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Centro Argentino
de Estudios
Internacionales
La efectividad de los
regímenes internacionales en
la lucha de Maldivas y Kiribati
contra el cambio climático
by Jorgelina Pérez
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Working Paper Nº 221
Organismos Internacionales
LA EFECTIVIDAD DE LOS REGÍMENES INTERNACIONALES EN LA LUCHA DE MALDIVAS Y
KIRIBATI CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO1
Por Lic. Jorgelina Pérez
ÍNDICE
Introducción………………………………………………………..…………………………….......3
Marco teórico………………………………………………….…………………………………..…5
Metodología……………………………………………………………….…………………......…11
Capítulo 1: Consecuencias del cambio climático……………………..……….…………..13
1.1 Maldivas y Kiribati, entre los países más afectados…………………………..………..…16
1.2 Una problemática común…………………………..…………………………….………...…21
Capítulo 2: Regímenes internacionales sobre el cambio climático…….……………….24
2.1 Orígenes de los regímenes………………………………………………………….………24
2.2 Surgimiento de los regímenes sobre cambio climático………………………………….26
2.3 Los ejes Estocolmo-Río-Kioto……………………………………………………………….38
Capítulo 3: Estrategias de Maldivas y Kiribati para luchar contra el cambio
climático…………………………………………………………………………….……………..39
3.1 Estrategias comunes……………………………………………………….………………...39
3.2 Maldivas y los regímenes internacionales………………………………….………………41
3.3 Kiribati y los regímenes internacionales…………………………………….………………47
3.4 La lucha por el futuro legal de los desplazados…………………………………………...54
Capítulo 4: Instrumentos firmados por Maldivas y Kiribati………………………………55
Conclusiones…………………………………………………………………………..…..…...…58
Bibliografía…………………………………………………………………..…………………….65
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Trabajo presentado como Trabajo Final Integrador para la aprobación de la Licenciatura en Relaciones Internacionales en la
Universidad Argentina John F. Kennedy, junio de 2014.
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1. INTRODUCCIÓN
“Las actividades humanas han ido aumentando sustancialmente las concentraciones de gases de efecto
invernadero en la atmósfera… Ese aumento intensifica el efecto invernadero natural, lo cual dará como
resultado, en promedio, un calentamiento adicional de la superficie y la atmósfera de la Tierra, y puede
afectar adversamente a los ecosistemas naturales y a la humanidad”
Cumbre de la Tierra, Río de Janeiro, 1992
Las consecuencias del cambio climático sobre decenas de países y millones de personas en todo el
mundo, y en particular sobre pequeños Estados insulares en desarrollo como Maldivas y Kiribati, motivaron
que el tema pasara a ocupar un lugar cada vez más preponderante en la agenda internacional, ante las
predicciones científicas de que hacia finales de este siglo ambos países podrían quedar sepultados bajo el
agua y sus habitantes se verían obligados a abandonar sus hogares debido a la subida del nivel del mar.
El concepto de “cambio climático”, ampliamente difundido en los últimos años, se refiere al aumento de la
temperatura promedio de la Tierra, debido principalmente a la mayor combustión de petróleo, nafta y
carbón, la tala indiscriminada de bosques, y algunos métodos de explotación agrícola que generan altas
emisiones de gas butano. Esto genera una concentración de gases cada vez mayor en la atmósfera que
impide que una parte importante de la radiación infrarroja proveniente del Sol se libere nuevamente al
espacio, lo cual provoca el recalentamiento del planeta.
De acuerdo con las mediciones científicas, el año 2012 fue el noveno más cálido jamás registrado. Y las
estimaciones indican que de aquí al 2100 el nivel del mar podría elevarse alrededor de un metro debido al
deshielo de los glaciares. Si estas predicciones se concretan, se anegarían 5 millones de kilómetros
cuadrados de costas en todo el mundo, se perdería una cuarta parte de las tierras cultivables, quedarían
sin hogar unas 200 millones de personas, y Estados insulares como Maldivas y Kiribati podrían quedar
sumergidos.
Es que la mayor parte de estos territorios se encuentra entre dos y cuatro metros promedio sobre el actual
nivel del mar, y ya sufren erosión de sus playas y pérdida de tierras costeras, además de inundaciones y
salinización de los acuíferos costeros y de los suelos.
Pero la consecuencia más grave que provocaría el cambio climático sobre estos Estados sería la migración
humana forzosa, ya que en caso de volverse inhóspitos, obligarían a casi medio millón de personas a
abandonar sus hogares.
A raíz de las devastadoras previsiones, la agenda internacional comenzó a incluir con mayor frecuencia y
profundidad los asuntos vinculados a esta problemática, logrando a través de los años tres grandes
acuerdos globales que se convirtieron en símbolos de la lucha contra el calentamiento global: la
Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano de 1972 (conocida como Cumbre de
Estocolmo), la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992 (Cumbre de Río) y el Protocolo de
Kioto firmado en 1997, y que entró en vigencia en 2005.
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Estos acuerdos marcaron tres hitos en lo referente a la lucha contra el cambio climático e incorporaron el
concepto de “desarrollo sustentable”, que implica el compromiso de que el desarrollo actual no afecte el
medio ambiente para las futuras generaciones.
En la década de 1980, la teoría de las relaciones internacionales aporta, a través de Robert Keohane, el
concepto de regímenes internacionales, que se refiere a todo principio, norma, regla y procedimiento de
toma de decisiones, que pueden ser explícitos o implícitos, a través de los cuales los Estados se ponen de
acuerdo en un determinado tema.
El teórico considera que la capacidad de los Estados para comunicarse y cooperar entre ellos depende
básicamente de las instituciones conformadas por el hombre, que varían históricamente y según los temas.
Las repúblicas de Maldivas y Kiribati recurrieron en las últimas décadas a estos mecanismos, como una
estrategia de “supervivencia” para intentar mitigar los efectos del cambio climático sobre sus territorios, y
para exhortar al resto de las naciones a prestar especial atención a la problemática, considerar sus
consecuencias sobre los derechos humanos y comprometerse a disminuir la emisión de gases a la
atmósfera.
Además, buscan conseguir el compromiso de otros países para acoger eventualmente a la población en
caso de que deba dejar sus hogares debido a la subida del nivel del mar, y lograr financiamiento para
realizar obras de infraestructura que contengan la crecida de las aguas y el impacto sobre sus territorios.
El objetivo de investigación de este trabajo será determinar si los regímenes internacionales resultan
efectivos para dar una respuesta a las demandas de Maldivas y Kiribati para lograr el compromiso, el
financiamiento y la cooperación internacional que les permitan adaptarse a las consecuencias del cambio
climático y mitigar sus efectos sobre sus poblaciones y territorios.
Los objetivos específicos serán:
1. Verificar los acuerdos bilaterales y multilaterales firmados por los Estados de Maldivas y Kiribati para
mitigar las consecuencias del cambio climático.
2. Identificar los proyectos, iniciativas, declaraciones, acuerdos, tratados y convenciones sobre cambio
climático a los que hayan adherido los Estados analizados.
3. Determinar el impulso que dieron Maldivas y Kiribati a la creación de regímenes específicos de lucha
contra el cambio climático.
3. Analizar el grado de compromiso de otros países logrado en el marco de los regímenes internacionales
para disminuir el calentamiento global y albergar eventualmente a la población desplazada por la subida
del nivel del mar, el financiamiento de parte de organismos internacionales para tareas de prevención y los
acuerdos de cooperación.
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MARCO TEÓRICO
Para abordar el tema de investigación de este trabajo –que se propone determinar si los regímenes
internacionales son efectivos para dar una respuesta a las islas de Maldivas y Kiribati en su lucha por
adaptarse a las consecuencias del cambio climático- se recurrirá a los teóricos que acuñaron el concepto
de “regímenes internacionales” para entender los procesos que llevan a los Estados a la adopción de
mecanismos bilaterales o multilaterales de cooperación, que no responden primariamente a la lógica de
poder estatal que plantea la teoría realista.
Las teorías tradicionales de las relaciones internacionales sostenían que los Estados pequeños y débiles
no tenían capacidad para influir en el sistema internacional para moldearlo de acuerdo a sus intereses.
El panorama comenzó a cambiar luego de la Segunda Guerra Mundial, cuando comenzaron a plasmarse
los conceptos de regímenes internacionales y cooperación, a partir de la configuración de un grupo de
organismos de carácter multilateral.
En 1945 se creó la Organización de las Naciones Unidas (ONU) con el objetivo principal de mantener la
paz y la seguridad internacionales, e impulsar la cooperación entre Estados en materia política, económica,
social y cultural.
Dentro de la estructura de las Naciones Unidas se crearon organismos especializados, como la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Unesco (educación), Unicef (niñez y adolescencia),
ACNUR (refugiados) y PNUD (desarrollo), entre otras. Y luego surgieron grupos de estudios y paneles de
investigación que hacían hincapié en el medio ambiente y en el cambio climático, como el Panel
Intergubermanetal de Cambio Climático (IPCC).
Paralelamente surgieron organizaciones regionales como la Organización de Estados Americanos (1948),
la Liga Árabe (1945) y las más específicas PIANGO (The Pacific Islands Association of Non-Governmental
Organisations) y AOSIS (Alliance of Small Island States), que resultaron de gran ayuda para que los países
insulares menos industrializados pudieran recibir donaciones y préstamos para su desarrollo.
En 1982, Stephen Krasner planteó la teoría de la demanda de regímenes internacionales, haciendo
especial hincapié en los países del Tercer Mundo. En su obra “Conflicto estructural”, sostiene que la
mayoría de los países del hemisferio Sur no pueden enfrentar su vulnerabilidad en diversas áreas, a menos
que cuestionen los principios, las normas y las reglas impuestas por los países industrializados.
A su entender, los regímenes son “principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones,
explícitos o implícitos, en torno a los cuales convergen las expectativas en un área temática concreta de las
relaciones internacionales. Los principios son creencias de hecho, causación y rectitud. Las normas son
estándares de comportamiento definidos en términos de derechos y obligaciones. Las reglas son
prescripciones o proscripciones específicas para la acción. Los procedimientos de toma de decisión son
prácticas prevalecientes para la realización e implementación de las elecciones colectivas”. (KRASNER,
1983: 2).
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Robert Keohane tomó el concepto inicial de Krasner y lo reformuló. Para este autor, cuya definición sobre
“regímenes internacionales” utilizaremos como marco teórico en este trabajo, se trata de un concepto
complejo, ya que se define en términos de principios, normas, reglas y procedimientos de toma de
decisiones. Y admite que “es tentador seleccionar uno de estos niveles de especificidad como la
característica definidora de los regímenes”. (KEOHANE, 1984: 59).
En su libro “Instituciones Internacionales y Poder Estatal”, Keohane plantea que, en un contexto de política
mundial sin una autoridad central y caracterizado por una incertidumbre generalizada, los regímenes
internacionales cumplen la función de facilitar la formación de acuerdos que sean mutuamente beneficiosos
para los gobiernos, y evitar que la condición estructural de anarquía lleve a una guerra de todos contra
todos. (KEOHANE, 1993).
Según Keohane, los regímenes son instituciones con reglas explícitas en las cuales coinciden los
gobiernos. Deben abarcar principios (“creencias de hecho, causalidad y rectitud”) y normas (“patrones de
comportamiento definidos en términos de derechos y obligaciones”) tanto como reglas y procedimientos
para la toma de decisiones.
El autor plantea que estos instrumentos “ayudan a hacer las expectativas de los diferentes gobiernos
coherentes entre sí” y “se desarrollan en parte debido a que los agentes de la política mundial creen que
podrán hacer acuerdos mutuamente beneficiosos que de otra forma serían difíciles o imposible de
consumar”. En otras palabras, considera que son valiosos para los gobiernos cuando, en su ausencia,
sería imposible llevarlos adelante. (KEOHANE, 1993: 156).
Además, sostiene que la condición fundamental para su formación es que existan suficientes intereses
complementarios o comunes entre los Estados.
Supone que en general los países se unen a aquellos regímenes con los cuales esperan que los beneficios
de ser miembros superen los costos. Y que los principales objetivos que buscan son reducir la
incertidumbre y el riesgo, vinculando temas y mejorando la cantidad y calidad de la información disponible.
Y aunque afirma que los regímenes internacionales están diseñados para mitigar los efectos de la
incertidumbre derivada de los cambios rápidos y a menudo impredecibles de la política mundial, advierte
que también crean otra incertidumbre, referida a si los otros gobiernos mantendrán sus compromisos.
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La cooperación entre Estados
Un punto fundamental para que los regímenes internacionales tengan éxito es el desarrollo de la
cooperación entre los Estados.
Desde hace siglos, distintos autores, filósofos y teóricos de las relaciones internacionales intentan explicar
en qué condiciones puede llegar a surgir la cooperación, en un mundo de Estados egoístas sin la
regulación de un gobierno mundial.
Hace más de 350 años, Thomas Hobbes planteaba en su obra “Leviatán” que el hombre es egoísta por
naturaleza, ya que convive en un mundo cruel, despiadado y anárquico, dominado por una lucha de todos
contra todos. En ese contexto, consideraba imposible que llegase a desarrollarse la cooperación y creía
necesario un gobierno fuerte.
En la década de 1980, Robert Axelrod elaboró una teoría de la cooperación para intentar descubrir cuáles
eran los requisitos necesarios para que ésta pudiera desarrollarse. Para ello se basó en una investigación
sobre individuos que perseguían su propio interés personal sin una autoridad que los obligara a cooperar
entre ellos.
Pero el problema fundamental se presentó cuando la búsqueda del interés individual producía resultados
negativos para todos los participantes.
En la Teoría de los Juegos, esta situación se plantea claramente en el “Dilema del Prisionero”, una
simulación abstracta desarrollada en 1950, en la cual hay dos jugadores (que pueden ser dos Estados) que
tienen la opción de cooperar o de no hacerlo, sin saber qué va a hacer el otro.
A través de las secuencias, se observa que independientemente de la actitud del otro, la defección (o no
cooperación) siempre proporciona un resultado individual más beneficioso que la cooperación. Aunque si
ninguno coopera, el resultado para ambos será peor que si lo hubieran hecho. Y ahí está el dilema.
Axelrod tomó este dilema y planteó que lo que hace viable la cooperación es la posibilidad de que los
jugadores (o Estados) vuelvan a encontrarse en el futuro, ya que eso puede influir en las decisiones que
tomen en el presente.
Y sostiene que no es necesario en absoluto que los pagos que reciban los jugadores sean comparables ni
simétricos, sino que sólo es preciso que sean medibles los unos con relación a otros.
Entre realistas y neoliberales existen diferentes planteos sobre la cooperación. Para el Realismo, la política
internacional es una continua lucha por la supervivencia, la ventaja y el dominio, y los Estados cooperan
prácticamente todo lo que pueden hacerlo. Se encuentran en el óptimo de Pareto, es decir en el mayor
nivel de eficiencia posible, ya que una mejora para uno implicaría un empeoramiento para otro. Esta teoría
plantea que si no hay más cooperación es porque las condiciones del sistema lo impiden y no son
fácilmente modificables debido a la anarquía y a la falta de información.
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En cambio, los neoliberales plantean que existe mucha cooperación potencial aún no concretada, y que los
Estados pueden cambiar las condiciones sistémicas para cooperar más. Para ello consideran fundamental
la creación de instituciones internacionales.
Las distintas concepciones de ambas teorías se deben especialmente a los distintos aspectos de la política
internacional que estudia cada una, donde el nivel de cooperación es diferente.
El Realismo analiza la seguridad y la guerra, escenarios donde los Estados están más preocupados por las
ganancias relativas, es decir por ver cuánto va a ganar uno con respecto al otro; mientras que el
Neoliberalismo estudia la economía, la política internacional y el medio ambiente, que son sectores donde
es más fácil cooperar, ya que se priorizan las ganancias absolutas y se buscan maximizar los beneficios
con una baja preocupación por lo que el otro gana o pierde.
En su publicación “Realism, Neoliberalism and Cooperation”, Robert Jervis sostiene que por ese motivo se
generó una falsa idea sobre los escenarios de cooperación que plantean ambas teorías, e intenta aclarar la
posición realista. (JERVIS, 1999).
Este autor plantea que la cooperación no es fácil de lograr, pero tampoco imposible. Para ello hace una
diferencia entre Realismo Ofensivo y Realismo Defensivo, lo que le permite justificar que la búsqueda de
seguridad de un Estado no genera necesariamente inseguridad en otro, lo cual implica que el dilema de
seguridad puede ser evitado.
Posicionado desde el realismo defensivo, sostiene que los Estados son esencialmente buscadores de
seguridad y que, una vez que la logran, están más predispuestos a mantener el statu-quo. Y hace una
distinción entre las preferencias por estrategias (forma de alcanzar los objetivos) y preferencias de
resultados (objetivos).
Afirma que la construcción mutua de seguridad y la cooperación pueden darse cuando los Estados no se
sienten amenazados en forma directa y cuando las transacciones grandes pueden ser subdivididas en
otras más pequeñas.
En cambio, los realistas ofensivos como John J. Mearsheimer –profesor del departamento de Ciencia
Política de la Universidad de Chicago- consideran que no es posible tener certezas si los otros Estados
están en una posición ofensiva o defensiva. Entonces adoptan la perspectiva del peor caso: creen que el
otro tiene la peor intención. Y allí aparece el conflicto y se dificulta la cooperación, porque surge la
preocupación por la distribución de las ganancias.
Para los neoliberales, si los Estados cambian la forma de alcanzar los objetivos, se pueden producir
beneficios mutuos. Por eso juegan un rol importante las instituciones internacionales, ya que ofrecen un
espacio de negociación y conocimiento. Aun cuando haya diferencias de objetivos, los países pueden
compatibilizarlos para que surja la cooperación.
Consideran que las instituciones no son meros instrumentos de gobierno sino que tienen impacto y vida
propia; proveen más y mejor información respecto de lo que otras naciones están haciendo y cuáles son
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sus intenciones. Además, establecen marcos regulatorios que generan expectativas sobre los
comportamientos futuros de los participantes. Así, a través de ellas, puede generarse la cooperación.
Pero los realistas ofensivos no coinciden con este argumento. Sostienen que las instituciones son en
realidad herramientas del statecraft (alianzas o acuerdos comerciales) pero, principalmente, son un reflejo
de los intereses del Estado, ya que tocan temas secundarios y establecen acuerdos sólo cuando los países
buscan objetivos que éstas los pueden ayudar a alcanzar.
En 1995, Mearsheimer escribió el artículo “The False Promise of International Institutions”, en el cual
afirma que las instituciones tienen una influencia mínima sobre el comportamiento estatal y pocas
posibilidades de construir un mundo más pacífico.
Toma de Hobbes la concepción de que los Estados buscan seguridad para preservar lo que tienen y
considera que existe una competencia permanente por la seguridad y una cooperación de difícil
realización, ya que se preocupan por las ganancias relativas.
Mearsheimer cuestiona además la definición de Keohane sobre instituciones internacionales, por
considerar que es un concepto demasiado amplio, al incluir a las organizaciones, regímenes y
convenciones internacionales. Para él, las instituciones son simplemente un conjunto de reglas que
prescriben y proscriben formas de comportamiento. (MEARSHEIMER, 1995: 8).
Como esas reglas son negociadas por los Estados, suponen una mutua aceptación y cumplimiento de su
parte, a pesar de que no existe un mecanismo de imposición ni un poder coercitivo detrás. Pero, a su
entender, precisamente eso limita su efectividad y es la causa del fracaso de algunos regímenes o de que
no cumplan con las expectativas con las que fueron pensados.
En 1995, Keohane y Lisa L. Martin, de la Universidad de Harvard, respondieron a ese planteo de
Mearsheimer y sostuvieron que si los Estados consiguieran más información a través de los organismos
internacionales podría aumentar la cooperación. E hicieron una especial referencia a las ganancias
absolutas y relativas: cuando hay dos Estados que se disputan una cuestión determinada y tienen
intereses encontrados, las instituciones no serán de gran utilidad. (KEOHANE, MARTIN, 1995).
Sin embargo, subrayaron que en situaciones complejas que involucran a muchos Estados, las instituciones
internacionales pueden servir para avanzar en la cooperación. Y su buen funcionamiento depende en gran
medida de la reciprocidad.
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3. METODOLOGÍA
El trabajo se desarrollará mediante el estudio de los casos de Maldivas y Kiribati en su lucha contra las
consecuencias del cambio climático sobre sus territorios y poblaciones. A través de la teoría de Robert O.
Keohane se analizará si los regímenes internacionales resultan efectivos en las estrategias de esos
pequeños Estados insulares en desarrollo para lograr la asistencia financiera y el compromiso internacional
que les permitan mitigar los efectos del calentamiento global.
Se tomarán, entre otros, el Protocolo de Kioto, la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático, el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC), la Asociación de Pequeños Estados
Insulares en Desarrollo (AOSIS), la Asociación de ONG de las Islas del Pacífico (PIANGO), la Declaración
de Ambo, los Acuerdos de Cancún, la Conferencia de Río y la Conferencia Mundial sobre el Desarrollo
Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo como regímenes internacionales.
