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Relaciones Internacionales y Comunicación Universidad Nacional de La Plata Clase teórica Sexta Reunión – 19 de septiembre Lic. Ignacio Sanguinetti Historia del MERCOSUR desde una perspectiva comparada con la Unión Europea Regionalismo La literatura sobre relaciones internacionales considera a las regiones como áreas preferenciales formadas por espacios territoriales pertenecientes a varios estados. Se identifican como principales “atributos de regionalidad”: una etnia, lenguaje, religión, cultura o historia comunes (lo que sería la “conciencia de una herencia común”); patrones comerciales (flujos de comercio) importantes; complementariedad económica y tipo de régimen político e ideología similares. La existencia de estas áreas puede conducir a la integración y cooperación regional de sus estados, generalmente impulsados por la proximidad geográfica, la necesidad de promover el crecimiento económico y de mejorar la posición negociadora en los mercados mundiales. El concepto regionalismo se utiliza para abarcar especialmente dos fenómenos: la integración y la cooperación regional. El factor geográfico es el que distingue al regionalismo de otras formas de asociación interestatal. Durante el siglo XX, el regionalismo vivió un ciclo pendular. Por un buen tiempo, antes de la Segunda Guerra Mundial, fue asociado al imperialismo y a las esferas informales dominadas por los grandes poderes. No sorprende entonces que, luego de la guerra, el regionalismo ocasionara fuertes reacciones en su contra y que las instituciones de posguerra fueran explícitamente globales. Estados Unidos se opuso a los bloques y a la organización regional de la economía mundial, pues existía el convencimiento de que la división del mundo en bloques regionales cerrados y competitivos era lo que había contribuido a la depresión económica y, en última instancia, a la guerra. Así, la alternativa promovida fue un sistema económico abierto, multilateral y no discriminatorio. La paz y la seguridad eran imposibles en un mundo de regiones económicas exclusivas. Entre otros aspectos de importancia, la conformación del sistema económico de Bretton Woods apuntó a poner fin a los bloques comerciales y a las esferas económicas de influencia. Esta agenda liberal respondía plenamente a los intereses de seguridad norteamericanos. 1 Con la formación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en 1951, los experimentos regionales ganaron nueva vida, dentro de un contexto que corresponde a la primera ola del regionalismo. La oposición norteamericana también se redujo cuando se percibió la funcionalidad de algunas organizaciones regionales para su estrategia de contención del comunismo. La experiencia europea fue imitada rápidamente en el mundo en desarrollo. Los sesenta y los primeros años de los setenta fueron un período de proliferación de agrupamientos regionales que trataban de compensar los pequeños mercados nacionales y la dependencia económica, mediante la puesta en práctica de estrategias de sustitución de importaciones. Durante este período, el regionalismo se acompañó con frecuencia de instituciones con extensas burocracias. Sin embargo, pocas cumplieron con las expectativas, tal el caso de las creadas en América latina. En la década del ‘80, cuando la apertura de los mercados se impuso en los países socialistas y en las economías en desarrollo, los acuerdos regionales parecían condenados a desaparecer. Otra vez Europa señaló el camino a partir del Tratado de Maastricht de 1992, cuyo mayor reto consistía en transformar progresivamente la Comunidad en una Unión Europea desarrollando su dimensión política. Ello dio comienzo a la segunda ola del regionalismo que difiere de la primera en los siguientes aspectos: a) es impulsada por intereses económicos y actores privados, más que por gobiernos que persiguen objetivos de política exterior; b) tiene una agenda de políticas más complejas e instituciones relativamente subdesarrolladas; c) involucra asociaciones de tipo Norte-Sur; y d) incrementa la conciencia o identidad regional, en un contexto más amplio de resurgimiento de cuestiones de identidad y pertenencia. Un factor esencial para explicar este resurgimiento es el cambio en la política exterior norteamericana. A partir de mediados de los ochenta, el regionalismo se transformó en un complemento natural e indispensable de sus otras dos estrategias comerciales, el multilateralismo y el unilateralismo, para consolidar su agenda de integración profunda como paso previo a las negociaciones multilaterales. La Iniciativa de las Américas, anunciada por el presidente Bush en 1991, y el posterior proyecto de constitución del ALCA fueron la expresión regional de esta nueva estrategia comercial norteamericana de alcance global. Por cierto, el nuevo regionalismo ha hecho resurgir viejas discusiones. En un extremo están aquellos que lo ven como una amenaza al multilateralismo dado que puede conducir a la fragmentación del sistema de comercio internacional en bloques rivales. 2 En el otro extremo se postula que los acuerdos regionales no sólo son compatibles con el orden multilateral sino que constituyen el camino más efectivo para la cooperación internacional. La disputa resultante ha vuelto a dividir a realistas de liberales. Los primeros analizan el regionalismo en términos muy similares a la política de formación de alianzas. Los grupos regionales surgen como respuesta a desafíos externos. Este desafío se puede presentar tanto en la forma de un contexto económico internacional competitivo como de una potencia hegemónica externa. En el primer caso, el regionalismo es entendido como estrategia para la competencia comercial. La presencia de Estados Unidos en acuerdos regionales, por ejemplo, respondería a la necesidad de contar con una herramienta de negociación y presión frente a Japón o a la Unión Europea. La misma lógica se aplica para los países pequeños o subdesarrollados: el agrupamiento regional es la respuesta natural de los débiles en un mundo de poderosos. En el segundo caso, el surgimiento de bloques regionales se asocia a la existencia de un poder hegemónico externo. Aquí se