Regulación versus competencia: experiencias en el sector transporte

Regulación versus Competencia: experiencias en el sector transporte
por Juan José Pompilio Sartori
1. Introducción
“La cuestión de regulación vs. competencia nos enfrenta a una falsa elección. La
respuesta puede ser alguna, ambas o ninguna, dependiendo de las circunstancias
económicas del sector”, palabras expresadas por el profesor Peter Mackie del
Institute for Transport Studies (ITS) de la Universidad de Leeds en Inglaterra, en
1997.
El propósito de este estudio es discutir y presentar diferentes circunstancias
económicas que deben considerarse al analizar la elección entre regulación y
competencia. El problema se aborda presentando distintos ejemplos del sector
transporte en los cuales existen razones económicas para tomar distintas elecciones
en cuanto a las soluciones a adoptar.
2. Principios económicos y evidencia empírica
En los casos donde la competencia no resulta en un buen sistema de incentivo que
provoque que las firmas privadas busquen alcanzar eficiencia asignativa por un lado
y eficiencia interna por otro, existe la necesidad de aplicación de políticas
regulatorias que ejerzan influencia en el comportamiento del sector privado. La
existencia de poder monopólico y distintos tipos de externalidades, por ejemplo,
justifican la necesidad de intervención regulatoria.
Como Vickers y Yarrow (1988) apuntan: “Restricciones competitivas y regulatorias
influencian el comportamiento de las empresas de propiedad pública o privada”,
debiendo quedar claro que la propiedad pública no implica la existencia de un
monopolio estatal, al mismo tiempo que la propiedad privada de una empresa no
significa la existencia de competencia.
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Monopolios naturales y barreras a la entrada para evitar la duplicación de costos fijos
implican una asignación ineficiente de recursos (ineficiencia asignativa). Por lo
tanto, con el objeto de favorecer o no una estructura de mercado monopólica y
regulada es necesario analizar la naturaleza de la industria y decidir en consecuencia.
Aunque la competencia entre firmas en el mercado ejerce influencia en el
comportamiento del incumbente y provee incentivos razonables para la existencia de
eficiencia interna y asignativa, en muchas situaciones es necesario regular la forma
de fijar precios de las firmas de la industria (incumbent firms) para hacer creíble o
efectiva la amenaza de entrada al mercado. Las fuerzas de la competencia potencial
podrían operar con una efectividad tal que hagan disminuir la necesidad de
regulación (competencia sin regulación). Por otro lado, políticas de liberalización
podrían requerir de regulación para asegurar una competencia potencial efectiva
(competencia con regulación).
Si una industria puede definirse en equilibrio como una industria de contienda y la
estructura resultante de mercado es sostenible, nos encontramos ante un caso a favor
de la liberalización sin regulación (ya que la competencia real o la amenaza de
competencia existirá cumpliendo con los pre-requisitos para la contienda) y habrá
eficiencia asignativa e interna, excepto en el caso de monopolios naturales en los
cuales las cantidades producidas serían las señaladas por la igualdad entre el precio y
el costo promedio en vez de seguir la regla de eficiencia asignativa de igualdad entre
el precio y el costo marginal. La regulación en la forma de “barreras de entrada” será
conveniente en el caso de la existencia de lo que se ha dado en llamar “cream
skimming” (en firmas multiproducto) o en el caso de “competencia destructiva” o
aún en estructuras de mercado como los monopolios naturales no sostenibles. En el
caso de imponer barreras de entrada en monopolios naturales no sostenibles habría
lugar para la existencia de un caso de regulación sin competencia. Pero éste es un
ejemplo lejano a la realidad debido a la existencia de una serie de formas (i.e.
condiciones de costos) de probar la sostenibilidad de los monopolios.