Todos ellos cumplen con las características que plantea Keohane en su definición: son instituciones con
reglas explícitas cuya función es reducir la incertidumbre y el riesgo, mejorando la calidad y cantidad de
información disponible. Además, ayudan a que las expectativas de los diferentes gobiernos sean
coherentes entre sí.
Maldivas y Kiribati adhirieron en los últimos años a estos regímenes e impulsaron una serie de acuerdos y
convenios bilaterales y multilaterales, en su lucha por mitigar su vulnerabilidad frente a los efectos del
cambio climático.
En este trabajo se analizará si, a través de esos instrumentos, ambos países lograron asistencia financiera
de Estados u organismos de crédito, información sobre el comportamiento de otros gobiernos con respecto
al calentamiento global y el compromiso de acoger a la población que eventualmente se vea obligada a
dejar sus tierras en caso de que éstas se vuelvan inhóspitas.
Dentro de las iniciativas llevadas adelante por los Estados con respecto a este tema, se analizarán los
tratados, convenios y acuerdos firmados con otros países o en el ámbito de los organismos internacionales
para fomentar medidas de concientización y/o cooperación que permitan afrontar las consecuencias del
cambio climático sobre sus territorios; las políticas unilaterales, pedidos de ayuda y de asistencia a otros
Estados o instituciones multilaterales, las exhortaciones a la firma y el cumplimiento de tratados, acuerdos,
convenciones y protocolos, y los reclamos planteados ante las Naciones Unidas y organismos regionales.
Con el objetivo de recolectar la información, se consultarán las páginas oficiales de los gobiernos de ambos
países para indagar sobre las medidas que impulsaron contra el cambio climático, la creación de grupos u
organizaciones de países con la misma problemática, las reuniones con mandatarios de otros países, y las
presentaciones que realizaron ante foros u organismos internacionales para instalar el tema en la agenda y
buscar el compromiso de los Estados para implementar medidas que ayuden a disminuir las
consecuencias del cambio climático.
A esos fines también se analizará el material publicado por los organismos regionales y multilaterales,
embajadas, artículos periodísticos y trabajos de investigación vinculados con el tema.
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Para plasmar con más claridad el tema se confeccionará un cuadro que sintetice los distintos tipos de
instrumentos firmados por Maldivas y Kiribati a nivel bilateral o multilateral, sus principales objetivos y los
países firmantes o adherentes.
A partir de ese material se analizarán los resultados de cada uno de los planteos y presentaciones en el
ámbito de los organismos internacionales, los pedidos y concesiones de asistencia financiera, y el grado de
compromiso asumido por el resto de los Estados, para verificar si los regímenes internacionales resultan
efectivos para Maldivas y Kiribati en su lucha contra las consecuencias del cambio climático.
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CAPÍTULO 1
CONSECUENCIAS DEL CAMBIO CLIMÁTICO
“Edificar una cultura de prevención no es fácil. En tanto que los costos de la prevención
deben pagarse ahora, sus dividendos se hallan en el futuro remoto. Además, los
beneficios no son tangibles: son los desastres que no sucedieron”
Kofi Annan, ex secretario General de Naciones Unidas
Los impactos del cambio climático sobre la Tierra son cada vez más tangibles debido a
los fenómenos climáticos y meteorológicos que afectan a distintas regiones del planeta
con una frecuencia cada vez mayor y efectos más devastadores.
El recalentamiento global y el consecuente aumento del nivel del mar debido al deshielo
de los glaciares genera también impacto en millones de personas y en Estados
insulares que se encuentran a pocos metros de altitud, cuya soberanía y hasta su
propia existencia podría quedar en riesgo, de acuerdo con predicciones científicas.
El concepto de “cambio climático” se refiere a la modificación de la temperatura media
de la superficie de la Tierra a lo largo del tiempo, debido principalmente a la emisión
desmesurada de los denominados “gases de efecto invernadero”, que ayudan a atrapar
el calor del Sol en la atmósfera.
En el planeta se produce un fenómeno natural atmosférico, muy similar al que tiene
lugar bajo un plástico o cristal. El Sol emite radiación infrarroja, visible y ultravioleta: las
capas superiores de la atmósfera filtran los componentes más peligrosos de la
radiación, y luego ésta es absorbida por la superficie de la Tierra para permitir su
calentamiento, mientras que otra parte se libera nuevamente al espacio.
Pero debido a la emisión desmesurada de gases como el dióxido de carbono y la
combustión de carbón, petróleo y gas natural, se forma en la atmósfera una gruesa
capa de moléculas que hace que, en vez de escapar totalmente hacia el espacio, parte
de la radiación infrarroja sea devuelta a la superficie de la Tierra, tornándola más cálida.
Por eso a esos gases se los denomina de “efecto invernadero”.
El hielo, por su parte, refleja una gran parte de la radiación solar hacia el espacio. Pero
cuando disminuye la superficie de los glaciares debido a los deshielos, más radiación
es absorbida y se suma al calentamiento global.
De acuerdo con un informe científico, los niveles de dióxido de carbono en la atmósfera
alcanzaron en 2013 el máximo histórico en tres millones de años, con lo cual los
especialistas estiman que en las próximas décadas se profundizarán los cambios en el
clima y aumentará el nivel del mar.
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Los datos surgieron de los sensores colocados en la cima del Mauna Loa, el volcán de
la isla más grande de Hawaii, que desde hace medio siglo es el punto de referencia en
el estudio de la evolución de las emisiones de gases de efecto invernadero.
Este dato “simboliza que hasta ahora se ha fracasado en la detección de ese
problema”, admitió el investigador Pieter P. Tans, que dirige el programa de control de
las emisiones de la Administración Nacional de Océanos y la Atmósfera de los Estados
Unidos (NOAA, por sus siglas en inglés).
Por su parte Ralph Keeling, que dirige otro de los programas sobre emisiones de
dióxido de carbono a la atmósfera en el Instituto de Oceanografía Scripps de San
Diego, Estados Unidos, coincidió en que estos datos revelan que “se está perdiendo
rápidamente la posibilidad de mantener el clima por debajo del umbral que se creía
tolerable”.
“Parece ser una inevitable marcha hacia el desastre”, completó Maureen E. Raymo,
científica del Observatorio Terrestre Lamont-Doherty, dependiente de la Universidad de
Columbia.
A finales del siglo XIX, el sueco Svante August Arrhenius (Premio Nobel de Química en
1903) fue el primero en advertir que el aumento de la emisión de dióxido de carbono a
partir de la Revolución Industrial estaba cambiando la composición de la atmósfera y
reforzando el efecto invernadero. Y estimó que esto iba a provocar una suba en la
temperatura de la superficie del planeta.
Arrhenius determinó en 1896 que la temperatura media de la superficie de la Tierra era
entonces de 15oC y, junto a Thomas Chamberlin, sugirió que una concentración doble
de dióxido de carbono en la atmósfera provocaría un aumento de 5°C.
Sus pronósticos tardaron décadas en ser demostrados. Hasta que la Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) determinó que durante
el siglo pasado, el aumento de la temperatura media fue de 0,6° y el siglo XX fue el de
mayor incremento en los últimos mil años.
Y los científicos estiman que entre 1990 y 2100 la temperatura promedio del planeta
aumentará entre 1,4 y 5,8 grados centígrados, una cifra sin precedentes en los últimos
10.000 años, desde la última glaciación.
De acuerdo con las previsiones, el nivel del mar crecerá para finales de este siglo
alrededor de un metro y, si esto ocurriera, se anegarían cinco millones de kilómetros
cuadrados de costas en todo el mundo, se perdería una cuarta parte de las tierras
cultivables, quedarían sin hogar 200 millones de personas y desaparecerían varios
Estados insulares, entre ellos Maldivas y Kiribati.
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Los océanos se elevaron desde 1961 a un promedio de 1,8 (entre 1,3 y 2,3) milímetros
al año, y desde 1993 esa suba se aceleró a un promedio de 3,1 (entre 2,4 y 3,8)
milímetros, en gran medida por el aumento de la temperatura del planeta y el deshielo
de los glaciares, de los casquetes de hielo y de los mantos de hielos polares.
En ese contexto, la migración humana podría convertirse en la consecuencia más grave
del cambio climático, según observó en 1990 el Panel Intergubernamental de Expertos
sobre el Cambio Climático (Intergovernmental Panel on Climate Change o IPCC).
Casi veinte años después, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM)
reforzó esta teoría, al advertir que algunos lugares del planeta podrían volverse
inhóspitos, obligando a millones de personas a abandonar sus hogares y a buscar
refugio en otras regiones e, incluso, en otros países.
La proyección de que se produzcan migraciones masivas, que ya comenzaron a
observarse a menor escala en algunas regiones del planeta –especialmente en Asiaabrió un debate internacional sobre el encuadre legal que se debe dar a esas personas,
que por ahora no cuentan con ninguna protección jurídica específica.
La Organización de las Naciones Unidas (ONU) estima que los efectos del
calentamiento global ya generaron unos 25 millones de “refugiados ambientales” y
prevé que para 2050 los afectados podrían llegar a 50 millones.
Esa cifra –la de mayor consenso entre los especialistas- corresponde al ecologista
británico Norman Myers, de la Universidad de Oxford. Si esto se confirma, a mitad de
este siglo el cambio climático será la causa del desplazamiento de una persona por
cada 45 en todo el mundo.
Ante este panorama, ¿está la comunidad internacional preparada para dar respuestas a
los diversos problemas que genera el cambio climático? ¿Los regímenes
internacionales consideran todas las consecuencias? ¿Están los países en igualdad de
condiciones para enfrentar los cambios que produce el calentamiento global?
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1.1 MALDIVAS Y KIRIBATI, ENTRE LOS PAÍSES MÁS AFECTADOS
"El cambio climático no es una cosa del mañana. Literalmente está lamiendo nuestros pies en lugares
como Kiribati y otras islas del Pacífico”
Ban Ki-moon, secretario general de Naciones Unidas, 2011
Como sostuvimos en la Introducción, entre las regiones más afectadas por el cambio climático se
encuentran los pequeños Estados insulares de Maldivas y Kiribati debido a su baja altitud y al impacto que
tiene sobre ellos la suba del nivel del mar.
Enclavados en el Océano Índico (Maldivas) y en el Pacífico (Kiribati) ambos países están formados por
atolones y la mayor parte de sus territorios está entre dos y cuatro metros promedio sobre el actual nivel
del mar.
República de Maldivas
La República de Maldivas se encuentra en el Océano Índico, al sudoeste de Sri Lanka y de la India, y es la
nación asiática más pequeña en cuanto a población y territorio.
Está conformada por 1.196 islas -de las cuales sólo 203 están habitadas- agrupadas en 26 atolones
organizados en 20 administraciones y una capital (Malé) que se extienden a lo largo de 820 kilómetros de
norte a sur y 120 kilómetros de este a oeste.
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El 26 de julio de 1965, Maldivas obtuvo su independencia del Reino Unido, aunque el sultanato que existía
desde 1153 continuó hasta 1968, cuando fue abolido y reemplazado por una república.
Los partidos políticos fueron legalizados recién en 2005, y en 2008 el Majlis (principal órgano legislativo)
completó la redacción de una nueva Constitución, cuya principal modificación fue la elección del presidente
en forma directa.
El 29 de octubre de 2008 se celebraron las primeras elecciones en la historia del país con la participación
de múltiples partidos y candidatos, que le dieron la victoria al antiguo preso político Mohamed Nasheed.
En febrero de 2012, Nasheed renunció a su cargo en medio de una serie de revueltas populares y un motín
policial luego de la detención del juez supremo, simpatizante del anterior presidente del país, y asumió la
presidencia el vice Mohamed Waheed Hassan.
La población –de mayoría musulmanes suníes- es de 328.536 habitantes –de acuerdo con los últimos
datos oficiales disponibles, de 2012-, un tercio de los cuales viven en Malé.
El territorio se encuentra a una altura promedio de 1,5 metro sobre el nivel del mar, y el punto más elevado
del país se ubica a 2,3 metros, lo que lo hace extremadamente vulnerable ante la crecida de las aguas.
La temperatura promedio en el país es de entre 29 y 32º centígrados debido al clima subtropical con dos
monzones, que generan dos temporadas: la seca durante el monzón del noreste (de noviembre a marzo) y
la lluviosa durante el monzón del sudoeste (junio a agosto).
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El idioma oficial es el Dhivehi, exclusivo de las islas, aunque el inglés se usa mucho en las áreas de
educación y turismo. Maldivas cuenta con paradisíacas playas y en la mayoría de las islas habitadas hay
decenas de hoteles cinco estrellas. Por ese motivo, gran parte de la población que trabaja en el sector
turismo también habla italiano, francés, español, alemán y japonés.
El turismo es el gran motor de la economía de las islas, ya que al menos un 90 por ciento de los impuestos
que recauda el gobierno proviene de ese sector y de otras actividades vinculadas.
Otra industria muy importante es la pesca, principal fuente de ingresos para muchos nativos. La agricultura
y la manufactura tienen un rol muy pequeño en la economía, lo mismo que la fabricación de ropa, la
construcción de barcos y las artesanías.
La moneda nacional es el rufiyaa (MVR) o rupia. Una rufiyaa equivale a 0,0653 dólares, mientras que con
un dólar se pueden comprar 15,30998 rufiyaas.
Maldivas es Miembro de la Organización Mundial de Comercio (OMC) desde el 31 de mayo de 1995 y fue
parte contratante del GATT. Dentro de la OMC, forma parte de varios grupos de negociaciones, como
Miembros en Desarrollo de Asia, el G-90, y Economías Pequeñas y Vulnerables.
El país también forma parte de la Zona de Libre Comercio del Asia Meridional (SAFTA), y que también
integran Bangladesh, Bhután, India, Nepal, Pakistán y Sri Lanka.
El único acuerdo de comercio bilateral que tiene en vigencia es con la India, aunque el mismo no dispone
de ninguna preferencia comercial para las partes. Sin embargo, permite que Maldivas importe ciertos
productos como arena de río, huevos, papas y cebollas.
Este Estado insular aplica un régimen liberal en materia de inversiones extranjeras, y en 2009 ocupó el
primer lugar en la región en el “Doing Business Index” ("Índice de condiciones para la actividad
empresarial") del Banco Mundial.
De acuerdo con los datos oficiales del gobierno, el Producto Bruto Interno (PBI) en 2012 era de 2.222
millones de dólares, y el PBI per cápita, de 6.566,65 dólares.
El principal destino de las exportaciones de Maldivas es Francia (36,74%), seguido por el Reino Unido
(20,53%) e Italia (14,37%), y los principales productos que vende al exterior son pescados, crustáceos,
moluscos, prendas de vestir de punto, conservas de carne o pescado, y prendas de vestir, no de punto.
Las importaciones provienen en especial de China (32,16%), Italia (11,25%) y Japón (8,48%), y las lideran
el combustible, aceite mineral, maquinaria y aparatos mecánicos, aparatos y materiales eléctricos, y barcos
y embarcaciones, de acuerdo con datos del “World Factbook”, una publicación anual de la Central de
Inteligencia Americana (CIA) con información básica de todos los países para uso del gobierno de Estados
Unidos.
En 1982 Maldivas se unió a la Commonwealth, es miembro fundador de la Asociación Sudasiática para la
Cooperación Regional (SAARC), forma parte del acuerdo de No Proliferación Nuclear y de numerosas
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alianzas de protección del medio ambiente, lucha contra el terrorismo y promoción y protección de los
Derechos Humanos.
República de Kiribati
Kiribati se encuentra en el Océano Pacífico, al noreste de Australia, y tiene una superficie de 811
kilómetros cuadrados. Integrante de la Micronesia, está formada por la isla volcánica de Banaba y 32
atolones coralinos de baja altitud repartidos en un área de 3,5 millones de kilómetros cuadrados.
Las islas estuvieron habitadas por un grupo étnico de Micronesia durante más de 3.000 años, hasta que
fueron descubiertas por navíos españoles, británicos y estadounidenses entre finales del siglo XVIII y
principios del XIX.
En 1820, fueron denominadas islas Gilbert en honor al capitán británico Thomas Gilbert, quien había
cruzado el archipiélago en 1788. De hecho, “Kiribati" es la pronunciación de los isleños del modo posesivo
de "Gilbert" (Gilbert´s).
En 1837 se estableció el primer asentamiento inglés y desde 1892 las Gilbert fueron un protectorado
británico, hasta que en 1916 se convirtieron en colonia. Tres años después, se agregó a la colonia el atolón
Kiritimati (Christmas) y en 1937, las Islas Félix.
Entre 1941 y 1942, durante la Segunda Guerra Mundial, los japoneses ocuparon el atolón de Tarawa (el
mayor de todos, donde estaba la capital, Bairiki) y la mayor parte del archipiélago, y un año después, luego
de feroces combates, las tropas de Estados Unidos los reconquistaron.
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En 1971 las islas Gilbert y Ellice de Polinesia alcanzaron su autonomía. Las Ellice obtuvieron luego la plena
soberanía con el nombre de República de Tuvalu.
Las Gilbert lograron su autogobierno en 1977, y la independencia, con el nombre de Kiribati, el 12 de julio
de 1979. Estados Unidos dejó de reclamar las Islas Fénix, al sudeste de las Gilbert, y otras tres islas de la
zona, que se sumaron al territorio de Kiribati.
La república está conformada ahora por Banaba (isla del Océano), las 16 islas que forman el archipiélago
de Gilbert, entre las que se encuentra Tarawa del Sur -donde se localiza Bairiki, la capital- Rawaki, y ocho
de las islas de las Espóradas ecuatoriales, entre las que está la isla Christmas (Kirimati), la más grande del
mundo.
En la década de 1980, la superpoblación se convirtió en uno de los mayores problemas de Kiribati, y en
1988 el gobierno anunció que 4.700 residentes en el grupo principal de islas serían reubicados en otras
menos pobladas.
Actualmente, la población es de 100.786 personas, según datos del Banco Mundial de 2012, mientras que
Bairiki tiene una densidad de población de hasta 15.000 personas por kilómetro cuadrado en los atolones
más estrechos, tres veces más que la de Tokio.
Kiribati tiene un clima tropical, con una estación lluviosa de octubre a marzo. El clima varía entre ecuatorial
en las islas centrales, y tropical en el norte y el sur, con temperaturas diurnas promedio de entre 25ºC y
33ºC. También son frecuentes los tifones, que a veces crean grandes desastres.
La mayoría de la población es cristiana, hay un 40% de protestantes (principalmente congregacionistas) y
un mínimo de habitantes que profesan otros cultos. Los idiomas oficiales son el inglés y el gilbertés, y la
esperanza de vida al nacer es de 62 años.
La capital cuenta con instalaciones portuarias, un aeropuerto internacional y una escuela superior
dependiente de la Universidad del Pacífico Sur.
Esta república, cuya moneda es el dólar australiano, tiene pocos recursos naturales y ofrece pocas
oportunidades para el desarrollo agrícola. La población vive esencialmente del cultivo de cocos, bananeros,
árbol de pan y papaya. Los caladeros son ricos, y la copra (cocos secos) y el pescado representan la
mayor parte de la producción y de las exportaciones. A pesar de ello, Kiribati tiene uno de los índices de
pobreza más altos del Pacífico.
El Producto Bruto Interno (PBI) es de 175,7 millones de dólares (2012) y un PBI per cápita de 1.743,39
dólares. La ayuda financiera internacional, en especial del Reino Unido y de Japón, representa una gran
parte del PBI, que en los últimos años significó entre el 25 y el 50 por ciento.
El Banco ANZ (Australia and New Zealand Banking Group Ltd) es la única compañía internacional
bancaria, con filiales en Tarawa del Sur y en Kirimati.
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1.2 UNA PROBLEMÁTICA COMÚN
Maldivas y Kiribati son dos de los países más afectados por el cambio climático, y las consecuencias del
calentamiento global sobre sus territorios son cada vez más palpables: ya sufren erosión de sus playas y
pérdida de tierras costeras, inundaciones y salinización de los acuíferos costeros y de los suelos.
Los científicos prevén que, de continuar la actual tendencia, para finales de este siglo podrían quedar
sepultados bajo el agua. Y estiman que para el año 2080 se verán expuestos a un riesgo de inundaciones
200 veces mayor del que hubiesen tenido de no haber calentamiento de la Tierra.
En su informe de 2007, el Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) advirtió
incluso que “el impacto del aumento del nivel del mar en los Estados bajos del Pacífico de Kiribati, Tuvalu,
Tokelau y las Islas Marshall puede, en un principio, plantear riesgos a su soberanía o a su existencia”.
Y sostuvo que aunque no lleguen a hundirse, podrían convertirse en lugares cada vez más inhóspitos
debido a las inundaciones, las mareas de tormenta, la erosión y otros peligros costeros.
La crecida del mar podría inundar tierras aptas para el cultivo y afectar el suministro de agua dulce,
además de producir fenómenos meteorológicos cada vez más frecuentes y extremos, y generar un
aumento de las enfermedades transmitidas por insectos, alimentos y agua, como el dengue, la malaria y
diarrea.
En 2009, el Congreso Científico Internacional sobre el Cambio Climático hizo previsiones más alarmantes
que el IPCC: estimó que a finales de este siglo el actual nivel del mar podría aumentar más de un metro, lo
cual sería suficiente para dejar bajo el agua a territorios como Maldivas y Kiribati.
