Capítulo 2: Actividad económica, trabajo asalariado y gasto público
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2 Actividad económica, trabajo asalariado y gasto público Gloria Alarcón García, Emilio Bello Fernández, José Francisco Bellod, Francisco Carreño Sandoval, José Colino Sueiras, Miguel Esteban Yago y Manuel Tovar Arce La economía murciana ha crecido desde 1995 a un ritmo ligeramente superior al nacional, situándose en el grupo de comunidades autónomas que han mostrado un mayor dinamismo. Esta expansión económica ha repercutido en una mejora de los niveles de empleo. No obstante, ha resultado insuficiente para compensar el mayor aumento de la población, lo que ha derivado en un deterioro relativo de nuestra renta real por habitante, que, después de la de Asturias, es la que menos ha crecido de todas las comunidades españolas durante el citado periodo. Este contradictorio comportamiento de nuestra actividad económica pone de manifiesto una serie de problemas y limitaciones de nuestro aparato productivo y de la política económica pertinente, que a continuación se detalla: 1. Un aumento de la especialización en Agricultura, Construcción y algunas ramas del sector Servicios, intensivos en mano de obra. 2. Una caída de la importancia relativa del sector industrial, con una gran concentración en las actividades más intensivas en mano de obra, y escasa presencia de las actividades más avanzadas tecnológicamente. 3. Las nulas ganancias de productividad han lastrado el progreso de la renta por habitante. 4. Un escaso esfuerzo tecnológico privado y público, que además está excesivamente centrado en el complejo agro-alimentario. 5. Las exportaciones presentan una alta concentración en los productos agro-alimentarios, muy ligados a la competitividad vía precios, que se encuentra condicionada por la evolución de los costes salariales y del tipo de cambio. 6. Aunque el ritmo de creación de empleo ha favorecido más a las mujeres que a los hombres, el desempleo presenta la peculiaridad de ser cada vez más acusadamente femenino, tanto por razones sectoriales (protagonismo de la Construcción) como por el desarrollo de un empleo estacional (comercio minorista, manipulación hortofrutícola) marcadamente femenino. 7. Aumenta la participación de ocupados con mejores niveles educativos, aunque sigue siendo menor que a nivel nacional, pero el perfil laboral presenta una alta temporalidad (mayor entre las mujeres que entre los hombres) y una baja cualificación, condicionadas por la propia estructura productiva. 32 GLORIA ALARCÓN GARCÍA, EMILIO BELLO FERNÁNDEZ, JOSÉ FRANCISCO BELLOD, FRANCISCO CARREÑO SANDOVAL, JOSÉ COLINO SUEIRAS, MIGUEL ESTEBAN YAGO Y MANUEL TOVAR ARCE 8. La precariedad laboral ha fomentado el protagonismo de las empresas de trabajo temporal, por encima de la media nacional, y, además, con un uso masivo por parte de las explotaciones agrarias. 9. El empleo irregular sitúa a la Región de Murcia, según las estimaciones realizadas, a la cabeza de las regiones con mayor proporción. 10. El coste salarial total medio en la Región de Murcia, sin incluir el sector agrario, es el menor de España, por debajo de regiones con menores niveles de renta por habitante. 11. La discriminación salarial femenina a nivel nacional se ve agudizada en nuestra Región. 12. Por último, la Región de Murcia presenta un alto nivel de siniestralidad laboral, efecto perverso de la eventualidad y la irregularidad anteriormente destacadas. El tratamiento de los aspectos anteriormente reseñados constituye el núcleo central de este apartado económico del informe, dividido en cuatro bloques: actividad económica, trabajo asalariado, gasto público y propuestas para el futuro. El primer bloque aborda las limitaciones y desajustes del crecimiento económico regional, centrándose en la evolución de la productividad y el mercado exterior. El segundo bloque se ocupa de los variados problemas y discriminaciones que presenta el mercado laboral. En cuanto al gasto público regional, se analizan las diferencias entre lo presupuestado y el gasto finalmente ejecutado, así como las piruetas contables que dan origen a un elevado “déficit oculto”. Las propuestas finales están orientadas a corregir estos tres tipos de problemas. 1. LIMITACIONES Y DESAJUSTES DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO 1.1. Evolución del Producto Interior Bruto (PIB) Según los datos de la Contabilidad Regional de España (CRE), del Instituto Nacional de Estadística (INE), el Producto Interior Bruto (PIB) de la Región de Murcia creció un 27,7% entre los años 1995 y 2001, lo que supone un ritmo de crecimiento medio anual del 4,2%, frente a unas tasas nacionales del 23,8%, para el conjunto del período, equivalente al 3,6% anual. Lo anterior implica que la Región de Murcia se ha situado en el grupo de comunidades autónomas que han mostrado un mayor dinamismo, tan sólo superada por la Comunidad Valenciana, Madrid y Extremadura, propiciando que el peso de la economía murciana en el conjunto español se haya incrementado ligeramente desde el 2,30% hasta el 2,37%. Este diferencial de crecimiento no ha sido homogéneo para todos los años considerados. Así, como muestra el gráfico 1, el perfil cíclico de la economía murciana, representado por sus tasas de variación, ha sido más acusado que el de la española, situándose en 1997 la mayor diferencia positiva en puntos porcentuales. Los primeros años de recuperación, tras la aguda crisis de comienzos de la década de los noventa, fueron para nuestra Región de especial intensidad, con tasas que rebasaban ampliamente las nacionales; posteriormente, en los años 1999 y 2000, se produce una desaceleración en el crecimiento, si bien éste se mantiene en unos niveles por encima del 3%, acompañados de una importante creación de puestos de trabajo. En el año 2001, la economía española manifiesta evidentes síntomas de desaceleración, más difíciles de diagnosticar para el ACTIVIDAD ECONÓMICA, TRABAJO ASALARIADO Y GASTO PÚBLICO 33 Gráfico 1. Tasas de variación del Producto Interior Bruto Región de Murcia y España, 1995-2001 Fuente: INE (CRE). Gráfico 2. Contribuciones sectoriales al crecimiento del VABpb, Región de Murcia y España, 1995-2001 Fuente: INE (CRE). caso de la economía regional, si bien las diversas estimaciones existentes para el año 2002 así lo corroboran. Si consideramos como variable de referencia el Valor Añadido Bruto a precios básicos (VABpb), es decir, descontando del PIB los impuestos indirectos netos sobre los productos (incluido el IVA) y los impuestos sobre importaciones, podemos descomponer el crecimiento como suma de las participaciones o contribuciones de cada sector. Las contribuciones sectoriales son función 34 GLORIA ALARCÓN GARCÍA, EMILIO BELLO FERNÁNDEZ, JOSÉ FRANCISCO BELLOD, FRANCISCO CARREÑO SANDOVAL, JOSÉ COLINO SUEIRAS, MIGUEL ESTEBAN YAGO Y MANUEL TOVAR ARCE de dos factores, el peso relativo de cada rama de actividad —lo que lleva a que normalmente el sector servicios explique la mayor parte del crecimiento— y su tasa de variación. El gráfico 2 nos muestra la aportación de cada sector, en puntos porcentuales, al crecimiento de VABpb en el periodo citado, tanto para la Región de Murcia como para la del conjunto español. Salvo en el caso de las ramas industriales, donde se une un menor peso y un crecimiento ligeramente inferior en la Región, todos los sectores han tenido una contribución mayor en el caso murciano, siendo sus diferencias más notables en Agricultura, Construcción —en ambos, por su mayor peso y dinamismo— y Servicios de mercado, donde su menor peso relativo ha sido compensado por un crecimiento notablemente superior al de su homólogo nacional. 