encontrarían tanto los bloques que surgen por la presión directa de una potencia regional como los que constituyen una respuesta defensiva frente a esa potencia, en un intento de modificar el balance de poder a su favor. La postura liberal, representada por el institucionalismo neoliberal, concibe a la integración regional como una respuesta a niveles crecientes de interdependencia. De acuerdo con esta teoría, la interdependencia genera una “demanda” de cooperación interestatal con el fin de reducir externalidades y costos de transacción y facilitar los intercambios. La cooperación regional resultante se vehiculiza a través de la creación de instituciones, elemento central para la resolución de los problemas propios de la acción colectiva. Estas formaciones no son analizadas en términos de equilibrio de poder o formación de alianzas sino a partir de los beneficios que proveen en los campos de la economía, la seguridad, las comunicaciones, la información, la transparencia, etc. La idea de una Europa unida El nacimiento de la Comunidad Europea fue sin dudas la expresión de contingencias históricas particulares e intereses nacionales. Sin embargo, no es puede ignorar la influencia que tuvo la idea de la Europa Unida en el período comprendido entre la finalización de la segunda Guerra Mundial y la firma del Tratado de Roma, es decir, en los momentos fundacionales de la Unión Europea. A pesar de que las instituciones europeas creadas en este período fueron muy poco federalistas y mucho más expresión de una Europa de los Estados Naciones, la idea fuerza de Europa unida jugó un rol importante para una parte de la elite intelectual europea y políticos de relevancia. 3 La idea de una Europa unida no nace luego de la Segunda Guerra Mundial ya estaba radicada en el pensamiento político europeo desde inicios de la Edad Moderna. En el mil setecientos esta idea había sentado sus bases a partir de una preocupación constante en el continente europeo: la Paz. La difícil tarea de encontrar la Paz, por motivos morales, políticos, económicos e ideales, será el hilo conductor de todos los pensamientos que sobre el tema se desarrollaron entre el mil setecientos y el nacimiento de la Comunidad Europea. El primer trabajo sobre la construcción de una Europa unida fue escrita por Saint-Pierre, “Progetto per rendere perpetua la pace” (Proyecto para instituir la paz perpetua) de 1713. En su ensayo, imprime la necesidad de una alianza permanente de todos los soberanos de Europa, guiada por un Senado Europeo, en representación de los estados. Bentham fue el siguiente pensador que afrontó el tema de una resolución pacífica de los conflictos internacionales en su obra “Piano per una pace universale e perpetua” (Plan para una paz universal y perpetua) de 1789. Bentham proponía la constitución de una asamblea internacional, un tribunal de arbitraje, libertad de prensa, libre cambio y el abandono de las colonias, elemento de frecuente enfrentamiento entre las potencias europeas. Sin embargo, la obra más importante del mil senténcienos que desarrollaba la idea de una Europa unida fue “Per la pace perpetua” (Para la paz perpetua) escrita por Emmanual Kant en 1795. En su obra, el pensador, teorizó un sistema en el cual la Paz pueda ser un elemento perpetuo. Para Kant el único modo de escapar al estado de guerra era renunciar a la anarquía del estado natural, a través de la pública elección de formar un estado de naciones que comprenda a todos los pueblos de la tierra. Para Kant la única solución para la superación del estado de guerra, que se produce entre estados y no entre individuos, no reside en la unión de todos los individuos en una única sociedad universal, de hecho imposible, sino en la unión de los estados, y en primer lugar de los estados más civiles que será un ejemplo para los demás. No se trata tampoco de un estado federal, sino de una confederación de estados ya que no esta previsto un poder coactivo sobre cada estado. Este estado confederal de Kant, es profundizado por Saint-Simon y Thierry en su trabajo de 1814: “Della riorganizzazione della Societá europea o della necessitá e dei mezzi per riunire i popoli d’Europa in un solo corpo político, conservando a ciascuno la sua indipendenza nazionale”, (De la regionalización de la Sociedad europea o de la necesidad de medios para reunir al pueblo de Europa en un solo cuerpo político, conservando su independencia nacional). En dicho trabajo se preveía una sociedad supranacional. El Renacimiento fue una época donde los valores de la unidad europea se propagaron con intensidad. El pensador italiano Mazzini, quien había colaborado intelectualmente en la unidad italiana, promulgó la idea de crear una organización que representara a la Europa unidad. El primer intento de crear lo que luego fue la efímera Sociedad de las Naciones. 4 Ya en el Siglo XIX pensadores como Gioberti y Carlo Cattaneo continuaron con el desarrollo de la idea de una Europa unida. El primero con la creación de una federación de estados, el segundo con la creación de Estados Unidos de Europa, un sistema republicano federativo. En el Siglo XX, la Primera Guerra Mundial fue un hecho crucial para la construcción de la Europa unida. La conmoción surgida de cuatro años de guerra fue considerable: nunca un conflicto había provocado tantas pérdidas humanas (cerca de 10 millones de muertos), la economía estaba desbastada, la hegemonía misma del continente se encontraba en discusión por el ascenso de Estados Unidos y las revueltas coloniales. Luego de la guerra y merced a los desfavorables términos en que se firmó la paz para los vencidos, era muy necesario construir la paz en Europa. Este era la principal preocupación del presidente de Estado Unidos, Wilson, quien propone la construcción de la Sociedad de las Naciones. Institución que lidiaría todos lo conflictos entres las naciones. Sin embargo, esta sociedad nació débil al no lograr la aprobación del Congreso de Estados Unidos, la participación de la URSS, y resolver los conflictos de Japón e Italia. Las devastadoras consecuencias de la Segunda Guerra Mundial terminó de imponer el espíritu de crear una Europa unida para fortalecer la paz. Los horrores de la