2.1.Transporte marítimo internacional
Aunque una de las principales críticas de la teoría de los mercados de contienda es
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que posee mínima relevancia en las industrias del mundo real, un caso de la industria
del transporte donde se ha probado la existencia de mercados de contienda es en la
industria del transporte marítimo internacional. Como Davies (1986) ha demostrado:
“... la industria de transporte marítimo internacional satisface todas estas
aparentemente patológicas condiciones y por lo tanto puede ser juzgado como de
contienda”. El análisis tiene en cuenta la industria del transporte marítimo
Canadiense (altamente relacionada con la de Estados Unidos y la de los mercados de
los países de Europa Occidental) y caracteriza a la industria con una estructura
interna no competitiva a causa de la existencia de conferencias (cartels) que
establecen los precios y donde cualquier cambio en ellos requiere el consenso de las
líneas participantes de la conferencia. Más aún, esta organización ha permitido a los
nuevos entrantes realizar la “primera - movida” unida a la lenta respuesta de los
precios del cártel que ha favorecido la existencia de estrategias de “hit-and-run”. He
aquí un caso de un mercado internamente no-competitivo sin ninguna forma de
regulación en el cual la “contienda” asegura eficiencia asignativa y eficiencia-X con
cero beneficios. También este análisis (de Davies) se concentra en un periodo de
tiempo particular con un estado específico de las economías (relacionado con la
existencia o no de exceso de capacidad en la industria) y no debe ser generalizado a
cualquier momento del tiempo, la posibilidad de pronosticar el futuro del mercado es
difícil (por ej., el crecimiento de contratos de servicios multimodales y de sistemas
logísticos integrados tienen efectos potenciales negativos en la facilidad de entrada al
mercado).
Las características del comercio entre países de la OECD que asegura la competencia
comercial basada en el Código de Liberalización de la OECD (una serie de
ordenamientos institucionales dentro de unas bases de “regulación por el mercado”)
no es la regla en todos los mercados de transporte marítimos, como sería por ejemplo
el caso de los países del tercer mundo donde existen controles de entrada (cargo
reservation), discriminación de bandera y líneas de propiedad del estado que dan un
ejemplo de un mercado regulado no competitivo en la misma industria (i.e.
regulación sin competencia).
El acceso a terminales en la industria es abierto y contrario al caso de las aerolíneas
donde existen altas barreras de entrada por el acceso privilegiado a las terminales.
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2.2. Transporte colectivo interurbano y urbano
La desregulación de los servicios de transporte interurbano bajo el Acta de
Transporte de 1980 en el Reino Unido y la posterior Acta de Transporte de 1985
tenían el objetivo de permitir nuevos servicios de transporte colectivo alentando la
entrada de nuevos operadores privados y desarrollando el sector - particularmente en
áreas rurales (Robbins and White, 1986). El resultado del proceso desregulatorio fue
completamente contrario al beneficio de las áreas rurales. El diseño de estas prácticas
de desregulación quizás no tuvieron en cuenta la “primera movida” que realizó
National Express Ltd. reprogramando los servicios, mejorando la red e introduciendo
tarifas promocionales que dieron una posición dominante disfrutada en anticipación a
las futuras condiciones del mercado.
Existe poca evidencia de un mercado de contienda perfecto en la industria del
transporte interurbano de pasajeros unido a la existencia de barreras de entrada
asociadas con las pérdidas que se producen en el periodo de establecimiento de los
nuevos servicios, el acceso privilegiado a instalaciones e inmuebles como las
terminales de transporte interurbano y economías de red de las firmas ya establecidas
en el mercado (firmas incumbentes), como así también la percepción pública de una
red de servicios que ha permitido la existencia de una demanda cautiva, por ejemplo
para la compañía National Express de Inglaterra. Para algunos analistas, la
posibilidad de contienda en el mercado podría haberse alcanzado por medio de la
apertura de la Estación Victoria Coach de Londres a todos los operadores, pero como
Robbins y White (1986) han señalado, la capacidad de esa terminal era inadecuada
en hora pico para el tráfico nacional (una restricción de capacidad física). Otra
cuestión importante fue la alta velocidad de ajuste de los precios de la firma ya
establecida en el mercado (National Express) forzando a los nuevos entrantes a salir
luego de un periodo en que trataron de establecerse, un caso de disuasión o barrera
estratégica de entrada (strategic entry deterrence) no contemplado en el proceso de
desregulación inglés.