1.2. Estructura sectorial Los gráficos 3 y 4 nos exponen dos aspectos complementarios para analizar la composición sectorial del VABpb nominal. En el primero, simplemente están los pesos de cada una de las ramas productivas para los años extremos analizados. Se observa claramente el mayor peso del sector agrario, en un contexto de clara desagrarización, mientras que las ramas industriales y de servicios de mercado tienen en la Región un peso sensiblemente inferior. A partir de los cambios experimentados por los pesos de un sector es posible inferir, además, si se trata de un sector que ha crecido por encima de la media regional o nacional, según el caso. En el segundo gráfico, se plasman los índices de especialización productiva, es decir, el cociente del peso del VAB de un sector regional entre su peso nacional, de tal forma que decimos que existe especialización cuando el resultado es superior a 1 y desespecialización en caso contrario. Entre 1995 y 2001, se ha producido una agudización de la especialización en los sectores de Agricultura y Construcción, mientras que ha aumentado la desespecialización en Industria, si bien es cierto que este sector es la agregación de diversas ramas muy heterogéneas y con evoluciones dispares. Gráfico 3. Composición sectorial del VABpb. Región de Murcia y España. 1995-2001 Fuente: INE (CRE) ACTIVIDAD ECONÓMICA, TRABAJO ASALARIADO Y GASTO PÚBLICO 35 Gráfico 4. Índices de Especialización sectorial Región de Murcia. 1995-2001 Fuente: elaboración propia a partir de INE (CRE). 1.3. Evolución de la renta por habitante En el gráfico 5, se pone de manifiesto la evolución seguida por el PIB por habitante murciano, en comparación con el de España y el de la Unión Europea. En el periodo de seis años que estamos considerando, se ha recortado en casi cuatro puntos porcentuales la distancia a la renta media europea, merced al mayor dinamismo de la economía murciana y española frente a la UE; sin embargo, ha habido un alejamiento de algo más de dos puntos con respecto al PIB per cápita medio español. La explicación de este hecho —el alejamiento con respecto a los niveles medios nacionales de renta por habitante— sería sencilla si se achacara directamente al fuerte crecimiento de la población regional frente a lo ocurrido en el conjunto del territorio español, dadas las mayores tasas regionales de natalidad y el importante flujo migratorio de entrada. Sin embargo, tal como han puesto de manifiesto las últimas Memorias del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, el mayor incremento de la población murciana se ha situado en los estratos de edad por encima de los 16 años, es decir, la población potencialmente activa, no traduciéndose este impulso poblacional en incrementos productivos similares. Como es bien sabido, el PIB por habitante se puede descomponer como el producto de la productividad aparente del trabajo (PAT) y la proporción de población empleada (PPE). Aunque el PPE ha aumentado de forma considerable en esta época, ha sido insuficiente para compensar las pérdidas de eficiencia productiva acaecidas. En consecuencia, los bajos niveles de productividad y el deterioro de su posición relativa esclarecen los valores y trayectoria observada por la renta por habitante. Al mismo tiempo, aquellos aspectos que inciden sobre la productividad (estructura productiva, capitalización de las unidades productivas, infraestructuras, nivel tecnológico, nivel de instrucción de la población, etc.) se convierten en objetivos prioritarios para avanzar en nuestra convergencia económica con Europa. 36 GLORIA ALARCÓN GARCÍA, EMILIO BELLO FERNÁNDEZ, JOSÉ FRANCISCO BELLOD, FRANCISCO CARREÑO SANDOVAL, JOSÉ COLINO SUEIRAS, MIGUEL ESTEBAN YAGO Y MANUEL TOVAR ARCE Gráfico 5. Evolución del PIB por habitante de la Región de Murcia, en comparación con España y Unión Europea, 1995-2001 Fuente: CES de la Región de Murcia, citando a FUNCAS. 1.4. Productividad y estructura productiva La productividad es, sin duda, uno de los principales problemas de la economía de la Región de Murcia. No se trata de una cuestión meramente académica: el conjunto de los ciudadanos murcianos ha padecido un deterioro relativo de su nivel de vida en el contexto español, como consecuencia de que nuestro tejido productivo ha sido incapaz de incrementar el nivel de eficiencia en la asignación del factor trabajo. Profundizar en este problema exige un mayor grado de desagregación. No hay un sólo grupo de actividad en el que no se haya registrado una caída de la productividad relativa. Además, la Construcción y los Servicios presentan importantes pérdidas absolutas de productividad, lo que sólo puede explicarse si una parte de la intensa generación de empleo de estos dos grupos de actividad se debe al afloramiento de trabajo irregular. La Agricultura es el sector con mayores ganancias de eficiencia, pero, como han sido muy inferiores a las nacionales, el resultado es que una de las escasas ventajas comparativas de la economía regional ha sido anulada, de tal forma que de tener una PAT agraria sustancialmente superior en 1986, hemos pasado en 2001 a una productividad claramente inferior a la media nacional. Por su parte, la Industria no sólo es el sector con menor productividad frente al referente nacional sino que, además, asistimos a un incremento del diferencial que, en 2001, se cifra en 20 puntos porcentuales. Lo anterior debería ser sustancialmente corregido en el medio y largo plazo, si se quiere lograr que la economía murciana converja en términos de renta por habitante con España y Europa: la convergencia económica pasa, ineludiblemente, por el hecho de ser capaces de lograr ganancias de productividad superiores, lo que remite a importantes cambios de nuestro tejido productivo. Concretando —aquí— en los dos grupos de actividad, Agricultura e Industria, con mayor capacidad para incrementar la eficiencia productiva, valgan las siguientes consideraciones. ACTIVIDAD ECONÓMICA, TRABAJO ASALARIADO Y GASTO PÚBLICO 37 La causa principal del descenso relativo de la productividad agraria estriba en la creciente orientación hortícola de nuestro sector agrario. La horticultura constituye una actividad trabajointensiva en la que se fundamenta una parte importante del potencial exportador de la economía regional, habiendo permitido adicionalmente que la agricultura murciana sea la única de todas las comunidades autónomas que ha logrado mantener el empleo a lo largo del periodo considerado. Pero también supone costes: 1. Uno de ellos es el freno que impone al crecimiento de la productividad agraria, puesto que los requerimientos de trabajo por unidad de superficie son muy difíciles de instrumentar en la mayor parte de sus procesos productivos. 2. Otro especialmente importante hace referencia a sus elevados requerimientos de agua por unidad de producto, lo que ha conllevado una grave sobreexplotación de los recursos hídricos endógenos y, con ella, una creciente presión para conseguir trasvases intercuenca que alivien las carencias actuales y futuras. 3. El escenario impuesto por la creciente liberalización de los intercambios agrarios mundiales —actual Ronda de negociaciones en el seno de la OMC (que deberá culminar antes del 1 de enero de 2005) y acuerdos comerciales de la UE con los países de la ribera sur del Mediterráneo— provocan que esa apuesta productiva esté sometida a buenas dosis de incertidumbre. No se trata, ni mucho menos, de abandonar el potencial hortícola de la agricultura murciana, sino de ser conscientes de que el paraguas actual de la protección frente a importaciones extra-UE va a quedar muy debilitado y de que es más que probable que, a partir de estos momentos, la alternativa no sea ya la expansión productiva sino la apuesta por la calidad (salubridad alimentaria, reducción de los costes medioambientales, seguridad en el trabajo...), tal como ha sido convenientemente enfatizado por la Comisión Europea en su propuesta de Revisión intermedia de la PAC, lanzada en julio de 2002. 