guerra, su ferocidad, sus millones de muertos, su destrucción, campos de concentración, etc., aplacaron la desconfianza entre las naciones y reavivó la esperanza de la pacificación. La influencia del Plan Marshall Los primeros dos años posbélicos (Segunda Guerra Mundial) fueron de reconstrucción interna de cada uno de los países de Europa. Recuperar la estabilidad política y la reconstrucción económica luego de la destrucción de la guerra era prioritario. Por ello, se sostiene que la integración europea se inicia por un empujón externo: el plan Marshall. El plan norteamericano que lleva el nombre del secretario de estado George Marshall quién el 5 de junio de 1947 ofrece a los países europeos un programa de ayuda económica que permita superar las condiciones de crisis económica y social. El plan, aprobado en diciembre del mismo años por el Congreso de Estados Unidos, consistía en una ayuda económica de 17 mil millones de dólares durante cuatro años para 17 países europeos. El plan Marshall fue la chispa inicial del proceso de integración europea, porque la concesión de la ayuda económica estaba condicionada a la creación de una estructura cooperativa, la futura OECE, para coordinar la reconstrucción de los países europeos. El plan, anunciado pocos meses después de la declaración de la Doctrina Truman, el 14 de marzo de 1947, representaba el instrumento económico de la doctrina misma. La clase dirigente norteamericana estaba convencida de que el comunismo podía propagarse en los países europeos en 5 tanto continuara la situación de pobreza extrema e inestabilidad social. Para impedir la difusión del comunismo era urgente favorecer la recuperación económica de Europa. Con el rechazo de la URSS de adherir al plan, y por extensión la imposibilidad para sus países satélites de Europa oriental, el Plan Marshall se transforma en uno de los instrumentos fundamentales de la Guerra Fría, representada, simbólicamente, por el muro de Berlín construido en 1961. El plan Marshall tenía tres objetivos fundamentales para el viejo continente: 1) Superar la grave crisis en la balanza de pagos, en un momento en el cual la diferencia con el dólar podría acarrear serios problemas en el comercio internacional. 2) El plan prevenía la creación de un sistema económico de dimensiones continentales que excluyera el peligro del retorno de la autarquía prebélica. 3) Por ultimo, el plan tenía un objetivo político, a través de la recuperación económica y la normalización de la vida de los europeos aplacar las tensiones sociales y favorecer la política de contención del bloque soviético propiciada por Estados Unidos. Las etapas de la integración Para simplificar, es posible subdividir el proceso de integración europea en tres momentos principales que se diferencias esencialmente por el modo en el cual los objetivos son perseguidos y, según la definición de la época, se sintetizan en: el acercamiento general, el acercamiento por sectores y el acercamiento horizontal económico. Acercamiento General Con el Plan Marshall se da inicio a la primera fase de la integración europea que concluye en 1950. La primera organización europea es la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE), que nace en Paris en abril de 1948 con la participación de 17 países. La organización tenía el objetivo específico de promover la economía de Europa a partir de la coordinación del ofrecimiento de la ayuda del Plan Marshall. La OECE, que continuará operando incluso después del Tratado de la Roma, instituye la Comunidad Económica Europea (CEE), organización que tiene muchas dificultades en la actuación de la política económica comunitaria. Debe enfrentar frecuentemente los reclamos particulares de los estados miembros. En el mismo periodo (1948) los Estados Unidos y los países europeos buscan una solución para la organización militar y el rearmo bélico europeo, pero el cual el rol central fue desarrollado por el Pacto Atlántico, que preveía la construcción de una consejo y una comisión militar: La NATO (North Atlantic Treaty Organization) guiada de una comando supremo al cual los estados debía confiar en caso de 6 intervención sus contingentes militares. La Alianza era una compleja organización que procuraba la seguridad de Europa. En respuesta al Pacto Atlántico, fue estipulado el Pacto de Varsovia, una alianza militar formada el 14 de mayo de 1955 entre la URSS y los países comunistas de Europa Oriental: Albania, Bulgaria, Alemania Oriental, Polonia, Rumania, Checoslovaquia y Ungria. Acercamiento por sectores La primer fase del proceso de integración europea surge como resultado del fracaso de las iniciativas de integración general que da lugar a un proceso de integración por sectores. Los países europeos deciden tomar este camino al concluir que para lograr la integración era necesaria una mayor gradualidad. Es así como se pone en marcha el Plan Schuman, que da nombre el ministro de Francia, que lo propone en mayo de 1950. El plan, elaborado por Jean Monnet, proponía la creación de una mercado único europeo para el acero y el carbón CECA (Comunidad Económica del Carbón y el Acero). Su objetivo era una mejor racionalización de la distribución al mayor nivel de productividad, asegurarse un regular proveimiento del mercado, de mantener los precios al nivel más bajo, favorecer las expansión de la modernización de la producción, el aumento de la exportación y en definitiva mejorar la calidad de vida de los operarios del sector. La realización de este proyecto se afianza en una serie de instituciones de las cuales la más importante es la Alta Autoridad, su verdadero órgano de gobierno, la cual tenía atributos de control, gestión de la producción, determinación del precio y la distribución del financiamiento. La puesta en marcha del Plan Schuman (CECA) obtiene una gran repercusión pública porque representaba una proyecto de fuerte innovación y, sobre todo, solucionaba pacíficamente las viejas y recurrentes tensiones entre Francia y Alemania respecto a problema del carbón y la siderurgia. Al proyecto adhirió: Francia, Alemania, Italia, Holanda, Bélgica y Luxemburgo. Nacía así la Europa de los seis, de la cual, a pesar de la fuerte presión de