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PUBLIFICACIÓN DEL ESTADO
*Publificación: de publificar, significa
dar carácter público o social a algo
individual o privado. (Aprobado por la
Real Academia Española).
INTRODUCCIÓN
El concepto de reforma del Estado, dada la amplitud de su objeto, incluye gran
cantidad de temas que pertenecen a los ámbitos de la política económica,
política social, administración pública, política electoral, a la naturaleza del
Estado, etc.. Siendo pues un concepto tan extenso termina por perder su
significado, por lo que desde las distintas disciplinas se intenta precisar su
contenido delimitándolo a campos más definidos.
La reforma del Estado, no puede ser vista como un simple modificación del
organigrama del gobierno ni de privatización de empresas públicas. Esta
simplificación ha traído mucha confusión en los debates, ya que se han
considerado ambos procesos como equivalentes.
El proceso de reforma del Estado es más extenso y significa un cambio en las
relaciones entre diferentes actores y agentes económicos, políticos y
administrativos. “En tal sentido el Estado es la estructura en la cual los
diferentes actores sociales se enfrentan y se reconstituyen como sujetos
políticos. ”. (Sonia Fleury 1992)
SIGNIFICACIÓN DE LA REFORMA
Los aspectos precedentemente señalados nos llevan a clarificar que implican las
Reformas administrativas del Estado y las Reformas del Estado propiamente
dichas. “Mientras que la Reforma del Estado implica cambios estructurales en el
ámbito social, político y económico, la Reforma Administrativa produce
modificaciones, sustancialmente en las formas de gestión del aparato público”.
(Blutman 1993).
En este sentido Oscar Oszlak (1992) explica que “cuando decimos Reforma del
Estado nos estamos refiriendo a este cambio de reglas de juego. Cuando
decimos Reforma Administrativa estamos hablando de un proceso endógeno,
interno al aparato del Estado del cual, a veces, de la Reforma del Estado se
ocupa poco ...”
Plantear la separación entre lo que es una Reforma Administrativa, de lo que es
una Reforma del Estado siendo esta ultima la que reúne a todos los sectores y
todos los espectros donde puede y debe observarse el Estado, trae aparejado
los siguientes fenómenos:
-transformación del papel del Estado
-restructuración del aparato institucional
-considerar a la burocracia como agente principal del cambio.
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Oscar Oszlak (1997) sostiene que “para una interpretación más adecuada de las
transformaciones que se están produciendo, se debe tener en cuenta las
interacciones Estado-Sociedad en términos de una triple relación, observada en
el plano funcional, o de la división social del trabajo; en el material, o de la
distribución del excedente social; y en el de la dominación, o de la correlación de
poder. Estas relaciones apuntan a decidir cómo se distribuyen, entre ambas
instancias, la gestión de lo público, los recursos de poder y el excedente social.”
No debemos olvidar que el Estado es la única institución con capacidad de
brindar el marco referencial donde se resuelven los conflictos de intereses
sociales. El papel del Estado debe estar articulado con el juego de las
interrelaciones de éste con la Sociedad Civil.
La transformación del Estado debe ser vista desde la perspectiva de la
promoción de la ciudadanía.
La organización y funciones del Estado asumen formas muy diferentes en cada
sociedad, ello es así en virtud de que cada uno se fue construyendo de acuerdo a
su particular desarrollo histórico. Actualmente hay consenso en que existen
diferentes tipos de capitalismos y distintas formas de Estado. Ello también lleva
a que cada tipo de capitalismo y formación estatal han originado diferentes
maneras de organización de la administración pública.
La transformación debe ser un “proceso” y no una “adaptación” espontánea, debe
ser el resultado de una negociación y consenso y no “cambios de adaptación
espontánea”.
Expresa Sonia Fleury (2002) que la Reforma del Estado es un proceso
eminentemente político en el que se reconfiguran las relaciones de poder, sin
embargo se observa que la Reforma Administrativa no es un elemento menor
sino que podría, en condiciones especiales, generar transformaciones profundas.