Ambos países son conscientes de su vulnerabilidad, y por ese motivo consideran vital que las naciones
más industrializadas adopten medidas urgentes para frenar el calentamiento global. Además, como
Estados insulares, deben adaptar sus territorios para prolongar al máximo el período en el cual puedan ser
habitables.
Por ese motivo recurren a los regímenes internacionales en búsqueda de financiamiento, y para intentar
concientizar al resto de los países sobre las graves consecuencias del cambio climático, exhortarlos a
considerar las consecuencias sobre los derechos humanos y buscar su compromiso para disminuir la
emisión de gases de efecto invernadero.
Ante la falta de un marco legal internacional, Maldivas y Kiribati reclaman además el compromiso de la
comunidad internacional para asistir a sus habitantes en caso de que se vean obligados a abandonar sus
hogares si sus tierras se vuelvan inhóspitas.
Es que la posibilidad de que un Estado pierda totalmente su territorio por razones naturales, y su población
y su gobierno se vea obligado a desplazarse, son situaciones totalmente novedosas que no están
contempladas por el derecho internacional público.
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Por ese motivo, enfrentan la incertidumbre de si van a seguir siendo reconocidos como Estados en caso de
quedar sumergidos bajo el océano y/o si todos sus habitantes y gobierno estuviesen en el exilio.
En el derecho internacional consuetudinario se acepta que un Estado está conformado por un territorio
delimitado, una población estable y un gobierno con control de todo el territorio y capacidad para establecer
relaciones con otros Estados.
Pero los territorios de Maldivas y de Kiribati podrían tornarse inhabitables mucho antes de quedar
sumergidos, lo que obligaría a la gente a abandonar sus hogares.
Hay varios antecedentes de personas que debieron abandonar sus hogares debido al cambio climático: en
la propia Maldivas, los residentes de la isla Kandholhudhoo debieron ser trasladados en 2004 a otro
archipiélago luego de un devastador tsunami. La mayoría de las islas quedaron casi totalmente sumergidas
durante varios minutos y desde entonces las marejadas inundaron 80 de los casi 2.000 archipiélagos que
forman la república.
Un año después se tomó la decisión de evacuar a los 1.000 residentes de las islas Carteret, un grupo de
atolones de coral administrados por Papúa Nueva Guinea, a causa de la erosión debido a las tormentas y
las filtraciones de agua salada. (VIDAL, 2005)
También unos cien residentes de Luatu, en la isla Tegua de Vanuatu, fueron realojados tierra adentro. Y
como estos casos coincidieron con la celebración de la Convención de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático en noviembre de 2005, se los consideró como los primeros refugiados a causa del
cambio climático.
En diciembre de 2006 se conoció la noticia de que una isla habitada había quedado bajo el agua debido al
cambio climático. Se trataba de la isla de Lohachara, situada en el delta del río Hooghly, donde habitaban
10.000 personas. (LEAN, 2006).
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CAPÍTULO 2
REGÍMENES INTERNACIONALES SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO
“El cambio climático es un problema con características únicas. Es global, a largo plazo e implica
complejas interacciones entre procesos climáticos, ambientales, económicos, políticos,
institucionales, sociales y tecnológicos. Esto podría tener significativas implicaciones
internacionales e intergeneracionales a la hora de abordar ambiciosos objetivos sociales como la
equidad o el desarrollo sostenible. Elaborar una respuesta al cambio climático implica la toma de
decisiones en condiciones de incertidumbre y riesgo, incluyendo la posibilidad de que sucedan
cambios no lineales o irreversibles”.
Panel Intergubernamental para el Cambio Climático, 2001
Como sostuvimos en la Introducción y en el Marco Teórico, los regímenes internacionales, de acuerdo con
la definición de Robert Keohane, son instituciones con reglas explícitas, en las cuales coinciden los
gobiernos sobre determinados temas.
Keohane sostiene que para que se concrete su formación es necesario que existan suficientes intereses
complementarios o comunes entre los Estados, y supone que los países se unen a aquellos regímenes con
los cuales esperan que los beneficios de ser miembros superen los costos.
El autor afirma además que los regímenes están diseñados para disminuir la incertidumbre que generan
los cambios rápidos y a veces impredecibles de la política mundial, aunque advierte que crean otro tipo de
incertidumbre: la relacionada al cumplimiento de los compromisos por parte de los otros gobiernos.
2.1 Origen de los regímenes
En un sistema internacional anárquico y con conflictos estructurales cada vez más complejos de resolver,
las organizaciones internacionales se transformaron desde mediados del siglo pasado en un mecanismo
de creciente importancia para la celebración de consultas, foros de discusión y análisis de problemáticas
generales y particulares como el medio ambiente.
Desde el final de las guerras napoleónicas (1815) hasta el comienzo de la Primera Guerra Mundial (1914)
los países centrales celebraron conferencias periódicas para discutir la situación internacional y sellar
acuerdos y alianzas, generando el incipiente establecimiento de instituciones permanentes.
En 1919, la cooperación multilateral se institucionalizó mediante la creación de la Sociedad de Naciones,
aunque la ausencia de las principales potencias mundiales –como su impulsor, Estados Unidos- derivó en
su fracaso.
Recién después de la Segunda Guerra Mundial y del surgimiento de la Organización de las Naciones
Unidas (ONU) en 1945 en Nueva York, los organismos internacionales comenzaron a desarrollarse y a
especializarse en diferentes áreas.
La creación de la ONU tuvo como principal objetivo el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional
y la cooperación en materia política, económica, social y cultural entre los Estados.
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Dentro de la estructura de Naciones Unidas se crearon organismos especializados como la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), la Unesco (educación), Unicef (niñez y adolescencia), ACNUR (refugiados)
y el PDNUD (desarrollo), entre otros.
Posteriormente surgieron organizaciones regionales como la Organización de Estados Americanos
(Washington, 1948), la Liga Árabe (1945), la PIANGO (Pacific Islands Association of Non-Governmental
Organisations) y la AOSIS (Alliance of Small Island States), que en muchos casos resultan fundamentales
para que los países menos desarrollados puedan recibir donaciones y préstamos para financiar su
desarrollo.
Según Keohane, la aparición de este tipo de regímenes se debe a los beneficios que ven en ellos los
Estados, al incluir compromisos como el “progreso humano, definido en términos de bienestar, libertad y
seguridad para los individuos, con especial atención a los principios de la justicia”.
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2.2 Surgimiento de los regímenes sobre cambio climático
Los Estados comenzaron a plantear políticamente el tema del cambio climático y sus consecuencias sobre
el planeta sobre finales del siglo XX, ya que hasta 1985 su tratamiento se limitó casi exclusivamente al
ámbito científico. A partir de ese año comenzó un proceso de transición al ámbito político, que culminó en
1992 con la adopción de la Convención Marco sobre Cambio Climático (CMCC) en el ámbito de las
Naciones Unidas.
A partir de 1990 los gobiernos de los países más desarrollados comenzaron a organizar reuniones que
derivaron en negociaciones y acciones coordinadas para luchar contra el calentamiento global, ante la
creciente preocupación por las consecuencias que podría tener sobre sus economías.
Hasta la primera mitad del siglo XX, los científicos creían que los océanos absorbían la mayoría de las
emisiones de dióxido de carbono (CO2) liberadas a la atmósfera. Pero en 1957, Roger Revelle y Hans E.
Seuss publicaron un artículo en el que ponían esto en duda. Ese mismo año se celebró el Año Geofísico
Internacional, del que participaron más de 30.000 científicos y técnicos de 66 países, para hacer un estudio
global de la atmósfera y la superficie terrestre.
Pero, por entonces, ni las cuestiones medioambientales ni menos aún el cambio climático fueron un motivo
de debate importante para las Naciones Unidas. Durante los primeros 23 años de vida del organismo, sus
actuaciones en este ámbito se limitaron a actividades operacionales, fundamentalmente a través de la
Organización Meteorológica Mundial (OMM), que se centraba en las preocupaciones más importantes de la
época, como la adecuación de los recursos naturales a las necesidades de desarrollo económico de los
países subdesarrollados.
En 1949 se realizó en Nueva York la Conferencia Científica de las Naciones Unidas sobre Conservación y
Utilización de los Recursos, aunque la atención se centró básicamente en el modo de gestionarlos en
beneficio del desarrollo económico y social, pero sin preocuparse por su conservación.
Casi veinte años después, en 1968, los principales órganos de Naciones Unidas empezaron a considerar
seriamente las cuestiones medioambientales.
El 29 de mayo de ese año, el Consejo Económico y Social incluyó el tema medioambiental como un punto
específico de su programa y decidió -luego del aval de la Asamblea General- la celebración de la primera
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, luego de que científicos estadounidenses
comenzaron a advertir sobre un eventual aumento de la temperatura media de la Tierra si se duplicaban
las emisiones de dióxido de carbono a la atmósfera.
Así, el tema del cambio climático se trasladó del plano científico a la arena política y marcó un hito: entre el
5 y el 16 de junio de 1972 se celebró en Estocolmo, Suecia, la Conferencia Científica de las Naciones
Unidas, también conocida como la Primera Cumbre para la Tierra.
Al encuentro asistieron representantes de 113 países y de al menos 400 organismos gubernamentales y no
gubernamentales, que acordaron una declaración de 26 principios, una resolución y un plan de acción con
109 recomendaciones para la conservación y la mejora del medio humano.
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La denominada Declaración de Estocolmo planteó por primera vez la cuestión del cambio climático,
advirtiendo a los gobiernos que debían tomar en cuenta el impacto que podrían tener sobre el planeta
ciertas actividades.
También propuso el seguimiento de la evolución a largo plazo de los componentes y propiedades de la
atmósfera, coordinado por la Organización Meteorológica Mundial, con el objetivo de ayudar a comprender
mejor las causas de los cambios climáticos, fueran naturales o derivados de la actividad del hombre.
La Conferencia estableció el Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para el
Medio Ambiente (PNUMA), el Fondo para el Medio Ambiente y la Junta de Coordinación para el Medio
Ambiente.
No obstante, el cambio climático no se convirtió entonces en una preocupación central para estos órganos.
Las cuestiones que adquirieron mayor atención fueron los recursos hídricos, los mamíferos marinos, las
fuentes de energía renovables, la desertificación, los bosques, el marco jurídico medioambiental, y la
cuestión del medio ambiente y el desarrollo.
Como los científicos seguían teniendo diferentes opiniones acerca del origen del calentamiento global, la
Organización Meteorológica Mundial organizó en 1979 en Ginebra la Primera Conferencia Mundial sobre el
Clima, aunque no tuvo la presencia política esperada.
Ese mismo año, el Consejo de Administración del Programa de la ONU para el Medio Ambiente adoptó el
primer instrumento internacional en materia de clima: la Convención sobre la Contaminación Atmosférica
Transfronteriza a Larga Distancia, cuyo objetivo era reducir las emisiones de azufre en un 30%.
Al año siguiente, el Consejo de Administración del PNUMA expresó su preocupación por la destrucción de
la capa de ozono y recomendó medidas que desembocaron en la adopción, en 1985, de la Convención de
Viena para la Protección de la Capa de Ozono y la finalización del Protocolo de la Convención sobre la
Contaminación Atmosférica Transfronteriza a Larga Distancia de 1979.
El Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono fue firmado por veinte Estados, que se
comprometieron a adoptar “medidas apropiadas para proteger la salud humana y el medio ambiente contra
los efectos adversos resultantes o que puedan resultar de las actividades humanas que modifiquen o
puedan modificar la capa de ozono", aunque no especificaron las medidas ni hicieron mención a las
sustancias que podrían dañar la capa de ozono. El principal objetivo fue alentar la investigación, la
cooperación entre los Estados y el intercambio de información.
Maldivas lo ratificó el 9 de enero de 1991, y Kiribati el 7 de enero de 1993.
En 1985 también se realizó en Villach, Austria, la Conferencia sobre la Evaluación del Papel del Dióxido de
Carbono y Otros Gases de Efecto Invernadero en las Variaciones Climáticas y los Impactos Asociados.
Esa conferencia llegó a la conclusión de que el aumento de emisiones de gases de efecto invernadero
podía causar, en la primera mitad del siglo XXI, un aumento promedio de la temperatura del planeta más
alta que en ningún otro momento de la historia de la Humanidad.
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Pero, por entonces, la mayoría de las conferencias que se realizaban sobre el tema eran inconexas y
tenían distintos objetivos y asistentes, lo que reflejaba el carácter ad hoc del proceso negociador, sin una
concreta participación estatal.
Hasta que en 1987 la Asamblea General de la ONU dio un verdadero impulso a las cuestiones
medioambientales, al adoptar la “Perspectiva Ambiental hasta el año 2000”.
Se redactó por primera vez un informe sobre este asunto en la Comisión Mundial de Medio Ambiente y
Desarrollo, llamado “Nuestro Futuro Común”, también conocido como “Informe Brundtland”. En él se acuñó
el concepto de “desarrollo sostenible”, que se refiere a la utilización de los recursos naturales en el
presente sin comprometerlos para las futuras generaciones.
En el informe se recomendó investigar los orígenes y efectos del cambio climático, vigilar su evolución y
establecer políticas internacionales para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Además se
planteó la necesidad de emprender negociaciones para un tratado global sobre el clima.
Ese año, en la Conferencia de La Haya, Estados Unidos –el país más industrializado del mundo- anunció
por primera vez que apoyaría la negociación de una convención marco sobre cambio climático.
En septiembre de 1987 se firmó el Protocolo de Montreal, un tratado internacional que busca eliminar la
producción de elementos químicos que agotan la capa de ozono, y que entró en vigor el 1 de enero de
1989.
Kiribati lo ratificó simultáneamente con el Convenio de Viena, el 7 de enero de 1993. Maldivas también lo
ratificó el mismo día que la Convención de Viena, el 9 de enero de 1991. Además, ratificó las enmiendas
de Londres (8 de febrero de 1994) y Copenhague (28 de febrero de 1994).
En 1988 –apoyando una iniciativa de Malta- la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó la
Resolución 43/53 sobre la “Protección del clima mundial para las generaciones presentes y futuras”,
identificando por primera vez el cambio climático como una cuestión específica y urgente.
La Organización Mundial de Meteorología y el PNUMA crearon el Grupo (Panel) Intergubernamental sobre
el Cambio Climático (IPCC), con el objetivo de evaluar la información científica disponible hasta entonces
sobre el cambio climático y sus impactos ambientales y socio-económicos, y formular estrategias de
respuesta para su gestión y la mitigación.
La conferencia que marcó un punto de inflexión fue la celebrada en junio de 1988 en Toronto, Canadá, bajo
el título “Conferencia mundial sobre la atmósfera cambiante: implicaciones para la seguridad mundial”,
convocada por la Organización de Meteorología Mundial, a la que asistieron representantes de 46 países,
científicos, movimientos ambientalistas y sectores industriales vinculados con la contaminación
atmosférica.
Allí se recomendó la reducción de las emisiones de dióxido de carbono en un 20 por ciento para el año
2005 (tomando como base 1998), una mejora en la eficiencia energética del 10 por ciento para el 2005, y el
establecimiento de un Fondo Mundial de la Atmósfera.
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En 1989 se sucedieron una serie de reuniones y presentaciones: el gobierno de Maldivas presentó ante la
Secretaría Nacional de la ONU el texto de la Declaración de Malé, firmada por los países más vulnerables
al cambio climático; y se adoptó la Declaración de Helsinki sobre la Protección de la Capa de Ozono,
complementaria al Convenio de Viena de 1985 y al Protocolo de Montreal de 1987, que entró en vigor ese
año.
Pero el camino hacia un acuerdo global no fue sencillo: a finales de 1989 se realizó la Conferencia
Ministerial sobre Contaminación Atmosférica y Cambio Climático en Noordwijk, Holanda, donde comenzó a
polarizarse la posición de los Estados más industrializados y los que estaban en vías de desarrollo.
Así, Estados Unidos, Japón y la URSS se opusieron al establecimiento de un objetivo de reducción de
emisiones de gases de efecto invernadero y a la imposición de un calendario de aplicación para esa rebaja,
como pretendían la Comunidad Europea y otros países de la OCDE.
Sin embargo, en la declaración final, el IPCC apostó a una reducción de 20 por ciento en las emisiones de
dióxido de carbono para el año 2005.
El 22 de diciembre de 1989, la Asamblea General de la ONU adoptó la Resolución 44/207 sobre la
Protección del Clima Global para las Presentes y Futuras Generaciones, en la que insta a los Estados y a
las organizaciones intergubernamentales, no gubernamentales y a los científicos a preparar una
convención marco sobre el clima, acompañada por protocolos más específicos, como la protección de la
capa de ozono.
Además, la resolución hizo hincapié en la diferenciación de los compromisos y responsabilidades que
tenían los países del Norte y los del Sur con respecto a la lucha contra el cambio climático.
Ese mismo día, se aprobó la Resolución 44/228, que establecía un plan de trabajo para la organización de
la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, a desarrollarse en Río de
Janeiro en junio de 1992, y que fue conocida como Cumbre de Río o Cumbre de la Tierra.
Se trató de un gran hito en el derecho ambiental internacional, ya que reafirmó el concepto de desarrollo
sostenible y supuso un punto de inflexión en materia ambiental.
En la Cumbre de la Tierra se firmaron la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, el
Programa 21, la Declaración de Principios sobre Bosques, la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climático (CMNUCC) y la Convención de Diversidad Biológica.
Además se iniciaron las negociaciones para la Convención sobre Desertificación, que culminó en 1994, y
se estableció la Comisión sobre Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas para controlar la puesta en
práctica de la Agenda 21.
a) Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Proclamó que los seres humanos
constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Reconoció las
posibilidades con las que cuentan los pequeños Estados insulares en desarrollo, pero lo difícil que es para
ellos garantizar que se utilicen de una manera sostenible en pro del bienestar de las generaciones actuales
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y futuras. La declaración sostuvo que si bien estos países experimentan dificultades económicas y afrontan
necesidades de desarrollo análogas a las que en general tienen las naciones en desarrollo, presentan
además vulnerabilidades y características propias, lo que hace que las dificultades que afrontan en el
proceso hacia el desarrollo sostenible sean particularmente severas y complejas.
b) Programa 21. Conocido también como Agenda 21, es un plan integral relacionado con el desarrollo
sostenible, que contempla medidas a nivel local, nacional y mundial que deben tomar los gobiernos y las
organizaciones del sistema de Naciones Unidas para mitigar los impactos de las acciones de los hombres
sobre el medio ambiente. Fue firmada por 178 países.
c) Declaración de Principios Relativos a los Bosques. Se firmó el 14 de agosto de 1992. Establece que los
recursos y las tierras forestales deben ser manejados de manera sostenible para satisfacer las
necesidades ecológicas, sociales, económicas, culturales y espirituales de las generaciones presentes y
futuras. Destaca por ello la necesidad de adoptar las medidas adecuadas para proteger los bosques contra
los efectos nocivos de la contaminación, incluidos el aire, el fuego, las plagas y enfermedades, para
mantener sus múltiples valores.
e) Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Se firma el 9 de mayo de 1992 y
establece un marco general para abordar los desafíos del cambio climático. Reconoce que el sistema
climático es un recurso compartido por todos los Estados, cuya estabilidad puede verse afectada por las
emisiones industriales, de dióxido de carbono y de otros gases de efecto invernadero.
Los gobiernos se comprometieron a compartir información sobre las emisiones de gases de efecto
invernadero, las políticas nacionales y las mejoras prácticas; cooperar en la adaptación a los impactos del
cambio climático; e impulsar estrategias nacionales para abordar las emisiones de gases de efecto
invernadero y la adaptación a sus efectos, incluida la provisión de apoyo financiero y tecnológico para los
países en desarrollo.
Maldivas lo firmó el 12 de junio de 1992 y lo ratificó el 9 de noviembre del mismo año. Kiribati lo firmó el 13
de junio de 1992 y lo ratificó el 7 de febrero de 1995.
f) Convenio sobre la Diversidad Biológica. Fue firmado por 150 países y busca promover el desarrollo
sostenible. Se concibió como una herramienta práctica para traducir a la realidad los principios
contemplados en la Agenda 21, y establece que la diversidad biológica es algo más que plantas, animales
y microorganismos y sus ecosistemas: se trata de las personas y sus necesidades de una seguridad
alimentaria, medicamentos, aire fresco y agua, vivienda y un medio ambiente limpio y saludable donde
vivir.
Cumbre para la Tierra +5. Fue una sesión especial de la Asamblea General de Naciones Unidas celebrada
en Nueva York del 23 al 27 de junio de 1997, y su principal objetivo fue analizar la ejecución del Programa
21, aprobado en la Cumbre de 1992. Se acordó adoptar objetivos jurídicamente vinculantes para reducir la
emisión de los gases de efecto invernadero; avanzar con más vigor hacia las modalidades sostenibles de
producción, distribución y utilización de la energía; y enfocarse en la erradicación de la pobreza como
requisito previo del desarrollo sostenible.
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A partir de entonces, los regímenes sobre cambio climático comenzaron a expandirse y multiplicarse. Entre
abril y mayo de 1994 se celebró en Bridgetown, Barbados, la Conferencia Mundial sobre el Desarrollo
Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo, convocada a través de la Resolución 47/189
de la Asamblea General de la ONU. Fue la primera conferencia mundial sobre el desarrollo sostenible y la
aplicación del Programa 21.