4. En cualquier caso, hay en la Región de Murcia una conciencia excesivamente agrarista que, con frecuencia, impide ver que, desde un punto de vista estrictamente productivo, la agricultura es un sector con una escasa capacidad para incrementar la renta por habitante, lo que queda reflejado en el hecho de que sólo explica poco más del 5% del VABpb real de la economía regional entre 1986 y 2001. Y que, desde un punto de vista medio-ambiental, son más que evidentes los costes derivados de la creciente intensificación de los procesos agrarios de producción. La industria regional presenta importantes déficits, siendo el más destacado la prácticamente nula presencia de actividades avanzadas, encuadradas dentro del grupo Material y equipo eléctrico, electrónico y óptico, que es el que combina mayores niveles de eficiencia con un crecimiento más intenso de la demanda mundial de sus producciones. Para agravar la situación, su reducido peso en el VAB industrial regional —apenas un 1% entre 1995 y 1999— se conjuga con el hecho de poseer una productividad del trabajo equivalente al 60% de la ya de por sí precaria productividad industrial regional. La cuota productiva (20%) de las actividades intermedias —Química, Caucho y plásticos, Maquinaria y equipo mecánico y Material de transporte— es sensiblemente inferior a la existente en la industria española, pero, al menos, la primera de ellas (que aporta la mitad del output de este segundo grupo) es la que, con diferencia, presenta una productividad más elevada de toda la industria regional. Por tanto, el grueso de nuestro sector secundario se concentra en las actividades tradicionales, en las que las industrias alimentarias tienen un peso decisivo. 38 GLORIA ALARCÓN GARCÍA, EMILIO BELLO FERNÁNDEZ, JOSÉ FRANCISCO BELLOD, FRANCISCO CARREÑO SANDOVAL, JOSÉ COLINO SUEIRAS, MIGUEL ESTEBAN YAGO Y MANUEL TOVAR ARCE Por consiguiente, uno de los objetivos básicos de la política económica regional debe ser la captación de empresas industriales ubicadas en las actividades avanzadas e intermedias. No se trata, de nuevo, de menospreciar las actividades tradicionales, entre otras cosas porque constituyen la base del tejido industrial endógeno y por la sencilla razón de que lo verdaderamente importante es tener empresas avanzadas, cualquiera que sea el sector al que pertenezcan. De lo que se trata es de diversificar nuestra estructura industrial y, para ello, es necesario que actividades avanzadas e intermedias incrementen su peso productivo y ocupacional. Para incrementar el peso de las empresas industriales avanzadas, hay que redoblar el esfuerzo tecnológico, tanto por parte de las autoridades políticas como por parte del sector empresarial. El gasto en I+D representa menos del 0,6% del PIB regional y, en el sector empresarial, se limita al 0,25% del VAB privado. Resulta, pues, necesario aumentar los gastos destinados a investigación y desarrollo, sobre todo por parte de las empresas, que son las que realizan actividades innovadoras más directamente vinculadas a los procesos productivos y, por tanto, vitales desde el punto de vista de la competitividad. Pero es que, además, resulta imprescindible reorientar una parte significativa del esfuerzo público. Aunque existe un cierto grado de opacidad que dificulta el análisis sectorial del gasto del sistema de I+D, resulta más que evidente el excesivo protagonismo que desempeña el complejo agro-alimentario —sobre todo de sus actividades primarias— en la captación de recursos públicos; excesivo porque opera en detrimento de los incentivos disponibles para el desarrollo tecnológico de la mayor parte de las actividades industriales. 1.5. Las limitaciones del sector exterior El sector exterior supone una vertiente estratégica para la economía murciana, que siempre se ha caracterizado por ser una de las regiones con mayor grado de apertura externa. En los últimos años, los indicadores muestran que la producción murciana se está orientando en mayor medida hacia los mercados exteriores, que pasan de representar el 17% del PIBpm en 1995 al 22% en 2001, frente a una media nacional del 20%. Esta importante dependencia externa implica que variables exógenas como el tipo de cambio, acuerdos comerciales o cambios en la demanda externa, jueguen un papel relevante a la hora de explicar la coyuntura y el propio crecimiento de nuestra economía regional. Nuestro patrón comercial, es decir, la estructura de las exportaciones de la Región de Murcia, está, lógicamente, relacionado con nuestra estructura productiva, y presenta una excesiva concentración en un grupo de productos relacionados con el complejo agro-alimentario (principalmente, frutas y hortalizas en fresco y transformadas), que alcanza en los últimos años valores superiores al 60% de las ventas al exterior. Esta situación implica una serie de inconvenientes para nuestro sector exterior: — Son productos denominados de demanda débil, pues en volumen y precio fluctúan con mucha volatilidad. — Su competitividad descansa, fundamentalmente, en el precio, por lo que su evolución está ligada al comportamiento de nuestros costes laborales y de la productividad. — Se enfrentan a fuertes y crecientes competencias de países que van incorporándose a los mercados internacionales a través de este tipo de productos. — Todo ello se traduce en un comportamiento excesivamente volátil, afectando a la cuota de participación de las exportaciones regionales en el total nacional. En los últimos años, se observa una ligera diversificación de nuestras ventas al exterior, propiciada por el incremento de las exportaciones de productos de la industria química, que ha más ACTIVIDAD ECONÓMICA, TRABAJO ASALARIADO Y GASTO PÚBLICO 39 que duplicado su cuota de participación, junto con un menor dinamismo de nuestras exportaciones tradicionales, principalmente de la industria alimentaria. La distribución geográfica de nuestras exportaciones también presenta una gran concentración en torno a los países de la Unión Europea, alcanzando alrededor del 70% de nuestras ventas. No obstante, en los últimos años, se observa una cierta desviación de nuestros productos a otras zonas geográficas como Asia y América, que elevan su cuota al 22%, más de 7 puntos en relación con 1995. No obstante, hay que resaltar que estos mercados están muy condicionados por la evolución de la paridad de nuestra moneda con el dólar y por tanto sujetos a una gran volatilidad. 2. ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DEL TRABAJO ASALARIADO 2.1. Evolución del empleo y el paro La expansión económica ha repercutido en una mejora de los niveles de empleo. Teniendo en cuenta la nueva metodología de la Encuesta de Población Activa (EPA) adoptada en el primer trimestre de 2002, el último año en el que se registra un descenso de la población ocupada en la Región de Murcia fue 1996, aunque su cuantificación se antoja actualmente poco relevante (apenas 800 ocupados menos con relación al año anterior). A partir de entonces, se observa un proceso continuo de creación de puestos de trabajo: entre 1996 y 2001, se pasa de un promedio anual de 329.375 nuevos ocupados a 438.525, lo que significa una tasa media de crecimiento anual del 5,9%, más favorable que la que se computa en el conjunto de España, que es de un 4,4%. La creación neta de empleo observada en este periodo presenta una característica que comparte con la etapa expansiva que experimenta la economía murciana entre 1985 y 1990: un mayor número de posibilidades de que las mujeres encuentren un empleo remunerado, diferente del tradicional trabajo doméstico. Aunque aumentan tanto la población ocupada masculina como la femenina y aunque los varones siguen siendo mayoría entre las personas con un empleo remunerado, hay una mayor participación de las mujeres entre 1995 y 2001. La pequeña recaída que sufre la ocupación a lo largo de 1996 afecta exclusivamente a las mujeres, pero, a partir de dicho año, el crecimiento del empleo femenino se produce a un mayor ritmo. La ocupación femenina crece en este quinquenio a un ritmo anual del 7,4%, frente a un 5,2% de la masculina, lo que da lugar a que la cuota de mujeres crezca de un 31,7% a un 34%. De todos modos, el acceso de las mujeres al empleo todavía no alcanza las cotas registradas en el mercado de trabajo español y, menos todavía, las de los países de la Unión Europea con mayor nivel de renta. La generación de empleo en el periodo de auge económico se ha visto acompañada por una significativa reducción del desempleo. Tomando una serie temporal para el periodo 19952001, que permite el uso de datos comparables, queda expuesta claramente la intensidad en el ritmo de caída. Si se acude a los datos de la EPA, la población parada pasa de estar constituida por una media de 101.700 personas a estarlo por una media de 51.500, con lo que se podría decir que el paro en la Región de Murcia se reduce a casi la mitad. La relación entre