EE.UU., Gran Bretaña se mantenía aparte levantando la bandera de la defensa de su soberanía supeditada a sus diversos intereses económicos y políticos. En el mismo período nace también la idea del ejercito europeo integrado a través de la Comunidad Europea de Defensa, un nuevo y ambicioso objetivo para el proceso de unificación que, iniciado bajo el signo de la guerra fría y el miedo al comunismo, se alimentaba de otro miedo, la resurrección de Alemania. A la búsqueda del rearmo bélico Alemán, Francia responde con el Plan Pleven, que preveía la creación de un ejercito europeo en el cual debían estar integradas unidades alemanes bajo un presupuesto común. La propuesta fue presentada por el primer ministro Pleven a la Asamblea nacional 7 francesa el 24 de octubre de 1950 para evitar la adhesión alemana al Pacto Atlántico, reclama por Estados Unidos que buscaba mantener el rearme controlado. La propuesta fue acogida con beneplácito por los federalistas. Luego de varias negaciones y a pesar de la negativa de los Estados Unidos, el tratado fue firmado en París, en mayo de 1952 por los ministros de Exterior de Francia, Alemania, Italia y Bélgica. Sin embargo, luego de esta firma se inició el largo período y difícil de ratificar la propuestas por los parlamentos nacionales para que se haga efectivo. En dicha instancia, salió a la luz el profundo equivoco de la propuesta. La propuesta encuentra su principal freno en la Asamblea parlamentaria francesa, donde sus representantes se dividen en dos bloques rígidamente contrapuesto frente a la CED. La oposición se debía en primer lugar a que el rearme de Alemán evocaba frecuentemente los horrores de las guerras mundiales, en segundo lugar era evidente que no obstante el aparente europeísmo, en Francia todavía eran muy fuerte aquellos que no estaban de acuerdo en abandonar la soberanías militar en nombre de un gobierno militar, en tercer lugar, se veían perjudicados los intereses económicos de las industrias bélicos temerosos de perder el poder de lobby. Acercamiento económico horizontal Luego de este nuevo fracaso, un intelectual de destacada actividad política, Jean Monnet, sugiere que la integración ya no debía ser más por sectores, como la exitosa CECA, es decir vertical, sino horizontal y que involucre la economía entera de los países europeos. Sugiere así la unión aduanera que condujera gradualmente a una integración económica en primer lugar y luego, más adelante, política. Presentada la idea a los distintos ministros de Relaciones Exteriores de los seis país de la CECA, la Europa de los seis, en 1955. La Comunidad Económica Europea Técnicamente la historia de la unidad europea se inició el 25 de marzo de 1957, cuando en Roma fueron firmados los tratados institutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM), para el desarrollo en común de la energía atómica para fines pacíficos. Adhirieron: Alemania, Francia, Italia, Holanda, Bélgica y Luxemburgo. Esta vez, los parlamentos de cada uno de los países firmanes ratificaron por amplia mayoría el Tratado de Roma. Gran Bretaña no entró a formar parte de la Comunidad ante el temor de que la tarifa externa común, introducida por la unión aduanera la separe de sus colonias unidas bajo el Commonwealth. La Comunidad Económica Europea en su tratado institutivo, se proponía, sintéticamente, tres objetivos: 8 1) La creación de una unión aduanera para abolir los aranceles internos entre los países miembros y crear un arancel común respecto al resto del mundo. 2) Abolir los obstáculos a la libre circulación de personas, bienes, capitales y servicios en el ámbito de un mercado común. 3) La armonización de políticas económicas, sociales y fiscales de los estados miembros para arribar gradualmente a políticas económicas comunes. La primera de estas, previstas pero no definida con precisión en el tratado, era la agrícola. En base al tratado, los países adherentes habían renunciado voluntariamente a una porción de su propia soberanía, limitándose a algunos ámbitos específicos, para transferirlas a instituciones comunes como una configuración atípica respecto al panorama de las organizaciones internacionales, porque eran para algunos eran supranacionales y para otros intergobernativas. Desde el punto de vista institucional, el Tratado de Roma, contemplaba un Consejo de ministros, conformado por representantes de cada gobierno, con competencia en las decisiones políticas más importantes, la Comisión, pensada como una verdadera y propia autoridad supranacional y una Asamblea parlamentaria con limitadas funciones de control. El proceso decisional en la Comunidad rotaba en torno al dialogo entre la Comisión y el Consejo: el Consejo tomaba todas las decisiones de relevancia para la Comunidad pero podía legislar solo en base a una propuesta de la Comisión. Los años sesenta Los años sesenta, es decir, los primeros 10 años, fueron para la CEE, años difíciles por el surgimiento de conflictos internos, pero notables en cuanto a resultado. Se alcanzó la unión aduanera 18 meses antes de lo previsto. El 1 de julio de 1968. Fue introducida la Política Agraria Común (PAC), que a pesar de sus inconvenientes y errores, representa una gran operatoria sectorial. Y se fusionaron los tres órganos ejecutivos comunitarios de la CECA, CEE y EURATOM con sede en Bruselas. Uno de los conflictos mayores en estos años fue la oposición de Francia la ingreso de Gran Bretaña a la CEE por temor a peder su peso relativo en la toma de decisiones. A su vez, el presidente Frances, De Gaulle, veía a Gran Bretaña como el Caballo de Troya de Estados Unidos por su elevado nivel de intercambio comercial. Con la llegada de Geroge Pompidou al gobierno 1969, Francia finalmente acepta el ingreso de Gran Bretaña pero ya como una estrategia para contrabalancear el fuerte desarrollo de la economía alemana. Es así como en 1973, la Europa de los seis, se transforma en la Europa de los nueve, a partir del ingreso de Gran Bretaña, Irlanda y Dinamarca. Noruega a pesar de que su gobierno mantuvo una fuerte negociación principalmente en torno a pesca para ingresar, sus ciudadanía le dijo no en el referéndum popular. 