Existe un acuerdo cada vez mayor que la reforma del Estado no es posible sin
una verdadera modernización administrativa. Partiendo de esta tesis es
esencial incluir en la propuesta de reforma del Estado el tipo de administración
pública necesaria para responder y atender los desafíos de la globalización, la
sociedad civil, los cambios tecnológicos y los procesos políticos de consolidación
democrática. Es preciso destacar que no es viable un Estado que conserva una
administración pública en la cual la ciudadanía no confía, que considera
ineficiente, corrupta y desvinculada de los problemas sociales. Pese a los
notables cambios experimentados en el sector público, se considera que se
mantiene una administración pública, cuyo rasgo central es su alejamiento de la
sociedad.
MAPA CONCEPTUAL DE REFORMAS
Para Koldo Echevarria (1998) la Reforma del Estado, dada su amplitud, puede
separarse en dos categorías de reformas, institucionales y sustanciales.
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Las reformas institucionales afectan el diseño y funcionamiento de las
instituciones, es decir, la forma en que los poderes del Estado están organizados
y se relacionan con el entorno para diseñar y aplicar las políticas públicas, son
reformas de procesos.
Las reformas institucionales pueden subdividirse en dos grandes modalidades,
la reforma política y la reforma administrativa.
Las reformas sustanciales se vinculan con el contenido de la acción pública,
redefiniendo sus fines, objetivos y alcances.
La Reforma Institucional añade lo que se denomina Reformas Administrativas.
Estas últimas pueden ser continuas cuando se afectan las instituciones
Administrativas (servicio civil, gestión financiera y presupuestaria, gestión de
compras, gobierno electrónico, etc.) o discontínuas donde hay un cambio de
carácter y de identidad de la institucionalidad.
La Reforma Política está referida a temas como la reforma electoral, el
equilibrio entre los poderes –atribuciones, procuración de justicia, derechos
humanos- el federalismo y la propia reforma de los partidos políticos.
PATRONES CONCEPTUALES PARA LA REFORMA ADMINISTRATIVA
Existen cuatro modelos de Reforma administrativa como
conceptuales que permiten agrupar diversas medidas y propuestas:
categorías
1. Garantista: en donde prevalecen los ideales de libertad y justicia.
2. Eficientista: en donde predomina la racionalidad económica y
“managerialista”.
3. Contractualista: que ofrece pautas antiburocráticas sin perder de vista
la racionalidad económica.
4. Servicial: cuyo objetivo es la gestión, el aprendizaje y la participación.
En nuestro país y al amparo del pensamiento hegemónico en este campo
conducido por el paradigma neoliberal, salvo la Reforma del Estado de 1990 de
el resto de las medidas que intentaron transformar el Estado han tenido la
denominación de reformas del Estado aunque en la realidad han sido intentos de
reformas administrativas que apuntaron básicamente a la reducción del gasto
público y del déficit fiscal. (Gustavo Blutman 2003)
“La lógica de la modernización en nuestro país se mantuvo basada en los
principios del neoliberalismo que terminó convirtiendo al Estado en un
instrumento de pocos y hacerlo perder su sentido último: el de establecer
mecanismos que garanticen el bien común, es decir el servicio a los ciudadanos y
habitantes de nuestro país”. (Norberto Ivancich)
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CONCEPCIONES SOBRE EL PAPEL DEL ESTADO
Hay cinco documentos que han ejercido una enorme influencia tanto en la
discusión como en el diseño y ejecución de políticas orientadas a la
transformación del papel del Estado y en los programas de reforma
administrativa, particularmente en los países en desarrollo.
1.
2.
3.
4.
5.
Gobernabilidad de la democracia, Informe a la Comisión Trilateral, 1975.
El Consenso de Washington, 1990.
El Informe sobre el Desarrollo Mundial, del Banco Mundial de 1989.