Los 111 Estados participantes –entre ellos Maldivas y Kiribati- firmaron la Declaración y el Programa de
Acción de Barbados, que advirtió que “los pequeños Estados insulares en desarrollo son particularmente
vulnerables tanto a los desastres naturales como a los ambientales y tienen capacidad limitada para
responder a esos desastres y recuperarse de ellos”.
Y destacaron que “si bien se hallan entre los que menos contribuyen a los cambios climáticos mundiales y
al aumento del nivel del mar, son los que más sufrirían los efectos negativos de esos fenómenos y, en
algunos casos, podría resultar imposible habitar en ellos”.
Por ello, recalcaron que la comunidad internacional debía cooperar con ellos, poniendo a su disposición
medios eficaces -incluidos recursos financieros suficientes-, facilitar la transferencia de tecnología
ecológicamente racional y promover acuerdos comerciales justos, equitativos y no discriminatorios y un
sistema económico internacional propicio.
Entre agosto y septiembre de 2002 se celebró la Cumbre de Johannesburgo, conocida como Cumbre
Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, con el objetivo de buscar soluciones para mejorar la calidad de vida
de los ciudadanos y garantizar la conservación de los recursos naturales.
Los países participantes se comprometieron a “construir una sociedad mundial humanitaria, equitativa y
generosa, consciente de la necesidad de la dignidad humana para todos”.
La Declaración de la Cumbre fue más general que la de Río de 1992. Se trató de un acuerdo para prestar
especial atención a las “condiciones mundiales que representan graves amenazas al desarrollo sostenible
de nuestro pueblo, que incluyen el hambre crónica, la malnutrición, la ocupación extranjera, los conflictos
armados, los desastres naturales, la intolerancia, el tráfico ilícito de armas, la trata de personas, el
terrorismo, la delincuencia organizada, la corrupción, la intolerancia y la incitación al odio racial, étnico y
religioso, la xenofobia y las enfermedades endémicas, transmisibles y crónicas, en especial el HIV, el
paludismo y la tuberculosis”.
En diciembre de 1997 se produce el tercer gran hito sobre regímenes de cambio climático, con la firma en
Japón del Protocolo de Kioto, el mayor acuerdo alcanzado hasta entonces sobre reducción de gases de
efecto invernadero. Esto ocurrió durante la tercera Conferencia de las Partes de la Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
El protocolo se alcanzó luego de arduas discusiones entre los representantes de los países industrializados
y los del Cono Sur para cumplir con su principal objetivo: que las naciones más avanzadas reduzcan en al
menos un cinco por ciento las emisiones de dióxido de carbono y de otros gases de efecto invernadero a la
atmósfera entre 2008 y 2012, con respecto a los niveles existentes en 1990.
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La principal traba en las negociaciones fue cuando se debió cuantificar la limitación y la disminución en la
emisión de gases que debía cumplir cada país, ya que algunas naciones debían bajarlas y otras podían
aumentarlas.
Por ejemplo, Estados Unidos debía reducirlas un siete por ciento y los países de la Unión Europea en un 8
por ciento promedio, mientras que Australia podía aumentarlas en un 8 por ciento e Islandia, en un diez por
ciento.
El protocolo reconoció que los países desarrollados son los principales responsables por los altos niveles
de emisión de gases de efecto invernadero a la atmósfera tras más de 150 años de actividad industrial, por
lo cual le impuso una carga más pesada bajo el principio “responsabilidades comunes pero diferenciadas”.
Kioto recién entró en vigor en febrero de 2005, luego de ser ratificado por la Federación Rusa. El artículo
23 del acuerdo establecía su vigencia a partir del 90° día después del día de la ratificación número 55.
Maldivas lo había ratificado el 30 de diciembre de 1998 y Kiribati el 7 de septiembre de 2000, mientras que
Estados Unidos, uno de los principales emisores de gases de efecto invernadero, nunca lo hizo. El
argumento fue que países sumamente contaminantes como China e India no estaban obligados a bajar las
emisiones por ser países en vías de desarrollo.
Las reglas detalladas para su aplicación fueron adoptadas en la séptima convención de las partes
celebrada en 2001 y se llaman “Acuerdos de Marrakech”.
En noviembre de 2007 se publicó en Valencia el 4º Informe de Evaluación del IPCC, en el que se constató
que los signos del calentamiento global son inequívocos y que algunos efectos son ya irreversibles. En el
segundo informe del grupo de trabajo del IPCC, “Impactos, Adaptación y Vulnerabilidad” se advirtió sobre
los efectos de este fenómeno en personas y ecosistemas. Como ejemplos citó el aumento de las muertes
durante las olas de calor, la extensión de las enfermedades tropicales, las amenazas a los hábitats
indígenas y el riesgo creciente de incendios forestales, además de la desaparición de muchos sistemas
biológicos.
Este documento fue determinante en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Cambio Climático
celebrada en Bali en diciembre de 2007, donde los gobiernos de todo el mundo acordaron aumentar sus
esfuerzos para combatir el cambio climático y aprobaron la hoja de ruta de las negociaciones que debían
culminar con un acuerdo global en Copenhague en 2009 para sustituir el Protocolo de Kioto a finales de
2012.
En 2008 China, el principal contaminador del mundo, y otros países emergentes como la India y México se
mostraron dispuestos a adoptar medidas contra el cambio climático. Se aprobó en Bruselas, en la Cumbre
de Jefes de Estado, un compromiso de la UE-27 de reducción de emisiones de un 20% para 2020 con
respecto de 1990.
En noviembre de 2009 se creó el Foro de Vulnerabilidad Climática a instancias del gobierno de Maldivas,
en el cual once países se comprometieron a asumir el liderazgo moral en su lucha contra el
recalentamiento global y a alcanzar voluntariamente la neutralidad de carbono.
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En la Declaración de Malé, los Estados participantes –entre ellos Maldivas y Kiribati- expresaron su alarma
por los cambios y peligros del cambio climático sobre el planeta e hicieron un urgente llamado a la
cooperación internacional.
En enero de 2009 Barack Obama llegó a la presidencia de los EEUU y se produjo un cambio de actitud de
la administración estadounidense con respecto al cambio climático.
En diciembre de ese año se celebró la Cumbre del Clima de Copenhague, donde Estados Unidos y China,
los dos países más contaminantes del planeta, se comprometieron a cooperar en la lucha contra el cambio
climático y en la preservación del medio ambiente.
El acuerdo de la cumbre recogió la necesidad de limitar el aumento de la temperatura global en no más de
2°C por encima de los niveles preindustriales. Sin embargo, no se identificó para qué año se establecía
ese límite.
El acuerdo también se comprometió a entregar en los siguientes tres años 30.000 millones de dólares a las
naciones en desarrollo para luchar contra el cambio climático. Y se esbozó el objetivo de ofrecer 100.000
millones para el año 2020.
Los países participantes, entre ellos Maldivas y Kiribati, admitieron que el cambio climático era uno de los
mayores desafíos de la actualidad, y las grandes potencias se comprometieron a “combatirlo con urgencia”,
respetando el principio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas”.
Pero el texto del acuerdo, no vinculante, sin objetivos cuantitativos ni plazos fijados, fue calificado como un
“fracaso” por varios gobiernos y ONG.
El 12 de noviembre de 2010 se firmó la Declaración de Ambo en el marco de una conferencia sobre
cambio climático realizada en Tarawa del Sur, Kiribati. Fue un evento sucesor del Foro de Vulnerabilidad
Climática celebrado en Maldivas en noviembre de 2009.
La Declaración de Ambo fue programada como un acuerdo no vinculante a presentar en la cumbre
internacional de cambio climático de Cancún, que se realizaría al mes siguiente.
Constaba de 18 puntos y expresó la profunda preocupación de los Estados firmantes por el lento desarrollo
de las negociaciones internacionales para alcanzar un acuerdo que permita enfrentar el cambio climático.
Además, reclamó que se posibilite el acceso inmediato al Fondo de Adaptación del Cambio Climático
establecido en el Protocolo de Kioto, para satisfacer y superar los efectos actuales y futuros del cambio
climático.
Además de Kiribati y Maldivas, la Declaración fue firmada por las Islas Salomón, Islas Marshall, Tonga,
Cuba, Brasil, Fiji, Japón, China, Nueva Zelanda y Australia, mientras que Estados Unidos, el Reino Unido y
Canadá sólo actuaron como observadores y no firmaron el documento. También participó en calidad de
observadora la Asociación de ONG de las Islas del Pacífico (PIANGO).
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El 8 de diciembre de 2010 se firmaron los Acuerdos de Cancún durante la 16° Convención de las Partes de
la Conferencia de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, donde se acordó un financiamiento de 30.000
millones de dólares por parte de los países industrializados para apoyar la acción sobre cambio climático
en los países en desarrollo hasta 2012. La intención era recaudar 100.000 millones de dólares para 2020.
Los países participantes se comprometieron a bajar las emisiones de gases para lograr un aumento
máximo de la temperatura de 2° con respecto a los niveles preindustriales, y considerar una reducción a
1,5° en un futuro cercano. También se comprometieron a establecer un Fondo Verde para el Clima para
otorgar financiamiento a proyectos, programas, políticas y otras actividades impulsadas por los países en
desarrollo.
A través de la AOSIS, Maldivas y Kiribati advirtieron que los pequeños Estados insulares ya estaban
sufriendo el cambio climático y exigieron que se limite la emisión de gases de efecto invernadero a la
atmósfera, además de reclamar apoyo financiero y tecnológico para hacer frente al impacto del
calentamiento.
A finales de 2011 se adoptó el Fondo Verde para el Clima (GCF, por sus siglas en inglés), como
mecanismo financiero de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático para
contribuir a los objetivos de mitigación y adaptación al cambio climático de la comunidad internacional.
En noviembre de ese año se firmó la Declaración de Dhaka, en el marco del tercer encuentro del Foro de
Vulnerabilidad Climática, celebrado en Bangladesh. Allí, países como Maldivas y Kiribati insistieron en que
las naciones más desarrolladas -por su responsabilidad histórica con el cambio climático- debían extender
el apoyo necesario a los Estados más vulnerables para que éstos fueran capaces de responder a los retos
que plantea el cambio climático.
Además abogaron por un acuerdo global jurídicamente vinculante integral y destacaron la necesidad de
buscar apoyo en los países industrializados para iniciativas y proyectos en materia de adaptación al
calentamiento global.
En noviembre de 2013, representantes de más de 190 países iniciaron en Varsovia negociaciones sobre el
cambio climático para intentar llegar a un acuerdo para 2015, en el ámbito de la Convención Marco de
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
La intención es fijar que la temperatura promedio de la superficie de la Tierra no suba más de 2° respecto
de la que había antes de la era industrial. Los expertos del IPCC volvieron a advertir en septiembre de ese
año que si no se toman medidas, la temperatura podría subir hasta 5° hacia finales de siglo, y multiplicaría
los fenómenos meteorológicos extremos.
En Varsovia se iniciaron dos años de negociaciones que concluirían en París en 2015 con un acuerdo
global y legalmente vinculante para reducir la emisión de gases de efecto invernadero, que entraría en
vigencia en 2020 y reemplazaría al Protocolo de Kioto. En este acuerdo entrarían potencias como Estados
Unidos y países emergentes como China, el principal contaminador mundial.
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La próxima conferencia de la ONU sobre el cambio climático será a finales de 2014 en Lima, Perú, antes
del encuentro de París del año siguiente.
2.3 Los ejes Estocolmo-Río-Kioto
“Los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus propios recursos en aplicación de su propia
política ambiental, y la obligación de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su
jurisdicción o bajo su control, no perjudiquen al medio de otros Estados o de zonas situadas fuera de toda
jurisdicción nacional”
Principio 21, Declaración de Estocolmo, 1972
Como sostuvimos en la Introducción, las cumbres de Estocolmo de 1972 y de Río de 1992 y la firma del
Protocolo de Kioto en 1997, pueden considerarse los tres momentos clave en el marco de la política
internacional vinculada con el cambio climático.
Con el eje Estocolmo-Río-Kioto, el tema del medio ambiente se insertó en la agenda política internacional
de manera creciente, involucrando a un número cada vez mayor de actores, tanto estatales como no
estatales. Y esto originó también la formación de regímenes internacionales específicos sobre el tema.
La conferencia de 1972 es considerada como la piedra fundamental del derecho internacional sobre el
medio ambiente, ya que fue la primera cumbre en la que se trató el problema ambiental en sentido global.
En los veinte años que pasaron entre Estocolmo y Río se produjo un cambio de enfoque en la agenda del
medio ambiente: se pasó de tener una concentración casi exclusiva en la contaminación aérea y marina, a
apuntar al cambio climático y sus efectos sobre el medio ambiente, el agujero de la capa de ozono, la
biodiversidad, la biotecnología y la desertización, una problemática ya no sólo vinculada con los países
industrializados sino también con los subdesarrollados.
En Río se planteó que los Estados contribuyeron en forma distinta a la degradación del medio ambiente,
por lo cual tenían también responsabilidades diferenciadas.
En 2007 se firmó en Japón el Protocolo de Kioto, un ambicioso acuerdo que, hasta ahora, es el único que
limita las emisiones de gases de efecto invernadero a la atmósfera. Sin embargo, sólo involucra a los
países industrializados y cubre el 15 por ciento de las emisiones totales.
A pesar de que no logró cumplir con los objetivos previstos, se decidió su prórroga hasta que se logre sellar
otro acuerdo global que lo reemplace.
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CAPÍTULO 3
ESTRATEGIAS DE MALDIVAS Y KIRIBATI PARA LUCHAR CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO
“Las próximas generaciones librarán una batalla inmensa (…) No hay dos equipos, sino la totalidad de la
humanidad. No hay ni ganadores ni perdedores. O todos ganamos o todos perdemos”
Christiana Figueres, Secretaria Ejecutiva de la Convención Marco de la ONU sobre el Cambio Climático,
noviembre de 2013
3.1 Estrategias comunes
Como planteamos en el Capítulo 1, Maldivas y Kiribati se encuentran entre las regiones del planeta más
afectadas por el cambio climático, debido a que la mayor parte de sus territorios se encuentra a un
promedio de entre tres y cuatro metros sobre el actual nivel del mar, y los científicos prevén que si las
aguas siguen creciendo por el calentamiento global y los deshielos de los glaciares, a finales de este siglo
ambos países podrían quedar sepultados bajo el agua.
Además, para el año 2080 se verían expuestos a un riesgo de inundaciones 200 veces mayor del que
tendrían de no haber aumento de la temperatura promedio en la Tierra.
Las consecuencias del cambio climático podrían obligar a decenas de miles de habitantes de Maldivas y
Kiribati a abandonar sus hogares, por lo cual los gobiernos de ambos Estados reclaman el compromiso
internacional para asistir a sus poblaciones en caso de que deban evacuar las islas, y que se les otorgue
un marco jurídico especial en el ámbito del derecho internacional.
Los dos países analizados en este trabajo comenzaron hace años a plantear el tema ante los organismos
internacionales, organizaron decenas de cumbres y conferencias, e impulsaron acuerdos con otras
naciones para avanzar en la contención de las aguas sobre sus territorios, garantizar un futuro cierto a sus
habitantes y concientizar al resto de los Estados sobre las consecuencias del calentamiento del planeta.
La importancia de la participación de la comunidad internacional es clave, ya que si toda la población de
estos Estados y sus gobiernos se ven obligados a trasladarse al extranjero, se debería establecer un
marco legal o acuerdos bilaterales para contemplar la situación de los migrantes, sean calificados como
refugiados o simplemente recibidos por otro país para residir allí en las mismas condiciones que el resto de
la población extranjera.
Las consecuencias humanitarias del cambio climático comenzaron a recibir atención internacional recién
en las últimas décadas, y varios estudios advirtieron que si no se adoptan medidas como el mantenimiento
de las actuales zonas económicas exclusivas, Maldivas y Kiribati podrían volverse dependientes de la
financiación de otros Estados.
Ambos países suscribieron, entre otros, el Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono
(1985), el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono (1987), el Protocolo
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de Kioto (1997), la Declaración de Ambo (2010) y los Acuerdos de Copenhague (2009) y Cancún (2010); y
participaron de las conferencias de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano en Estocolmo (1972),
sobre Medio Ambiente en Río de Janeiro (1992), de la Cumbre de la Tierra+5 (1992), y de la Conferencia
Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (1994).
Se trata, como señalamos en el marco teórico, de regímenes a los cuales recurren los Estados por ser
beneficiosos en un determinado tema –en este caso el cambio climático-, ya que ninguno de ellos podría
afrontar sus vulnerabilidades en forma individual.
Una de las principales condiciones que plantea Robert Keohane para la formación de regímenes
internacionales es que existan suficientes intereses complementarios o comunes entre los Estados, como
sucede en los citados acuerdos.
Siguiendo ese precepto, en noviembre de 1989 los pequeños Estados insulares realizaron su Primera
Conferencia en Malé, capital de Maldivas, con el objetivo de buscar un rol más preponderante en los
espacios internacionales y plantear su preocupación por los efectos del aumento del nivel del mar.
En esa conferencia se firmó la “Declaración de Malé sobre Calentamiento Global y Aumento del Nivel del
Mar”, que hizo hincapié en los impactos del cambio climático, la particular vulnerabilidad de los pequeños
Estados insulares y la necesidad de encarar una acción internacional conjunta para lograr un compromiso
efectivo de los países más industrializados para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
Este compromiso derivó el año siguiente en la creación del Grupo de Acción de Pequeños Estados Isleños,
y en 1992 en el surgimiento de la Alianza de Pequeños Estados Insulares (AOSIS, por sus siglas en
inglés), luego de la segunda Conferencia sobre Cambio Climático de Naciones Unidas en Ginebra.
Así, y tal como lo planteamos en el marco teórico, se verifica que los Estados conforman regímenes
internacionales cuando tienen intereses complementarios o comunes con otros países. En este caso,
Maldivas y Kiribati lo hicieron por los efectos del calentamiento global y la vulnerabilidad a la que se ven
expuestos sus territorios y poblaciones.
Además, se supone que en general los Estados se unen a los regímenes con los cuales esperan que los
beneficios superen los costos. Y de acuerdo con la teoría de Keohane, las instituciones y procedimientos
que se desarrollan junto con ellos, reducen la incertidumbre y el riesgo, mejorando la cantidad y calidad de
la información disponible para los participantes.
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3.2 Maldivas y los regímenes internacionales
“Después de veinte años de apasionados discursos de los pequeños Estados insulares en la ONU, las
emisiones siguen aumentando, mientras que la esperanza de vida de mi país sigue cayendo”
Mohamed Nasheed, ex presidente de Maldivas
La República de Maldivas es uno de los países con más riesgo potencial de sufrir los efectos del cambio
climático, por lo cual planteó desde las últimas décadas ante diversos foros y organismos internacionales
que el calentamiento global implica una amenaza cada vez mayor para su existencia y socava derechos
humanos fundamentales de sus habitantes, como el derecho a la vida, al mayor nivel posible de salud y a
una vivienda adecuada.
El país fue el primero en firmar el Protocolo de Kioto, el 16 de marzo de 1998, y lo ratificó el 30 de
diciembre de ese año. Se trata del mayor acuerdo global sobre cambio climático firmado hasta el momento,
a través del cual los gobiernos de más de un centenar de Estados se comprometieron a disminuir la
emisión de gases de efecto invernadero que contribuyen al calentamiento de la superficie terrestre.
Maldivas también fue el primer Estado en anunciar su intención de convertirse en carbono neutral para el
año 2020, a través del Plan Maestro de Neutralidad en las Emisiones. Ese plan consiste en generar el 60%
de la electricidad a través de la energía solar y reducir las emisiones de electricidad en un 80%. Para
cumplir con esos objetivos, el gobierno isleño planea destinar el 2% del ingreso nacional a las energías
renovables.
Una década antes de la firma del Protocolo de Kioto, el país ya había empezado a participar activamente
en foros y convenciones internacionales sobre cambio climático, y había firmado el Convenio de Viena para
la Protección de la Capa de Ozono (26 de abril de 1988), el Protocolo de Montreal sobre Sustancias que
Agotan la Capa de Ozono (16 de mayo de 1989), el Convenio sobre la Diversidad Biológica (9 de
noviembre de 1992) y años después el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad (3 de septiembre de
2002).
Maumoon Abdul Gayoom, que fue presidente de Maldivas entre 1978 y 2008, se convirtió en el primer líder
mundial en plantear la cuestión del cambio climático en un foro internacional, al exponer ante la Asamblea
General de Naciones Unidas en 1987. Allí advirtió que si no se combatía el calentamiento global, países
como el suyo podrían desaparecer bajo el agua.
Dos años después, durante la Asamblea General de 1989, consiguió que la ONU aprobara la Resolución
A/RES/44/206 titulada “Posibles efectos adversos del aumento del nivel del mar en islas y zonas costeras,
particularmente áreas de costas bajas”, que reconoció la vulnerabilidad de ese tipo de Estados.
Si bien ese no fue el primer documento oficial sobre el tema, se convirtió en la primera resolución que llevó
a la agenda internacional los intereses diferenciados de países como Maldivas.