Este es un caso en el cual trató de establecerse un régimen de competencia con
liberalización (o desregulación) y con la consecuencia de que el mercado fue
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recuperado por National Express Ltd. luego de un periodo limitado de guerra de
precios contra uno de los mayores operadores iniciales que entraron al mercado.
También existieron contratos entre National Express (la firma más grande) y otros
operadores que cumplieron el rol de subsidiarios. Como consecuencia, la posibilidad
de entrada al mercado estuvo unida a la diferenciación de servicios. El resultado
principal de este periodo fue la competencia entre National Express y el transporte
interurbano de pasajeros por ferrocarril, dejando al contribuyente británico y al
usuario de zonas rurales como los perdedores y a la mayoría de los usuarios de las
rutas troncales de transporte interurbano colectivo como los ganadores luego de la
desregulación.
La moraleja de este tipo de políticas es que deben considerarse todos los factores (si
no todos, por lo menos los principales) incluidos en el ejercicio de la regulación o
desregulación equilibrando las pérdidas pronosticadas de algunos sectores con los
beneficios de otros, a la vez debe reconocerse que las prácticas de las empresas ya
establecidas antes de la desregulación eran totalmente diferentes a las realizadas
luego de la desregulación (o anticipándose a ésta) y pueden muy bien justificar la
posibilidad de que el regulador haya “caído en la trampa”. Así, la simple remoción
de barreras institucionales a la entrada no es garantía de que la competencia
efectiva prevalecerá.
Un caso ilustrativo de firmas multi-producto es el caso de la industria del transporte
urbano de pasajeros mediante ómnibus en algunas ciudades Argentinas donde existen
licitaciones y concesiones de servicio para rutas diferentes y distintos tipos de
servicio, como son: buses de gran porte y minibuses también llamados servicios
diferenciales. La práctica común es establecer un sistema de concesión con
regulación de tarifas. El establecimiento de nuevos servicios diferenciados en calidad
(minibuses con mayor velocidad, menores tiempos de viaje y espera de los usuarios y
mayor comodidad) se ha realizado como una forma de aumentar la competencia “en
la ruta”. Luego, se han realizado prácticas progresivas de otorgamiento de estos
nuevos servicios a las antiguas empresas prestatarias del servicio de gran porte. El
resultado de esta práctica podría ser el aumento de las presiones para lograr aumentos
tarifarios en el servicio de gran porte disminuyendo los costos comunes involucrados
en la operación del servicio de minibuses. Más aún, es necesario establecer un
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sistema de fijación de tarifas de ambos servicios exactamente determinado (uno
mayor para los minibuses y otro menor para los servicios de gran porte) de manera
de no permitir la disminución de los pasajeros transportados en el servicio de gran
porte una vez comprobada la alta elasticidad cruzada de la demanda entre los dos
modos, empeorando aún más la situación del servicio de gran porte, especialmente
para aquellas empresas que no tienen presencia en el mercado de minibuses. La
respuesta regulatoria aquí debería ser el control estricto por medio de auditorías
contables de manera de controlar la asignación de costos entre los distintos negocios.
Otro ejemplo se ha presentado en el caso de las rutas de transporte interurbano no
subsidiado de Gran Bretaña. La experiencia ha demostrado que los efectos de corto
plazo de la desregulación (en realidad una regulación débil con competencia) no han
jugado un rol importante para mejorar la competencia cuando existen factores tales
como:

las ventajas en el acceso a terminales de autobuses de que gozan las firmas
establecidas,

sistemas diferenciados de expendio de boletos asociados a una alta lealtad del
usuario o cliente con las antiguas firmas del mercado que poseen densas redes de
transporte (como es el caso de los servicios de transporte interurbano en Gran
Bretaña),

conductas anti-competitivas por parte de estas empresas (políticas de precios
depredadores o tácticas para discontinuar los servicios de los rivales - i.e.
diferenciación horizontal de Hotelling) como fue la experiencia desregulatoria
del transporte urbano colectivo en Gran Bretaña y en algunas ciudades
Argentinas en la última década.
En estos casos hubo problemas de competencia inestable y por periodos discontinuos
sobre las rutas comercialmente desreguladas de mayor demanda.
