3663

REPÚBLICA ARGENTINA
VERSIÓN TAQUIGRÁFICA
CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN
REUNIÓN DE LA COMISIÓN DE PRESUPUESTO Y HACIENDA
Salón “Auditorio” — H. Senado de la Nación
5 de julio de 2006
Presidencia del señor senador Capitanich
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
2
— En el Salón Auditorio del Edificio Anexo del H. Senado de la
Nación, a las 12 y 16 del miércoles 5 de julio de 2006:
Sr. Presidente (Capitanich). — Mientras esperamos que se cumplan los diez minutos que
faltan a efectos de constituir el quórum efectivo para el inicio de la reunión, de común
acuerdo entre los miembros de la Comisión decidimos abordar otros temas que hacen al
interés común y que podrían ser susceptibles de consenso.
En primer lugar, pongo a consideración de los señores senadores una reforma a un
proyecto de revisión —el CD 30/06— por el que se derogan diversos artículos de la ley de
solidaridad previsional y se modifica el artículo 22.
La comisión cabecera de esta iniciativa fue la de Trabajo y Previsión Social —
presidida por el senador Morales—, y además de la derogación de los artículos 16, 17, 20 y
23 de la ley de solidaridad previsional se propuso la modificación de su artículo 22, el cual
quedaría redactado de la siguiente manera: Las sentencias condenatorias contra la
Administración Nacional de la Seguridad Social —ANSeS— serán cumplidas dentro del
plazo de 120 días hábiles contados a partir de la recepción efectiva del expediente
administrativo correspondiente. Si durante la ejecución presupuestaria se agotara la partida
asignada para el cumplimiento de dichas sentencias, el jefe de Gabinete de Ministros podrá
disponer la ampliación y o reestructuraciones presupuestarias con el objeto de asegurar el
pago en el plazo indicado.
Me parece que eso hace efectivo el cumplimiento de la norma.
El artículo 3° que se agrega es: Autorízase a la Administración Nacional de la
Seguridad Social a cancelar en efectivo la deuda previsional consolidada de acuerdo con el
marco legal vigente. Y el artículo 4° dice: la presente ley entrará en vigencia en forma
conjunta con la Ley de Presupuesto General de Gastos y Cálculo de Recursos de la
Administración Nacional correspondiente al ejercicio 2007.
Pondremos estas modificaciones a consideración de los senadores de la Comisión
de Trabajo y Previsión Social a efectos de habilitar eventualmente su tratamiento para la
próxima semana. Si están de acuerdo pasaremos a circularizar el dictamen.
— Asentimiento.
Sr. Presidente. — Luego tenemos un proyecto de ley de los senadores López Arias y
Escudero —S. 2173/05— por el que se dispone la publicación de los tomos faltantes de las
Obras Completas de Bartolomé Mitre, en el marco de lo establecido por la ley 12328.
Si están de acuerdo pasaremos a circularizar el dictamen respectivo para su firma.
— Asentimiento.
Sr. Presidente. — A continuación tenemos dos proyectos de resolución, el S. 1432 y el S.
1605. El primero corresponde a los senadores Sapag y Mera y trata sobre la constitución de
la Comisión de Turismo de la localidad de San Martín de los Andes, provincia del
Neuquén, durante 2006. Y el otro es del senador Viana relacionado con la constitución de
la Comisión de Turismo de Puerto Iguazú, Misiones, durante setiembre de 2006.
Si están de acuerdo pasaremos a circularizar los dictámenes respectivos para su
firma.
— Asentimiento.
Sr. Presidente. — En virtud de contarse con el quórum requerido para el funcionamiento
de la Comisión de Presupuesto y Hacienda, pasamos a considerar el mensaje 816/06 y
proyecto de ley del Poder Ejecutivo —PE 78/06— por el que se sustituye el artículo 37 de
la ley 24156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público
Nacional.
A modo de introducción, en 1994 se plantea la reforma constitucional, y en ese
contexto se introduce una figura nueva —el jefe de Gabinete de Ministros— a través de dos
artículos de la Constitución Nacional, el 100 y el 101. A través del artículo 100, inciso 1),
se establece que el jefe de Gabinete es el jefe de la administración, y en virtud del inciso 7)
se le otorga la facultad de ejecutar el presupuesto.
A partir de 1997 —y esto consta en los fundamentos del dictamen de mayoría—
hemos advertido que los sucesivos proyectos de ley de presupuesto y sus correspondientes
sanciones tuvieron un mecanismo de introducción de facultades al jefe de Gabinete de
Ministros para la reestructuración de partidas presupuestarias bajo dos modalidades
contrarias: la sujeción y la no sujeción al artículo 37 de la ley 24156. En ese sentido, desde
el punto de vista conceptual las modificaciones en las partidas presupuestarias por parte del
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
3
jefe de Gabinete no pueden afectar los montos del presupuesto aprobado y del
endeudamiento.
No estar sujeto al artículo 37 implica la posibilidad de hacer tres modificaciones. La
primera, transferir recursos pertenecientes a erogaciones de capital a erogaciones corrientes.
Esto técnicamente significa que 100 pesos asignables para la construcción de viviendas
puedan destinarse a la adquisición de medicamentos para una emergencia sanitaria
determinada.
La segunda, utilizar recursos de aplicación financiera —recursos por debajo de la
línea— destinados a una partida vinculada con la amortización de deuda para invertir —
utilizarlos por encima de la línea— en viviendas o, eventualmente, en medicamentos.
Y la tercera consiste en la factibilidad de modificar la finalidad de la partida
presupuestaria pertinente, lo cual implica que 100 pesos que estaban destinados a la
construcción de viviendas en la jurisdicción del Ministerio de Planificación Federal puedan
ser asignables a la jurisdicción del Ministerio de Salud Pública a efectos de volcarlos a la
adquisición de medicamentos.
Eso es lo que objetivamente pretendemos propiciar como reforma al artículo 37 de
la ley 24156, con el agregado de la excepción a la aplicación del artículo 15 de la ley 25917
de Responsabilidad Fiscal. Obviamente, las excepciones establecidas en el último párrafo
del artículo 15 son congruentes con la redacción original del artículo 37.
En ese sentido, tenemos que plantearnos un análisis histórico y también del marco
institucional respecto del uso de estas facultades por parte del jefe de Gabinete de
Ministros. En ese contexto hemos tenido —con el advenimiento de la democracia—
distintos gobiernos democráticos electos por la voluntad popular. Lamentablemente,
durante la vigencia del gobierno del presidente Alfonsín la alta inestabilidad
macroeconómica y la alta inflación en su forma de hiperinflación generaron distorsiones en
los mecanismos de proyección macroeconómica y, obviamente, la imposibilidad fáctica de
proyectar recursos financieros y fiscales y erogaciones en materia de endeudamiento
público. Por lo tanto, salvo en los períodos breves de estabilidad macroeconómica
vinculados con el Plan Austral —que dicho sea de paso, para el cambio de moneda se
utilizó un decreto de necesidad y urgencia—, después de 1985 y tras un breve período de
estabilidad el presupuesto pudo establecerse como herramienta de planificación financiera.
Con posterioridad, con hiperinflación o inflación no había presupuesto sino
“pospuesto”, porque siempre se prorrogaban las partidas correspondientes. Entonces, no se
cumplía con la previsión constitucional de la remisión al Congreso del presupuesto en
tiempo y forma el 15 de septiembre ni tampoco, obviamente, con el tratamiento por parte
de ambas cámaras en el período pertinente a efectos de que pueda regir el 1° de enero del
período subsiguiente.