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La resolución de la ONU tuvo una gran importancia, ya que introdujo el tema dentro de las instituciones
más importantes que tratan el cambio climático (IPCC y UNFCCC), reconociendo el estatus diferenciado
del país debido a sus características económicas y geográficas.
Maldivas trasladó luego sus planteos hacia otros Estados que compartían su misma preocupación, y en
noviembre de 1989 se organizó en Malé la Primera Conferencia de Pequeños Estados (Small States
Conference) con el objetivo principal de intentar jugar un rol más preponderante en espacios
internacionales.
A finales del 2007, al hablar en un evento auspiciado por el Banco Mundial en Bali, Indonesia, el entonces
ministro de Relaciones Exteriores de Maldivas, Abdulla Shahid, consideró que ese año sería un punto de
inflexión en el debate mundial sobre el cambio climático, ya que se dejaría de hablar en términos de “partes
por millón, grados o centímetros”, para empezar a analizarse el impacto sobre las personas.
En febrero del año siguiente el país convocó a la “Primera Reunión de Amigos del Cambio Climático y sus
Consecuencias para el Pleno Disfrute de los Derechos Humanos” que se realizó en el Palacio de las
Naciones Unidas en Suiza. La reunión fue presidida por el representante permanente de Maldivas ante la
oficina de la ONU en Ginebra, Mohamed Abdul Ghafoor, y participaron representantes de 50 Estados.
“El cambio climático sigue siendo visto como una predicción científica que se mide en partes por millón o
grados centígrados, en lugar de lo que es: un fenómeno real, inmediato y que ya está afectando a millones
de vidas humanas en todo el planeta, sobre todo en los países más pobres”, reiteró entonces Ghafoor.
Ese mismo año, el canciller Shahid insistió con el tema ante Naciones Unidas, y en el marco del 7° período
de sesiones del Consejo de Derechos Humanos del organismo recalco en que “más allá de la ciencia y la
política, el cambio climático tiene una dimensión humana”.
“Esta mañana en el Hospital Indira Gandhi de la capital Malé, nacieron una niña y tres niños. Y si las
predicciones del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, que figuran en su
Cuarto Informe de Evaluación, son correctas, los cuatro niños no tendrán la oportunidad de vivir sus vidas
en el país de su nacimiento, en las islas que sus antepasados han habitado durante los últimos tres
milenios y medio”, graficó.
Al plantear ese hecho simbólico, Shahid buscó concientizar a los Estados sobre las consecuencias del
cambio climático sobre las personas. “Sin el reconocimiento y la comprensión de esta dimensión del
problema ¿cómo podemos nosotros, en el marco de las negociaciones en la Convención sobre el Cambio
Climático de las Naciones Unidas, tomar las difíciles pero necesarias decisiones para salvaguardar el
futuro de las personas vulnerables en todo el mundo?”, se preguntó.
Tres semanas después, el 28 de marzo de 2008, el reclamo de Maldivas consiguió su efecto, cuando el
Consejo de Derechos Humanos de la ONU aprobó una resolución que declaró que el calentamiento global
constituye una amenaza al bienestar de las personas y comunidades de todo el mundo.
Maldivas aprovechó ese logro en el principal organismo internacional para seguir planteando el tema: el 24
de junio de 2008, el entonces presidente Gayoom disertó ante el panel sobre "Justicia Climática en una
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Ecosfera Global Compartida", en la Primera Reunión Anual del Foro Humanitario Global “La cara humana
del cambio climático” que se realizó en Ginebra, Suiza.
Allí recordó que veintiún años antes, en noviembre de 1987, ya había advertido ante líderes mundiales que
el calentamiento global y el aumento del nivel del mar “significaría la muerte” de su país “y de muchos
otros” durante una reunión de Jefes de Gobierno en Vancouver y en la Asamblea General de las Naciones
Unidas en Nueva York.
“Hoy en día, el cambio climático sigue creciendo a un ritmo sin precedentes, como la Humanidad continúa
emitiendo gases de efecto invernadero en la atmósfera de la Tierra a unos niveles que parecían
inconcebibles en 1987”, advirtió en Suiza.
Y consideró que los regímenes internacionales no estaban funcionando debido a la falta de respuestas y
de compromiso frente al problema: “Ante tal situación, es justo preguntarnos a nosotros mismos: ¿Por qué
se hizo caso omiso a las advertencias de los últimos veinte años? ¿Por qué la humanidad proseguirá con
un crecimiento económico a expensas de la ecosfera global? Y, lo más importante, ¿cómo podemos
transformar el debate global sobre el cambio climático?”, agregó.
Por ese motivo volvió a apelar a los organismos internacionales para insistir sobre el tema y la
vulnerabilidad de su país. En la reunión sobre “El cambio climático y los países más vulnerables, el
imperativo de actuar”, que se celebró en el marco de la 62° Asamblea General de la ONU en 2008,
Gayoom insistió en que “en un futuro no muy lejano algunos de los pequeños Estados insulares podrían
desaparecer a menos que todos los países trabajasen en conjunto para transformar el debate global sobre
el cambio climático de promesas incumplidas a medidas concretas para salvar a los pueblos y
comunidades más vulnerables”.
Como una política de Estado, el mismo reclamo fue planteado un mes después por el viceministro de
Medio Ambiente, Abdullahi Majeed en la 29° Sesión del IPCC que se realizó en Ginebra.
En noviembre de 2008 Maldivas vivió un significativo cambio político, cuando se celebraron las primeras
elecciones libres y democráticas, en las que fue elegido presidente el oceanógrafo y ex preso político
Mohamed Nasheed.
Apenas asumió, Nasheed ratificó como política de Estado la decisión de recurrir a los regímenes
internacionales para plantear la problemática que afecta a su país. Un año después fundó el Foro de la
Vulnerabilidad Climática para hacer frente a las amenazas del calentamiento global, y se comprometió a
que dentro de la siguiente década en su país sólo se utilizaran fuentes de energía renovable, como la
eólica o la solar.
Además, anunció la creación de un fondo soberano de inversión –financiado por los ingresos del turismoque le permitiría al país comprar tierras para trasladar eventualmente a 150.000 de los actuales 386.000
habitantes de las islas en caso de que el agua sepultase sus viviendas.
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“Nada podemos hacer nosotros para detener el cambio climático, así que debemos comprar tierras en otro
lugar. No nos queremos marchar de las Maldivas, pero tampoco ser unos refugiados climáticos instalados
en tiendas durante decenas de años”, afirmó Nasheed al explicar su iniciativa.
En Malé ya se tomaron previsiones: la capital está rodeada por un muro de tres metros de altura, que
protege a unas 200 islas habitadas. Su construcción demandó 63 millones de dólares y fue casi
íntegramente financiada por Japón. Sin embargo, al gobierno le preocupan actualmente los costos de su
mantenimiento y las constantes filtraciones del agua del mar.
Al hablar en la apertura de la Cumbre sobre el Cambio Climático que se realizó en la sede de Naciones
Unidas en 2009, Nasheed advirtió que “si no se actúa rápidamente y con decisión, Maldivas y otros países
van a desaparecer antes de fin de este siglo debido al aumento del nivel del mar”.
Y, una vez más, se mostró decepcionado por la falta de funcionamiento de los regímenes internacionales
en la lucha contra el cambio climático, debido en especial a la falta de compromiso de los países más
desarrollados: “Después de veinte años de apasionados discursos de los pequeños Estados insulares en la
ONU, las emisiones siguen aumentando, mientras que la esperanza de vida de mi país sigue cayendo”.
“Los países desarrollados deben reconocer su responsabilidad histórica por el calentamiento global y
aceptar una reducción de las emisiones para lograr un aumento de la temperatura promedio por debajo de
1,5° en comparación con los niveles preindustriales. Lamentablemente, sus propuestas son muy
insuficientes y condenan al mundo a un aumento de las temperaturas globales de tres grados o más”,
añadió.
Por ese motivo buscó dar un golpe de efecto que concientizara a la comunidad internacional, y en octubre
de 2009 celebró una reunión bajo el agua del océano Índico en la que se firmó una declaración para pedir
la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.
A mediados del 2010, Malé fue anfitriona de la Segunda Reunión del “Grupo de Cartagena / Diálogo para
la Acción Progresiva”, un régimen abierto a los países que participan de la Convención Marco de Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático.
Además de Maldivas, participaron Antigua y Barbuda, Australia, Bangladesh, Bélgica, Colombia, Costa
Rica, Etiopía, Francia, Alemania, Ghana, Indonesia, Islas Marshall, Malawi, México, Países Bajos,
Noruega, Nueva Zelanda, Noruega, Perú, Samoa, Tanzania, Tailandia, Timor-Leste, Reino Unido, Uruguay
y la Comisión Europea.
Los representantes de esos países reafirmaron su compromiso de trabajar juntos en el ámbito de la
CMNUCC para “lograr con urgencia un acuerdo ambicioso, global, justo, equilibrado y jurídicamente
vinculante” sobre el cambio climático.
En abril de 2011, Maldivas llevó una vez más el reclamo ante Naciones Unidas y lideró la adopción por
consenso de la Resolución 11/07 titulada "Derechos Humanos y el Medio Ambiente”.
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Y por primera vez el país planteó la figura legal que eventualmente tendrían sus habitantes en el marco del
derecho internacional, en caso de que se vieran obligados a abandonar sus tierras.
Para reforzar su preocupación por el futuro de la población, el entonces ministro del Medio Ambiente,
Mohamed Aslam, reveló en una conferencia del Banco de Desarrollo Asiático en septiembre de 2011, que
en las últimas décadas debieron trasladar a poblaciones enteras de una isla a otra porque en esos
territorios la vida se había vuelto insostenible.
En mayo de 2012, Maldivas se comprometió a lograr para 2020 la neutralidad con respecto al carbono en
el sector de la energía, al participar junto a otros 19 pequeños Estados insulares en la "Conferencia sobre
el logro de la energía sostenible para todos en los pequeños Estados insulares en desarrollo", en
Bridgetown, Barbados.
La Declaración de Barbados que se firmó durante esa cumbre contiene un anexo con los compromisos
voluntarios asumidos por los veinte Estados participantes, vinculados a medidas que buscan hacer una
transición a la energía renovable y reducir la dependencia de combustibles fósiles.
Y reitera que “los resultados de Río+20 deben ser ambiciosos y transmitir la urgencia de adoptar
plenamente el programa sobre el desarrollo sostenible, incluido el logro de todos los compromisos
relacionados con los pequeños Estados insulares en desarrollo”.
Maldivas logró además el apoyo financiero de distintos organismos financieros y fondos fiduciarios para
luchar contra las consecuencias del cambio climático sobre su territorio.
En septiembre de 2012 se presentó el proyecto del Fondo Fiduciario de Cambio Climático de Maldivas,
financiado por el Banco Mundial, la Unión Europea, la Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional
(AusAID) y otros organismos multilaterales.
El proyecto contempla estrategias para la conservación de humedales y el monitoreo de los arrecifes de
coral, el impulso a la utilización de energía limpia, la reducción de gases de efecto invernadero, la
reparación de los daños causados al medio ambiente marino en el atolón occidental, y la gestión eficaz de
los residuos sólidos generados por la población y los turistas en los exclusivos resorts que posee las Islas.
"El mantenimiento de los humedales y los arrecifes de coral es una estrategia rentable para la adaptación
al cambio climático con fuertes beneficios para la mitigación de desastres, la conservación de los
ecosistemas y el crecimiento económico", afirmó entonces el Alto Comisionado de Australia a las Maldivas,
Robyn Mudie.
El gobierno de Estados Unidos, a través de la USAID (United States Agency of International Development),
también desarrolló junto al gobierno de Maldivas un programa para aumentar la capacidad de adaptación y
la seguridad ambiental de la población de las islas.
El proyecto prevé proporcionar un nuevo sistema de agua potable para los 5.000 residentes de una de las
islas y ayudar al gobierno en el fortalecimiento de la gestión de los recursos costeros, en particular los
arrecifes de coral.
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3.3 Kiribati y los regímenes internacionales
"El mensaje que estamos tratando de dar es que nos estamos quedando sin tiempo. Y mientras la
comunidad internacional sigue debatiendo, puede ser demasiado tarde para algunos países"
Anote Tong, ex presidente de Kiribati
Al igual que Maldivas, Kiribati es una de las regiones del planeta más vulnerables al cambio climático,
debido a la baja altitud de su territorio, a la inexistencia de tierras altas a las que se pueda trasladar
eventualmente a la población, a sus limitadas fuentes de ingresos y a la concentración de la mayoría de
sus habitantes en el atolón Tarawa del Sur, donde se encuentra la capital del país.
La mayor parte del territorio está a un promedio de entre dos y tres metros sobre el nivel del mar, y por ese
motivo el gobierno ya advirtió a los ciudadanos que deben comenzar a prepararse para un eventual
desplazamiento forzoso.
El grueso de la población y la infraestructura se encuentran en las zonas costeras, que están directamente
expuestas a las mareas de tormenta, la erosión costera y las inundaciones. Además, un informe del Banco
Mundial advirtió que el aumento de la intrusión salina en las aguas subterráneas y las sequías prolongadas
reducen el suministro de agua dulce y el impacto de la salud de la población.
De acuerdo con estudios realizados en 2007 por el IPCCC, si no se efectivizan medidas de adaptación al
cambio climático, para el año 2050 el país podría enfrentar daños económicos del orden de los 8 a 16
millones de dólares, cifra equivalente a entre 17 y 34% de su PBI de 1998.
En la misma línea que Maldivas, el gobierno de Kiribati adoptó como política de Estado la lucha contra los
efectos del calentamiento global. Para ello decidió llevar el tema a los organismos internacionales y
fomentar la creación de regímenes específicos para concientizar a los países más desarrollados sobre la
vulnerabilidad de los pequeños Estados insulares y sobre la importancia de reducir la emisión de gases de
efecto invernadero.
En la Asamblea General de la ONU de 2012, el entonces presidente de Kiribati Anote Tong advirtió que el
cambio climático es el mayor desafío moral para su país. "Estemos o no dispuestos a reconocerlo, el
cambio climático y la elevación del nivel del mar son el resultado del uso no sostenible de los recursos de
nuestro planeta. El crecimiento económico a cualquier costo no debe ser nuestro mantra, sobre todo
cuando los que menos se beneficiarán con este crecimiento van a pagar el precio más alto”, sostuvo.
Tong aplaudió entonces el compromiso de la Secretaría General de la ONU para abordar la amenaza a la
seguridad causada por el cambio climático y exhortó a todos los países a tomar las medidas necesarias
para hacerle frente.
Además, planteó ante el organismo internacional un futuro de incertidumbre para su nación: dijo que se
prepara para el día en que ya no pueda albergar a su población, por lo cual busca mejorar las habilidades
laborales de la gente, que les permitan competir en el mercado global y migrar con dignidad.
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Meses antes había hecho el mismo planteo ante la población de Kiribati: en un discurso emitido por la radio
y la televisión pública en marzo de 2012, advirtió que el futuro podría resultar complejo en caso de que se
elevasen las aguas. "Nuestra gente tendrá que ser reasentada cuando las mareas hayan alcanzado
nuestros hogares y poblaciones", señaló.
La vulnerabilidad de Kiribati frente al calentamiento global comenzó a ser reconocida hace años. En 2004,
la “Declaración Otin Taai”, de la Conferencia de Iglesias del Pacífico sobre el Cambio Climático, firmada en
Tarawa, señaló que los habitantes de ese país sufrían la pérdida de terreno e infraestructuras costeras
debido a la erosión, las inundaciones y la fuerza de las tormentas; además de un aumento de la frecuencia
y gravedad de los ciclones, lo cual implicaba un riesgo para las vidas humanas, la salud, los hogares y las
comunidades.
El documento sostuvo que el recalentamiento planetario también significaría la pérdida de arrecifes de
coral, con las consecuentes implicancias sobre los ecosistemas marinos, de los cuales depende la
subsistencia de muchos isleños. Además se producirían cambios en los regímenes de lluvias, provocando
mayores sequías en algunas zonas y más precipitaciones e inundaciones en otras.
A esto se le sumaba la amenaza sobre el abastecimiento de agua potable debido a los cambios en las
lluvias, el crecimiento del nivel del mar y las inundaciones; la pérdida de cañas de azúcar, ñames,
colocasia y tapioca por las temperaturas extremas y los cambios en las precipitaciones; y repercusiones
para la salud humana, con una mayor incidencia del dengue y la diarrea sobre la población.
En 2009, Kiribati se negó a firmar el Acuerdo de Copenhague en la 15° Conferencia de las Partes de la
CMNUCC, por considerar que sus objetivos estaban muy por debajo de las condiciones necesarias para
asegurar la supervivencia futura de su país.
El país exigió un mayor compromiso de los organismos internacionales y siguió fomentando la
conformación de regímenes especiales sobre el tema. En noviembre de 2010 organizó una Conferencia
sobre Cambio Climático, donde se firmó la Declaración de Ambo, que advirtió sobre las consecuencias del
calentamiento global y pidió asistencia financiera a la comunidad internacional.
El acuerdo fue firmado por representantes de los gobiernos de Australia, Brasil, China, Cuba, Fiyi, Japón,
Kiribati, Maldivas, Islas Marshall, Nueva Zelanda, Islas Salomón y Tonga. En tanto que Estados Unidos, el
Reino Unido y Canadá actuaron en calidad de observadores.
En sus 18 puntos, la declaración marcó las preocupaciones por la crisis climática y pidió un acceso
inmediato a los fondos de adaptación para satisfacer y atender los impactos actuales y previstos del
cambio climático.
"Soy lo suficientemente realista como para entender que el proceso va a durar bastante tiempo. Las
negociaciones continuarán, pero también creo que hay suficiente conciencia y buena voluntad en esta
comunidad global, al menos para abordar las cuestiones urgentes ahora", dijo entonces Tong.
Y advirtió: "El mensaje que estamos tratando de dar es que nos estamos quedando sin tiempo. Y mientras
la comunidad internacional sigue debatiendo, puede ser demasiado tarde para algunos países".
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Un mes después, el 8 de diciembre de 2010, dio un discurso en la ceremonia de apertura del Segmento de
Alto Nivel de la 16° Conferencia de las Partes de la CMNUCC que se realizó en Cancún, donde insistió en
que “para los países más vulnerables, el tiempo se acaba”.
“Como comunidad internacional no podemos seguir como hasta ahora. Debemos trabajar juntos para
responder y actuar con responsabilidad. Tenemos que escuchar, prestar atención a lo que está sucediendo
en estos Estados más vulnerables y actuar en consecuencia, actuar con urgencia”, subrayó Tong.
El gobierno de Kiribati sabe que una posibilidad cierta, según los pronósticos de los científicos, es que la
crecida del mar obligue al traslado de la población. Y lo destaca en la propia página oficial de la
Presidencia.
“La ciencia es clara: el cambio climático amenaza la supervivencia a largo plazo de Kiribati. Como tal, el
Gobierno de Kiribati, reconoce que el traslado de nuestro pueblo puede ser inevitable. Sería irresponsable
no reconocer esta realidad y no hacer nada para preparar a nuestra comunidad para circunstancias que le
permitan migrar con dignidad. Dicho esto, el traslado siempre será visto como una opción de último
recurso. Vamos a hacer todo lo posible para preservar a Kiribati como una entidad soberana y habitable”,
se destaca en la página oficial del gobierno.
La estrategia de traslado tiene dos componentes clave. Por un lado, pretende crear las condiciones
adecuadas para que quienes quieran migrar ahora puedan hacerlo, y comenzar a establecer comunidades
de expatriados que puedan absorber y apoyar a otros migrantes a largo plazo.
En segundo lugar, se pretende elevar los niveles de calificación de la población a los que existen en
Australia y Nueva Zelanda. El gobierno kiribatiano considera que “el concepto de ‘migración con dignidad’
es crucial para la efectividad de la política de reasentamiento del Gobierno. Los migrantes de Kiribati deben
ser buscados por los países a los que éstos desean trasladarse. Y para que esto suceda, nuestra gente
debe estar en condiciones de proporcionar las habilidades que se necesitan en los países receptores. Esto
crea una situación donde ambos países, Kiribati y el país receptor, ganan”.
El Estado insular tiene además un programa de reubicación en curso para contrarrestar la superpoblación,
financiado por el Banco de Desarrollo Asiático.
Otras alternativas que maneja el gobierno son la construcción de una plataforma flotante y la compra de
tierras para trasladar eventualmente a la población. Y también se habla de construir, como remedio
temporal, un muro en la costa de las islas más amenazadas para frenar la subida del mar, como ya existe
en la capital de Maldivas.
En 2011, el entonces presidente Tong anunció la posibilidad de construir una plataforma flotante, similar a
la que utilizan las empresas petroleras para extraer el crudo, para poder reubicar a la población, y explicó
que el modelo sería "como de ciencia ficción", con un costo que estimó en unos 2.000 millones de dólares.
En cuanto al aspecto legal, la Convención sobre el Derecho del Mar establece que los Estados tienen
jurisdicción exclusiva para construir islas artificiales, así como otras estructuras e instalaciones. Sin
embargo, los artículos 60 (1) y (8) señalan que “Las islas artificiales, instalaciones y estructuras no poseen
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la condición jurídica de islas. No tienen mar territorial propio y su presencia no afecta a la delimitación del
mar territorial, de la zona económica exclusiva o de la plataforma continental.