la variación del paro y el ciclo económico permite establecer varias fases: a) Entre 1996 y 1999, se manifiesta el ritmo más favorable de contracción del paro, en una fase del ciclo económico en la que el crecimiento desarrolla una velocidad alta; b) Entre 1999 y 2000, en el que la actividad productiva regional todavía es capaz de mostrar altas cotas de crecimiento, asistimos a un descenso más moderado del desempleo, que coincide con una expansión de la población activa, por lo que hay una corriente considerable desde fuera hacia dentro del mercado de trabajo, pero la creación de empleo, a pesar 40 GLORIA ALARCÓN GARCÍA, EMILIO BELLO FERNÁNDEZ, JOSÉ FRANCISCO BELLOD, FRANCISCO CARREÑO SANDOVAL, JOSÉ COLINO SUEIRAS, MIGUEL ESTEBAN YAGO Y MANUEL TOVAR ARCE de su magnitud, no beneficia a todos los que desean encontrarlo; c) A lo largo del ejercicio 2001, la disminución de la población parada es más acusada que en el año anterior, pero la reducción de la cifra de parados inscritos en el INEM es mucho más modesta, por lo que, como también se ha reducido la intensidad en el crecimiento de la cifra de ocupados, se puede deducir que empiezan a surgir movimientos de abandono del mercado de trabajo motivados por las menores expectativas de encontrar empleo. Una peculiaridad en esta evolución del desempleo es que su composición es cada vez más acusadamente femenina, a pesar de que el ritmo de creación de empleo favorece más a las mujeres que a los varones. Los momentos de bonanza económica contribuyen de forma evidente a aumentar las posibilidades de encontrar un empleo, por lo que son aprovechados por muchas mujeres para salir del hogar e incorporarse al mercado de trabajo. Pero la labor de búsqueda que concluye con éxito se materializa, en cantidad y en calidad, más en los varones que en las mujeres, por razones fundamentalmente coyunturales, relacionadas con las vertientes sectorial y ocupacional del crecimiento económico regional. Gráfico 6. Población ocupada y población parada, España y Región de Murcia, 1995-2001 (en miles) Fuente: Encuesta de Población Activa (I.N.E.). ACTIVIDAD ECONÓMICA, TRABAJO ASALARIADO Y GASTO PÚBLICO 41 Por el lado sectorial, ya hemos señalado que este crecimiento ha sido protagonizado por la Construcción, que genera empleos tradicionalmente acaparados por varones —quienes por ello se ven menos perjudicados por el desempleo— y vedados por la costumbre a las mujeres. Por el lado de las ocupaciones, la expansión económica general ha beneficiado en nuestra Región a determinadas ramas de actividad, como la manipulación hortofrutícola o el comercio minorista, cuyos empleos están configurados esencialmente por tareas de carácter estacional, que tienden a ser aceptadas principalmente por mujeres. Éstas se ven forzadas a trabajar de forma ocasional, para obtener un mero “complemento” a los ingresos familiares, por lo que en la población activa femenina hay un mayor flujo entre ocupación y desempleo. Ambas vertientes contribuyen a una discriminación negativa de las mujeres trabajadoras, predominantemente las que tienen menores cualificaciones, ya que las fases altas del ciclo económico les destinan los empleos con mayor grado de precariedad, mientras que las recesiones les hacen abandonar el mercado de trabajo y regresar al hogar, tras comprobar que sus posibilidades de encontrar empleo se reducen considerablemente. 2.2. Cualificación y ocupación El proceso de expansión laboral ha supuesto paralelamente una modificación de algunos de los rasgos que configuran la población ocupada de la Región de Murcia, aunque todavía se puede hablar de un perfil laboral en el que hay una buena dosis de baja cualificación y de temporalidad. En primer lugar, se produce una mayor participación de ocupados con mejores niveles educativos. En el periodo 1997-2001, el peso de titulados superiores en la población ocupada regional crece de un 21,1% a un 25,8%, mientras que la participación de los trabajadores que, como mucho, cuentan con una certificación de estudios primarios disminuye de un 33,9% a un 25,5%. La tendencia a contar con un mayor número de años de formación académica por parte de los ocupados depende de factores que provienen tanto de la demanda como de la oferta de trabajo. Por el lado de la demanda, el sector terciario, cuyo aumento de la ocupación se produce a mayor escala que la tendencia general, cuenta con determinadas ramas, como la intermediación financiera, los servicios a las empresas o los servicios sin carácter mercantil desarrollados por el sector público, en las que se requieren principalmente trabajadores con un alto nivel de instrucción, sobre todo con estudios universitarios. Por el lado de la oferta, se considera la formación reglada como un mecanismo adecuado para la adquisición de conocimientos y aptitudes aplicables en el mundo laboral. De todos modos, el nivel de instrucción de los trabajadores con empleo en la Región de Murcia está aún por debajo de los promedios observados en la población ocupada española, que a su vez están por debajo de los promedios europeos. En segundo lugar, se produce también una mejora de las cualificaciones, como se puede analizar a partir de la composición de la población ocupada por categorías de ocupación, la más ajustada para el conocimiento de los perfiles laborales y profesionales demandados por empresas y otros empleadores. Los requerimientos de mayores cualificaciones se apoyan en un incremento de la participación de técnicos y profesionales en la población ocupada regional, ya que se observa una caída del peso de directivos y gerentes. El desarrollo permanente de los servicios está vinculado a una mayor necesidad de trabajadores de alta cualificación, mientras que la menor proporción de ocupados en categorías de alta dirección se puede relacionar con las menores tasas de empleo por cuenta propia que se generan en momentos de auge económico. En el resto de grupos de ocupación, se detecta una importancia ligeramente menor tanto de los otros trabajadores cualificados como de los no cualificados (en España, la proporción de trabajadores sin cualificación se estabiliza en el período analizado). 42 GLORIA ALARCÓN GARCÍA, EMILIO BELLO FERNÁNDEZ, JOSÉ FRANCISCO BELLOD, FRANCISCO CARREÑO SANDOVAL, JOSÉ COLINO SUEIRAS, MIGUEL ESTEBAN YAGO Y MANUEL TOVAR ARCE La mayor cualificación de las ocupaciones puede estar justificada en buena parte por la actitud empresarial de adaptar las competencias vinculadas a los crecientes niveles de instrucción de la fuerza laboral. Este aspecto ha favorecido a las mujeres que se incorporan al mercado de trabajo con titulaciones universitarias, lo que se refleja en el hecho de que el peso de técnicos y profesionales es más elevado en la población ocupada femenina que en la masculina. Pero no se puede hablar de una menor discriminación en el empleo por razón del sexo en la Región de Murcia, por cuanto la participación de las mujeres es menor en las categorías directivas y gerenciales. Esta situación de discriminación está relacionada con las mayores tasas de asalarización habidas entre las mujeres, y es más alta aún en el trabajo no cualificado, por una fuerte presencia de actividades intensivas en mano de obra en las que los puestos sin cualificación, predominantes. Este panorama se agrava con la menor demanda de trabajadores cualificados en la Región de Murcia, en comparación con el conjunto de España, materializada en un menor peso de técnicos y profesionales y una mayor presencia de trabajadores no cualificados. Esto se debe, como ya hemos indicado anteriormente, a la composición sectorial del tejido productivo murciano, especializado en actividades primarias y de la construcción, mientras que, en la industria y los servicios, las ramas más relevantes son principalmente intensivas en mano de obra no cualificada. 