9 Los años setenta En los años setenta el andamiaje de la Comunidad, sobretodo en sus aspectos económicos y monetarios, fue fuertemente condicionada dos hechos internacionales de particular importancia. En primer lugar, la situación monetaria internacional es revuelta por la declaración de inconvertibilidad del dólar por parte Estados Unidos en 1971. Acto que significo el paso de un sistema de cambio fijo a un sistema de cambio flexible. Se inicia por tanto un largo período de inflación y sus consiguientes políticas comunes para frenarla (serpiente monetaria europea, Sistema Monetario Europeo) que generó incertidumbre en Europa. En segundo lugar, en 1973, tiene lugar la primer crisis energética con el imprevisto aumento del precio del petróleo decidido por la Organización de Países Productores de Petróleo (OPEC). Esto generó un aumento generalizado de los precios de productos terminados y servicios a escala internacional. A esta crisis, la comunidad buscó evitar un radicalización de las divergencias entre países industrializados y en vías de desarrollo. En esta década se lanza también una nueva dimensión internacional al entablar un dialogo NorteSur. Europa con la forma de la Convención de Lome de 1975, inicia acciones cuyo objetivo eran atenuar las diferencias globales. Este tratado aseguraba la cooperación de Europa al desarrollo de 46 países de África, El Caribe y el Pacifico, estados ACP. La Convención aseguraba un sistema de preferencias aduaneras generalizadas con países del Tercer Mundo. Por último, en esta década se iniciaron las negociaciones para la incorporación de países de la Europa meridional: Grecia, España y Portugal que recientemente habían dejado gobiernos autoritarios e iniciaban experiencias democráticas. Estos países ansiaban el ingreso a la Comunidad como medio para reinsertarse en la Europa democrática y conjuntamente desarrollar sus economías. En 1975 se inician las negociaciones con Grecia por presión de Alemania, ingresando en 1981. España y Portugal inician negociaciones en 1978 e ingresan a mitad de los años ochenta. Los años ochenta Durante los años ochenta el hecho más destacados son el relanzamiento del proceso de integración. Se impulsan iniciativas para completar el mercado común. De estas iniciativas surge el Acto Único que es una relanzamiento político de la integración, un tratado de 262 artículos que debían crear las condiciones necesarias para la realización del mercado único. Allí se modifican algunos contenidos del tratado de Roma, de manera que ya no era posible separa la integración económica de la integración política. 10 Los años noventa Durante la década del noventa el Tratado de Maastricht firmado en febrero de 1992 y entrado en vigor en 1993 es el hecho de mayor relevancia. El tratado, compuesto de 252 artículos modifica completamente el Tratado de Roma y el Acto Único. Sus puntos más destacados son: -un preámbulo que presenta sus principios y finalidades -disposiciones comunes -tres pilares: Comunidad europea, política externa y de seguridad comun (PESC) y cooperación en cuestiones de justicia interna (CGAI) -instituye la ciudadanía europea -afirma la identidad europea sobre la escena europea El tratado estipulaba tres fases para cumplir con estos objetivos. Una primera fase en la cual se alcanza el mercado común, una segunda fase de convergencia macroeconómica e institucional preparatoria para el inicio de actividad del Instituto Monetario Europeo y de la Banca Central Europea y una tercera fase, desde 1999 conde se inicia la gradual introducción de la moneda única. MERCOSUR El mito de la mutilación territorial La mayoría de los noveles países independizados de las potencias ibéricas -salvo Brasil y Chile-, atravesaron, en sus primeras décadas, una fuerte inestabilidad interna. Además, se involucraron en guerras que estallaron esencialmente por cuestiones de fronteras aún indefinidas. En efecto, seis guerras poscoloniales se libraron entre 1825 y 1883: a) entre la Argentina y Brasil (1825-28) que resultó en la independencia del Uruguay; b) entre Perú y la Gran Colombia (1828-29); c) entre Perú y la Confederación Boliviana (1836-39); d) la Guerra Grande (1836-1852) que involucró distintas facciones de la Argentina, Brasil y Uruguay así como cortas intervenciones de Francia y Gran Bretaña; e) entre la Triple Alianza (la Argentina, Brasil y Uruguay) y Paraguay (1865-70); f) la Guerra del Pacífico (1879-83) entre Chile, por un lado, y Perú y Bolivia, por el otro. A partir de estas guerras se crearon los grandes mitos de las pérdidas territoriales, que luego fomentaron el proceso de construcción de las distintas nacionalidades en el Cono Sur. El sentido fundacional de estas guerras fue destacado en las historias oficiales y en los programas educativos de todos los países, a menudo concebidos para el adoctrinamiento nacional de los ciudadanos. 11 El lamento de Brasil por la “provincia cisplatina”, las diez “desmembraciones” sufridas por Paraguay, el proyecto de Estado mesopotámico constituido por la Liga de los Pueblos Libres para Uruguay, y los territorios presuntamente perdidos por la Argentina, Bolivia y Chile fundamentaron sentimientos de grandes frustraciones en la región. Todo ello se tradujo en un lenguaje nacionalista, a menudo violento, y sirvió de caldo de cultivo para mantener el distanciamiento de los países a lo largo del siglo XX. Estas mismas motivaciones llevaron a la formación de los ejércitos nacionales y generaron hipótesis de conflicto, algunas de las cuales todavía perduran. El impacto preponderante de los mitos de las pérdidas territoriales tiende a velar que fue precisamente en esta época turbulenta cuando se manifestaron también las tendencias cooperativas y los esfuerzos de acercamiento, y se dieron los primeros pasos para buscar soluciones conjuntas. Así, a mediados de la década de 1830, casi todos los países sudamericanos habían aceptado el principio del que fijaba las fronteras de los nuevos estados según los límites jurídicos de las divisiones administrativas de las ex colonias españolas. Y aun cuando las guerras en curso todavía determinaban la suerte de las fronteras y de los estados, no faltaron los congresos donde se trató el tema de la cooperación hispanoamericana