Desde el año 1990 en adelante —con estabilidad macroeconómica— empezó a
cumplirse efectivamente la presentación del presupuesto el 15 de setiembre, y la verdad es
que desde 1991 —a excepción del 2002, producto de la debacle de 2001— siempre se
presentó en tiempo y forma, con estabilidad macroeconómica pero con algunas
modificaciones desde el punto de vista institucional en virtud de la Ley de Administración
Financiera con la 24156, la reforma constitucional de 1994 y, por supuesto, de los
problemas derivados de un déficit fiscal sistemático y de un incremento a nivel
endeudamiento que generó la inestabilidad desde el punto de vista macroeconómica en el
país.
Entonces, desde 1997 en adelante pueden hacerse varias observaciones. Por
ejemplo, desde el 1° de enero de 1997 al 18 de diciembre del mismo año hubo, por parte del
jefe de Gabinete de Ministros, facultades con sujeción al artículo 37 —el jefe de Gabinete
era el ingeniero Jorge Rodríguez—, y sin sujeción a partir del 18 de diciembre de 1997 y
hasta fin de año por imperio de las modificaciones introducidas en la ley 24916 que fue,
justamente, la que modificó el presupuesto vigente a esa fecha.
En 1998 rigió con sujeción al artículo 37 de la Ley de Administración Financiera;
en 1999 hubo una vigencia sin sujeción al artículo 37 desde el 29 de abril de 1999 al 31 de
diciembre de dicho año mediante un decreto de necesidad y urgencia —el 455/99— que
modificó la ley del presupuesto; durante la jefatura del jefe de Gabinete de Ministros
Rodolfo Terragno hubo una ley —la 2523— sin sujeción al artículo 37 de la Ley de
Administración Financiera; durante el período de Chrystian Colombo como jefe de
Gabinete, también sin sujeción al artículo 37; durante el período en el cual yo fui jefe de
Gabinete, con sujeción al artículo 37 de la Ley de Administración Financiera, y con Alfredo
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
4
Atanasoff hubo una vigencia de la ejecución presupuestaria sin sujeción a la Ley de
Administración Financiera y también hubo un decreto, el 2337 de diciembre de 2002 a
través del cual se introdujo una modificación estructural de partidas, incremento del
presupuesto, etcétera.
Durante la jefatura de Gabinete del doctor Alberto Fernández ha habido dos
períodos sin sujeción al artículo 37: los ejercicios presupuestarios 2004 y 2005. En este
contexto, el monto de las ejecuciones presupuestarias fue el siguiente: al 24 de noviembre
de 2004, 0,39 por ciento, el que llegó a casi el 1 por ciento en el período 2004. Y en el
período 2005 llegó a aproximadamente el 2,5 por ciento, con un tema que me parece
importante remarcar: 77 decisiones administrativas generaron modificaciones en las
partidas presupuestarias pertinentes.
En ese contexto, el monto total del ejercicio 2005 era equivalente a 2.738 millones
de pesos, con 77 decisiones administrativas que fueron, obviamente, publicadas en el
Boletín Oficial con el objeto de cumplir el requisito esencial del sistema republicano que es
la publicidad de los actos de gobierno.
Por lo tanto, lo que podemos afirmar es que desde el punto de vista de la
trascendencia histórica de esta modificación tenemos un marco institucional a partir de la
reforma constitucional, un marco de ejercicio vigente en virtud de la trayectoria que viene
experimentando esta figura y la necesidad de darle coherencia a la reforma de la Ley de
Administración Financiera sobre la base de la reforma constitucional, con carácter
permanente.
¿Esto significa, como pregunta esencial, resignar las facultades del Congreso en
términos constitucionales? ¿Esto significa conceder la suma del poder público o facultades
extraordinarias? ¿Esto significa violar el artículo 29 de la Constitución Nacional? ¿Esto
significa soslayar las atribuciones del Congreso en virtud del artículo 35? La respuesta
contundente a esos interrogantes es no. No significa la suma del poder público, la concesión
de facultades extraordinarias, la violación del artículo 29 de la Constitución, ni la
suspensión de las atribuciones propias del Congreso en virtud del artículo 75; porque el
Congreso jamás delega la capacidad de control, de supervisión ni el ejercicio de su propia
voluntad respecto de los mecanismos institucionales pertinentes.
Y pongo un ejemplo. Nosotros, desde los puntos de vista de las políticas públicas y
de las atribuciones del Congreso hemos delegado al Poder Ejecutivo una facultad esencial
que fue la reestructuración de la deuda pública. La reestructuración de la deuda pública
generó un ahorro para el país de 67 millones de dólares. Fue la reestructuración más grande
en la historia de la humanidad y la más exitosa, con un sistema de descuentos
extraordinario. Y es inadmisible pensar que 257 diputados o 72 senadores puedan trabajar
en la complejidad de una transformación o de un proceso de reestructuración de esta
envergadura; pero siempre el Congreso tiene la facultad de control. Ustedes, los senadores
pertenecientes a la Comisión de Presupuesto y Hacienda, reciben sistemáticamente
información del gobierno a través del Ministerio de Economía con respecto a cada
colocación de instrumentos de deuda pública, y que nosotros anualmente en el presupuesto
planteamos como monto total de deudas. Las condiciones de emisión de títulos para la
reestructuración o canje, o el establecimiento de los mecanismos de financiamiento para el
Estado nacional por debajo de la línea inexorablemente son facultad del Poder Ejecutivo,
pero el control está en manos del Congreso de la Nación.
Por lo tanto, admitimos el disenso, las expresiones plurales de las distintas fuerzas
políticas y la posibilidad de que efectivamente se manifiesten las disidencias pertinentes.
Pero entendemos claramente que una modificación de esta naturaleza permitirá aumentar la
eficiencia en la gestión presupuestaria y optimizar los mecanismos de asignación
presupuestaria, y que no está vinculada de ningún modo a procesos de especulación política
de ninguna naturaleza o a circunstancias de carácter electoral.
A su vez, cuando se analiza la legislación comparada a nivel internacional pueden
ponerse dos ejemplos. El ejemplo de España, que tiene un fondo de contingencia y procesos
de reestructuración con un límite porcentual determinad y, eventualmente, el de Chile, que
tiene ciertas facultades desde el punto de vista de la reestructuración presupuestaria. A su
vez, puedo hacer mención de la legislación comparada a nivel provincial, por ejemplo, las
constituciones provinciales o las leyes que, indefectiblemente, rigen en el ámbito de cada
una de las jurisdicciones provinciales. Por ejemplo, el gobierno de la provincia del Chaco
tiene facultades muy claras para propiciar este tipo de modificación o reestructuraciones
presupuestarias, y algo similar sucede en Río Negro. Por ejemplo, el artículo 12 de la ley de
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
5
presupuesto provincial de la provincia del Chaco establece que El Poder Ejecutivo
provincial podrá disponer las modificaciones que considere necesarias en los presupuestos,
cálculo de recursos y estructura de cargos, sin alterar el resultado preventivo. Y para alterar
el resultado preventivo se necesita los dos tercios. Pero en general tiene la facultad absoluta
de establecer y propiciar modificaciones en el ámbito y en el texto correspondiente.
Por lo tanto, existen experiencias en los órdenes internacional y provincial. Y
también la posibilidad de que esta iniciativa pueda tener cierta perfección en la redacción
de técnica legislativa, para lo cual vamos a propiciar una modificación en ese sentido. Y,
por supuesto, con esta introducción de mi parte queda abierta la posibilidad de un debate
que esperemos sea fructífero.
Sr. Sanz. — ¿Cuáles son las modificaciones?