2.3. Precariedad, irregularidad y siniestralidad laboral El análisis de la composición de la población asalariada en función de la modalidad de contratación nos lleva a conocer una de las realidades más desagradables del mundo laboral murciano: el alto grado de precariedad. En el año 2001, la tasa de temporalidad del trabajo por cuenta ajena en la Región de Murcia es de un 40,8%, frente a un 31,7% que se registra en España, uno de los países de la Unión Europea con mayor proporción de empleo precario. La circunstancia clave que contribuye a explicar esta alta temporalidad vuelve a estar en el elevado peso, dentro de la economía murciana, de la Agricultura y la Construcción, que son los grandes sectores con las mayores tasas de temporalidad: en la Agricultura, porque la mayoría de actividades se caracterizan por la estacionalidad, que, en la Región de Murcia, se atiende en mayor medida mediante contratos eventuales que recurriendo a la contratación de trabajadores fijos-discontinuos, lo que en muchos casos se hace contraviniendo los acuerdos concretados en la negociación colectiva; en la Construcción, por la duración limitada de la mayoría de las obras que se realizan, afrontada a través de contratos laborales de obra o servicio determinado. En el horizonte temporal 1997-2001, si bien observamos una caída en la tasa de temporalidad, su mayor intensidad se produce esencialmente entre 1997 y 1998, por los efectos de la reforma acordada entre los agentes sociales y el Gobierno español, en concreto por uno de sus frutos: una modalidad de contrato de duración indefinida cuyo cómputo de indemnizaciones por despido lleva a una menor cuantía monetaria que en la modalidad general. En cuanto al alcance de la eventualidad laboral por sexos, volvemos a encontrarnos con una situación de discriminación, ya que, tomando los datos de 2001, la tasa de temporalidad femenina en la Región es de un 44%, frente a un 39% de la masculina. La precariedad en las relaciones contractuales de trabajo en la Región de Murcia ha fomentado el protagonismo de las empresas de trabajo temporal (ETT) como gestores de selección y contratación de trabajadores, una función en la que se han aprovechado de la ineficiencia de los servicios públicos de empleo y que, en muchas ocasiones, han ejercido de forma fraudulenta. El número de contratos de puesta a disposición celebrados por las ETT con empresas usuarias en la Región de Murcia, que tiene que equivaler con la cifra de contratos laborales establecidos entre ACTIVIDAD ECONÓMICA, TRABAJO ASALARIADO Y GASTO PÚBLICO 43 una ETT y un trabajador, crece en el periodo 1997-2001 de 32.745 a 126.826, casi cuatro veces más. Y, mientras que en España, se observa una tendencia a la estabilización de este tipo de contratos, en torno al 13-16% del total de contratos laborales, la perspectiva regional muestra que esta proporción crece en el periodo de referencia de un 11,5% a un 28,5%. La composición sectorial de los contratos de puesta a disposición muestra otra particularidad del mercado laboral murciano: su uso masivo por parte de las explotaciones agrarias, frente a su predominio en las actividades de servicios en el conjunto de España. La amplia dimensión de la eventualidad laboral en la Región de Murcia se complementa con un alto índice de empleo irregular, situación común a la de otras comunidades autónomas del sur de España. No obstante la dificultad de computar su peso, las estimaciones realizadas para diversos momentos de los años 90 han establecido el valor de este índice en alrededor de un 30%, considerando como empleados irregulares los que, por su propia iniciativa o por la de su empleador, no cumplen de forma satisfactoria con el sistema de la Seguridad Social por falta de afiliación, incumplimientos en cuanto a las cotizaciones o adscripción a una categoría laboral que no correspondería con su cualificación o con las funciones realmente realizadas. Estas estimaciones colocan a la Región de Murcia en un triste primer lugar en la clasificación de regiones con mayor proporción de empleo irregular. Un ambicioso estudio editado por el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia en 1996 permite esbozar un perfil cualitativo del empleo irregular, restringido a la ausencia de afiliación en alta laboral a la Seguridad Social por la actividad principal, de tal forma que la repercusión de esta mala práctica resulta proporcionalmente mayor entre las mujeres, los menores de 25 años, los ocupados en ayudas familiares, los individuos sin ningún tipo de titulación académica elemental, los obreros sin cualificación, los trabajadores del sector privado (especialmente en los servicios destinados a las ventas) y los de empresas de tamaño pequeño, en un marco en el que la jornada laboral ejercida suele ser corta, normalmente inferior a las 25 horas, la productividad aparente de la mano de obra es baja y las remuneraciones son pobres. En la actualidad, puede que el índice de empleo irregular sea más reducido que el estimado para la mitad de la década anterior, ya que los cambios en la legislación laboral —de 1997 en adelante— han coincidido con un afloramiento de parte de este empleo en forma de una mayor afiliación de trabajadores a la Seguridad Social. Pero actúa en dirección contraria la actual Ley de Extranjería, que afecta de forma fuertemente restrictiva a las personas de fuera de la Unión Europea, impidiendo que muchas de ellas puedan regularizar su situación de residencia, por lo que, en el caso de que cuenten con un trabajo, no tienen más remedio que realizarlo de forma clandestina. Uno de los efectos perversos de un mercado laboral con una presencia relevante de la eventualidad y la irregularidad es una elevada siniestralidad laboral, que sobrepasa los registros que le corresponderían en función de la participación porcentual de la Región de Murcia en la población ocupada española. Los accidentes de trabajo de todo tipo en las empresas murcianas representan en torno a un 4% de los ocurridos en toda España en el periodo 1997-2001. En este periodo, la siniestralidad laboral ha aumentado a un ritmo anual del 5,9%, pero se observa una evolución decreciente a partir del ejercicio 2001, gracias en buena medida a las acciones contempladas en el Plan de Actuación Preferente en Empresas de Mayor Siniestralidad que puso en marcha la Dirección General de Trabajo a comienzos de 2000, lo que ha permitido rebajar la intensidad de los accidentes laborales en comparación con el panorama español. La porción de accidentalidad laboral en el contexto español se reduce cuando se toman los accidentes que conllevan una baja laboral, los cuales también se han reducido en número entre 2000 y 2001. Si bien éstos se producen fundamentalmente dentro de la jornada laboral, la 44 GLORIA ALARCÓN GARCÍA, EMILIO BELLO FERNÁNDEZ, JOSÉ FRANCISCO BELLOD, FRANCISCO CARREÑO SANDOVAL, JOSÉ COLINO SUEIRAS, MIGUEL ESTEBAN YAGO Y MANUEL TOVAR ARCE representatividad es más relevante entre los que se producen en el trayecto entre hogar y centro de trabajo, denominados in itinere, lo que se deriva de los largos desplazamientos que muchos trabajadores tienen que hacer para trabajar en determinadas actividades como la recolección agraria o la construcción, cuyo peso en la economía regional supera al que tiene en España. Además, la mejora general de la siniestralidad laboral comentada no se extiende a los accidentes en jornada laboral con baja graves y mortales, que han aumentado en el intervalo 1999-2001, lo que pone de manifiesto que queda mucho por hacer en este terreno. Por sectores, usando también los datos sobre accidentes con baja en jornada de trabajo, la frecuencia con relación a la población ocupada es más alta en la construcción y la industria, pero destaca la representatividad de este tipo de accidentes en el sector agrario, que aporta casi un 10% de los que ocurren en este sector en toda España. En resumen, a pesar de los avances conseguidos en el marco de las ayudas de prevención de riesgos laborales integradas en el citado Plan de Actuación Preferente, la siniestralidad laboral en la Región de Murcia sigue siendo muy alta. Constituyen obstáculos difíciles de salvar, además de la precariedad y la irregularidad laboral, otros aspectos como las largas jornadas de trabajo, una cultura empresarial que concibe estas actuaciones como gastos más que como inversión, o la tendencia a la externalización. Combatir esta lacra requiere, además de la financiación pública o de acciones formativas, actuar dentro de la negociación colectiva promoviendo la reducción de la jornada laboral y limitando el recurso a la subcontratación, en especial la que ejercen las empresas de trabajo temporal. 