Informe sobre el Desarrollo Mundial, del Banco Mundial de 1993.
Informe del Banco Mundial de 1997, “El papel del Estado en un mundo en
transformación”.
Puede decirse que estos documentos están asociados a tres matices en la
concepción del papel y el grado de intervención del Estado, es decir, de cada uno
de ellos puede desprenderse una concepción del Estado modificada
marginalmente en función del grado de intervención estatal en los procesos
sociales y económicos.
1. En la “Gobernabilidad de la democracia”, el “Consenso de Washington” y en el
“Informe del Banco Mundial de 1989” se encuentra la concepción del Estado
mínimo.
2. En el “Informe del Banco Mundial de 1993” se plasma la intervención
moderada del Estado.
3. En el “Informe del Banco Mundial de 1997” se presenta la intervención
dinámica del Estado.
Los dos primeros condujeron a lo que se conoce como la primera ola de reformas
o reformas de primera generación. A partir de estos cinco documentos se
pueden proyectar los vaivenes del proceso de reforma del Estado que se han
experimentado desde comienzos de los años ochenta y que, responden a los
resultados de las medidas consecutivas de reforma que se fueron proponiendo y
aplicando cronológicamente, en una suerte de proceso de aprendizaje por
ensayo-error.
PERSPECTIVAS SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO
Existen diversos enfoques sobre la reforma del Estado, entre los que destacan
tres que permiten trazar desde distintas perspectivas teóricas el peso que se
asignan al Estado y al mercado, con sus respectivas implicaciones.
Estos enfoques son el neoliberal, que está asociado a la propuesta del Estado
mínimo, el neoinstitucionalista vinculado al Estado moderado y el
neointervencionista que postula el Estado dinámico. Cada una de estas
propuestas ha significado reformas en el papel y funciones del Estado, y en
grado diverso cambios en la administración pública.
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Las reformas estatales de primera y segunda generación no sólo mantuvieron
sino que agravaron el precario bienestar social de diversos grupos de la
población, obligando a identificar las áreas en las cuales era necesario
fortalecer la actividad estatal, sobre todo porque la evidencia mostraba que aún
cuando se registraban tasas de crecimiento positivo el grueso de la población
muy poco se beneficiaba de ello. Por tanto, el Banco Mundial en su informe sobre
desarrollo Mundial de 1997 dedicó un extenso y detallado replanteamiento
sobre la necesaria recuperación de la presencia estatal. Este informe se tituló,
“El papel del Estado en un mundo en transformación” dando lugar a las
reformas de tercera generación.
El Estado es redefinido como promotor y regulador del desarrollo económico y
social. Postula un Estado dinámico cuyo matiz consiste en una propuesta
reestructuración funcional del estado mediante dos funciones centrales:
-
la coordinación.
La redistribución
La coordinación estatal va de la mano con el avance de la descentralización,
disminuyendo actividades que tradicionalmente realizaba el gobierno central,
dejándole a éste un papel vertebral en la organización, coordinación y
funcionamiento de las mismas. Estas actividades básicas son:
-
mecanismos de coordinación entre los poderes federal y locales,
asignación y redistribución de recursos fiscales con diversos criterios: de
equidad, capacidad de recaudación fiscal y niveles de endeudamiento,
coordinación para contribuir al logro de las autonomías locales y la
descentralización de servicios sociales.
La recomendación más reiterada en estudio del Banco Mundial es adecuar las
capacidades del Estado a sus responsabilidades, equilibrar la capacidad real del
Estado y sus tareas ante la sociedad.
Se aprecia la ampliación en la redefinición conceptual de las funciones del
Estado, aunque sus limites quedan bien establecidos en función de la capacidad
fiscal como límite para financiar sus actividades.
En lo referente a la función redistributiva cabe resaltar no solo la preocupación
por reducir la pobreza extrema sino la singular insistencia en la búsqueda de la
equidad, cuidando siempre que estas medidas no superen el limite mencionado.