Sr. Presidente. — Las modificaciones que propiciaremos tienen que ver con la redacción
técnica legislativa estrictamente. En consecuencia, donde dice “quedarán reservadas”
deberá decir “quedan reservadas” —en tiempo presente—, y en el segundo párrafo, donde
dice “facúltase al jefe de Gabinete de Ministros” deberá decir “El jefe de Gabinete de
Ministros puede disponer”. Esas son las dos modificaciones que planteamos, más las que
eventualmente podamos debatir en esta reunión.
Muchísimas gracias por la posibilidad de hacer esta introducción, y queda abierto el
debate.
Tiene la palabra el señor senador Morales.
Sr. Morales. — El tema que está trayendo este proyecto de ley del Poder Ejecutivo es
bastante profundo. En consecuencia, me parece que no es un tema para una sola reunión de
la Comisión de Presupuesto y Hacienda. En ese sentido, desde el bloque radical creemos
que esta es una cuestión que tiene que ser debatida, por ejemplo, con el Instituto Nacional
de Administración Pública —INAP— , el cual fue creado para la formación de
profesionales y tiene autoridad en materia de administración pública; con la Asociación
Argentina de Presupuesto y Administración Pública —también reúne a profesionales y a los
que tienen autoridad intelectual con relación a los cambios doctrinarios que sufre la vieja
Ley de Contabilidad, y que concluyen con la sanción de la Ley de Administración
Financiera, la cual se pretende modificar ahora— y con la Federación Argentina de
Consejos Profesionales de Ciencias Económicas, que al igual que la Asociación Argentina
de Presupuesto y Administración Pública va a tener mucho que decir pues al margen de
algunas observaciones mucho más importante que la modificación doctrinaria, la iniciativa
pretende modificar la doctrina en materia de administración y manejo de las finanzas
públicas.
A continuación, fundaré el rechazo terminante del bloque radical a una
modificación de este tipo en una norma permanente. Recién desde la Presidencia se trató de
argumentar que la introducción de normas en los presupuestos desde varios años atrás sería
el justificativo para que toquemos una ley de fondo y permanente. En realidad, la ley de
presupuesto anual y es posible la incorporación de algunas facultades excepcionales en
momentos excepcionales o de emergencia. Pero creo que esa ha sido un mala conducta de
todos — de ustedes y de nosotros — , un mal hábito que lo único que hace es poner en
discusión no solo el tema del control a pesar de que parece que lo único que se está tocando
es el tema del control.
Pero son dos los temas centrales en el debate. En primer lugar, con esta
modificación que se quiere introducir en una ley permanentemente está en debate el
procedimiento de toma de decisiones para la definición de políticas públicas en el país. Al
respecto, repasando un poco la estructura de todo lo que hacemos desde el Congreso con
participación del Poder Ejecutivo nacional, si observamos el primer artículo de la ley de
presupuesto encontraremos ahí el corazón de la “ley de leyes”, denominada así por definir
el plan de políticas públicas de los argentinos; es una ley anual que también sienta las bases
del plan de políticas públicas plurianual. En la ley de presupuesto se resume la
participación y se asienta el principio de la división de poderes. ¿Qué es lo que nos aleja de
la monarquía? La división de poderes —nuestra forma de gobierno— , en virtud de la cual
el Congreso de la Nación y el Poder Ejecutivo nacional tienen facultades para la definición
de las políticas públicas. Y eso está establecido en el primer artículo de la ley de
presupuesto, a través del cual se define cuántos recursos —que son de todos los
argentinos— se gastarán en administración gubernamental —administración central y de
organismos descentralizados tales como los poderes Judicial y Legislativo— , en
erogaciones corrientes, en servicios de defensa y de seguridad, etcétera.
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
6
Lo que se aprueba a través del primer artículo del presupuesto es la construcción de
una decisión política de la que forma parte el Congreso. Esto es lo que se pone en riesgo
con modificación del artículo 37. Y no es solo una cuestión de control, que de hecho se
modifica; luego veremos por qué se modifica el proceso de toma de decisiones de políticas
públicas del cual formamos parte los legisladores que a la vez representamos a las
provincias. Porque también está en juego otra cosa: además de que se quiebra el mecanismo
de toma de decisiones — porque estamos poniendo en manos del jefe de Gabinete, de un
personaje de la Capital Federal, la modificación de la definición de políticas públicas que
nosotros aprobamos en virtud del artículo 1Ε, que es el corazón del presupuesto — se
modifica también la asignación de finalidades. Porque si a este señor se le ocurre, por
ejemplo, que los gastos en salud y educación no tienen que ser imputados a esos objetivos
específicos y decide mandar esos fondos a defensa, seguridad o a administración
gubernamental para pagar más burocracia, podrá hacerlo. Esto es lo que se pretende con la
modificación que se intenta en el artículo 37, lo cual es grave. Es cierto que se está
poniendo en riesgo a la República, porque no puede modificarse una norma permanente con
esta “superfacultad” al jefe de Gabinete.
Además, los senadores deben saber que si aprobamos este proyecto a los
gobernadores que se sienten —por convicción o por el estado de situación— sometidos al
gobierno de la Nación los pondremos de rodillas, y lo mismo sucederá con nuestras
provincias. O sea que también está en juego el debate federal. En consecuencia, la única
posibilidad que tenemos los representantes de las provincias —como representantes
federativos en el Senado de la Nación y proporcionalmente en la Cámara de Diputados—
de defender sus intereses es cuando se debate el presupuesto.
Es ahí donde se dice que para salud es tanto, para cada jurisdicción es tanto, para
infraestructura tanto, y para cada región va a haber determinado monto de recursos que se
afectarán para esa finalidad. Esto es lo que está en juego y lo que se está destruyendo,
porque esta es la facultad que se le da al jefe de Gabinete. No importa si la usó en un uno,
un diez o un quince por ciento, pero no podemos dejar en una ley permanente semejante
facultad al jefe de Gabinete, a un solo señor. En ese sentido, no sé si no estaremos virando
de una república a una república imperfecta muy cercana a la monarquía, porque esto es
para los sistemas monárquicos. En nuestra República el proceso de toma de decisiones tiene
que ver con los mecanismos de representación, con la representación indirecta y con los
mecanismos de participación popular para que sepamos qué es lo que hacemos todos los
argentinos.
Al respecto, nosotros no estamos dispuestos a acompañar este proyecto que además
toca los mecanismos de control, pues también se planteó la solución de que “el jefe de
Gabinete tendrá que informar...”, pero hay que tener en cuenta que esto no se cumple, ya lo
veremos esta tarde. Aparte de que no cumple con muchas cuestiones de información, no
tiene nada que ver que brinde informes al Congreso. El Congreso de la Nación —además
del tema central de la participación en la toma de decisiones de la política pública—
también participa del control, el cual tiene tres fases.
Una de ellas es el control preventivo; y el acto a través del cual ejercemos esta
facultad es la sanción del presupuesto. En esa instancia es donde le decimos al Poder
Ejecutivo “este es el límite de gastos, no se salga de acá”; con algunas incorporaciones de
la doctrina de la Ley de Administración Financiera que han sido positivas como, por
ejemplo, la teoría de sistemas, es decir, que no se gaste más de lo que se recaude, lo cual no
lo decía la vieja Ley de Contabilidad. Esas limitaciones se votaron en el presupuesto en
ejercicio de una facultad primordial de control, que es la facultad del control preventivo.