2.4. Evolución de los salarios Los desequilibrios entre las diversas comunidades autónomas en materia de rentas, que perjudican claramente a la Región de Murcia, son aún más acusados cuando se analizan los datos sobre los ingresos brutos que reciben los trabajadores por cuenta ajena por el fruto de su trabajo. El coste salarial total medio mensual en la Región de Murcia es el menor de España, incluso inferior por lo tanto al de regiones con niveles menores de renta por habitante, como Andalucía y Extremadura. La brecha sería incluso más grande si la metodología de elaboración del Índice de Costes Laborales incluyese datos sobre el sector agrario, de gran transcendencia en el tejido económico regional, con unas altas tasas de asalarización y en el que las ocupaciones son generalmente de baja cualificación y conllevan unos salarios precarios. Además, la evolución del índice regional de precios al consumo en el periodo 1995-2001 se ha producido a una tasa media de crecimiento mayor que la experimentada por este indicador de salarios, lo que es una prueba de la pérdida general de poder adquisitivo de los asalariados murcianos. El análisis de las remuneraciones brutas por colectivos refleja otros motivos de discriminación. Hay discriminación según el sexo del trabajador, ya que las mujeres reciben una renta salarial bruta mensual menor que los varones, diferencia que se ensancha abultadamente en la Región de Murcia. Además, hay desigualdades de retribución por grupos de ocupación, pues los trabajadores de mayor cualificación (empleados) llegan a cobrar, tomando datos del periodo 19962000, entre un 66,5% y un 77,9% más que los de menor cualificación (obreros), siendo esta brecha también mayor que la existente con respecto a los promedios nacionales. Por último, la Encuesta de Coste Laboral, a partir de datos referidos al año 2000, pone de manifiesto diferencias relevantes por sectores en cuanto a la cuantía media por trabajador que los empleadores invierten en el factor trabajo, siendo por ejemplo de casi cuatro veces la diferencia entre el coste laboral medio en la intermediación financiera, el más alto, y el que se consigna en la hostelería, el más bajo. Esta encuesta también confirma las escasas aportaciones por trabajador que las empresas murcianas realizan en concepto de formación profesional, transporte, cotizaciones voluntarias y otros ACTIVIDAD ECONÓMICA, TRABAJO ASALARIADO Y GASTO PÚBLICO 45 Gráfico 7. Coste salarial total por mes y trabajador, España y Región de Murcia, 1995-2001 (datos en euros referidos al 4º trimestre) Fuente: Índice de Costes Laborales. Series enlazadas con la Encuesta de Salarios en la Industria y los Servicios (I.N.E.). gastos sociales, así como lo baratas que resultan las indemnizaciones por despido, contradiciendo claramente un discurso ampliamente expuesto por determinadas personas procedentes de la élite académica y empresarial de nuestro país y de nuestra comunidad autónoma. 2.5. Políticas de empleo en un contexto de recesión En el Consejo de la Unión Europea de febrero de 2002, donde se aprobaron las recomendaciones a los Estados miembros en materia de políticas de empleo, se propusieron a España medidas para mejorar e incrementar la ocupación, en el contexto del objetivo de pleno empleo para 2010, aprobado en Lisboa en 2000 y ratificado en el Consejo Europeo de Barcelona de marzo de 2002. Las medidas propuestas, en síntesis, fueron las siguientes: 1. Mejorar los servicios públicos de empleo. 2. Incrementar la tasa de empleo de hombres y mujeres, especialmente de estas últimas. 3. Reducir las desigualdades entre hombres y mujeres en el empleo y el desempleo. 4. Implantar, en breve plazo, medidas eficaces para conciliar la vida laboral y familiar. 5. Mejorar sensiblemente la educación, formación y cualificación de la población activa e incluso de la potencialmente activa. 6. Modernizar aspectos del funcionamiento del mercado de trabajo, como su transparencia y su capacidad de coordinar oferta y demanda de trabajo. 7. Profundizar en la mejora de la organización del trabajo en el interior de empresas, organizaciones e instituciones, con la decidida participación de los representantes de trabajadores y empresarios, impulsando la negociación colectiva. 8. Reducir la tasa de temporalidad de los contratos de trabajo. 46 GLORIA ALARCÓN GARCÍA, EMILIO BELLO FERNÁNDEZ, JOSÉ FRANCISCO BELLOD, FRANCISCO CARREÑO SANDOVAL, JOSÉ COLINO SUEIRAS, MIGUEL ESTEBAN YAGO Y MANUEL TOVAR ARCE 9. Dirigir la creación de empleo con preferencia hacia las regiones con peores tasas de empleo. 10. Favorecer la movilidad laboral. Este decálogo de propuestas sería suficiente para una mejora sustancial del empleo, si las Administraciones Públicas (comunitarias, estatales, regionales y municipales) asumiesen una estrategia consciente, constante, de largo plazo y con financiación suficiente, cosa que no puede decirse de la conducta de las diferentes Administraciones Públicas en España. Pero las medidas propuestas están más bien pensadas para un empleo y un desempleo en el que pesan considerablemente variables estructurales. Para el caso del desempleo, las medidas apuntan a la reducción del paro de quienes buscan su primer empleo o quienes, teniendo bastantes posibilidades de obtener un empleo adecuado a sus expectativas, tardan demasiado tiempo en encontrarlo. También son adecuadas para reducir el paro estructural, del que se supone existe un notable peso en el conjunto del paro de la economía española. Los estudios previos de la caracterización del paro y el empleo, para fundamentar las citadas políticas de empleo, se hicieron en un contexto de expansión económica y bajo el supuesto de que el ciclo económico había desaparecido definitivamente de nuestras vidas y haciendas. Pero el ciclo ha vuelto —no con la virulencia que solía, gracias a que en años anteriores se tomaron medidas para neutralizarlo—, con su típica y tópica reducción de las tasas de crecimiento del gasto en consumo e inversión privado y público, y con sus secuelas de reducción del empleo e incremento del paro. Todos estos efectos no podrán neutralizarse completamente con aquel decálogo de medidas, que fueron pensadas y han probado su eficacia para enfrentarse a unos tipos de desempleo diferentes del que ahora se está generando con las reducciones del gasto agregado. Ahora existe un conjunto de problemas añadidos a los que ya se tenían en el ámbito del empleo y el paro, por lo que será preciso recuperar políticas que ya se habían dado por muertas. Un suceso próximo e ilustrativo de lo que podría ser un cambio de rumbo en las políticas de empleo, así como el reconocimiento de la debilidad de un análisis que había postulado una especie de crecimiento inagotable, estable y abundante de la producción y el empleo, es lo sucedido con lo que se ha venido en llamar el “Decretazo”. Esta norma legal, contra la que los sindicatos españoles realizaron una huelga general en el otoño de 2002, pretendía alterar sustancialmente algunos aspectos de acceso y salida del puesto de trabajo, las prestaciones por desempleo a los fijos discontinuos y el subsidio a los trabajadores agrícolas de Andalucía y Extremadura. Finalmente, el Gobierno ha entrado en razón y ha retirado la norma legal, seguramente porque ha entendido que no se podía facilitar la salida del puesto de trabajo y, a la vez, reducir prestaciones por desempleo, en un contexto en el que va a resultar cada vez más difícil encontrar empleo, por causa de la recesión. Si una parte de los consumidores, que no pierde sus ingresos, compra menos por diversas incertidumbres sobre el futuro, y otra parte de ellos deja de comprar porque se queda sin empleo y sin un sustitutivo de sus salarios, la situación social puede volverse explosiva a poco que persista la recesión. Una vez más, la economía murciana se va a enfrentar a una reducción de la producción final de bienes y servicios y del empleo, y a un incremento del paro, sin haber aprovechado la expansión económica para invertir algunas tendencias que vienen lastrando seriamente sus posibilidades