e incluso alguna forma de integración política como en Panamá (1826), Lima (1847-48), Santiago y Washington (1856) y Lima (1864-65). La victoria de Chile en la Guerra del Pacífico, el inicio de la república en Brasil y el fin de la inestabilidad institucional en la Argentina fortalecieron la preeminencia de los tres poderes en los asuntos sudamericanos. En 1905 se había establecido un equilibrio de poder que dio lugar a la idea de un “pacto ABC”, por las iniciales de los tres países. Hasta el fin de la Primera Guerra Mundial, y aun hasta los primeros años de la década del ‘20, esta suerte de “concierto” vigiló el mantenimiento de la estabilidad regional mediante la práctica de una diplomacia activa, bastante similar al sistema europeo posterior a 1815. En los tres países, además, triunfó la ideología liberal que se expresó en el orden doméstico e interestatal a través del establecimiento de democracias oligárquicas, de la liberalización del comercio y del énfasis en el desarrollo económico en un contexto pacífico. Este período de consolidación de las nacionalidades y del surgimiento de una agenda política subregional fue también la época de mayor inserción de los países latinoamericanos en la economía internacional, como proveedores de materias primas y productos agrícolas para los países industrializados e importadores de manufacturas, un sistema exitoso que les aseguró una prosperidad de casi cincuenta años a partir de las dos últimas décadas del siglo XIX y mientras perduró el modelo de comercio centro-periferia. 12 En las relaciones con los países europeos, Gran Bretaña fue el principal referente económico, mientras que Francia se destacó por su clara influencia cultural en las elites. Cabe notar que en esa época se produjo el acercamiento entre Londres y París y disminuyeron los antagonismos del pasado, fundamentalmente por la preocupación suscitada por nuevos competidores como Alemania o Italia. Por otra parte, la recesión de 1873-95 también fue un factor importante para el desarrollo económico de América latina; mientras que casi todos los demás países europeos adoptaron medidas proteccionistas, Gran Bretaña siguió fiel al librecambio, dejando caer su agricultura y procurando sus alimentos de los mercados de ultramar. A partir de 1898, Estados Unidos fue reemplazando progresivamente a las potencias europeas, y las nuevas ideas panamericanistas o los proyectos de poder que se vincularon con la nueva potencia del Norte vinieron a perturbar este “orden conservador”. El acercamiento diplomático entre la Argentina y Brasil, así como la idea de un “concierto ABC”, se insertaron en el contexto de la panamericanización de las relaciones internacionales en el hemisferio occidental. Se observaba el agotamiento del sistema europeo y la gradual confirmación de Estados Unidos como nuevo referente económico y político mundial. Brasil y Argentina Las diferencias entre las políticas exteriores de la Argentina y Brasil no impidieron que ambos incrementaran las medidas de confianza en el área de la proliferación nuclear. Después de cinco años de negociaciones, los dos países firmaron en Foz de Iguazú, a finales de 1990, un acuerdo de salvaguardas mutuas por el cual inspeccionarían sin restricciones sus respectivas instalaciones nucleares. Este acuerdo representó un gran avance estratégico dadas sus repercusiones a nivel bilateral, regional y global. Terminaba así una etapa iniciada en 1980 con los Convenios de Cooperación Nuclear y luego fortalecidos por los gobiernos de transición democrática, sobre la base de la confianza mutua y del aumento de la cooperación. Se daba un paso relevante para la plena adhesión por parte de ambos países al Tratado de Tlatelolco, anunciándose el comienzo de gestiones para la actualización y perfeccionamento del texto del Tratado. Por último, a nivel global se atenuaban las desconfianzas por parte de los países industrializados, originadas por las resistencias de la Argentina y Brasil a adherise al Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (TNP), algo que hasta hoy no fue logrado en el caso de India y P aquistán. El acuerdo 13 entre la Argentina y Brasil es conocido como Acuerdo Nuclear Cuatripartito, porque involucra a los dos países, a la Agencia Internacional de Energía Atómica (AIEA) y a la agencia de inspección argentinobrasileña. Su contenido es semejante a otros convenios internacionales que establecían modalidades de salvaguardas especiales sin responder a los requerimientos rígidos del modelo TNP. Su vigencia se dio a partir de febrero de 1994, después de su aprobación por el Congreso brasileño. Antecedentes al Mercosur Diversas iniciativas de integración y cooperación revelaron un lejano (en términos relativos) interés en el acercamiento político y económico de los países de América Latina: - el Mercado Común Centroamericano (1960), - el Tratado de de la Cuenca del Plata (1969), - el Mercado Común Caribeño (CARICOM, 1972), - el Sistema Económico Latino-Americano (SELA, 1975), - el Grupo Andino (1976), - el Tratado de Cooperación Amazónica (TCA, 1978) y - la sustitución de la ALALC por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI, 1980). En el campo de la seguridad se destacó el Tratado de Proscripción de Armas Nucleares en América Latina (Tratado de Tlatelolco, 1967), seguido por la creación de la Organización para la Prohibición de Armas Nucleares en América Latina (OPANAL) en 1969. La construcción política del MERCOSUR La construcción del Mercosur ha demandado muchos esfuerzos y que el proceso tiene en su haber logros importantes. Dicho de otro modo, el Mercosur trasciende en mucho la mera integración económica de los cuatro países que lo integran: los avatares de la coyuntura no deben hacer perder de vista la riqueza de una historia que, a pesar de sus avances y retrocesos, ha posibilitado cambiar para siempre el signo de las relaciones políticas en el Cono Sur. El Mercosur constituye la principal experiencia en América del Sur de la llamada “segunda ola de integración regional”. Creado en 1991, enfrentó a partir de 1996 la etapa más difícil de su conformación. El paso a una agenda compleja, a medida que se iban completando las reducciones arancelarias, puso de relieve las diferencias que prevalecían para avanzar en la integración de los sectores de servicios, el acceso a los mercados financieros, la armonización fiscal y la coordinación macroeconómica. 