Uno de los aspectos a promover es la recuperación de lo público, Ricardo Uvalle
expresa al respecto: “La vida pública entendida como un espacio perteneciente a
los ciudadanos no al propio Estado, es un conjunto de fuerzas iniciativas y
agrupaciones manifiestas para dar respuesta a las insuficiencias de la vida
privada. El mejor apoyo a la vida pública por parte del Estado consiste en
promover y regular actividades que las capacidades individuales pueden
desempeñar mejor. El Estado es parte del espacio público...”
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Esta situación del Estado lo compromete aún más con la vida pública, dado que
además de ser parte de ella, se constituye por mandato conferido en el
representante supremo de la propia vida pública. En consecuencia, el Estado no
es la vida pública en si. Forma parte de ella, la representa, la protege y
tiene la responsabilidad de procurar su bienestar justo y compartido”.
MODELOS DE CAPITALISMO
Con respecto a los distintos tipos de capitalismo autores como Lester Thurow y
Michel Albert proponen varios modelos de capitalismo clasificados
esencialmente en función del papel del Estado y del mercado. Según Thurow hay
tres modelos de capitalismo:
Modelo del Rhin y de Europa Occidental.
“Tiene un carácter más comunitario y está dispuesto a realizar inversiones
sociales mucho más amplias. La previsión social es el resultado justo del
progreso económico y su compromiso con el estado de bienestar social no puede
funcionar en una economía global”
El mantenimiento de su extenso sistema público de seguridad social (costos muy
elevados) está ocasionando grandes déficit y que las empresas busquen
instalarse en áreas con menos regulaciones, lo cual eleva el desempleo. Incluye a
los países de Europa occidental, excepto Inglaterra.
Modelo Anglosajón.
Incluye a Estados Unidos e Inglaterra países muy similares en el funcionamiento
económico, con un fuerte sesgo individualista, caracterizado por una acentuada
orientación al mercado. Sin embargo tienen diferencias en cuanto a la seguridad
social: En Estados Unidos se registra un virtual desmantelamiento del Estado de
bienestar. En Inglaterra se conserva en gran parte su sistema de seguridad
social.
Modelo Japonés.
Lo califica como de “capitalismo humano”, en el cual la empresa está muy
comprometida con el bienestar de sus trabajadores, lo cual ha creado una
sociedad muy igualitaria. La economía japonesa es muy dinámica por estar
basada en las exportaciones, sin embargo su mercado interno está altamente
protegido como mecanismo para resguardar a sus empresas al empleo y los
ingresos de sus trabajadores. Los costos del sistema de seguridad social están a
cargo de las empresas y, en mucho menor medida, del Estado.
En nuestro país el “Grupo Fénix” apoya un modelo de organización social que
promueva el desarrollo con equidad, en un marco de democracia sustantiva.
Podríamos caracterizar este modelo como un capitalismo social y democrático,
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identificado más con los capitalismos del Welfare State que se mantienen en la
Europa renana y occidental que con el modelo Anglosajón.
Cabe resaltar que el desarrollo de nuestra disciplina administrativa pública tiene
sus raíces en Europa continental, al amparo de las civilizaciones hebrea, griega y
romana que establecieron modelos de Estado y Administración Pública que
involucran a un marco de tradición legal religioso, democrático popular y jurídico
respectivamente.
Por ultimo cabe expresar que no hay recetas. Casi ninguna experiencia exitosa
es fácilmente reproducible, de la misma manera en que no todo fracaso debe
conducir fatalmente a eliminar una solución potencialmente efectiva. Asimismo
se considera inapropiado adoptar modelos del sector privado acríticamente, sin
tomar en cuenta las características de las organizaciones públicas.
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REFLEXIONES
(Consensuadas con el Doctor Osvaldo Luis Perillo –Secretario Académico-Facultad de Ciencias
Económicas y Empresariales, Universidad de Morón).