de desarrollo, tales como las tasas de temporalidad, el empleo irregular, la cualificación de la mano de obra, los salarios o la discriminación por razón de sexo. Aquí puede decirse que ninguna Administración Pública lo tuvo más fácil que el Gobierno regional para haber profundizado en las políticas para generar más y mejor empleo, y, seguramente, ninguna despilfarró tan intensamente las oportunidades que se le dieron. ACTIVIDAD ECONÓMICA, TRABAJO ASALARIADO Y GASTO PÚBLICO 47 La última prueba de las facilidades puestas a disposición del Gobierno regional la constituye el “Pacto por la estabilidad en el empleo”, suscrito en diciembre de 2002 por el propio Gobierno regional, la Confederación Regional de Organizaciones Empresariales (CROEM), la Unión General de Trabajadores (UGT) y Comisiones Obreras (CCOO), en continuidad con acuerdos anteriores realizados en el marco del Programa Operativo Integrado 2000-2006. Estos sucesivos acuerdos se concibieron como un acto de responsabilidad de los firmantes para arrimar el hombro en la dirección adecuada. No es tiempo todavía para juzgar las consecuencias del último Pacto, pero sí para evaluar lo avanzado en el marco del Programa Operativo, que contiene la política de empleo de ámbito regional, y no es precisamente una buena nota la que el Gobierno sacaría en esa evaluación. La situación actual requiere, además de seguir avanzando en el decálogo citado más arriba, cosa que sucederá si se aplica correctamente el “Pacto por la estabilidad en el empleo”, una mayor implicación de las Administraciones Públicas en la generación de bienes y servicios públicos, especialmente útiles para favorecer el desarrollo regional. Las Administraciones Públicas deberían asumir en algunos casos el papel de empleador directo para la provisión de determinados servicios (tecnológicos, educativos, sanitarios, asistenciales, culturales y de ocio, etc.) que no alcanzan los estándares del ámbito económico y social al que pertenece la Región de Murcia, y que se han venido deteriorando en los últimos años, porque el gasto en los mismos ni siquiera ha cubierto los incrementos de demanda derivados del aumento de la población. Para la provisión de otros servicios, como los de comunicaciones, telecomunicaciones, infraestructuras para la gestión de recursos, servicios a las empresas, servicios personales, etc., las Administraciones Públicas de la Región deberían movilizar algunos de sus recursos financieros en esa dirección y orientar su capacidad política y social para la aplicación de otros recursos —comunitarios, estatales y privados— a la mejora y el incremento de este tipo de servicios. La salida de la recesión actual debe ser la ocasión para ampliar y fortalecer una parte del sector servicios que, en su conjunto, se ha revelado como el más idóneo para generar empleo y sobre el que en la actualidad basculan las posibilidades de desarrollo de las economías más desarrolladas, entre las que habría que incluir a la murciana. 3. EL GASTO PÚBLICO: LÍMITES DEL PRESUPUESTO REGIONAL Tras las elecciones autonómicas de 1995, el Partido Popular anunció su intención de promover una importante (interesante incluso) reforma del proceso presupuestario. Los objetivos perseguidos eran los siguientes: aumentar la eficiencia del gasto público, promover la adecuada dotación de infraestructuras y contener el histórico y desmedido crecimiento del déficit y del endeudamiento. Ocho años después, puede afirmarse que dicha reforma nunca tuvo lugar, de modo que, a tenor de los datos de que disponemos, el presupuesto autonómico no ha llegado a desplegar todas sus potencialidades como instrumento de intervención pública en favor del desarrollo económico y social de la Región de Murcia. La característica básica de la gestión presupuestaria en los últimos años es la subordinación al proceso de ajuste iniciado con el Tratado de Maastricht y continuado por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, subordinación que se materializa a través de los Escenarios de Consolidación Presupuestaria aprobados por el Consejo de Política Fiscal y Financiera y en los 48 GLORIA ALARCÓN GARCÍA, EMILIO BELLO FERNÁNDEZ, JOSÉ FRANCISCO BELLOD, FRANCISCO CARREÑO SANDOVAL, JOSÉ COLINO SUEIRAS, MIGUEL ESTEBAN YAGO Y MANUEL TOVAR ARCE presupuestos de cada año. La eliminación del déficit público ha sido la piedra angular para el diseño de los sucesivos presupuestos y el altar en el que se han sacrificado las pretendidas reformas presupuestarias. A partir de aquí, puede explicarse el papel que juegan los presupuestos regionales en el desarrollo social y económico de la Región de Murcia. La obsesión por erradicar el déficit público ha llevado a construir unos presupuestos poco transparentes, es decir, unos presupuestos que en su ejecución difieren sistemáticamente, año tras año, del presupuesto aprobado por el legislador. Ello es debido a que el órgano que propone los presupuestos (el Gobierno regional) fija unas previsiones de ingresos deliberadamente optimistas (infladas) como estrategia para conciliar la erradicación del déficit público con un elevado nivel de prestación de servicios e inversiones. A la vez, ello permite resolver las demandas de los legisladores que integran la mayoría parlamentaria en su pretensión de maximizar el gasto público en sus respectivas circunscripciones. Pero, como el equilibrio de las cuentas es meramente formal, llegado el momento de ejecutar el presupuesto, todos sus desequilibrios financieros se revelan, de modo que, en aras del cumplimento del objetivo de déficit, es obligado recurrir a tres estrategias: dejar de ejecutar las inversiones presupuestadas, modificar sustancialmente las partidas que integran el presupuesto o disfrazar el déficit. Con ello, la gestión presupuestaria se transforma en una suerte de método de “antipresupuestación” que desnaturaliza su espíritu democrático. Por lo que respecta a los ingresos consolidados, sólo llega a liquidarse por término medio un 82% de lo presupuestado, ya que en origen fueron sobrestimados, de modo que resulta imprescindible recortar el gasto para evitar el déficit. Así se explica que sólo el 88% de las inversiones presupuestadas llegue a ejecutarse. En cuanto a las modificaciones presupuestarias, suponen alrededor del 24% del presupuesto, resultando que la cuarta parte del presupuesto regional acaba gastándose en cosas distintas a lo previsto por la Asamblea Regional. El “maquillaje” del déficit, es decir, la utilización de la ingeniería contable para camuflar la verdadera imagen de las cuentas públicas, es una práctica que, pese a haber sido criticada a gobiernos anteriores, sigue presente en la gestión del presupuesto regional, si bien con algunas diferencias. Los mecanismos de intervención y fiscalización de las cuentas públicas han mejorado sustancialmente en los últimos años, así que no parece razonable pensar en alterar la contabilidad o recurrir a la arraigada costumbre española de ocultar las facturas en algún recóndito cajón de una Consejería, para que las pague la administración siguiente. En realidad, se ha operado un importante cambio cualitativo para escapar al control presupuestario, pero desde dentro del propio sistema legal. De una parte, se ha iniciado una ingeniosa (aunque costosa) vía que permite posponer en el tiempo el efecto del gasto sobre el cálculo del déficit: se trata del “peaje en sombra”, un mecanismo de financiación de infraestructuras, muy utilizado en Latinoamérica y en el Sudeste asiático, que difiere el déficit en el tiempo pero que incrementa significativamente el coste de las infraestructuras financiadas. Su utilización conlleva una pérdida de calidad informativa en el presupuesto y obliga a relativizar las magnitudes oficiales de déficit y deuda, proyectando a ciudadanos, agentes económicos y demás instituciones, una imagen mistificada de la solvencia de la Hacienda regional. Además, es especialmente costoso: según nuestras estimaciones, en el caso de la Autovía del Noroeste, financiada mediante este sistema, puede incluso llegar a triplicarse el coste financiero en que se habría incurrido utilizando otros sistemas convencionales de endeudamiento, como préstamos o emisiones de