Sobre las rutas urbanas no rentables y “subsidiadas” la respuesta ha sido la
competencia “por la ruta” a través de mecanismos licitatorios. Este es el caso de
existencia de competencia vía regulación que llevaría al ahorro de costos, incentivos
para lograr eficiencia productiva y ventajas informativas en el proceso licitatorio que
mejoran la eficiencia en la asignación de recursos clarificando los costos reales de los
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servicios.
2.3. La industria del taxi
La elección entre competencia y regulación en la industria del taxi en Gran Bretaña
se evidencia en la existencia de una “solución de mercado” en áreas rurales donde no
hay regulación de la tarifa y no existen restricciones a la entrada. También en la
experiencia Sueca de servicios de taxi rurales existe esta tendencia, debido a que el
incremento en las tarifas es improbable debido a que la mayoría de los viajes en taxi
son pagados con fondos públicos y las municipalidades que contratan estos servicios
tienen la posibilidad de elegir un conjunto de tarifas competitivas. Sin embargo, en la
mayoría de las áreas urbanas es común la existencia de regulación de tarifas con o sin
restricciones a la entrada.
La experiencia inglesa de desregulación de la industria del taxi muestra que en
algunas circunstancias hay beneficios mínimos derivados de un sistema de entrada
irrestricta (desregulación de entrada). La entrada libre al mercado podría producir:

una demanda excesiva para las calles urbanas más utilizadas y el resultado será la
congestión vehicular (como es el caso de algunos distritos desregulados en Gran
Bretaña);

la destrucción de la continuidad del servicio y la reducción del nivel o calidad del
servicio si no son acompañados de una política de control efectiva;

la reducción de la tasa de ocupación de los taxis y la creación de presión por
aumentos de tarifa para lograr el equilibrio económico del negocio (aunque con
poca evidencia en la experiencia Británica);

un impacto mínimo en cuanto a la introducción de servicios innovadores (como
taxis compartidos o taxibuses).
Considerando estas razones parece razonable la adopción de políticas de restricción
de entrada. En otras circunstancias, si el nivel y estructura de las tarifas reguladas se
establecen apropiadamente, la desregulación de la entrada podría ser beneficiosa en
términos sociales aunque la experiencia británica parece no apoyar este caso. Como
Toner (1996) ha argumentado: “Dados controles tarifarios apropiados y regulaciones
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de la calidad, el mercado (con regulación de entrada) se expandirá a un nivel
consistente con beneficios económicos o supernormales iguales a cero y de este
modo la regulación óptima requiere sólo fijar las tarifas adecuadamente”.
Adicionalmente, la experiencia estadounidense de la desregulación del mercado de
servicios de taxi ha demostrado que los buenos resultados alegados en su momento
son difíciles de detectar. “Los modelos más simples fallan en capturar las
imperfecciones del mercado, economías de alcance, y economías de experiencia que
caracterizan el mercado típico de pedido de taxi por teléfono, que es la situación
predominante en casi todas las ciudades de Estados Unidos” (Teal and Berglund,
1986). Las soluciones a las estructuras oligopólicas locales en Estados Unidos han
mostrado que existen dos políticas efectivas, primero, la fijación de estándares de
entrada sin regulación de precios y segundo, la entrada libre con controles de precios
(pero con un efectivo control de la calidad y regulación de la seguridad).
2.4. Aeropuertos y transporte aéreo
En el caso de la privatización de aeropuertos en Gran Bretaña, el monopolio BAA
(British Airport Authorities) fue simplemente transferido al sector privado y la
operación de las dos principales actividades en los aeropuertos británicos (comercial
y tráfico aéreo) muestran el sustancial subsidio cruzado existente desde las
actividades comerciales a las actividades de tráfico.
Las actividades comerciales fueron subcontratadas o franquiciadas a firmas del
sector privado, es decir, operó un sistema de competencia por el mercado antes que
un sistema de competencia en el mercado, pudiendo causar la existencia de
ineficiencia asignativa a la par de promover la eficiencia interna. En este caso
particular donde el espacio es escaso en las terminales, existe un trade-off entre
competencia y diversidad, y la competencia entre concesionarios que ofrecen
productos similares podría mejorar la eficiencia asignativa.