Algunos expertos sostienen que en caso de que el territorio quedase totalmente sumergido, sería de
suponer que una plataforma flotante no sería catalogada como isla artificial en el ámbito internacional.
(PARK, 2011: 22)
Paralelamente, el gobierno de Kiribati negocia la posibilidad de comprar a Fiyi una porción de tierra firme
en el océano Pacífico como otra alternativa para el traslado eventual de sus habitantes. El terreno
pretendido es propiedad de un conjunto de iglesias, cuyo valor estimado es de unos 10 millones de
dólares.
En ese sentido, el secretario de Tierras y Recursos Minerales de Kiribati, Filimoni Kau, explicó que su país
podría comprar una zona de 20 kilómetros cuadrados en Viti Levu, la mayor y más montañosa de las islas
de Fiyi, para alojar a 103.000 kiribatianos si éstos debieran dejar sus hogares.
“Nuestra gente tendrá que ser reasentada cuando las mareas hayan alcanzado nuestros hogares y
poblaciones”, insistió en octubre de 2013 el presidente Tong en un mensaje dirigido a todo el país a través
de la radio y la televisión.
En caso de que el acuerdo con Fiyi prospere, Kiribati no planea trasladar a toda su población de una sola
vez. "Necesitaremos encontrar empleos, no como refugiados sino como inmigrantes con habilidades que
ofrecer, gente que tiene un lugar en la comunidad, personas que no sean vistas como ciudadanos de
segunda clase", aclaró Tong.
Si esta venta de tierras se concreta, no sería la primera transacción de una isla del Pacífico, ya que España
cedió a Alemania la soberanía de las Islas Marianas en 1899 a cambio de 25 millones de pesetas de la
época.
En 2005, al hablar ante la 60ª Asamblea General de Naciones Unidas, Tong había planteado la necesidad
de que el sistema internacional considerara seriamente la posibilidad de reubicación de los habitantes de
las islas.
Para hacer ese planteo tuvo en cuenta un dato no menor para los kiribatianos: en la década de 1940, su
isla Banaba quedó diezmada por la minería de fosfato, y la mayoría de la población debió dejar sus
hogares y trasladarse a la isla de Rabi, en Fiyi.
También se produjo un desplazamiento de la población en el atolón de Tarawa del Sur, que concentra a
más de la mitad del total de habitantes de la república. Debido a la alta densidad demográfica, el gobierno
trasladó en la década de 1990 a casi 5.000 personas a atolones periféricos.
A lo largo de su presidencia, Tong reclamó, en especial a Australia y a Nueva Zelandia, la apertura de la
migración laboral para los ciudadanos kiribatianos, para permitir que algunos miembros de una familia
puedan sostener a sus familiares a través del envío de remesas.
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Hasta el momento se presentó en Australia un pequeño número de casos de ciudadanos de Kiribati, que
argumentaron que deberían recibir protección de refugiados por el impacto del cambio climático.
Sin embargo, en diciembre de 2009, el Tribunal de Revisión de Refugiados de Australia se negó a
considerar como “refugiados” a los habitantes de Kiribati, al sostener que no pudo “identificar el elemento
de una actitud o motivación, de tal forma que la conducta temida pudiera considerarse correctamente como
persecución por motivos de una característica de la Convención (de Refugiados) según es requisito”.
“Simplemente no existe base para concluir que los países que se pueden decir que históricamente han sido
altos emisores de dióxido de carbono o de otros gases de efecto invernadero, tienen algún elemento de
motivación para afectar a los residentes de países bajos tales como Kiribati, ya sea por su raza, religión,
nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opinión política”, destacó el tribunal.
Un caso similar ocurrió con la petición de un ciudadano kiribatiano, que pretendía que Nueva Zelanda lo
aceptara como refugiado climático, luego de asentarse en ese país en 2007 y de que sus tres hijos
nacieran allí.
El Tribunal de Protección de Inmigración neozelandés consideró creíble su petición –basada en el hecho
de que su regreso a Kiribati implicaría un riesgo para la salud de su familia debido a la pérdida de terrenos,
pocos cultivos y salinización y contaminación del agua-, aunque consideró que no cumplía con los criterios
fijados por la Convención para los Refugiados de la ONU, que contempla los casos de persecución por
motivos políticos, raciales o religiosos.
Sin embargo, el vínculo con los países de Oceanía es estrecho, y Australia es el mayor donante de Kiribati.
El 27 de enero de 2009, el entonces primer ministro australiano Kevin Rudd y Anote Tong firmaron el
acuerdo de Asociación de Australia y Kiribati para el Desarrollo, en la Reunión Especial de Líderes del Foro
que se realizó en Port Moresby, Papúa Nueva Guinea. A través de ese acuerdo, ambos países se
comprometieron a trabajar juntos para enfrentar los desafíos comunes y elevar el nivel de vida de la
población de Kiribati, con el apoyo de Nueva Zelanda y del Banco Mundial.
Kiribati recibe fondos de Australia para proteger la calidad de los suministros de agua dulce, ya que los
efectos combinados de la presión demográfica y la contaminación de las aguas subterráneas, así como la
intrusión de agua salada, ponen en riesgo su abastecimiento.
Al aprobar la última línea de crédito para el país insular, el gobierno australiano la calificó como una nación
segura, pacífica y políticamente estable, que depende principalmente de los ingresos de licencias de
pesca, las remesas y los ingresos del Fondo de Reserva Ecualización (RERF), un fondo fiduciario para la
renta.
Y advirtió que el país sigue siendo pequeño, aislado y sumamente vulnerable a los factores económicos
externos y ambientales, a los problemas inmediatos de los precios de los combustibles y los alimentos, las
fluctuaciones en las poblaciones de peces, la apreciación del dólar australiano y las oscilaciones del
mercado de valores.
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Kiribati implementó además un Programa de Adaptación (CAP) con el apoyo de la Agencia Australiana
para el Desarrollo Internacional (AusAID), el Banco Mundial, el Fondo para el Medio Ambiente Mundial
(FMAM), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y los gobiernos de Japón y Nueva Zelanda
(NZAID).
Su principal objetivo es reducir la vulnerabilidad del país al cambio climático, la variabilidad climática y el
aumento del nivel del mar, y consta de tres fases: Preparación (2003-2005), Implementación Piloto (20062010) y Expansión (2010-2015). Las medidas incluyeron la siembra de 37.000 manglares, la construcción
de diques para aumentar la protección de las costas contra los efectos de las tormentas e inundaciones, y
mejoras en el abastecimiento de agua.
Al inicio del programa, los representantes de cada uno de los atolones habitados identificaron los
principales cambios climáticos que tuvieron lugar durante los últimos 20 a 40 años, y propusieron
mecanismos de adaptación para hacerles frente.
El programa se centra ahora en los sectores más vulnerables en las zonas más densamente pobladas. Las
iniciativas incluyen la mejora de la gestión de abastecimiento de agua en Tarawa del Sur y sus
alrededores, la protección de las medidas de gestión del litoral, como la plantación de manglares y la
protección de la infraestructura pública, el fortalecimiento de las leyes para reducir la erosión costera y la
planificación de asentamiento de la población para reducir los riesgos personales.
El Banco Mundial, en su informe de 2006 titulado “Not If but When” (“No si, sino cuándo”), considera
inevitables los desastres producidos por el cambio climático en territorios como Kiribati, y sostiene que si
no se ejecutan medidas de adaptación, para el año 2050 el país podría enfrentar daños económicos que
podrían rondar entre los 8 y los 16 millones de dólares al año, equivalentes a entre 17 y 34% de su
Producto Bruto Interno de 1998.
Al aprobar la tercera fase del Programa de Adaptación de Kiribati, en septiembre de 2011, la Junta del
Banco Mundial señaló que se trata de un país “extremadamente vulnerable” al calentamiento global, por la
crecida del nivel del mar y los efectos relacionados con el clima, como la sequía. Y destacó que tanto el
aumento de la intrusión salina en las aguas subterráneas como las sequías prolongadas reducen el
suministro de agua dulce en el país e impactan en la salud de la población, que tiene la tasa de mortalidad
infantil por enfermedades diarreicas más alta del Pacífico.
"El desafío que plantea el cambio climático es más evidente e inmediato en Kiribati," dijo Ferid Belhaj,
directora del Banco Mundial para el Pacífico, Papua Nueva Guinea y Timor Oriental. Y agregó que "la
pérdida de los suministros de agua dulce atenta contra los derechos básicos de la supervivencia y el
desarrollo de esta pequeña isla-nación".
"La mejora de la gestión de los recursos hídricos y la infraestructura costera aumentará la capacidad de las
comunidades de Kiribati para adaptarse a las consecuencias inevitables del cambio climático", destacó.
En septiembre de 2011, el secretario general de la ONU, Bank Ki-moon, visitó Kiribati y consideró que la
plantación de manglares es la forma más barata y más segura para proteger el medio ambiente. Y se
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comprometió a exponer ante los foros internacionales la necesidad de ayudar a los habitantes de los
Estados insulares del Pacífico amenazados por el cambio climático.
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3.4 La lucha por el futuro legal de los desplazados
Uno de los mayores desafíos que afrontan Maldivas y Kiribati es la eventual reubicación de sus
poblaciones en caso de que sus territorios queden bajo el agua o, sin llegar a ese extremo, se vuelvan
inhóspitos.
En 2011, Maldivas planteó por primera vez el tema ante las Naciones Unidas y advirtió que los eventuales
desplazados a causa del cambio climático no están contemplados en el marco legal internacional.
Ambos países y muchos analistas y expertos en derecho internacional se refieren a estas personas como
“refugiados climáticos” o “refugiados ambientales”, pero la ONU advirtió que esos términos no son
nomenclaturas exactas o útiles y por lo tanto deben evitarse.
El problema que se plantea –y por el cual ciudadanos kiribatianos fueron rechazados como “refugiados” por
los gobiernos de Australia y Nueva Zelanda- es el motivo que genera el desplazamiento forzoso.
Tanto la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados aprobada en Ginebra en 1951 como el Protocolo
adicional firmado en Nueva York en 1967, definen a un refugiado como una persona que “debido a
fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado
grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de
dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y
hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera residencia
habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él”.
Algunos expertos en derecho internacional aseguran que los habitantes de Maldivas y Kiribati que se vean
obligados a dejar sus tierras debido al cambio climático son “refugiados” y deben ser incluidos en la
Convención. Aunque por ahora prevalecen los que consideran que ese rótulo sólo incluye a quienes se ven
obligados a dejar sus países por persecuciones políticas o conflictos armados y son contenidos por el Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), cuyo objetivo central es encontrar los
medios para que puedan regresar a sus hogares.
Para esos expertos es exagerada la figura de “refugiados medioambientales”, por considerar que se trata
de migrantes económicos hacia los cuales los gobiernos de otros países no tienen ninguna obligación de
brindarles una protección especial.
La investigadora asociada de la Universidad de Oxford y profesora asociada de la Facultad de Derecho de
la Universidad de Nueva Gales del Sur, Jane Mc Adam, consideró que un cambio climático adverso “no
cumple el umbral de la persecución como ésta se entiende actualmente en el derecho”.
Al hablar sobre los desafíos del ACNUR en el Palacio de las Naciones Unidas de Ginebra en 2010, la
experta dijo que “aunque un clima adverso genera impactos como el aumento del nivel del mar o la
salinización y el incremento de la frecuencia y gravedad de eventos climáticos extremos que son
perjudiciales (por ejemplo tormentas, ciclones, inundaciones) no cumple el umbral de la ‘persecución’ como
ésta se entiende actualmente en el derecho”.
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“Uno podría argumentar que el ‘perseguidor’ en este caso es la ‘comunidad internacional’, y los países
industrializados en particular, cuyo fracaso para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero ha
llevado a la difícil situación que enfrentan ahora. Estos son precisamente los países a los que podrían
dirigirse los desplazamientos de población si la tierra se volviese insostenible. Se trata de un giro total en el
paradigma tradicional de los refugiados: considerando que los refugiados de la Convención huyen de su
propio gobierno (o de agentes privados de los cuales el gobierno no puede o no quiere protegerlos de
ellos), una persona que huye de los efectos del cambio climático no escapa de su gobierno, sino que más
bien está buscando protección en los países que han contribuido al cambio climático. Esto presenta otro
problema en términos de la definición legal de ‘refugiado’: en el caso de Tuvalu y Kiribati, el gobierno sigue
siendo capaz y está dispuesto a proteger a sus ciudadanos”, graficó. (MC ADAM, 2010)
En una posición intermedia, hay quienes proponen que se adopten nuevos instrumentos legales que les
den a los habitantes de Maldivas y Kiribati una protección similar a la de los refugiados, sin estar incluidos
en la Convención.
Maria Stavropoulou, que desde 1993 trabaja para el ACNUR y para el Alto Comisionado de Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, admitió que es difícil distinguir entre un desplazamiento forzado uno
voluntario, y consideró que “la mayoría de los casos de refugiados medioambientales no parecen justificar
nuevos sistemas jurídicos internacionales”.
Por ese motivo, opinó que el objetivo primordial es “realizar esfuerzos serios para mejorar la
responsabilidad, la cooperación internacional, las normas de protección medioambiental y la buena
gobernabilidad”. (STAVROPOULOU, 2008)
Consideró que sólo sería posible que los desplazados por el cambio climático reuniesen los requisitos para
ser considerados refugiados en el sentido jurídico, si sus propios gobiernos destrozaran su entorno de
manera intencionada, si los discriminara a la hora de ayudarles o si utilizaran las consecuencias de los
desastres naturales de una manera equivalente a la persecución que define la Convención de 1951.
Advirtió sin embargo que existen muchas situaciones de degradación paulatina del medio ambiente, como
la desertización, donde las personas se adaptan o migran y en la cual la necesidad de considerarlas o
tratarlas como refugiados no es tan evidente.
Para la doctora en derecho Susana Borras Pentinat considera que “el reconocimiento jurídico del refugiado
ambiental puede contribuir a mejorar la eficiencia y la coordinación de la cooperación internacional” y
destacó la importancia de “reducir al máximo los movimientos de población” ya que “cuanto mayor sean los
desplazamientos, mayor presión se va a originar en los territorios receptores”.
“No sólo es necesario proporcionar un marco jurídico internacional para esta nueva categoría de
refugiados, sino también contar con la predisposición de los Estados desarrollados de cooperar con
aquellos países, generalmente menos desarrollados, que sufren las consecuencias de la modificación o el
deterioro ambiental mediante la transferencia de capacidad financiera y tecnológica”, sostuvo. (BORRAS
PENTINAT, 2006)
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En la actualidad existen varios instrumentos internacionales que se refieren a las distintas formas de
desplazamiento externo debido al cambio climático, aunque por lo general no se aplican a personas que se
ven forzadas a cruzar la frontera debido a desastres naturales ni a quienes no pueden regresar a sus
hogares debido a que sus territorios se tornaron inhabitables.
El propio ACNUR admitió que hay pocos foros internacionales que hoy tengan bajo análisis los
desplazamientos relacionados con el clima y la protección de las poblaciones afectadas.
Por eso, pretende que la Comisión de Derecho Internacional (CDI) se encargue del tema y realice las
consultas necesarias con los principales actores humanitarios. Aunque por ahora, la Comisión sólo se
dedica a la redacción de artículos sobre la protección de las personas en casos de desastres naturales
específicos y no de desplazamientos permanentes, como podría ser el de los habitantes de Maldivas y
Kiribati.
Dos de los principales regímenes sobre el cambio climático, la Convención Marco de las Naciones Unidas
de 1992 y el Protocolo de Kioto de 1997 no hacen referencia explícita a la protección o asistencia que
deberían tener los desplazados o migrantes por el calentamiento del planeta.
El tema recién se incorporó explícitamente en los Acuerdos de Cancún de 2010, donde se exhortó a los
países firmantes a llevar a cabo “medidas para mejorar la comprensión, coordinación y cooperación
relacionadas con el cambio climático a nivel nacional, regional e internacional que induce al
desplazamiento, la migración y la reubicación planeada”.
En febrero de 2011, el ACNUR organizó en Italia una mesa redonda de expertos sobre cambio climático y
desplazamiento, de la que participaron 19 expertos de 15 países, representantes de gobiernos, ONG,
instituciones académicas y organizaciones internacionales, que analizaron las consecuencias de este
fenómeno sobre las poblaciones, su futuro ante un eventual hundimiento del territorio y la condición legal
que se les debería adjudicar.
En la reunión se insistió en que países como Maldivas y Kiribati son particularmente vulnerables a los
impactos del cambio climático y que, entre sus eventuales consecuencias, se encuentra el desplazamiento
de toda la nación.
Aclararon que si bien la Convención de 1951 y algunos instrumentos regionales sobre refugiados
proporcionan respuestas a ciertos casos de desplazamiento externo relacionados con el cambio climático,
estos son limitados. En ese sentido, destacaron la necesidad de desarrollar un marco mundial de
orientación para aplicarlo a situaciones de desplazamiento externo, sobre todo el resultante de desastres
abruptos. Y alentaron a los Estados, al ACNUR y a otras organizaciones internacionales a explorar más a
fondo ese tema.
Al referirse a pequeños Estados insulares como Maldivas y Kiribati, los expertos destacaron además un
aspecto clave: recalcaron que se debía enfatizar la presunción jurídica de continuidad de la condición de
Estado y que debía evitarse la noción de que “desaparecerían” (es decir, perderían su personalidad jurídica
internacional) o se “hundirían”.
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La figura de “refugiado” no es la única contemplada por el derecho internacional para referirse a los
migrantes forzados a quienes otros países tienen la obligación de proteger: también están los “apátridas”.
El artículo 1 de la Convención sobre los Apátridas de 1954 define con ese término a toda persona que “no
sea considerada como nacional suyo por ningún Estado conforme a su legislación”.
De esta manera, el tratado no protegería a las personas que deban abandonar su país porque se convierte
en inhabitable, a menos que éste les hubiese retirado formalmente la nacionalidad. Algunos expertos
sostienen que si un país se reconoce como inexistente, su antigua población estaría cubierta por la
definición de “apátrida”, siempre y cuando no adquiriese una nueva nacionalidad. Y esto obligaría a los
países firmantes de la Convención a proporcionar a estas personas los derechos contenidos en el tratado.
Sin embargo, para la especialista Jane Mc Adam “no queda claro en el derecho internacional cuándo los
países estarían dispuestos a considerar que un país preexistente ha ‘desaparecido’”.
“Esto es porque la historia demuestra que la comunidad internacional tiende a suponer la continuidad de
los países existentes, incluso cuando algunos de los criterios formales de la condición de Estado
comienzan a menguar. En segundo lugar, basarse en el tratado de la apatridia es más reactivo que
proactivo, porque sólo se ‘activa’ una vez que una persona está físicamente presente en el territorio de otro
país. Esto significa que las personas tienen que abandonar su hogar y llegar a un país signatario antes de
poder reclamar sus beneficios. Por último, muy pocos países han ratificado el tratado, y la mayoría de ellos
no tiene ningún procedimiento formal para la determinación de la condición jurídica de las personas
apátridas. Por lo tanto, no hay ningún medio claro por el cual puedan tener acceso a los beneficios del
tratado”, añadió. (MC ADAM, 2010).
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CAPÍTULO 4
LISTADO DE INSTRUMENTOS FIRMADOS POR MALDIVAS Y KIRIBATI
Año
1972
Instrumento (*)
Conferencia de las
Naciones Unidas
sobre el Medio
Humano
(1°
Cumbre
de
la
Tierra)
Lugar
Estocolmo,
Suecia
1979
Convenio
sobre
Contaminación
Atmosférica
Transfronteriza a
Larga Distancia
Ginebra, Suiza
1987
Protocolo relativo a
las sustancias que
agotan la capa de
ozono
Montreal,
Canadá
1988
Convención para la
Protección de la
Capa de Ozono
Viena, Austria
1988
Resolución 43/53
sobre la “Protección
del clima mundial
para
las
generaciones
presentes y futuras”
Naciones
Unidas
1989
1° Conferencia de
los
Pequeños
Estados Insulares
en Desarrollo
Malé, Maldivas
1989
Resolución 44/206
Naciones
Objetivo
Se plantea por primera vez la cuestión del cambio
climático y se advierte a los gobiernos que debían
tomar en cuenta el impacto de ciertas actividades. Se
propone el seguimiento de la evolución de los
componentes y propiedades de la atmósfera para
ayudar a comprender mejor las causas de los cambios
climáticos. Se establece el Consejo de Administración
del Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA), el Fondo para el Medio Ambiente
y la Junta de Coordinación para el Medio Ambiente.
Pretende mitigar y reducir la contaminación
atmosférica transfronteriza a gran distancia, que se
define como la liberación a la atmósfera de sustancias
o de energía con efectos perjudiciales en otro país
para la salud, el medio ambiente o los bienes
materiales, sin que sea posible distinguir las fuentes
individuales y colectivas de dicha liberación.
El acuerdo busca cooperación política, científica y en
materia de vigilancia, e intercambio de información
sobre la emisión de los principales contaminantes
atmosféricos (empezando por el dióxido de azufre) y
sus efectos.