Luego viene el control concomitante, que se relaciona con la ejecución, los informes
trimestrales y demás. Y la última fase del control —que tenemos que rediscutir— se
vincula con la cuenta de inversión. Acabamos de tratar este año la cuenta de inversión del
período 1997-1998. ¿De qué sirve que el Congreso de la Nación trate esta cuenta de
inversión? En ese sentido, hemos quedado trabados con la cuenta de inversión del año
1994. ¿Por qué? Porque por el proceso de privatización hubo una diferencia de más de 180
millones de pesos —o dólares de aquella época— producto de la venta del patrimonio
nacional, lo cual estaba mal expresado en la rendición de cuentas de dicho año. Es decir que
nos quedamos “clavados” con la rendición de cuentas del 94 y recién este año estamos
tratando la del período 97-98. En consecuencia, tendremos que rediscutir el mejoramiento
del control posterior que hacemos con la cuenta de inversión. Pero claramente ese artículo
destruye una de las fases del control. Una de las fases del control que ejercita el Congreso
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
7
de la Nación es el preventivo, y eso se destruye. Y que no nos vengan a decir “lo que pasa
es que con esta ley no tocamos la cuestión del control”. Pero sí se toca, y de esa forma se
destruye una de las facultades centrales del Congreso de la Nación.
Por otro lado, estamos por avanzar en un cambio doctrinario profundo y habrá que
cambiar toda la “literatura” del manejo de las cuentas públicas. Y no sé cómo les explicaré
a los jujeños —si llego a avalar una ley de este tipo— que no les defiendo los intereses y
que pongo de rodillas al gobernador ante el jefe de Gabinete, o sea, ni siquiera ante el
presidente de la Nación.
Inclusive se plantea que el Poder Ejecutivo nacional queda eximido de cumplir con
el artículo 15 de la Ley de Responsabilidad Fiscal que dice: “El Poder Ejecutivo nacional,
los Poderes Ejecutivos Provinciales y el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sólo
podrán, durante la ejecución presupuestaria, aprobar mayores gastos de otros poderes del
Estado siempre que estuviera asegurado un financiamiento especialmente destinado a su
atención. Asimismo, no podrán aprobar modificaciones presupuestarias que impliquen
incrementos en los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las
aplicaciones financieras.”
Esto de la mezcla de las erogaciones corrientes y de capital no es una cuestión
caprichosa. Ese límite tiene que ver con el concepto que viene desde que el Estado es
Estado y con el origen y la aplicación de los recursos. ¿Por qué no hay que mezclar las
erogaciones corrientes y las de capital? Por el origen de los recursos que hay que aplicar
para atender esas erogaciones. Las erogaciones corrientes se atienden con recursos
corrientes, es decir, con aquellos recursos que son normales, ordinarios y que se recaudan
permanentemente. Y las erogaciones de capital pueden ser atendidas con recursos
corrientes, pero generalmente son atendidas con recursos que son extraordinarios; por eso
los cargos específicos, algún impuesto especial, algún canon o por ejemplo, alguna
contribución específica para la construcción de un puente o para alguna obra de
infraestructura.
Y no se pueden pasar créditos de erogaciones de capital a corrientes porque
estaríamos mezclando las fuentes de recursos, y podríamos estar frente a la situación de
tener que afrontar el pago de sueldos de la Administración Pública con algún impuesto
especial. Este es el problema. La razón de que no se puede hacer lo que dice el último
párrafo del artículo 5° tiene que ver con una norma básica de orden del manejo de las
finanzas públicas, lo cual es dicho por la vieja Ley de Contabilidad y hasta la Ley de
Administración Financiera —que implica un cambio doctrinario ya que implementa la
teoría de sistemas y plantea la modernización en el manejo de la información de la
contabilidad pública— mantiene este concepto que es central, el cual se relaciona con el
manejo ordenado y la previsibilidad. Caso contrario, se le agrega imprevisibilidad, la
posibilidad de incumplimiento o de asumir compromisos que no pueda cumplir el Estado
sobre la base de erogaciones corrientes. Este es el cambio doctrinario. Esto es lo que
quieren hacer modificando una norma de fondo. Entonces, es grave lo que se está haciendo.
No es que el jefe de Gabinete tenga las manos atadas. Es más, esta tarde veremos
todo lo que hacen con las decisiones administrativas, con los decretos de necesidad y
urgencia, etcétera. Por lo tanto, no tiene las manos atadas pero quiere más; ahora lo que
quiere es definir cuestiones de política pública. Decisiones de las que deben participar los
representantes de la sociedad y de las provincias quieren definirlas acá, en un escritorio de
un despacho de la Capital Federal. Pero eso no es posible y no lo vamos a permitir.
Señor presidente: dentro de los argumentos que plantea están los de las “cuestiones
de emergencia y algunas situaciones imprevistas...”. Sin embargo, fíjese lo que expresa el
artículo 39 de la ley de administración financiera: “El Poder Ejecutivo nacional podrá
disponer autorizaciones para gastar, no incluidas en la ley de presupuesto general, para
atender el socorro inmediato por parte del gobierno en caso de epidemia, inundación,
terremotos u otros de fuerza mayor.” Ya sabemos que dentro de la expresión “fuerza
mayor” pueden entrar una vaca, un toro, un elefante, etcétera, pero el Poder Ejecutivo tiene
facultades y flexibilidad. Es más, el Poder Ejecutivo nacional se puede mover dentro de
cada finalidad en la medida en que no toque el principio rector de “cuidado con mezclar las
erogaciones corrientes con las de capital”, es decir, sobre la base del principio ordenador
del Estado de la previsibilidad. Pero se puede mover.
En la actualidad, por la Ley de Administración Financiera —que reforma la Ley de
Contabilidad— el Poder Ejecutivo, el jefe de Gabinete y los ejecutores de los sistemas de
administración —como el contador general, el secretario de Hacienda, el tesorero y demás
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
8
actores que tienen a su cargo la administración de las finanzas públicas— tienen facultades
para moverse dentro de cada finalidad. Es decir que actualmente y respecto de las
finalidades el Poder Ejecutivo está facultado para hacer cambios.
Estos son los motivos que nos llevan a plantear que está en juego la República.
Porque si se aprueba este proyecto, ¿qué es lo que nos diferencia de una monarquía?, ya
que el jefe de Gabinete definirá la política pública de los argentinos.
Un sistema democrático tiene calidad en la medida en que respeta su principio
organizador: la República y la división de poderes. Y esta iniciativa afecta el principio de la
división de poderes, porque le da facultades al jefe de Gabinete —no al presidente, que fue
elegido por todos los argentinos— que fue elegido por el presidente. Nosotros tenemos un
régimen de organización que se asienta en la República. Y la manera de acotar el poder
presidencialista es a través de la vigencia del Congreso de la Nación.
En definitiva, si aprobamos esta ley no solo vamos a poner de rodillas a nuestras
provincias sino que nos tendremos que dedicar solo a los homenajes. Tendremos que hacer
una agenda, traer a Maradona tres veces al año, a Estela Carlotto u otras personalidades; el
Congreso será para los homenajes y el debate de la definición de país que queremos —que
tiene vinculación con la ley de presupuesto— estará reservado a una sola persona.
La situación se resolverá agregando un párrafo que diga “el jefe de Gabinete
informará trimestralmente...”, eso no tiene nada que ver. Con esta ley destruyeron la fase
preventiva del control y el mecanismo constitucional de decisión de las leyes. Es por ello
que iremos a la justicia y haremos todo lo que esté a nuestro alcance para impedir la
aprobación de esta ley. Así como ayer estuvimos esperando que por los menos los más
preocupados vengan y den quórum —y luego nos fuimos— , seremos rigurosos
controladores de que las cosas estén bien en lo formal. Como dije, iremos a la justicia
porque se transgredirá totalmente la Constitución.
El inciso 8) del artículo 75 dispone fijar anualmente conforme a las pautas
establecidas en el tercer párrafo del inciso 2) de este artículo el Presupuesto General de
Gastos y Cálculo de Recursos de la Administración Nacional en base al programa general
del gobierno y al plan de inversiones públicas, y aprobar o desechar la cuenta de inversión.