“Ningún sistema administrativo puede ser superior a
los hombres y mujeres que lo dirigen y
personifican”. Manual de formación en Administración
Pública. Naciones Unidas.
Estas reflexiones nos permitirán descubrir que realmente “lo público” no es
opuesto y contradictorio con “lo privado”, sino compatible y mutuamente
complementario; que el desarrollo individual, personal, no es posible si no va
acompañado por una acción eficaz a favor de los demás; que la actividad económica
no será auténticamente rentable (en todo caso lo será aparentemente) si al tiempo
y simultáneamente no representa una acción efectiva de mejora social; que el corto
plazo carece de significado autentico si no se interpreta en el largo plazo; que la
norma no se opone a la libertad, sino que si es auténtica y justa, la potencia; que
debe distinguirse la valoración moral de los comportamientos (que es una exigencia
ética) del juicio moral de las personas, que es un abuso de nuestra condición
racional.
La experiencia muestra que una economía de mercado requiere de eficientes
instituciones públicas para optimizar su desempeño y prevenir sus desequilibrios.
La redefinición del papel del Estado debe estar orientado a una sociedad
cohesionada en torno a valores sociales de cooperación y solidaridad. La sociedad es
mas vasta y más importante que su instrumento, el gobierno.
Es inaceptable que el proceso político en el Estado sea sustituido por el
mercado. La desligitimación de las instituciones políticas y de la política como
actividad, alimentan la incertidumbre sobre el futuro de la democracia. (Ivan Asé).
Asimismo ni el Estado, ni el mercado deben ser organizadores exclusivos de la vida
social.
El Estado como expresión de un sistema de acción colectiva, en donde los
actores ponen en movimiento sus intereses y valores, es algo más que una colección
de políticas, sectores o servicios.
El Estado posee “un carácter capital en la promoción del desarrollo social”
porque solo él puede “diseñar e implementar políticas sociales en gran escala y
asegurar su coordinación eficaz”.
El Estado no es portador exclusivo y excluyente del interés público, sino que
debe compartir este papel con la Sociedad Civil. El Estado existe a causa de la
sociedad; la sociedad no existe a causa del Estado.
La institucionalidad debe favorecer el aprendizaje colectivo en un contexto
que recupere “el espacio público” no dependiente del Estado, capaz de posibilitar la
creación de nuevas formas administrativas, más democráticas, en donde participe
la comunidad social.
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Debemos recobrar como país y como Estado, una mayor capacidad de decisión
autónoma frente a las limitaciones y condicionalidades del entorno internacional,
particularmente en materia de los tipos y orientaciones por adoptar en las reformas
hacia dentro del aparato estatal. Por ello “es necesario tener en cuenta el propio
concepto del Estado, en sus distintos niveles de abstracción, para ubicar el ámbito
administrativo en la médula de la problemática de la de distribución y ejercicio del
poder político. (Sonia Fleury)
La transformación del Estado debe ser vista desde la perspectiva de la
promoción de la comunidad social y de la esfera pública no estatal. Lo público debe
entenderse como “lo que es de todos y para todos” , abarca la capacidad de la
sociedad para actuar en asociación con el Estado. La ventaja que trae este
concepto es la de demostrar que el Estado necesita aumentar su capacidad de
cooperación con la comunidad y el mercado.
En una sociedad democrática, la Administración, por cuanto pública, es
ineludiblemente responsable ante el pueblo del que emana, y que está sujeta a la
rendición de cuentas. (Omar Guerrero) Democratizar significa no solo distribuir
poder, sino capacitar a los ciudadanos y habitantes para que ejerciten espacios
de poder.
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REFORMA INSTITUCIONAL-ADMINISTRATIVA-CONTINUA
Algunas recomendaciones
v Régimen y gestión del servicio civil
v Gestión financiera y presupuestaria
v Instrumentos de contabilidad pública y control e información a la
comunidad social
v Eficacia en el logro de los objetivos políticos y sociales.
v REGIMEN Y GESTION DEL SERVICIO CIVIL
Ø Debemos replantear los valores de la cultura organizacional pública y de la ética
en el Servicio Público.