14 Paralelamente, en este mismo período se registraron los progresos más importantes de la agenda externa del Mercosur. Se firmó un acuerdo marco con la Unión Europea, se estableció la pertenencia parcial de Chile y Bolivia, y se afirmó como bloque en el ámbito de las negociaciones del ALCA. A partir de los años ‘90, la literatura académica sobre regionalismo, incluso en los países industrializados, comenzó a citar al Mercosur como el principal ejemplo de “Integración Sur-Sur”. A su vez, el peso político del Mercosur cobró relevancia en las negociaciones hemisféricas, desde una estrategia defensiva. El sentido de continuidad constituye otro atributo de este proceso de integración regional. Desde su lanzamiento, jamás dejó de estar en la cima de la lista de prioridades de sus países miembros en materia de política exterior. Se trata de una situación inversa a lo que ocurría en los años ‘60 y ‘80, cuando la integración regional se convirtió en el instrumento de uso político esporádico de los líderes de turno. Actualmente, el Mercosur representa para sus principales socios una “política de Estado”. En los últimos diez años, el grupo ya convocó a veinte reuniones cumbre y más de una decena de encuentros presidenciales extraordinarios, revelándose como un canalizador de energía política sin precedentes para la Argentina y Brasil. Al mismo tiempo, el proceso se volvió una valiosa fuente de capital político para la inserción regional y mundial de sus socios. La integración regional del Cono Sur no abarca solamente temas comerciales. Actualmente, todas las políticas públicas de sus socios comprenden una agenda subregional (educación, cultura, salud, medio ambiente, obras públicas, seguridad, turismo, etc.). Acompañando esta dinámica expansiva, se observa una creciente incorporación por parte de las provincias (Estados) que buscan crear, en el proceso asociativo, su propia agenda. No obstante, se trata de un proceso anárquico que carece de una orientación institucional. Los países miembros establecieron un vínculo directo entre la defensa de la democracia y la integración regional. Más allá de su sentido interdemocrático, el Mercosur pasó a proyectarse como una “Zona de Paz”. Esta identidad contrasta notablemente con la subregión andina, en la cual prevalece un cuadro de turbulencia y fragilidad que amenaza las condiciones de seguridad del área. En resumen, el Mercosur construyó en diez años su identidad política y económica. Sin embargo, se avanzó más en el análisis y en el debate sobre su significado económico que sobre su identidad institucional. A medida que se profundizan y diversifican los temas de su agenda, se torna importante comprender las consecuencias políticas del proceso de integración subregional. 15 La especificidad política del MERCOSUR La formación del Mercosur constituye el único caso en el que se combinan, simultáneamente, procesos de consolidación democrática y de formación de una zona de paz con la creación de un espacio económico común. La dimensión política del Mercosur surge precisamente de esta combinación. A los efectos de establecer una comparación pueden mencionarse los casos del sur de Europa para los cuales, sin embargo, la integración regional ya era una realidad avanzada cuando los países de la subregión (Portugal, España y Grecia) adhirieron al sistema de democracias de mercado y a la Comunidad Europea. El ejemplo de Australia-Nueva Zelanda también es útil para señalar la unicidad de la experiencia del Mercosur, especialmente de la vinculación Argentina-Brasil. En ese caso, el funcionamiento de regímenes democráticos constituía un presupuesto político-institucional previamente consolidado y que guardaba relación con el tipo de colonización y con la participación de ambos países en el Commonwealth Británico. La vinculación entre los procesos de consolidación democrática de los países miembros del Mercosur y el de integración, se tornó crecientemente compleja en función de la sobreposición establecida entre la multiplicidad de actores presentes en el proceso de asociación y los desafíos enfrentados internamente en ambos países. El desarrollo de una agenda “interméstica”, natural en cualquier dinámica de construcción de un espacio económico regional, se tornó un proceso lento e incompleto en el caso del Mercosur. Así las soluciones políticas intergubernamentales se convirtieron en el elemento “formateador” del perfil político de la asociación, creándose una total sobreimposición entre el desempeño de los gobiernos de ambos países -sus condiciones de gobernabilidad- y el compromiso político con la integración subregional. Un análisis político del Mercosur debe partir de su caracterización como un proceso intergubernamental, sobre el cual han influido factores exógenos y endógenos. Los primeros comprenden las políticas económicas, las políticas exteriores y las dinámicas políticas internas de cada Estado miembro; los segundos se refieren a los aspectos institucional-burocráticos, socioeconómicos y políticoideológicos vinculados con los procesos de integración regional. Dado que el eje Argentina-Brasil constituye el núcleo político del proceso asociativo, el peso de los factores señalados, particularmente los de carácter exógeno, no es igual para todos los Estados miembros. Al mismo tiempo, no hay que perder de vista los condicionantes externos resultantes de la 16 economía política internacional. Para los países que participan de esta iniciativa, la vinculación con el proceso de globalización, constituye el principal incentivo para la adopción de una estrategia de regionalismo abierto. Utilizada como un instrumento para estimular nuevas oportunidades de comercio e inversiones, esta asociación fue percibida como un medio para perfeccionar la competitividad internacional de sus socios. Pese a que un proceso integracionista de esta naturaleza genera situaciones crecientemente homogéneas, la permanencia de heterogeneidades nacionales le otorga al Mercosur