Y en tercer párrafo se dice que la distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de
Buenos Aires se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de
cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de reparto, y que será equitativa,
solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
¿Por este principio va a velar el jefe de Gabinete? ¿El velará por este principio de
distribución equitativa? No creo que esto sea así. No sé si las cosas las hacemos bien o mal;
tal vez la gente sienta que hacemos las cosas mal, pero es peor la monarquía. Habría que
decirles a todos los argentinos que es peor lo otro, y que en la medida en que
profundicemos los mecanismos de participación popular podremos ir mejorando
situaciones y que se cumpla con la Constitución, lo que en gran parte lamentablemente no
se hace y de lo cual seguramente tenemos responsabilidades compartidas. Pero no
escribamos con una norma que termine de un plumazo con la división de poderes.
Y el inciso 8) involucra a todos los demás, es decir, al que hace referencia a la
coparticipación, al de los empréstitos, al de las asignaciones específicas, etcétera. ¿Dónde
se sintetizan todas las atribuciones del Congreso? En el presupuesto, donde se exponen
cada una de estas atribuciones porque, justamente, en él están representados los intereses de
muchos ciudadanos que no están en la Capital Federal sino en las provincias. Por lo tanto,
no podemos ser tan irresponsables de poner sus intereses en manos de un personaje que
vive en la Capital Federal. Igualmente esa no es la cuestión, podría vivir en Rosario, Jujuy
o en cualquier otro lado, no tengo nada contra la Capital. La idea es que una sola persona
no puede definir el destino de los argentinos.
En consecuencia —reitero—, nos presentaremos ante la justicia si el oficialismo
atropella con este tema, el cual quiere tratar rápidamente. Todavía no tomó estado
parlamentario y ya lo quieren considerar, sin contar con la participación de los técnicos que
idearon los cambios doctrinarios que modificaron la Ley de Contabilidad. Eso, para
nosotros es un atropello.
Por estos motivos es que nos oponemos a la posibilidad de que se apruebe este
proyecto de ley.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor senador López Arias.
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
9
Sr. López Arias. — Soy miembro del bloque oficialista y mi compromiso con el gobierno
nacional está fuera de toda discusión.
Por lo tanto, mi análisis lo haré estrictamente desde el punto de vista institucional,
dejando todos los calificativos grandilocuentes para la oposición, que por supuesto tendrá
que cumplir su papel en ese sentido.
La gran mayoría de los que estamos acá presentes hemos sido parte de la concesión
de facultades en épocas de emergencia. Lo asumimos absolutamente y hay que reconocer
—nobleza obliga— que el Poder Ejecutivo las ejerció con bastante prudencia. Pero hoy
estamos hablando de una modificación permanente que tiene que ver con el esquema
institucional de funcionamiento de los poderes de la Argentina. Es por eso que anticipo que
votaré en disidencia parcial esperando que podamos llegar a una solución equilibrada.
No es cierto que el presupuesto es una cosa exclusiva del Congreso. En realidad, en
la génesis del presupuesto participan todos los poderes del Estado —hasta el propio Poder
Judicial elabora su presupuesto—, y en conjunto con el Congreso se van fijando las pautas
del plan de gobierno.
Y en esta discusión tienen mucho que ver las provincias. Evidentemente, en esta
negociación institucional —en el buen sentido de la palabra— de la que participan los tres
poderes del Estado y las provincias, se define el presupuesto, que no es simplemente fijar el
límite máximo de gastos o endeudamiento, sin que tal como lo dice el inciso 8) del artículo
75 de la Constitución, es el plan de inversiones públicas.
Una vez sancionado el presupuesto se dividen todos los roles y el Poder Ejecutivo
es el encargado de ejecutarlos, pero ya no como colegislador sino como órgano de la
administración. Obviamente, tendrá que respetar las pautas generales fijadas en el
presupuesto.
A mí no se me escapa que en la dinámica de las sociedades actuales muchas veces
se requiere cierta flexibilidad en el manejo de las partidas, y este ha sido no solo un
problema de la Argentina sino de todo el mundo. Uno ve el derecho comparado de los
diversos países de América y esa discusión se plantea permanentemente, pero siempre
teniendo en cuenta el papel protagónico del Congreso en la sanción del presupuesto. Si
nosotros nos limitáramos a decir “este es el monto máximo del gasto y este el monto
máximo de endeudamiento” estaríamos haciendo la cáscara de los huevos, pero el
contenido estaría totalmente fuera de la posibilidad de manejo y participación del Congreso
Nacional. Y ese no es el sentido que marca la Constitución.
Esa puja o tironeo entre la ejecutividad y la flexibilidad y el resguardo de las
facultades que son propias del Congreso han tenido distintos tipos de solución. Por
ejemplo, en México se vota el límite de las facultades de reasignación de partidas. Se dice
“el presupuesto es tanto”, y queda un porcentaje de este para que se atiendan las
necesidades de la dinámica de funcionamiento del Estado, ya que el Ejecutivo puede
necesitar un recambio de partidas.
En otras constituciones se establece que pueden modificarse destinos siempre que
no se afecten los objetivos prioritarios. Y en cuanto a la propia ley de presupuesto, es el
Congreso el que dice cuáles son las partidas modificables y cuáles las que no pueden
modificarse. Y hay otras alternativas. En ese sentido, la Ley de Administración Financiera
establece que en ciertos casos de emergencia el Ejecutivo puede redistribuir partidas, para
lo cual deberá comunicar de inmediato y fundadamente la decisión para que tome
conocimiento el Congreso e intervenga en el caso corresponda.
Hay un proyecto elevado por el diputado Lamberto —anteriormente senador y
coautor de la Ley de Administración Financiera— que tiene una propuesta interesante, en el
sentido de que la reasignación de partidas que se haga por parte del Poder Ejecutivo deberá
ser comunicada de inmediato a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas de la
Administración para su análisis y discusión, a efectos de que se mantenga la participación
del Congreso.
Sí entiendo la necesidad de flexibilizar el manejo de las partidas. Pero creo que
cuando esto afecta la finalidad de las partidas o cuando se pretende un cambio de rótulo —
no es menor el tema de los créditos de capital y los gastos corrientes—, tiene que haber
algún tipo de control o participación del Congreso porque si no todo el esquema
institucional se encontraría afectado.
Por lo tanto —y en esto no mezclo a mi provincia, a mi partido político ni a nadie,
sino que lo planteo como senador de la Nación tratando de aportar a un eficiente manejo del
poder Ejecutivo y, al mismo tiempo, a la participación constitucional que le corresponde al
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
10
Congreso—, firmaré el despacho en disidencia parcial y me tomaré estos días para tratar de
aportar ideas a efectos de que encontremos una solución que equilibre los extremos
planteados —tal como lo han hecho otras constituciones de América—, y concilie la
dinámica propia de la actuación de las administraciones en el mundo que nos toca vivir con
la necesaria participación del Parlamento como gran planificador de las políticas públicas
del Estado.
Espero que podamos mantener —aún cuando se decidiese firmar hoy el despacho—
el ámbito de discusión a efectos de acercarnos a una solución que contribuya a enriquecer
las instituciones de la República y no a degradarlas o debilitarlas.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el senador Jaque.
Sr. Jaque. — Sin lugar a dudas, la discusión que estamos teniendo respecto de este
proyecto tiene dos componentes importantes. Uno es el meramente teórico —denominado
doctrinario— y otro que tiene que ver con la visión política.