Busca eliminar la producción de elementos químicos
que agotan la capa de ozono. Incluye una provisión de
ajuste única que permite a las partes responder
rápidamente a toda nueva información científica y
llegar a un acuerdo para acelerar las reducciones
requeridas de productos químicos. Se incorporaron
enmiendas en Londres (1990), Copenhague (1992),
Viena (1995), Montreal (1997), Beijing (1999) y
Montreal (2007).
Se propone adoptar medidas apropiadas para proteger
la salud humana y el medio ambiente contra los
efectos de las actividades humanas que modifiquen o
puedan modificar la capa de ozono. El principal
objetivo es alentar la investigación, la cooperación
entre los países y el intercambio de información.
Reconoce que los cambios climáticos constituyen una
preocupación común de la humanidad, y resaltó que
debían adoptarse las medidas necesarias para
abordar el problema de los cambios climáticos desde
una perspectiva mundial. Busca estabilizar las
concentraciones de gases de efecto invernadero en la
atmósfera a un nivel que impida interferencias
antropógenas peligrosas en el sistema climático.
La “Declaración de Malé sobre Calentamiento Global y
Aumento del Nivel del Mar” resalta los impactos del
cambio climático, la particular vulnerabilidad de los
pequeños Estados insulares y la necesidad de encarar
una acción internacional conjunta para lograr un
compromiso efectivo de los Estados industrializados
para reducir las emisiones de gases de efecto
invernadero.
Insta a la comunidad internacional a prestar apoyo
Participantes
113 países, 19 organismos
intergubernamentales, y 400 ONG.
34 gobiernos más la Comunidad
Europea.
Ratificado por todos los Estados
miembros de la ONU, la Santa
Sede y los estados federados de
Micronesia.
Representantes
naciones.
de
veinte
Asamblea General de las Naciones
Unidas.
Representantes
de
insulares en desarrollo.
Estados
Asamblea General de las Naciones
52
Todos los derechos reservados. - Pág. 52
“Posibles efectos
adversos
del
ascenso del nivel
del mar sobre las
islas y las zonas
costeras,
especialmente las
zonas
costeras
bajas”
Resolución 44/207
sobre la Protección
del Clima Mundial
para
las
Generaciones
Presentes y Futuras
Unidas
eficaz y oportuno a los países afectados por el
ascenso del nivel del mar, especialmente a los países
en desarrollo, en sus esfuerzos por elaborar y aplicar
estrategias encaminadas a protegerse a sí mismos y a
sus vulnerables ecosistemas marinos naturales de la
amenaza particular del ascenso del nivel del mar
causado por cambios climáticos.
Unidas.
Naciones
Unidas
Asamblea General de las Naciones
Unidas.
1990
Resolución 45/212
“relativa
a
la
protección del clima
mundial para las
generaciones
presentes y futuras”
Naciones
Unidas
1991
Creación de la
Alianza
de
Pequeños Estados
Insulares (AOSIS,
por sus siglas en
inglés)
1992
Conferencia
de
Naciones Unidas
sobre el Medio
Ambiente y el
Desarrollo (Cumbre
de la Tierra)
Río de Janeiro,
Brasil
Insta
a
los
gobiernos,
organizaciones
intergubernamentales, ONG e instituciones científicas
a elaborar con carácter urgente una convención
general sobre el clima, acompañada por protocolos
más específicos y que contengan compromisos
concretos. Promueve el desarrollo de mecanismos
internacionales de financiación para la creación de un
fondo para el clima.
Se decide establecer un solo proceso de
negociaciones intergubernamentales bajo los
auspicios de la Asamblea
General, apoyado por el Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente y la Organización
Meteorológica Mundial, para que un Comité
Intergubernamental de Negociación preparase una
convención general eficaz sobre los cambios
climáticos.
Su objetivo es llamar la atención de la comunidad
internacional ante las amenazas que sufren los
Estados insulares por la subida del nivel del mar y el
blanqueamiento de los corales de las islas pequeñas y
bajas contigua.
Funciona principalmente como un grupo de presión ad
hoc. Los Estados miembro se comprometen a trabajar
juntos a través de sus misiones diplomáticas en las
Naciones Unidas.
Se reconoce por primera vez a los pequeños Estados
insulares en desarrollo como grupo bien definido. La
declaración final reafirma el concepto de desarrollo
sostenible y supone un punto de inflexión en materia
ambiental.
1992
Programa 21
Río de Janeiro,
Brasil
172 gobiernos, incluidos 108 Jefes
de Estado y de Gobierno.
1992
Convenio sobre la
Diversidad Biológica
Río de Janeiro,
Brasil
Conocido como Agenda 21, contempla medidas a nivel
local, nacional y mundial para mitigar los impactos de
las acciones de los hombres sobre el medio ambiente.
Se exhorta a los participantes a adoptar iniciativas en
esferas fundamentales del desarrollo sostenible. Entre
ellas, la Conferencia Mundial sobre el Desarrollo
Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en
Desarrollo, de la cual surgió un Programa de Acción
para esos Estados. Reconoce que los pequeños
Estados insulares en desarrollo constituyen un caso
especial para el medio ambiente y para el desarrollo, y
se los considera sumamente vulnerables al
calentamiento de la Tierra y a la elevación del nivel del
mar.
Busca promover el desarrollo sostenible. Establece
que la diversidad biológica es algo más que plantas,
animales y microorganismos y sus ecosistemas: se
trata de las personas y sus necesidades de una
1989
Asamblea General de las Naciones
Unidas.
Además de Maldivas y Kiribati, lo
integran 37 Estados miembros y
cuatro observadores.
172 gobiernos, incluidos 108 Jefes
de Estado y de Gobierno, y
distintas ONG.
Firmado por representantes de 150
países.
53
Todos los derechos reservados. - Pág. 53
1992
Convención Marco
de Naciones Unidas
sobre el Cambio
Climático
Río de Janeiro,
Brasil
1992
Declaración
de
Principios Relativos
a los Bosques
Río de Janeiro,
Brasil
1994
Conferencia
Mundial sobre el
Desarrollo
Sostenible de los
Pequeños Estados
Insulares
en
Desarrollo
Bridgetown,
Barbados
1997
Cumbre de la Tierra
+5
Naciones
Unidas
1997
Tercera
Conferencia de las
Partes
de
la
Convención Marco
de las Naciones
Unidas sobre el
Cambio Climático
Kioto, Japón
2002
Cumbre
Mundial
sobre el Desarrollo
Sostenible
Johannesburgo,
Sudáfrica
seguridad alimentaria, medicamentos, aire fresco y
agua, vivienda y un medio ambiente limpio y saludable
donde vivir.
Establece un marco general para abordar los desafíos
del cambio climático. Reconoce que la estabilidad del
sistema climático puede verse afectada por las
emisiones industriales de dióxido de carbono y de
otros gases de efecto invernadero.
La declaración, que no tiene fuerza jurídica obligatoria,
constituye el "primer consenso mundial" sobre la
protección a los bosques. Dispone que todos los
países, en especial los desarrollados, deben
esforzarse por lograr la reforestación y la conservación
forestal. Establece que los Estados tienen derecho a
desarrollar sus bosques conforme a sus necesidades
socioeconómicas, y que deben aportarse a los países
en desarrollo recursos financieros para establecer
programas de conservación forestal.
Advierte que los pequeños Estados insulares en
desarrollo son particularmente vulnerables a los
desastres naturales y ambientales y tienen capacidad
limitada para recuperarse de ellos. Por ello, recalca
que la comunidad internacional debe cooperar
poniendo a disposición recursos financieros
suficientes, facilitar la transferencia de tecnología
ecológicamente racional, y promover acuerdos
comerciales. Maldivas se compromete a lograr para
2020 la neutralidad en carbono en el sector energía.
Se examina el cumplimiento de la Agenda 21 y se
reconocen avances en la mejora de la calidad del aire
y del agua y en la producción de alimentos. Pero
debido al acelerado crecimiento de la población, se
recalcó que continuaban existiendo grandes retos
como la erradicación de la pobreza y la protección de
la atmósfera y de la biodiversidad. Se acuerda adoptar
objetivos jurídicamente vinculantes para reducir la
emisión de gases de efecto invernadero; avanzar
hacia las modalidades sostenibles de producción,
distribución y utilización de la energía; y enfocarse en
la erradicación de la pobreza como requisito previo del
desarrollo sostenible.
Fija por primera vez metas obligatorias para los países
industrializados para bajar el nivel de emisiones de
gases de efecto invernadero. Establece que las
naciones más avanzadas deben reducir en al menos
un cinco por ciento las emisiones de dióxido de
carbono y de otros gases a la atmósfera entre 2008 y
2012, con respecto a los niveles existentes en 1990.
El protocolo entra en vigor el 18 de noviembre de
2004.
Se reafirma la especial vulnerabilidad de los pequeños
Estados insulares en desarrollo ante el cambio
climático.
Se recomienda la convocatoria a una reunión
internacional para renovar el compromiso político de
El texto fue aprobado en la Sede
de la ONU. La Convención fue
abierta a la firma en la Conferencia
de Río y a su término había sido
firmada por 154 Estados y una
organización
regional
de
integración económica. Al inicio de
la reunión en Nueva York había
recibido 166 firmas. En la
actualidad, adhirieron 195 países.
Firmada por representantes de 172
gobiernos, incluidos 108 Jefes de
Estado y de Gobierno.
Jefes de Estado, empresarios y
funcionarios de la ONU de 39
países del Caribe, el Pacífico, el
Océano Índico y África que
pertenecen al grupo de pequeños
Estados insulares en desarrollo.
Países miembros de las Naciones
Unidas.
Representantes de los países que
suscribieron la Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático.
Participaron
unos
65.000
delegados de 189 países,
incluyendo Jefes de Estado,
representantes de ONG y
empresas.
54
Todos los derechos reservados. - Pág. 54
2003
Programa
de
Adaptación
de
Kiribati al cambio
climático
Tarawa
Kiribati
2007
Conferencia de las
Naciones Unidas
sobre
Cambio
Climático
Bali, Indonesia
2008
1° Reunión de
Amigos del Cambio
Climático y sus
Consecuencias
para
el
Pleno
Disfrute de los
Derechos Humanos
Resolución
7/22
“Los
derechos
humanos
y
el
acceso al agua
potable
y
el
saneamiento”
Ginebra, Suiza
Primera
Reunión
Anual del Foro
Humanitario Global
“La cara humana
del
cambio
climático”
Reunión sobre “El
cambio climático y
los países más
vulnerables:
el
imperativo
de
actuar”
Creación del Foro
de Vulnerabilidad
Climática
Ginebra, Suiza
15° Conferencia de
las Partes de la
Convención Marco
de las Naciones
Unidas sobre el
Cambio Climático
CopenhagueDi
namarca
2008
2008
2008
2009
2009
Sur,
Naciones
Unidas
Naciones
Unidas
Malé, Maldivas
todos los países con ese tipo de Estados.
Los países participantes se comprometen a buscar
soluciones para mejorar la calidad de vida de los
ciudadanos y garantizar la conservación de los
recursos naturales
Busca reducir su vulnerabilidad de Kiribati al cambio
climático, la variabilidad climática y el aumento del
nivel del mar.
Consta de tres fases: Preparación (2003-2005),
Implementación Piloto (2006-2010) y Expansión (20102015). Las medidas incluyen la siembra de 37.000
manglares, la construcción de diques para aumentar la
protección de las costas contra los efectos de las
tormentas e inundaciones, y mejoras en el
abastecimiento de agua.
Se acuerda aumentar los esfuerzos para combatir el
cambio climático y se aprobó una hoja de ruta para
avanzar en las negociaciones que debían culminar con
un acuerdo global en Copenhague en 2009 para
sustituir el Protocolo de Kioto a finales de 2012.
Se vuelve a advertir que el cambio climático ya está
afectando a millones de vidas humanas en todo el
planeta, sobre todo en los países más pobres.
Firmado entre Kiribati, el Banco
Mundial, el Fondo para el Medio
Ambiente Mundial y los gobiernos
de Australia, Japón y Nueva
Zelanda.
Hubo
10.000
participantes,
incluidos representantes de 180
países.
Representantes de 50 Estados.
A instancias de Maldivas, se declara que el
calentamiento global es una amenaza al bienestar de
las personas y comunidades alrededor del mundo.
Se advierte que hay 1.000 millones de personas que
carecen de acceso al agua potable y 2.600 millones
que no tienen acceso a servicios básicos de
saneamiento,
Maldivas recalca que el cambio climático seguía
creciendo a un ritmo sin precedentes y considera que
los regímenes internacionales no estaban funcionando
debido a la falta de respuestas y de compromiso frente
al problema.
41° Sesión del Consejo de
Derechos Humanos de Naciones
Unidas.
Maldivas insiste en que algunos de los pequeños
Estados insulares podrían desaparecer “a menos que
todos los países trabajasen en conjunto para
transformar el debate global sobre el cambio climático
de promesas incumplidas a medidas concretas para
salvar a los pueblos y comunidades más vulnerables”.
Fue creado por iniciativa del gobierno de Maldivas. Los
asistentes se comprometen a asumir el liderazgo
moral en su lucha contra el recalentamiento global y a
alcanzar voluntariamente la neutralidad de carbono.
Advierten que las inundaciones y el aumento del nivel
del mar amenaza a las ciudades costeras y las zonas
bajas de esos países.
Maldivas advierte que si no se actúa rápidamente ese
país y otros van a desaparecer antes del fin del siglo
debido al aumento del nivel del mar. Se muestra
decepcionado por la falta de funcionamiento de los
regímenes internacionales debido a la falta de
compromiso de los países más desarrollados. Se
acuerda limitar el aumento de la temperatura global no
62° Asamblea
Naciones Unidas.
Reunió a unos 400 participantes
internacionales de alto nivel,
incluyendo a los sectores público,
privado y ONG.
General
de
Bangladesh, Barbados, Bhutan,
Ghana, Kenia, Kiribati, Maldivas,
Nepal, Ruanda, Tanzania y
Vietnam.
Representantes de los países que
suscribieron la Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático.
55
Todos los derechos reservados. - Pág. 55
2010
Segunda Reunión
del “Grupo de
Cartagena / Diálogo
para la Acción
Progresiva”
Malé, Maldivas
2010
Declaración
Ambo
de
Tarawa del Sur,
Kiribati
2010
16° Convención de
las Partes de la
Conferencia de la
ONU sobre Cambio
Climático
Cancún, México
2011
Resolución 11/07
"Derechos
Humanos y el
Medio Ambiente”
3° Encuentro del
Foro
de
Vulnerabilidad
Climática
Naciones
Unidas
2011
17º cumbre de la
Conferencia de la
ONU sobre Cambio
Climático
Durban,
Sudáfrica
2012
67°
Asamblea
General
de
Naciones Unidas
Naciones
Unidas
2011
Bangladesh
más de 2° por encima de los niveles preindustriales y
entregar en los siguientes tres años 30.000 millones
de dólares a las naciones en desarrollo para luchar
contra el cambio climático. Kiribati se niega a firmar el
acuerdo por considerar que estaba muy por debajo de
las condiciones necesarias para asegurar su
supervivencia futura.
Los países participantes se comprometen a trabajar
juntos en el ámbito de la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático para
“lograr con urgencia un acuerdo ambicioso, global,
justo, equilibrado y jurídicamente vinculante” sobre el
cambio climático.
Expresa la profunda preocupación de los países
firmantes por el lento desarrollo de las negociaciones
para alcanzar un acuerdo global que permita enfrentar
el cambio climático. Reclama que se posibilite el
acceso inmediato al Fondo de Adaptación del Cambio
Climático establecido en el Protocolo de Kioto.
El Acuerdo de Cancún plantea un financiamiento de
30.000 millones de dólares por parte de los países
industrializados para apoyar la acción sobre cambio
climático en los países en desarrollo hasta 2012. La
intención era recaudar 100.000 millones de dólares
para 2020. Los participantes se comprometen a bajar
las emisiones de gases de efecto invernadero para
lograr un aumento máximo de la temperatura de 2°
con respecto a los niveles preindustriales. Se acuerda
el establecimiento de un Fondo Verde para el Clima
para financiar proyectos, programas, políticas y otras
actividades impulsadas por los países en desarrollo.
Impulsada por Maldivas, se plantea por primera vez la
figura legal que tendrían eventualmente sus habitantes
en el marco del derecho internacional, en caso de que
se vieran obligados a abandonar sus tierras.
A través de la Declaración de Dhaka, los países
participantes insisten en la necesidad de adoptar en
forma urgente un acuerdo global integral y
jurídicamente vinculante sobre cambio climático.
Los países más vulnerables reafirman el compromiso
de centrarse en la adaptación al cambio climático,
especialmente a corto plazo, con el fin de minimizar el
peligro inmediato. Se reconoce la necesidad urgente
de que la comunidad internacional transfiera la
tecnología que asegure un desarrollo tecnológico más
completo y práctico.
Se crea el Fondo Verde para el Clima para financiar la
lucha contra el cambio climático, con la movilización
de 100.000 millones de dólares para 2020. El objetivo
es contribuir a la adaptación de los países más
afectados y a la mitigación de los efectos del
calentamiento global.
Kiribati plantea un futuro de incertidumbre para su
nación: dijo que se prepara para el día en que ya no
pueda albergar a su población, por lo cual busca
mejorar las habilidades laborales de la gente para que
Comisión Europea (CE), Antigua y
Barbuda,
Ghana,
Australia,
Francia, Alemania, Costa Rica,
Bangladesh, Bélgica, Etiopía,
Colombia, Perú, Indonesia, Islas
Marshall,
Malawi,
Maldivas,
México, Países Bajos, Nueva
Zelanda, Noruega, Reino Unido,
Noruega,
Samoa,
Tanzania,
Tailandia, Timor-Leste y Uruguay.
Maldivas, Kiribati, Cuba, Fiji,
Tonga, Islas Salomón, Islas
Marshall, China, Japón, Australia,
Nueva Zelanda. Estados Unidos,
Canadá y Reino Unido participaron
como observadores.
Representantes de los países que
suscribieron la Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático.
Asamblea General de las Naciones
Unidas.
Firmado por representantes de 19
países.
Representantes de los países que
suscribieron la Convención Marco
de la ONU sobre el Cambio
Climático.
Asamblea General de Naciones
Unidas.
56
Todos los derechos reservados. - Pág. 56
2012
18º cumbre de la
Conferencia de la
ONU sobre Cambio
Climático
Doha, Qatar
puedan competir en el mercado global y migrar con
dignidad.
Se acuerda que el Protocolo de Kioto –que vencía ese
año- se extienda hasta 2020 y que en mayo de 2015
esté definido el borrador de un nuevo acuerdo
climático.
Se da un impulso al Fondo Verde para el Clima y se
propone que las ayudas a largo plazo de los países
desarrollados alcancen los 100.000 millones de
dólares al año antes de 2020. Se avanza en la
creación de un fondo para que los países en desarrollo
afronten los gastos derivados de las pérdidas y daños
causados por el cambio climático.
Representantes de 194 naciones.
Fuente: Elaboración propia
(*) El derecho internacional público reconoce distintos tipos de instrumentos jurídicos, de acuerdo con su
grado de formalidad y la obligación de cumplimiento.
Las siguientes son las definiciones aportadas por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para los
distintos instrumentos:
Tratado
La Convención de Viena de 1969 define un tratado como “un acuerdo internacional celebrado por escrito
entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más
instrumentos conexos, y con independencia de denominación particular”. La Convención de Viena de 1986
amplía la definición para incluir los acuerdos internacionales en los que las partes son organizaciones
internacionales.
Los tratados son vinculantes, deben ser celebrados por los Estados u organizaciones internacionales con
poder de establecerlos, debe estar regido por el derecho internacional, y hacerse por escrito.
Convención o convenio
Una “convención” o “convenio” es un escrito celebrado entre Estados con un grado de formalidad menor al
de un tratado, y generalmente vinculado a aspectos económicos y comerciales. Los convenios pueden ser
bilaterales entre Estados, o multilaterales, que tienen un carácter más normativo dentro del Derecho
Internacional.
Protocolo
Los “protocolos” son acuerdos menos formales que los “tratados”, “convenciones” o “convenios”.
57
Todos los derechos reservados. - Pág. 57
a) Un protocolo de firma es un instrumento subsidiario de un tratado que contempla cuestiones
accesorias, como la interpretación de cláusulas particulares, las cláusulas formales no
incluidas o la reglamentación de aspectos técnicos.
b) Un protocolo facultativo establece derechos y obligaciones adicionales respecto de un tratado.
Casi siempre se aprueba el mismo día, pero tiene carácter independiente y está sujeto a
ratificación por separado.
c) Un protocolo basado en un tratado marco contempla obligaciones concretas para alcanzar los
objetivos generales de una convención marco o convención general.
d) Un protocolo de enmienda es un instrumento con disposiciones que modifican uno o varios
tratados anteriores.
e) Un protocolo complementario es un instrumento con disposiciones que complementan un
tratado anterior.
f) Un Proces-Verbal es un instrumento en el que constan ciertos entendimientos a los que
llegaron las partes contratantes.
Declaración
El término “declaración” se utiliza para designar distintos instrumentos internacionales, que no son siempre
jurídicamente vinculantes. A menudo se usa deliberadamente para indicar que las partes no desean
establecer obligaciones vinculantes sino simplemente dan a conocer determinadas aspiraciones.