La regulación de firmas multi-producto es difícil debido a las asimetrías de
información sobre los costos entre la firma regulada (incumbent) y el regulador, y la
regulación de uno de los mercados en donde actúa la firma podría darle incentivos a
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hacer trampa en la presentación de los estados contables de cada segmento del
mercado, como podría ser el caso de los incentivos de BAA de reportar pérdidas en
las actividades de tráfico contrapuestas a las actividades comerciales. La regulación
de precios en aeropuertos utilizando métodos de regulación de precios del tipo RPI-X
con estas asimetrías de información refuerza estos resultados. Como consecuencia, la
experiencia inglesa muestra la persitencia de la ineficiencia asignativa y de que el
estímulo competitivo pregonado por el Gobierno no fue inyectado. Aquí tenemos un
caso de privatización con regulación de precios y otros elementos, donde existía un
deseo de mejorar la competencia y en vez de promoverla ésta ha disminuido (i.e. un
caso de regulación sin competencia).
Como Vickers y Yarrow (1988) mencionan, la respuesta aquí podría haber sido
vender los aeropuertos en forma separada y no como un monopolio con el objeto de
favorecer la competencia y debilitar las asimetrías de información. Una distorción
adicional surge al considerar los privilegios impositivos de que gozan los duty-free
shops y que provoca el empeoramiento de la ineficiencia asignativa mencionada, la
simple competencia por el mercado (concesiones) ha aumentado los ingresos de
actividades comerciales debilitando los incentivos para lograr eficiencia asignativa.
Como ya se ha señalado, en el tranpsorte aéreo existen altas barreras de entrada
debido al acceso privilegiado a las terminales, estas barreras han dado a los
incumbentes ventajas competitivas en las industrias del transporte aéreo de USA y el
Reino Unido en los años ochenta. En el Reino Unido el acceso privilegiado al
aeropuerto internacional de Heathrow le dió a British Airways una barrera efectiva
de entrada ante el mercado desregulado propuesto. También es importante destacar
que la habilidad de una línea aérea incumbente de sobrellevar un período de precios
depredadores e incrementar la concentración en el mercado es alta. Aquí tenemos un
caso para una política vigorosa en contra del comportamiento anti-competitivo.
3. Comentarios Finales
Para alcanzar la respuesta al dilema “competencia” vs. “regulación”, es esencial
contar con un entendimiento acabado de las circunstancias económicas involucradas
en cada mercado a la hora de diseñar el marco regulatorio o desregulatorio para
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alcanzar la eficiencia económica. Diferentes condiciones económicas en distintos
mercados de servicios de transporte llevan a distintos ambientes con necesidades
regulatorias diferenciadas. Diversas estructuras de mercado: monopolios naturales,
oligopolios, mercados de contienda y el rol de la competencia potencial deben ser
analizados para alcanzar la solución regulatoria óptima. La posibilidad de disuasión
de entrada (entry deterrence) por parte de las empresas ya establecidas en el mercado
y la correcta determinación de los movimientos estratégicos en el juego del mercado
son esenciales para derivar consideraciones de política. El análisis de las condiciones
de costos de cada industria teniendo en cuenta las asimetrías de información
existentes
entre
el
regulador
y el
incumbente
deben
ser
consideradas
cuidadosamente.
La experiencia del mercado de contienda del transporte marítimo de los países de la
OECD ha ilustrado un caso en que no existe competencia ni regulación, opuesta al
caso de los países en desarrollo en los cuales las barreras institucionales a la
competencia resultan en la necesidad de regulación en un mercado no competitivo.
La experiencia de la industria del transporte interurbano de pasajeros de Gran
Bretaña mostró un caso para el establecimiento de competencia con desregulación y
las consecuencias asociadas a este caso particular.
La experiencia regulatoria de los servicios de taxi ha arrojado luz a diferentes formas
de regulación ante distintas estructuras de mercado, examinando el caso de los
servicios rurales y los taxis urbanos de Gran Bretaña y la experiencia estadounidense
en el mercado de taxis por orden telefónico.
Otras experiencias como los mercados de autobuses urbanos y las regulaciones de
aeropuertos han sido sintéticamente abordados.
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