En cuanto al aspecto teórico, hay cosas en las que uno puede estar de acuerdo y
otras en las que se puede incurrir en una confusión. El presupuesto nacional tiene ciertas
divisiones: recursos corrientes y no corrientes y erogaciones corrientes y de capital. Pero no
una vinculación directa entre ellas, en el sentido de que solo con recursos corrientes se
pagan los gastos corrientes. Es decir, puedo tener un presupuesto solo con recursos
corrientes, y tener erogaciones corrientes y de capital. Por lo tanto, no quisiera que quede la
idea de la relación directa, caso contrario estaríamos avalando algo que no es así. Esta es
una primera diferenciación respecto de lo que aquí se está estableciendo.
Y en cuanto a la aprobación del presupuesto anual de la Nación, no podemos poner
énfasis solo en una parte del artículo 75 de la Constitución Nacional. Si bien es cierto que
establece la facultad del Congreso de fijarlo anualmente y que hace referencia, entre otras
cosas, a la equidad territorial, también hace alusión al “programa general de gobierno...”.
Es decir que la propia Constitución le da un rol a la hora de establecer el presupuesto al
Poder Ejecutivo nacional, y no en vano pone como requisito fundamental que quien debe
elaborar el presupuesto y ponerlo a consideración del Congreso Nacional es el Poder
Ejecutivo nacional.
En la doctrina a la que se hace tanta referencia aquí, siempre se pone énfasis en que
es el Poder Ejecutivo nacional el que tiene la responsabilidad de establecer cuáles son los
criterios con los cuales va a cumplir el mandamiento otorgado por el pueblo a la hora de
gobernar y establecer una estrategia de país.
Tanto es así que hay constituciones que a los efectos de establecer claramente la
responsabilidad a la hora de formular un presupuesto han tratado de limitar algunas
facultades hacia el propio Poder Legislativo. En este caso me remito a la Constitución de
mi propia provincia. El Poder Ejecutivo provincial no sólo es el que establece la
elaboración del presupuesto, sino que tiene la facultad propia de fijar el límite en el caso de
los sueldos; por ejemplo, la Legislatura puede hacer modificaciones pero no puede hacer
dos cosas: incrementar el monto total del proyecto de presupuesto y modificar la política
salarial.
Por lo tanto, dentro de la parte doctrinaria uno encuentra las dos posturas: la de
quien considera que no es bueno que sea una facultad del Ejecutivo el establecimiento de la
política salarial, y la de quien piensa que el Congreso debe estar facultado a la hora de
establecer el límite de los sueldos. Quienes apoyan la primera postura ponen como ejemplo
que podría suceder que el Poder Legislativo, que tiene —entre comillas— menos
responsabilidades a la hora de ejecutar un presupuesto, podría irresponsablemente fijar
montos de salarios incumplibles que harían que el Poder Ejecutivo no pudiera cumplir con
los objetivos fijados en el plan general de gobierno. Quienes están por la otra teoría
establecen que el Poder Legislativo se supone no es tan irresponsable como para no tener
en cuenta eso. Traje a colación este ejemplo porque cuando uno hace el análisis desde el
punto de vista doctrinario del presupuesto siempre va a encontrar situaciones que no son
comunes a todos los casos.
En este caso específico no le estamos otorgando al Poder Ejecutivo nacional algo a
partir de ahora, sino que esta posibilidad de hacer transformaciones o cambios de partidas
se ha dado desde hace mucho tiempo. Por lo tanto, a través de este proyecto de ley se está
tratando de dar una solución a algo que en apariencia es transitorio, pero que cuando se
analiza la realidad viene desde hace mucho tiempo y con un carácter definitivo.
Es cierto también que el Poder Ejecutivo nacional no puede quedar sin la otra
facultad indelegable del Congreso: los controles. Aquí se han mencionado algunos tipos de
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
11
controles, por ejemplo, el control preventivo. El control preventivo creo que en todos los
casos —y se manifiesta muy bien en la doctrina— es importante, y no tiene que ver solo
con la división que hago en el presupuesto a través de las distintas partidas, sino que es más
importante cuando trato de evitar un uso indiscriminado que pudiera llevarnos, por algún
tipo de irresponsabilidad, a generar un endeudamiento no deseado.
Entonces, el principal control preventivo pasa por el monto total del presupuesto y
por el nivel de endeudamiento que se le quiere acordar. Al respecto, en estos dos casos
están preservados porque en este proyecto de ley que estamos tratando el Ejecutivo puede
hacer modificaciones; y no solo podrá efectuarlas porque así lo habilitan los distintos
presupuestos sino también en virtud de la Ley de Administración Financiera. Sin embargo,
por un lado seguimos manteniendo el control importante de no aumentar el presupuesto y,
por el otro, el control a la hora del nivel de endeudamiento.
Y creo que el control concomitante o un control de oportunidad —suponiendo que
necesitemos encontrar un camino correctivo, ver cómo se está realizando, etcétera— puede
solucionarse incorporando un artículo en este mismo proyecto de ley que disponga que el
jefe de Gabinete deberá remitir en forma periódica —por ejemplo trimestralmente— un
informe para conocimiento de ambas Cámaras del Congreso. De esta manera inclusive
iremos teniendo un control concomitante que nos ha faltado en años anteriores. Por lo tanto,
estaríamos incorporando algo para fortalecer parte de lo que el mismo proyecto de ley
reconoce —la integrabilidad—; y de ninguna manera delegamos la parte que tiene que ver
con el control.
En cuanto al control ex post o a la ejecución para cumplir con la aprobación de las
cuentas respectivas, creo que si el mecanismo actual no está funcionando no podemos
nosotros ponerlo como un problema del Ejecutivo. En definitiva, creo que será nuestra
responsabilidad establecer las modificaciones a realizar para que esto pueda tener una
mayor agilidad.
No creo que con esta decisión que estamos tomando estemos plenamente rompiendo
el federalismo, pues el federalismo es mucho más que la distribución en la parte del
presupuesto. Caso contrario, estaríamos adecuando el federalismo en función de una
conveniencia temporal. Por ejemplo, cuando tratamos la ley de coparticipación decimos
que si no se saca inmediatamente afectamos al federalismo; y si la queremos discutir en el
acto también decimos que rompemos el federalismo. Entonces, cuando no se quiere tratar la
ley de coparticipación —que es una deuda que también tenemos—, recurrimos al “por
ahora podemos esperar” ya que el presupuesto es el que termina por resolver los otros
problemas de la distribución. Y cuando tratamos el presupuesto —o una modificación
como en este caso— , también hacemos referencia a las afectaciones. Pero no creo que esto
sea necesariamente así.
Por lo tanto, y a sabiendas de que esta discusión será continuada en el recinto, sí
creo conveniente incorporarle al proyecto bajo análisis la posibilidad de un informe —que
podría ser trimestral— acerca de los movimientos que se están realizando o de los cambios
de las partidas.
Para finalizar, debo manifestar que comparto las modificaciones que usted
mencionó al inicio de esta reunión referidas a la redacción del artículo 1Ε pues creo que le
da mucha más claridad.
Sr. Presidente. — Se encuentran presentes dos senadoras que no pertenecen a esta
Comisión pero que participan activamente en todas las reuniones. Me refiero a las
senadoras Escudero y Perceval.
En consecuencia, le cedo la palabra en primer lugar a la senadora Escudero.
Sra. Escudero. — Efectivamente no soy miembro de la Comisión, pero estoy presente
porque tengo una enorme preocupación por el proyecto tal como está planteado. Creo que
tal como está redactado excede a una simple modificación de la Ley de Administración
Financiera.
Me parece que aquí estamos hablando de verdaderas delegaciones de facultades
constitucionales que corresponden a esta Casa. Por lo tanto, como este debate excedería el
ámbito propio de la Comisión de Presupuesto y Hacienda creo que la iniciativa también
debería ser girada a la Comisión de Asuntos Constitucionales a efectos de analizar los
límites de la delegación de facultades.