También pueden constituir tratados en sentido genérico que han de tener carácter vinculante con arreglo al
derecho internacional. Se podrían clasificar del siguiente modo:
a) Una declaración puede constituir un tratado en sentido estricto, como la Declaración Conjunta del
Reino Unido y China sobre la cuestión de Hong Kong de 1984.
b) Una declaración interpretativa es un instrumento que se anexa a un tratado con el fin de interpretar
o explicar sus disposiciones.
c) También puede ser un acuerdo informal respecto de una cuestión de menor importancia.
d) Una serie de declaraciones unilaterales pueden constituir acuerdos vinculantes. Un ejemplo típico
son las declaraciones formuladas con arreglo a la cláusula facultativa del Estatuto de la Corte
Internacional de Justicia, que crean vínculos jurídicos entre los declarantes, aunque no estén
dirigidas directamente a cada uno de ellos.
Acuerdo
La Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados define los tratados como “acuerdos
internacionales” con ciertas características, y utiliza el término también para instrumentos que no cumplen
con la definición de “tratado”. También hace referencia a los “acuerdos internacionales no celebrados por
escrito”, que pueden tener el mismo poder vinculante que los tratados, en función de la intención de las
partes.
58
Todos los derechos reservados. - Pág. 58
Los “acuerdos” suelen ser menos formales y tratan una gama más limitada de asuntos que los “tratados”.
El término se emplea especialmente para instrumentos de carácter técnico o administrativo firmados por
los representantes de los departamentos del gobierno pero que no necesitan ratificación.
Conferencia
Se trata de una reunión de representantes de Gobiernos o Estados, de comunidades eclesiásticas o de
agrupaciones de otra índole, para tratar asuntos de su competencia.
Cumbre
Las Cumbres de las Naciones Unidas sientan las bases para el libre intercambio de opiniones. Los lugares
donde se celebran se designan como territorio de las Naciones Unidas y están gobernados por las normas
y reglamentos del organismo internacional. El gobierno huésped debe ofrecer acceso a todos los
delegados, a los participantes acreditados y a los representantes de los medios de comunicación, para que
gocen de todos los derechos y libertades reconocidos internacionalmente, con independencia del sitio en el
cual se celebre la conferencia.
Resolución
Las resoluciones de las Naciones Unidas son expresiones formales de opinión o voluntad de los órganos
del organismo. Normalmente están compuestas por un preámbulo y una parte operativa. El preámbulo
generalmente nombra las consideraciones en base a las cuales se toma una medida, se expresa una
opinión o se da una instrucción. La parte operativa presenta la opinión del órgano o la medida que
se tomará.
CONCLUSIONES
Maldivas y Kiribati son dos de los países que cuentan con las peores perspectivas frente a los efectos del
cambio climático, por lo cual han venido reclamando a lo largo de las últimas décadas ante diversos foros y
organismos internacionales un compromiso efectivo de los países más industrializados para disminuir las
emisiones de gases de efecto invernadero.
Ambos fueron además artífices de la creación de regímenes internacionales vinculados específicamente
con la vulnerabilidad de los pequeños Estados insulares en desarrollo ante el cambio climático, y lograron
incorporar el tema en la agenda internacional.
La cuestión ambiental fue incluida formalmente como tema político en el seno de las organizaciones
internacionales recién en la Cumbre de la Tierra celebrada en Estocolmo en 1972, ya que hasta entonces
se había mantenido casi exclusivamente dentro del ámbito científico.
Esto dio impulso al reclamo de Maldivas y Kiribati que, por sus condiciones geográficas y su baja altitud,
cuentan con las peores proyecciones científicas frente al aumento del nivel del mar.
59
Todos los derechos reservados. - Pág. 59
A pesar de que la condición de estos países es crítica por la rapidez con la que impactan los cambios del
clima sobre sus territorios y poblaciones, fue necesario que se firmaran acuerdos concretos y se
estableciera una arquitectura de regímenes internacionales climáticos que sirvieran de plataforma para dar
visibilidad a sus reclamos.
A pesar de las dificultades para obtener compromisos puntuales por parte de los países más poderosos e
industrializados del sistema internacional, estos Estados isleños consiguieron hitos importantes a lo largo
de las últimas décadas, al lograr la conformación de regímenes específicos vinculados con su
vulnerabilidad ante el cambio climático, entre los que se pueden destacar:
a) La celebración de la Primera Conferencia de Pequeños Estados de 1989, a partir de la cual se
creó el Grupo de Acción de Pequeños Estados Isleños, agrupando a otras naciones que sufrían
una problemática similar;
b) La creación en 1992 de la Alianza de Pequeños Estados Insulares (AOSIS, por sus siglas en
inglés), a través de la cual Maldivas y Kiribati exigieron que se limite la emisión de gases de efecto
invernadero a la atmósfera, además de reclamar apoyo financiero y tecnológico para hacer frente
al impacto del calentamiento global;
c) La organización de la Conferencia Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de los Pequeños
Estados Insulares en Desarrollo realizada en Bridgetown, Barbados, en 1994, en la que se advirtió
que países como Maldivas y Kiribati son particularmente vulnerables a los desastres ambientales,
y reclamaron cooperación a la comunidad internacional;
d) La realización de la “Primera Reunión de Amigos del Cambio Climático y sus Consecuencias para
el Pleno Disfrute de los Derechos Humanos” que se realizó en 2008 en el Palacio de las Naciones
Unidas en Suiza, de la que participaron representantes de 50 Estados para analizar la
problemática;
e) La creación en noviembre de 2009 del Foro de Vulnerabilidad Climática a instancias del gobierno
de Maldivas, en el cual once países se comprometieron a asumir el liderazgo moral en su lucha
contra el recalentamiento global y a alcanzar voluntariamente la neutralidad de carbono;
f) La celebración de la Segunda Reunión del “Grupo de Cartagena / Diálogo para la Acción
Progresiva” realizada a mediados de 2010 en Maldivas, en la cual se reafirmó el compromiso de
trabajar para “lograr con urgencia un acuerdo ambicioso, global, justo, equilibrado y jurídicamente
vinculante” sobre el cambio climático;
g) La organización de la Conferencia sobre Cambio Climático impulsada por el gobierno de Kiribati en
noviembre de 2010, en la que se firmó la Declaración de Ambo, que advirtió sobre las
consecuencias del calentamiento global y pidió asistencia financiera a la comunidad internacional.
Además reclamó que se posibilite el acceso inmediato al Fondo de Adaptación del Cambio
Climático establecido en el Protocolo de Kioto, para satisfacer y superar los efectos actuales y
futuros del cambio climático.
h) La realización en 2010 de la "Conferencia sobre el logro de la energía sostenible para todos en los
pequeños Estados insulares en desarrollo”;
i) La creación en 2011 del Fondo Verde para el Clima, que busca contribuir a los objetivos de
mitigación y adaptación al cambio climático de la comunidad internacional.
60
Todos los derechos reservados. - Pág. 60
De este modo se observa que Maldivas y Kiribati apuntaron sistemáticamente a la conformación de
organizaciones específicas que agrupan a países con su misma problemática con el objetivo de aunar
fuerzas en sus reclamos en los ámbitos internacionales.
En las últimas décadas, también participaron en decenas de foros, mesas redondas y debates, y adhirieron
a una serie de regímenes vinculados con la lucha contra el cambio climático para instalar el tema en la
agenda internacional y lograr el compromiso de otros países para mitigar el calentamiento global.
Entre los principales acuerdos y regímenes multilaterales que suscribieron Maldivas y Kiribati se pueden
destacar:
a) 1987, Montreal, Canadá. Protocolo que busca eliminar la producción de elementos químicos que agotan la
capa de ozono;
b) 1988, Viena, Austria. Convención para la Protección de la Capa de Ozono, que busca proteger la
salud humana y el medio ambiente contra los efectos de la modificación de la capa de ozono;
c) 1992, Río de Janeiro, Brasil. Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo (Cumbre de la Tierra), donde se reafirma el concepto de “desarrollo sostenible”;
d) 1992, Río de Janeiro, Brasil. Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático,
que reconoce que la estabilidad del sistema climático puede verse afectada por las emisiones de
dióxido de carbono y de otros gases de efecto invernadero.
e) 1997, Kioto, Japón. El protocolo establece el compromiso de las naciones más industrializadas para reducir
gradualmente la emisión de gases de efecto invernadero;
f) 2002, Johannesburgo, Sudáfrica. Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible;
g) 2008, Ginebra, Suiza. Primera Reunión Anual del Foro Humanitario Global “La cara humana del cambio
climático”;
h) 2008, Recinto de Naciones Unidas. Reunión sobre “El cambio climático y los países más vulnerables – el
imperativo de actuar”;
i) 2010, Cancún, México. 16° Convención de las Partes de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Cambio
Climático, donde se planteó un millonario financiamiento de los países industrializados para apoyar la
acción sobre cambio climático en los países en desarrollo.
Además de los compromisos formales, de la creación de regímenes específicos y de la instalación del tema
en las distintas agendas globales, estos países necesitan ayuda material concreta, ya que cuentan con
escasos recursos económicos y enfrentan la amenaza de perder uno de los atributos que los constituye
como Estados, el territorio.
Por ese motivo buscaron y consiguieron financiamiento de organismos multilaterales de crédito como el
Banco Mundial (BM) y el Banco Asiático de Desarrollo, y de organismos dependientes de las Naciones
Unidas, como el PNUD, para desarrollar programas de prevención y de mitigación de los efectos de la
subida del nivel del mar sobre sus territorios.
Dentro de los logros de ayuda material se pueden incluir los 30 mil millones de dólares recibidos en la
cumbre de Copenhague de 2009, y el compromiso de entrega de otros 100 mil millones para 2020.
Japón ha sido en los últimos años el gran donante de Maldivas ya que, entre otras cuestiones, le
proporcionó apoyo económico para la construcción de malecones, las explotaciones pesqueras, la
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electrificación de las islas y otros proyectos de infraestructuras. Uno de los más grandes fue la construcción
de un muro de tres metros de altura alrededor de la capital del país para frenar el avance de las aguas.
Otros donantes y socios de programas de prevención y desarrollo que resultaron clave a lo largo de los
últimos años son la Comisión Europea (CE), los Países Bajos, el Fondo Internacional de Desarrollo
Agrícola (FIDA) y el Fondo Mundial.
Un gran donante económico de Maldivas es el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
que especialmente en la última década contribuyó al financiamiento de decenas de proyectos de
prevención y de reconstrucción.
El gobierno de Malé consiguió además el respaldo financiero de distintos organismos financieros: en 2012
se presentó el proyecto del Fondo Fiduciario de Cambio Climático, financiado por el Banco Mundial, la
Unión Europea, la Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional y otros organismos multilaterales.
Ese proyecto contempla una serie de estrategias para la conservación de humedales y el monitoreo de los
arrecifes de coral, el impulso a la utilización de energía limpia, la reducción de gases de efecto invernadero,
la reparación de los daños causados al medio ambiente marino en el atolón occidental, y la gestión eficaz
de los residuos sólidos generados por la población y los turistas en los exclusivos resorts que poseen las
islas.
El gobierno de Estados Unidos, a través de la USAID (United States Agency of International Development),
también desarrolló junto a Maldivas un programa para aumentar la capacidad de adaptación del país al
cambio climático y la seguridad ambiental de la población.
El proyecto prevé proporcionar un nuevo sistema de agua potable a los 5.000 residentes en una de las
islas y ayudar al gobierno en el fortalecimiento de la gestión de los recursos costeros, en particular los
arrecifes de coral.
En 2013 se lanzó el Proyecto de Effergy Energía del Banco Asiático de Desarrollo, con el objetivo de lograr
un modelo energético más sostenible en Maldivas, basado en una mejor eficiencia de las instalaciones y la
utilización de energías renovables.
Kiribati también logró apoyos financieros de diversos países, organismos multilaterales de crédito y fondos
fiduciarios para enfrentar las consecuencias del calentamiento global, con Australia y Nueva Zelanda a la
cabeza de las naciones que más apoyo le dieron y más acuerdos bilaterales suscribieron.
Y tiene en curso un programa de reubicación para contrarrestar la superpoblación en algunos de los
atolones, financiado por el Banco de Desarrollo Asiático.
En 2009 se firmó el acuerdo de Asociación de Australia y Kiribati para el Desarrollo, en el cual ambos
países se comprometieron a trabajar juntos para elevar el nivel de vida de los kiribatianos, con el apoyo de
Nueva Zelanda y del Banco Mundial.
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También recibe fondos de Australia para proteger la calidad de los suministros de agua dulce, ya que los
efectos combinados de la presión demográfica y la contaminación de las aguas subterráneas, así como la
intrusión de agua salada, ponen en riesgo su abastecimiento.
Kiribati implementó además un Programa de Adaptación (CAP) apoyado por la Agencia Australiana para el
Desarrollo Internacional, el Banco Mundial, el Fondo para el Medio Ambiente Mundial, el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo y los gobiernos de Japón y Nueva Zelanda.
Su principal objetivo es reducir su vulnerabilidad ante el cambio climático, la variabilidad climática y el
aumento del nivel del mar, y consta de tres fases: Preparación (2003-2005), Implementación Piloto (20062010) y Expansión (2010-2015). Las medidas incluyeron la siembra de 37.000 manglares, la construcción
de diques para aumentar la protección de las costas contra los efectos de las tormentas e inundaciones, y
mejoras en el abastecimiento de agua.
El programa se centra ahora en los sectores más vulnerables de las zonas más densamente pobladas. Las
iniciativas incluyen la mejora de la gestión de abastecimiento de agua en Tarawa del Sur y sus
alrededores, la plantación de manglares y la protección de la infraestructura pública, el fortalecimiento de
las leyes para reducir la erosión costera y la planificación del asentamiento de la población para reducir los
riesgos personales.
De esta manera, vemos que desde hace décadas Maldivas y Kiribati han combinado una serie de
estrategias, simbólicas y prácticas, para buscar una solución a sus problemas ya palpables debido al
calentamiento global y la prevención de consecuencias mucho más graves pronosticadas por los
científicos.
Por un lado, buscaron con insistencia la instalación del tema en la agenda internacional para concientizar al
resto de las naciones sobre los efectos que produce el calentamiento global sobre la gente y los territorios,
e impulsaron declaraciones en el ámbito de los organismos específicos de investigación y lucha contra el
cambio climático y de organizaciones internacionales, sobre la necesidad de apoyar a estos países y a
comprometerse para trabajar en conjunto.
A lo largo de los años, consiguieron que la Asamblea General de las Naciones Unidas y el Consejo de
Derechos Humanos del organismo aprobara por amplias mayorías una serie de resoluciones vinculadas
con la problemática que enfrentan estos países y que tienen en cuenta su especial vulnerabilidad.
Entre ellas podemos mencionar:
a) La Resolución 43/53 de 1988 sobre la “Protección del clima mundial para las generaciones
presentes y futuras”, que identificó al cambio climático como una cuestión específica y urgente;
b) La Resolución 44/206 de 1989 titulada “Posibles efectos adversos del aumento del nivel del mar en
islas y zonas costeras, particularmente áreas de costas bajas”, que reconoció la vulnerabilidad de
Maldivas y Kiribati frente al calentamiento global;
c) La resolución del Consejo de Derechos Humanos de la ONU en 1998 que declaró que el
calentamiento global constituye una amenaza al bienestar de las personas y comunidades de todo
el mundo.
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d) La Resolución 11/07 de 2011 titulada "Derechos Humanos y el Medio Ambiente”, en la cual se
planteó por primera vez la figura legal que eventualmente tendrían los habitantes de estas islas en
el marco del derecho internacional, en caso de que se vieran obligados a abandonar sus tierras.
Los logros obtenidos fueron sin embargo más simbólicos que prácticos, ya que no consiguieron avances
concretos en una cuestión clave: que los países más avanzados bajen las emisiones de gases de efecto
invernadero. A pesar de las expresiones de buena voluntad y de la asistencia a los distintos foros de
debate y negociación, estas naciones priorizan en la práctica su crecimiento industrial, sus intereses
particulares y sus ganancias absolutas.
Y aunque la cooperación es en teoría más fácil de lograr en temas vinculados con el medio ambiente que
en otras áreas, la reducción de la emisión de gases pone en juego el crecimiento económico y el desarrollo
de un país, motivo por el cual los Estados más industrializados vuelven muchas veces a una concepción
más realista y terminan priorizando su propio desarrollo.
El ejemplo que mejor refleja la falta de cooperación por parte de algunas de las naciones más
desarrolladas es el Protocolo de Kioto, que no consiguió desde su implementación el objetivo de reducir
gradualmente la emisión de gases de efecto invernadero a nivel global.
Esto se debe a que países como Estados Unidos, uno de los países más contaminantes del mundo y el
mayor emisor de dióxido de carbono (en 1990 era el responsable del 36,1 por ciento del total de emisiones)
nunca ratificó el acuerdo, argumentando que dañaría gravemente su economía y que no exigía a países en
desarrollo que son altamente contaminantes –como China y la India- un recorte de las emisiones de gases.
Otro país industrializado como Canadá adhirió al acuerdo pero luego decidió retirarse, ya que no estaba
dispuesto a bajar su producción industrial para reducir la emisión de gases de efecto invernadero. De
hecho, en los últimos años subió las emisiones en un 17 por ciento, cuando se había comprometido a
reducirlas en un 6 por ciento.
Frente a estas evidencias, los gobiernos de Maldivas y Kiribati son plenamente conscientes de las
limitaciones prácticas de este tipo de acuerdos debido a la falta de una autoridad mundial que obligue a su
cumplimiento, y por eso denuncian que los regímenes internacionales no están funcionando
adecuadamente.
Otro punto de gran preocupación para estas dos naciones son las predicciones científicas que advierten
que de continuar el recalentamiento del planeta al ritmo actual, ambos Estados podrían quedar bajo el
agua.
Por ese motivo, sus gobiernos buscan desde hace años la firma de acuerdos con otras naciones para que
les garanticen un trato diferenciado a sus habitantes en caso de que se vean obligados a migrar, a través
de permisos especiales para trabajar y enviar remesas a las islas, y eventualmente acoger a la población
en forma permanente.
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En ese punto tampoco consiguieron avances concretos. A pesar de que Australia y Nueva Zelanda son dos
de los principales aportantes para el desarrollo y la preservación de Kiribati, se niegan a la apertura de la
migración laboral para los ciudadanos de ese país.
En 2013, el Tribunal de Revisión de Refugiados de Australia se negó a considerar como “refugiados” a
ciudadanos kiribatianos, y Nueva Zelanda rechazó el pedido de aceptar como “refugiado climático” a un
hombre de esa nacionalidad radicado en el país desde 2007.
Para rechazar esas peticiones, argumentaron que los desplazados por el clima no cumplen con los
requisitos previstos en la Convención para los Refugiados de Naciones Unidas, que sólo contempla los
casos de persecución por motivos políticos, raciales o religiosos.
Ante la falta de resultados prácticos concretos, Maldivas y Kiribati continúan denunciando ante la ONU y
otros organismos internacionales la falta de cumplimiento de las medidas acordadas y el fracaso en lograr
un debate global y profundo sobre los efectos del cambio climático.
Para los próximos años se espera la concreción de varias medidas comprometidas por la comunidad
internacional, que incluyen financiamiento y asistencia a estos dos Estados, y el compromiso de ralentizar
el proceso de calentamiento del planeta.
En noviembre de 2013 se iniciaron en Varsovia negociaciones para intentar llegar a un acuerdo en 2015
que contemple que la temperatura promedio de la superficie de la Tierra no suba más de 2° respecto de la
que había antes de la era industrial.
Se espera que las negociaciones concluyan en París con un acuerdo global y legalmente vinculante para
reducir la emisión de gases, que entraría en vigencia en 2020 y reemplazaría al Protocolo de Kioto, que
venció en 2012 pero que fue prorrogado.
De acuerdo con un compromiso asumido hace años, en 2020 el Fondo Verde para el Clima debe
proporcionar a Maldivas y Kiribati millones de dólares para hacer frente a los estragos del cambio climático.
Pero todo está en el aire.
Los gobiernos de estos dos pequeños Estados insulares enfrentan desde hace décadas la titánica tarea de
intentar persuadir a los gobiernos de los países más industrializados de que tomen decisiones con impacto
a largo plazo y una perspectiva global para frenar el calentamiento global y mitigar sus impactos sobre sus
territorios, en lugar de decisiones a corto plazo en las que terminan priorizando sus intereses nacionales.
La falta de una autoridad mundial que obligue el cumplimiento de los regímenes internacionales genera
que, en las cuestiones de fondo, estos dos países insulares puedan ejercer una presión moral, aunque no
mucho más, para salvar a sus poblaciones y territorios.
Los regímenes internacionales ofrecen en general un ámbito de negociación, previsibilidad y cooperación,
pero cuando se pone en juego el crecimiento de los países, terminan convirtiéndose en un reflejo de los
intereses de cada uno de ellos.
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Las reglas son negociadas por los representantes de los Estados, lo cual supone –en ausencia de una
autoridad mundial- una mutua aceptación y cumplimiento de lo acordado. Pero precisamente la falta de un
poder coercitivo limita en este caso su efectividad y deriva en el fracaso de algunos regímenes o en la falta
de cumplimiento de las expectativas con las que fueron pensados.
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