada uno de los Estados Miembros (Derecho originario), y ii) Decisiones o
Resoluciones que emanan de las Instituciones de la Comunidad Andina. (Derecho derivado).
Al respecto, a partir de la denuncia del Acuerdo de Cartagena, las normas de “Derecho originario”
de la Comunidad Andina, -al haber sido elaboradas y ratificadas por los propios Estados, han
perdido vigencia dentro del ordenamiento jurídico venezolano. En el caso del Derecho derivado, si
bien en la actualidad existe en la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela
un recurso de interpretación del artículo 153 de la Constitución, interpuesto por la Asociación
Venezolana de Exportadores (AVEX), mediante la cual se pretende conseguir un pronunciamiento
por parte de este órgano que aclare un poco más el panorama con respecto a la situación planteada,
en principio, y según lo estipulado por el artículo 153, las normas elaboradas por los órganos de la
Comunidad Andina se deberían seguir aplicando, hasta que no se deroguen o se sancionen nuevas
disposiciones legales. Concretamente, el artículo 153 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, expresa que: Las normas que se adopten en el marco de los acuerdos de integración
serán consideradas parte integrante del ordenamiento legal vigente y de aplicación directa y
preferente a la legislación interna.
Por otra parte, de un modo similar a lo ocurrido en los casos de Groenlandia y Chile, cuando faltan
algunos pocos meses para finalizar el plazo de cinco años, pautados por el Protocolo de Salida entre
Venezuela y la CAN, Colombia y aquel país han anunciado, en agosto de 2010, el relanzamiento de
sus relaciones bilaterales. Esta circunstancia se dio en un momento en el cual se intentaron superar
los conflictos políticos, de los últimos meses, producidos entre el presidente saliente Álvaro Uribe y
el presidente venezolano Hugo Chávez, mediante la elaboración de sendos acuerdos firmados por el
flamante presidente de Colombia, Juan Manuel Santos, y el presidente de Venezuela. De este modo,
los sectores empresarios colombianos sugirieron la posibilidad de firmar algún tipo de acuerdo
comercial entre ambas partes para mantener las preferencias arancelarias existentes hasta la
actualidad, pero que quedarán sin efectos, a partir del 1 de abril de 2011. Ese acuerdo bilateral
debería regir el intercambio binacional luego del retiro venezolano de la CAN, en abril de 2011.
Asimismo, Venezuela y Colombia se encuentran estudiando un acuerdo de complementariedad
económica que podría firmarse en abril de 2011, que regiría el intercambio binacional luego del retiro
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venezolano de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), proceso que culminará en abril de 2011, y
del Grupo de los Tres, que Colombia, México y Venezuela formaron hace dos décadas. "Vamos a
comenzar a hacer los planes de las nuevas relaciones comerciales (..) y el trabajo para un acuerdo
de tipo comercial de complementación económica con vistas a abril del 2011"47.
El último caso que presentamos en este análisis es el referido a la denuncia presentada por
Bolivia, después de 16 años de vigencia, del Tratado de Libre Comercio (TLC) que ese país tenía
con México.
La denuncia fue realizada por el Gobierno de Bolivia, el 7 de diciembre de 2009, en virtud de que
los capítulos relacionados con inversión, servicios, propiedad intelectual y compras de Gobierno
fueron identificados por ese país como temas incompatibles con la nueva Constitución Política, que
entró en vigor, en Bolivia, en febrero de 2009"48, y que establece nuevas reglas para inversiones
extranjeras. A partir de esto, y siguiendo con el procedimiento de denuncia estipulado por dicho
Tratado, la misma surtiría efecto recién 180 días después de realizada la misma, concretamente, el 7
de junio de 2010. Asimismo, ese día el Gobierno mexicano publicó en el Diario Oficial, un decreto
mediante el cual se elimina el Tratado, firmado el 10 de septiembre de 1994 y puesto en marcha el
primer día del siguiente año. En consecuencia, a partir de esta denuncia Bolivia dejará de amparar a
los empresarios de ambas naciones, en aquellos temas relacionados con inversiones extranjeras.
Sin embargo, tal vez lo más paradigmático, en términos del análisis que se realiza en el presente
trabajo es que dicha denuncia, lejos de generar un conflicto económico o político entre las partes,
una vez presentada la denuncia del TLC, ambos países suscribieron un Acuerdo de
Complementación Económica (ACE), que entró en vigor el 7 de junio de 2010, y que sustituye al
anterior Tratado. Aunque en este caso, a diferencia del anterior, este acuerdo no contempla un
mecanismo de arbitraje directo que dé protección a los inversores inversionistas ante posibles
violaciones jurídicas49. De este modo, este caso contribuye una vez más a evidenciar que, por el
contrario de lo postulado por la matriz teórica, el hecho de que un país decida abandonar un bloque
o, en este caso, un acuerdo regional, de ninguna manera eso implica que los costos de salir vayan a
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http://elespectador.com.co/economia/articulo-219463-venezuela-y-colombia-estudiaran-acuerdo-comercial-bilateral
http://www.cnnexpansion.com/economia/2010/06/04/tlc-mexico-bolivia-comercio-cnnexpansion
http://www.jornada.unam.mx/ultimas/2010/06/04/renuncia-boliviana-a-tlc-con-mexico-pactan-nuevo-acuerdo
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ser mayores que los beneficios de quedarse. Justamente, la denuncia del TLC de parte de Bolivia se
produjo porque, a partir del cambio de circunstancias producidas con la aprobación de una nueva
Constitución, la ecuación costo-beneficio para Bolivia se tornó inconveniente, ya que debía ponerse
conforme a derecho.