En primer lugar, coincido con lo señalado por el senador Morales en el sentido de
que es nuestra responsabilidad la elaboración del presupuesto en forma conjunta con el
Ejecutivo, y velar para que tenga criterios de distribución objetivos y equitativos que
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
12
aseguren un crecimiento justo y solidario del país. Y considero que ese límite infranqueable
no está como limitación expresa en este proyecto, a pesar de que debería estarlo.
En segundo término, los antecedentes que usted señaló respecto de la delegación de
facultades en virtud de una ley siempre se hicieron por un plazo determinado, ya que eso es
exactamente lo que plantea la Constitución Nacional. El artículo 76 prohíbe toda
delegación de facultades legislativas —nos los prohíbe—, y nos prohíbe absolutamente que
sean por tiempo ilimitado.
En consecuencia, esos dos temas constitucionales deberían ser analizados, y
replanteada la redacción de la norma si se decide avanzar.
Justamente, durante la consideración y aprobación de los diversos presupuestos nos
quejábamos de todas las modificaciones presupuestarias que se planteaban mediante
decretos de necesidad y urgencia. Esa es otra prueba de que se trataba de facultades
legislativas y de que por eso el Ejecutivo se veía obligado a dictar decretos de necesidad y
urgencia; y en su oportunidad nos quejábamos de que dichos decretos no tenían control
justamente por la falta de constitución de la Comisión Bicameral Permanente.
Pero como estamos a las puertas de la conformación de dicha Comisión Bicameral
Permanente no entendemos el apuro de avanzar con esta ley, ya que si el Ejecutivo necesita
hacer transferencias de partidas que excedan los límites de la Ley de Administración
Financiera lo puede hacer perfectamente mediante decretos de necesidad y urgencia, y a
través de la Comisión Bicameral Permanente habrá un control de dichos decretos.
Por otra parte, veo con preocupación esta excepción a los límites de la Ley de
Responsabilidad Fiscal. Creo que hay que hacer un poco de memoria de cuál es el país que
teníamos y por qué fue necesario el dictado de la Ley de Responsabilidad Fiscal. Al
respecto, en la Constitución de mi provincia establecimos la responsabilidad fiscal. Y
gracias a que existe un límite infranqueable la provincia ha podido crecer, salir del atraso y
hacer obras de infraestructura, que son las que posibilitan el crecimiento continuado.
En consecuencia, esta posibilidad de que se hagan modificaciones de partidas sin
sujeción a ese límite que establece la Ley de Responsabilidad Fiscal significa permitir que
los gastos corrientes se lleven todo el presupuesto y que no haya un límite en dichos gastos
para la realización inversiones. Considero que esto sería retroceder en la calidad
institucional que ha ganado nuestro país. Y recordemos que fue un gran esfuerzo lograr que
las provincias adhieran a la Ley de Responsabilidad Fiscal; y que las provincias siguen lo
que hace el gobierno nacional.
Si esta ley sale como está, ¿qué seguirá? Las provincias también empezarán a
encontrar razones para evadirse de la Ley de Responsabilidad Fiscal, y entonces ya
sabemos qué es lo pasa: los gobiernos, cuando están terminando su mandato, se sienten
tentados a hacer más uso del gasto corriente y menos uso de la inversión, que es lo que trae
el progreso a futuro. Por lo tanto, considero que esta iniciativa tal como está planteada es un
retroceso a lo que se ha ido ganando con mucho esfuerzo en estos últimos años, y por ello
me opongo terminantemente a esta excepción a lo establecido en la ley 25917.
Pienso que tenemos que estar abiertos a buscar algún mecanismo que permita
transferencias de partidas con control del Congreso, pero en ese caso no me parecería
suficiente la remisión posterior. Creo que el jefe de Gabinete junto con la Comisión de
Presupuesto y Hacienda o la Comisión Bicameral tendrían que encontrar un mecanismo que
permita la transferencia de partidas previa autorización del Congreso.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor senador López Arias.
Sr. López Arias. — Como en el día de la fecha me encuentro a cargo de la Presidencia del
Senado, deseo comunicarles que me llegó hace un rato una presentación del señor senador
Sanz pidiendo la ampliación del giro para la Comisión de Asuntos Constitucionales.
Quiero aclarar que cuando se giró el proyecto a esta Comisión se respetó lo que
establece el Reglamento en el sentido de que en principio, los proyectos de ley deben ser
girados a una sola comisión, que es lo que se hizo en este caso. Pero como la solicitud llegó
cuando ya estaba analizando el tema la Comisión de Presupuesto y Hacienda, y el propio
Reglamento establece que en caso de duda sobre la ampliación del giro tiene que ser el
plenario el que lo resuelva, mi responsabilidad —por encontrarme a cargo de la
Presidencia— es someter —si lo consideran pertinente los senadores presentantes— al
plenario del cuerpo la resolución sobre la ampliación del giro que se ha presentado. Quería
dejar salvado esto porque no quiero emitir una consideración sobre un tema que
institucionalmente es de mi área de responsabilidad.
Sr. Presidente. — Para una breve interrupción, tiene la palabra el señor senador Sanz.
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
13
Sr. Sanz. — Simplemente es para explicar el porqué de esa nota.
De acuerdo al Reglamento, este proyecto —que ingresó el viernes en la Cámara de
Senadores— debería tomar estado parlamentario en la sesión de esta tarde, y en ese
momento nos enteraríamos también del giro provisorio, ya que no es definitivo hasta que el
cuerpo lo haya convalidado, como lo hacemos en todas las sesiones cuando se leen los
Asuntos Entrados. Y en ese momento nosotros —que tenemos una discrepancia respecto
del giro único a la Comisión de Presupuesto y Hacienda— plantearíamos que debería ir
también —indefectiblemente— a la Comisión de Asuntos Constitucionales. Pero la
convocatoria a tratar este tema ayer en la Comisión de Presupuesto y Hacienda nos obligó a
presentar esa nota. Desde luego, no para incomodar al señor senador López Arias que hoy
está a cargo de la Casa —se lo he dicho en forma personal— sino para poder discutirlo más
en profundidad.
Pero si él lo plantea en el recinto, entonces discutiremos el tema allí.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra la señora senadora Ibarra.
Sra. Ibarra. — Es solo para referirme al tema formal planteado la senadora Escudero, al
cual también hicieron mención los señores senadores López Arias y Sanz.
Yo integro la Comisión de Asuntos Constitucionales, y cuando ingresó la Ley de
Administración Financiera no tuvo giro a dicha comisión. Ni la Ley de Contabilidad ni la
de Administración Financiera fueron giradas a la Comisión de Asuntos Constitucionales.
Además, estamos hablando de monarquías y de repúblicas; en consecuencia, no entiendo de
qué estamos hablando. ¿Cuándo la Ley de Administración Financiera tuvo giro a la
Comisión de Asuntos Constitucionales?
Si elevamos el tono, ahí sí empezamos a perjudicar el tema de la República. Todos
sabemos de qué estamos hablando y acerca de qué tipo de reestructuraciones en materia
presupuestaria. También sabemos lo que sucede en las provincias; o sea, cómo se trabajan y
ejecutan los presupuestos en las provincias, en las diversas localidades y en las
municipalidades. En todo caso, para desdramatizar esta discusión y ubicarla en su tono —
porque creo que no le hace nada bien a la República elevar el tono de estos planteos—
sugiero que seamos prudentes. Reitero, jamás las leyes de Administración Financiera y de
Contabilidad tuvieron giro a la Comisión de Asuntos Constitucionales. Digo esto para que
nos ubiquemos en lo que estamos discutiendo.
Después pediré la palabra para tratar el tema de fondo.