Ø Es imprescindible revitalizar el establecimiento de un Servicio Civil de carrera y
de amplios procesos de desarrollo organizacional.
Ø Sin el crecimiento de todos los servidores públicos como artífices del cambio no
puede haber salud estatal ni condiciones de bienestar y progreso.
Ø La Administración Pública que detenta sus valores en la ética produce un efecto
social de bienestar colectivo.
v GESTION FINANCIERA Y PRESUPUESTARIA
(Las siguientes recomendaciones están extractadas de las conclusiones del XXI
Simposio Nacional de Profesores Universitarios de Contabilidad Pública celebrado en
la ciudad de Formosa -30 de setiembre al 02 de octubre 2004-)
Ø Se desvirtúan los principios rectores relativos al control preventivo, reservado
al Congreso de la Nación en materia presupuestaria, en tanto el Poder
Legislativo delega en funcionarios del Poder Ejecutivo que no son mandatarios
de la voluntad popular, la posibilidad de “disponer las reestructuraciones
presupuestarias que considere necesarias”.
Ø Se plantea la necesidad de desarrollar la integración del proceso financiero y
operativo, para lo cual es preciso impulsar los programas presupuestarios
contando con indicadores que permitan lograr un mejoramiento en la producción
pública y posibiliten el control y la medición de esa gestión.
v GESTIÓN FINANCIERA Y PRESUPUESTARIA
Propuestas consensuadas con el Doctor Angel Gurruchaga, Presidente de la Comisión de
Administración Pública del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.
Ø Se debe recuperar el Instituto Presupuestario Público para privilegiar su
carácter jurídico-político. Las funciones de registración corresponden a la
disciplina contable.
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Ø La coparticipación Poder Legislativo/Poder Ejecutivo contribuirá a mejorar
precisiones en las políticas y definición del Plan de Gobierno.
v INSTRUMENTOS DE CONTABILIDAD PUBLICA Y CONTROL
(XXI Simposio de Profesores Universitarios de Contabilidad Pública - 2004)
Ø A fin de fortalecer al órgano rector del sistema de control externo con los
medios necesarios para ejercer los controles de legalidad, gestión y auditoria se
requiere que el Congreso de la Nación dicte la Ley reglamentaria conforme al
artículo 85 de la Constitución Nacional.
Ø En virtud de que la Cuenta de Inversión es un Instituto Constitucional de
naturaleza política, se recomienda que aun cuando la AGN se abstuviera emitir
opinión respecto de los distintos estados que la integran, el Congreso Nacional
nunca puede dejar de expedirse aprobando o rechazando la misma de acuerdo al
precepto constitucional.
Ø El tratamiento de la Cuenta de Inversión debe ser oportuno porque su demora
conspira contra el equilibrio de los Poderes del Estado y afecta la transparencia
de las Cuentas Públicas, además de vulnerar el espíritu de la norma
constitucional.
Ø Respecto a la constitución, gestión y control de los fondos fiduciarios se debe
realizar en el marco de los principios presupuestarios y de las finanzas públicas
y del orden jurídico vigente, debiéndose limitar su uso a casos específicos que no
pueden ser atendidos por los organismos naturales de la Administración.
Ø Los fondos fiduciarios, como mecanismos de manejo de fondos públicos, deben
estar sujetos a la competencia de los organismos rectores de control de la
Hacienda Pública y estar insertos en el Presupuesto de la Administración
General del Estado Nacional, provincial y municipal respectivo en forma
cuantitativa y cualitativa.
Dr. Juan Di Blasi
Representante Universidad de Morón
Mesa Consultiva “Comisión de Presupuesto
y Hacienda”
HONORABLE SENADO DE LA NACION
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