deuda pública. Por último, el verdadero coste no llegará a saberse hasta finalizado el plazo de financiación, dentro de 20 años, mientras que en el caso de los préstamos o la deuda pública, el coste y secuencia de los pagos se conoce con certeza desde el primer momen- ACTIVIDAD ECONÓMICA, TRABAJO ASALARIADO Y GASTO PÚBLICO 49 to. Cabe destacar que instituciones tan conservadoras como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial o la OCDE, han criticado duramente este tipo de prácticas financieras, conocidas oficialmente como “pasivos contingentes”, precisamente por el riesgo financiero que conllevan y por su impacto demoledor sobre la credibilidad de las cuentas del sector público. Junto a este sistema, llama la atención el creciente papel de las Fundaciones en la realización de servicios que corresponden a la Administración regional, situación criticable en la medida en que deja en manos privadas fondos públicos que escapan al riguroso sistema de intervención y fiscalización que rige en las Administraciones Públicas. Además, aun en los casos en los que la Administración se reserva un peso específico en los órganos directivos de tales fundaciones, se da cabida a determinadas “personalidades” del sector privado que por razón de su (supuesto) prestigio terminan disponiendo de una posición de poder e influencia sobre el destino de los fondos públicos, lo cual implica una verdadera ruptura de la vocación democrática del presupuesto. En los presupuestos autonómicos para el año 2003, los fondos públicos destinados a financiar Fundaciones ascienden a más de 16 millones de euros (Fundación Integra, Hospital de Cieza, etc.). A la par que se genera esta pérdida de transparencia del proceso presupuestario, continúan produciéndose problemas de pura y simple quiebra de la legalidad en materia de presupuestos y contratación. Así lo ha venido manifestando el Tribunal de Cuentas en sus Informes de Fiscalización de las cuentas del sector público regional. En cuanto al proceso de confección del presupuesto, el Tribunal de Cuentas lleva 15 años seguidos denunciando en sus conclusiones que, pese a ser calificado de “presupuesto por programas”, el presupuesto regional carece del sistema de indicadores y objetivos que permitirían calificarlo como tal. No es un problema formal: la única forma de conocer la eficiencia en el gasto público es mediante la “presupuestación por programas”, lo cual, desde una perspectiva metodológica, trasciende la mera clasificación del gasto en programas e implica, entre otras cosas, la formulación detallada de objetivos, su selección mediante la confección de análisis coste-beneficio y el establecimiento de indicadores precisos con los que medir su cumplimiento. Sólo a posteriori se realiza una suerte de control de objetivos y sólo sobre 4 de los 110 programas integrados en el presupuesto. En materia de modificaciones presupuestarias, el Tribunal sigue detectando severos incumplimientos de la legislación vigente, siendo habitual no acreditar suficientemente la necesidad de las modificaciones efectuadas o la omisión de algunos de los trámites de obligatoria observación. Y otro tanto sucede con las subvenciones concedidas por el sector público regional: el Tribunal de Cuentas detecta control insuficiente de la ejecución de los proyectos o actividades subvencionadas (plazos, costes, cumplimiento de objetivos, etc.), lo cual resulta grave si tenemos en cuenta que las subvenciones suponen, por término medio, el 30% del presupuesto regional. Por lo que respecta a la contratación administrativa, los pronunciamientos del Tribunal de Cuentas son igualmente desesperanzadores: el Gobierno regional abusa del sistema de concurso, aun incumpliéndose los requisitos necesarios para la utilización de esta fórmula de contratación, fórmula en la que el precio de la obra o servicio contratado pasa a un segundo plano a la hora de discriminar entre proveedores, por lo que acaba siendo más gravoso para la ciudadanía que el procedimiento de subasta. Paradójicamente, toda esta serie de piruetas presupuestarias no consigue desterrar plenamente el fantasma del déficit público. A pesar de que, sobre el papel, se cumple rigurosamente el proceso de ajuste presupuestario iniciado años atrás, algunos datos oficiales manifiestan, para desgracia de los gestores públicos, todo lo contrario. Según los datos aportados por el Tribunal de Cuentas (véase el gráfico 8), la Administración regional lleva cinco años seguidos con un agujero 50 GLORIA ALARCÓN GARCÍA, EMILIO BELLO FERNÁNDEZ, JOSÉ FRANCISCO BELLOD, FRANCISCO CARREÑO SANDOVAL, JOSÉ COLINO SUEIRAS, MIGUEL ESTEBAN YAGO Y MANUEL TOVAR ARCE Gráfico 8. El déficit oculto en la Región de Murcia, 1996-2000 Fuente: Tribunal de Cuentas y Cuenta General de la CARM. presupuestario o “déficit oculto” que alcanza ya los 7.000 millones de pesetas (42,02 millones de euros) —aunque, según nuestros propios cálculos, es de 13.700 millones de pesetas (82,33 millones de euros)—, lo cual no sólo contradice el discurso oficial de rigor presupuestario, sino que implica una quiebra de la legalidad presupuestaria, en la medida en que la Ley de Hacienda de la Región de Murcia obliga en su artículo 55 a tomar con urgencia las medidas necesarias para sanearlo. En definitiva, no es arriesgado afirmar que el proceso presupuestario regional no ha logrado desprenderse de buena parte de los vicios que tradicionalmente se le han venido criticando, y que la subordinación al objetivo de eliminar el déficit se ha convertido en un handicap que obliga a forzar la legalidad presupuestaria hasta sus límites, haciendo su gestión menos eficiente, menos transparente y menos democrática. 4. PROPUESTAS DE FUTURO A la luz de los análisis precedentes sobre la actividad económica, la situación del empleo y la gestión presupuestaria en la Región de Murcia, creemos que sería conveniente adoptar las siguientes medidas: 1. Hay que revisar todos los aspectos que inciden en la productividad, para mejorarla notablemente y hacer posible la convergencia económica. 2. Hay que diversificar y mejorar la capitalización de la estructura productiva. 3. Hay que avanzar en la mejora de infraestructuras de comunicaciones y telecomunicaciones, así como en las de servicios sanitarios, educativos y asistenciales. 4. Se precisa un notable incremento del gasto en I+D, tanto público como privado, que al mismo tiempo permita fortalecer el sector industrial con un mayor peso de las industrias de tecnología media y avanzada. ACTIVIDAD ECONÓMICA, TRABAJO ASALARIADO Y GASTO PÚBLICO 51 5. Las Administraciones Públicas deben asumir en algunos casos el papel de empleador directo para la provisión de determinados servicios (tecnológicos, educativos, sanitarios, asistenciales, culturales y de ocio, etc.) que no alcanzan los estándares del ámbito económico y social al que pertenece la Región de Murcia. 6. Es imprescindible mejorar los servicios públicos de empleo. 7. Se requiere un mayor incremento de la tasa de empleo de hombres y mujeres, especialmente de estas últimas. 8. Hay que tender a suprimir las desigualdades entre hombres y mujeres en el empleo y el desempleo. 9. Es preciso implantar, de forma inmediata, medidas eficaces para conciliar la vida laboral y familiar. 10. Se requiere una mejora sensible de la educación, formación y cualificación de la población activa e incluso de la potencialmente activa. 11. Hay que modernizar diversos aspectos del funcionamiento del mercado de trabajo, como su transparencia y su capacidad para coordinar oferta y demanda de trabajo. 12. Hay que mejorar notablemente la organización del trabajo en el interior de empresas, organizaciones e instituciones, con la decidida participación de los representantes de trabajadores y empresarios, impulsando la negociación colectiva. 13. Es urgente reducir la tasa de temporalidad de los contratos de trabajo. 14. Se requieren medidas que faciliten la movilidad laboral voluntaria. 15. Hay que reducir drásticamente la siniestralidad laboral. 16. Hay que reducir drásticamente la irregularidad del empleo. 17. Finalmente, hay que garantizar la transparencia contable, el control democrático y la ejecución eficiente del presupuesto regional.