Un segundo elemento que vale la pena destacar respecto a todos los casos estudiados, en
contra del supuesto de irreversibilidad planteado por la matriz del Nuevo Regionalismo, es que el
hecho de que un país ingrese a alguno de los niveles de integración citados por Balassa, no implica
ninguna pérdida de soberanía, justamente, ya que como se evidencia en las cuatro situaciones, los
gobiernos, haciendo uso de su soberanía, decidieron salir de sus respectivos procesos de
integración regional. Al mismo tiempo, los cuatro casos permiten descalificar el postulado con el que
se suele justificar la permanencia de los países dentro de un acuerdo regional: que los costos de
abandonar dicho proceso de integración serían tan elevados, en comparación con los beneficios,
que los países deciden quedarse dentro del bloque.
Por otra parte, y como se mencionó recientemente, en contra de lo que se podía llegar a predecir
respecto a los elevados costos políticos, económicos, y por sobre todas las cosas, en términos de
prestigio regional, que podría implicar dejar de ser miembro de un bloque regional al cual se
pertenecía, los resultados de los cuatro casos aquí estudiados demostraron que, luego de la salida
del bloque, los países lograron llegar a un acuerdo, que podría ser denominado amistoso, respecto a
la modalidad de esa salida, pero más llamativo aún, la evidencia empírica pareciera demostrar que,
con posterioridad al abandono del acuerdo, los países ‘salientes’ volvieron a suscribir acuerdos
comerciales y políticos con algunos o con todos los países miembros del bloque al que pertenecía,
aunque en esa oportunidad en términos más convenientes para el país que dejó el bloque. Este
hecho evidentemente puede ser calificado como la obtención, por parte del país, de un nivel de
costos más bajos que el existente hasta el momento en el que pertenecía al acuerdo regional y que
su salida no parece haber registrado costos elevados, en términos de prestigio, al menos bastante
inferiores al estipulado por la teoría.
Conclusiones
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Si se tiene en cuenta que el proceso de construcción de experiencias regionales, en las últimas
décadas, ha resultado verdaderamente fructífero, dando lugar a una importante cantidad y
diversidad de acuerdos regionales, y habiéndose constatado, a lo largo del presente trabajo, la
existencia de una serie de elementos, pertenecientes a la que hemos denominado ‘matriz conceptual
paradigmática del regionalismo’, que resultan inadecuados para avanzar en el principal objetivo de la
disciplina de la integración regional (establecer herramientas conceptúales y categorías de análisis
que permitan explicar y comprender el fenómeno de la integración regional a través del tiempo), es
tarea de futuras investigaciones generar un nuevo marco teórico efectivo que le permita a nuestra
disciplina brindar una mejor comprensión de los múltiples procesos de integración que están en
permanente evolución.
De este modo, nuestro más profundo desafío como investigadores es poder llevar a cabo una
reflexión integral de las bases teóricas y de los supuestos, proveyendo de herramientas
metodológicas y conceptuales que permitan brindar una explicación más adecuada a los nuevos
fenómenos y transformaciones, que han empezado a presentarse, en los últimos años, alrededor de
los diversos procesos de integración regional; de modo de poder superar, definitivamente, la descalificación de ‘sub-óptima’ que suelen recibir la mayoría de los procesos de integración, y que no
solo no permite contribuir a mejorar nuestro entendimiento acerca de los procesos en cuestión, ni
sacar conclusiones efectivas sobre los mismos, sino que la utilización de dichas categorías termina
convirtiéndose en una modalidad definitivamente auto-frustrante.
Esta circunstancia debería poder llevarnos por un camino de investigación que permita entender a
la integración regional como una modalidad propia de los países, basada en la búsqueda conjunta
de problemas comunes y de soluciones compartidas, que pueda ser percibida como un medio para
la consecución de objetivos compartidos, dejando de lado la concepción de este fenómeno como
una serie de postulados universales y excluyentes.
Por el contrario, una reflexión de estas
características debería poder permitir la generación de un marco teórico más afín a los intereses de
cada bloque regional, que pueda dar cuenta de la propia evolución propia de cada uno de los
procesos de integración, sin tener que acudir obligadamente a los fundamentos del mercado.
Asimismo, esta concepción de la integración regional como medio -y no como fin- debería permitir
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incorporar al análisis a los múltiples cambios que se vayan produciendo en el contexto regional o
internacional, o incluso en aquellas circunstancias e intereses que han permitido la creación de cada
proceso de integración, en particular. Por último, este cambio de paradigma debería poder dar lugar
a la conformación de una disciplina de estudio destinada a sistematizar y brindar explicaciones sobre
estos fenómenos, en lugar de convertirse en exégesis dogmáticas que pretenden ajustar a la propia
realidad de cada bloque regional a ciertos modelos ideales, basados en intereses del mercado
internacional, que solo funcionan en la matrices econométricas, pero que carecen de valor
explicativo para los propios procesos de integración.
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