su especificidad política. Esta especificidad está dada en función de tres aspectos políticos claves: la actuación de sus diferentes actores (burocráticos, políticos y sociales), sus temas de politización y su base de sustentación ideológica. Órganos de gobierno del Mercosur Durante el período de transición, el Tratado de Asunción estableció los siguientes órganos para la formación del MERCOSUR: • el Consejo del Mercado Común, • el Grupo del Mercado Común, • la Comisión Parlamentaria Conjunta, y • la Secretaría Administrativa del MERCOSUR. Mediante el Protocolo de Ouro Preto se crearon: • la Comisión de Comercio del MERCOSUR, y • el Foro Consultivo Económico Social. El Consejo del Mercado Común (CMC) es el órgano superior en la estructura decisoria y el responsable de la conducción política. Se constituye, por ello, en el guardián del Tratado de Asunción, de los Protocolos y Acuerdos celebrados en su marco, y determina las políticas fundamentales para conformar el mercado común. Está compuesto por los Ministros de Relaciones Exteriores y los Ministros de Economía de los respectivos Estados. Puede reunirse las veces que lo estime oportuno y por lo menos una vez al año lo hará con la participación de los Presidentes de los Estados que conforman el grupo. Asimismo, quedó establecido un sistema de rotación para la presidencia del CMC por orden alfabético y por un período de seis meses. Las reuniones son coordinadas por los Cancilleres y pueden ser invitados otros ministros o autoridades de nivel ministerial. Las decisiones del CMC se toman por consenso y con la presencia de todos los Estados parte. 17 El Grupo del Mercado Común (GMC) es el órgano ejecutivo del MERCOSUR. Está integrado por 32 técnicos a razón de ocho por país (cuatro miembros permanentes y cuatro alternos que representan a los siguientes organismos: Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Economía o equivalentes –áreas de Industria y Comercio Exterior- y Banco Central). El GMC es coordinado en cada país por su Ministerio de RR.EE. o equivalente. Es un órgano con facultad de iniciativa y tiene entre otras las funciones de velar por el cumplimiento de las decisiones adoptadas por el Consejo y elevar propuestas al CMC. También el GMC podrá constituir los Subgrupos Técnicos de Trabajo (SGT) que sean necesarios para el cumplimiento de sus objetivos. La mayoría de los SGT se formaron de acuerdo con los términos del Acta de Buenos Aires de junio de 1990 y comenzaron a trabajar en la segunda mitad de dicho año. Al firmarse el Tratado de Asunción, se ratificó la metodología y se integraron a los SGT los representantes del Paraguay y Uruguay. Inicialmente se crearon diez SGT y luego se agregó el número once. Los once subgrupos de trabajo durante el período de transición fueron: - SGT 1 : Asuntos Comerciales, - SGT 2 : Asuntos Aduaneros, - SGT 3 : Normas Técnicas, - SGT 4 : Política Fiscal Monetaria, - SGT 5 : Transporte Terrestre, - SGT 6 : Transporte Marítimo, - SGT 7 : Política Industrial y Tecnológica, - SGT 8 : Política Agrícola, - SGT 9 : Política Energética, - SGT 10: Coordinación de Políticas Macroeconómicas, y - SGT 11 : Relaciones Laborales. Actualmente los grupos de trabajo son los siguientes: - SGT 1: Comunicaciones, - SGT 2: Minería, - SGT 3: Reglamentos Técnicos, - SGT 4: Asuntos Financieros, - SGT 5: Transporte e Infraestructura, - SGT 6: Medio Ambiente, - SGT 7: Industria, - SGT 8: Agricultura, 18 - SGT 9: Energía, y - SGT 10: Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social. El GMC define los alcances y los objetivos de los SGT y determina los temas tratados por cada uno de ellos. Los SGT funcionan, acuerdan y presentan los resultados obtenidos al GMC el cual, como órgano ejecutivo, resuelve y/o eleva los temas que así lo requieran para ser tratados en las reuniones del CMC del Mercosur. También se acordó que la mayor parte de las reuniones de los SGT se realicen en la sede permanente de Montevideo. El GMC cuenta con el apoyo de Reuniones de Ministros (p.ej., Ministros de Trabajo, de Educación, de Justicia, de Agricultura, etc.) y de Reuniones Especializadas (p.ej., de Secretarios de Turismo, de Ciencia y Tecnología, de Cultura, de Medio Ambiente, etc.). La Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM) fue creada con el fin de administrar y velar por la aplicación del Arancel Externo Común (AEC) y de los demás instrumentos de política comercial (las prácticas desleales de comercio, las restricciones no arancelarias, el régimen de origen, la defensa del consumidor y de la competencia, las zonas francas, los regímenes auto- motriz, textil y azucarero, etc.). La CCM está subordinada jerárquicamente al GMC y se reúne obligatoriamente al menos dos veces por mes. Tiene facultad frente a disputas comerciales y se pronuncia mediante directivas que son obligatorias para los Estados miembros. Está integrada por diez comités técnicos. El Foro Consultivo Económico y Social (FCES) es un órgano que representa a los sectores económicos y sociales; precisamente por ello, tiene funciones consultivas y se pronuncia mediante recomendaciones al GMC. A pesar de lo previsto en el Protocolo de Ouro Preto comenzó a funcionar a partir de 1996. La Secretaría Administrativa tiene sede en Montevideo y sus funciones principales son: a) organizar y difundir la documentación del MERCOSUR; b) funcionar como centro de comunicaciones para el intercambio de información y verificar el cumplimiento de plazos y compromisos asumidos en el marco de los distintos SGT; c) facilitar el contacto directo entre las autoridades del GMC; y d) organizar los aspectos logísticos de las reuniones a realizarse en el marco del GMC. La Comisión Parlamentaria Conjunta, establecida en el Cap VII, Art.24 del Tratado de Asunción, se constituyó en Montevideo en diciembre de 1991 y cumple las funciones de estudiar los proyectos de acuerdos específicos negociados por los Estados parte antes del envío a cada Poder Legislativo para su tratamiento, y de transmitir sus recomendaciones a los Poderes Ejecutivos. Por otro lado, los negociadores de cada Estado deben mantener informados a sus respectivos Congresos sobre la evolución del Programa Mercosur. 19