Sr. Presidente. — Quiero hacer una aclaración: el artículo 32, inciso b), del Reglamento
del Honorable Senado de la Nación se refiere a las facultades de la Presidencia para girar
los Asuntos Entrados. Y en cuanto a la convocatoria y a los temarios, nos supeditamos al
artículo 103 del Reglamento
Tiene la palabra la señora senadora Curletti.
Sra. Curletti. — También a mí me cabe la gran preocupación respecto de este proyecto de
ley. Y respecto de la democracia y la gobernabilidad creo que asumiremos una
responsabilidad cuya resolución tendrá dos resultados: error o culpa. Y no entiendo que
haya una tercera consecuencia. No estamos analizando el tema con la debida profundidad ni
con el tiempo necesario y, a su vez, efectuamos un debate casi tibio con relación a lo que se
puede juzgar por las consecuencias de la ley.
Se ha hablado en algún momento de que el presupuesto está caracterizado por una
flexibilidad, lo cual es cierto. Sin embargo, también se supone que el presupuesto —aunque
más no fuera tibiamente— contiene los deseos y las demandas de las provincias. Entonces,
si bien o mal hay una participación nosotros, con esta ley, estaríamos lesionando ese
principio tibio de federalismo real que deseamos y que, sin embargo, no se da a lo largo de
un conjunto de medidas que afectan el destino de las provincias.
He leído que también en otras épocas se ha recurrido a este tipo de medidas.
Justamente, en una parte del proyecto enviado se dice: ...a los fines de que el presupuesto
no adolezca de rigideces que le impidan constituirse en un instrumento eficaz para la
administración del gobierno y de programación económica y social. Resulta necesario este
instrumento para adaptarse a los cambios de coyuntura que eventualmente sucedan durante
los distintos ejercicios presupuestarios.
En ese sentido, ha habido un funcionario de la Nación que manifestó un índice de
cambios en función de las facultades delegadas muy ínfimo, que no justificaría la
aprobación de una ley en ese sentido que sesgaría los principios constitucionales.
Por otro lado, en otras épocas ha habido modificaciones, pero estaban
fundamentadas en la situación de crisis existente. Además, entendemos que la participación
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
14
tanto del Senado como de las provincias se vería una vez más lesionada por el hecho de que
—tal como lo mencionaba la señora senadora Escudero— estaríamos evaluando una
decisión del jefe de Gabinete. Sin embargo, lo que tenemos que recuperar como Congreso
de la Nación es la participación sobre la base de un federalismo real. Participación significa
tomar parte; y “tomar parte” significa opinar, disentir o consentir. Y pese a que se
menciona que una de las correcciones a la ley sería una evaluación post, nosotros no
coincidimos en ese sentido.
Nos debemos un debate mucho más profundo y académico, y creo que el tema
doctrinario y la teoría deben instalarse en la mesa de discusión. Porque muchas veces en el
fragor de las decisiones y de esa actitud que tenemos algunos para conversar rápidamente y
mencionar algunos principios que después no se pueden correlacionar con la realidad ni con
las leyes, dejamos a la sociedad en un estado de incertidumbre tal que después se
transforma en fatiga social; fatiga social que hace que a veces la gente no pueda participar
realmente.
En consecuencia, y como lo han manifestado los senadores de mi bloque, nosotros
no estamos de acuerdo con esta decisión que, reitero, como única derivación nos va a
resultar en error y culpa.
Por último, con la voluntad democrática y federal que nos caracteriza, les ofrecemos
seguir estudiando el tema y ver en qué forma podemos corregir resultados, pero no en base
a mutilar leyes que de alguna manera tienen algún viso de contención. De esa forma,
podríamos demostrar una vez más que deseamos que el gobierno siga adelante para bien y
felicidad de todos los argentinos. Nuestros argumentos no tienen otro fin que contribuir a la
gobernabilidad y a la transparencia, las cuales son condiciones sine quo non para que el
gobierno de la Nación argentina pueda tener los resultados que pretende.
Pero no queremos que se haga un sesgo de las leyes para ir mutilando decisiones
que, de alguna manera, pusieron un coto a las decisiones del gobierno.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra la señora senadora Ibarra.
Sra. Ibarra. — Repasaré un poco la historia —muy precisa— que se acaba de realizar por
Presidencia.
Tuvimos vigente hasta que se sancionó la Ley de Administración Financiera la Ley
de Contabilidad, la cual en su artículo 5° ya establecía la posibilidad de contar con crédito
global de emergencia proporcional a cada una de las partidas para que el Poder Ejecutivo
pudiera reforzar partidas presupuestarias, pero nunca se usó.
En nuestro país sí se terminó la República en virtud de los muchos años de
dictadura que se la “llevaron puesta”; y en 1983 la recuperamos. Y desde ese año hasta
1986 —estando vigente la Ley de Contabilidad— no se hizo de esa facultad razonable para
el manejo del presupuesto porque, en realidad, no hubo presupuesto.
Simplemente quiero explicar qué pasaba en la Argentina. Desde 1983 a 1986
primero se gastaba y después se aprobaban los gastos. En agosto de 1987 se sancionó la ley
de presupuesto, en cuyos artículos 8° y 9° se pusieron todas las excepciones para que el
Poder Ejecutivo pudiera reestructurar sin sujeción a las normas; y lo mismo sucedió en
1988 y 1989. En 1990 no tuvimos ley de presupuesto, y en 1991 se aprobó la ley de
presupuesto con las excepciones de la Ley de Administración Financiera. Y aclaro que
dicha norma básicamente establece los dos topes: no modificar la cuenta de inversiones —
es decir, no usar gastos de capital para gastos corrientes— , y luego el tema de las
finalidades.
Desde la recuperación de la democracia a la actualidad nunca rigieron estas
supuestas limitaciones que tanto tranquilizan la existencia de la República y hacen que no
nos convirtamos en una monarquía. En consecuencia, o hemos vivido en una monarquía o
realmente el problema no es la República.
Y aclaro que no defiendo un criterio por un imperativo político sino porque
realmente es algo que he defendido como legisladora de la Ciudad antes de que se
presentara el famoso debate de los superpoderes.
Prosigo, desde 1990 en adelante no se ponían excepciones en la ley de presupuesto
pero regían leyes como la Ley de Reforma del Estado, la cual otorgaba facultades
amplísimas y en virtud de la cual se tomaron enormes decisiones de política pública, que
por cierto pusieron en riesgo a muchas generaciones de argentinos. Pero nadie dijo que se
ponía en crisis a la República. ¿Cuántas cosas se hicieron gracias a la posibilidad de esas
privatizaciones y que todavía hoy estamos pagando? Gracias a dicha norma sufrimos un
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
15
enorme endeudamiento, y esa comisión a la que hacía referencia el senador López Arias
para controlar las privatizaciones y las cuentas públicas nadie sabe qué controló.
A partir de 1997 empezaron a aparecer otra vez en el presupuesto, con la posibilidad
de reestructurar partidas con las limitaciones del artículo 37 de la Ley de Administración
Financiera, es decir, sin poder cambiar finalidades ni tocar la cuenta de inversiones. Pero
inmediatamente se sancionó una ley sacando las limitaciones. Y en 1999 se dijo “sin las
limitaciones del artículo 37”, pero se sacó un DNU; y a los pocos meses se sacaron las
restricciones del artículo 37. Y lo mismo sucedió del 2000 al 2003, con las limitaciones del
artículo 37 pero se dictaban DNU para eliminar las limitaciones.
Ahora bien, ¿qué pasó en la Argentina que nunca estuvo vigente esa disposición? Es
por eso que considero que hay que acotar la discusión. Jamás —y esto ya no es un
beneficio, ventaja o un buen comportamiento solo de este gobierno—, ni siquiera en otros
gobiernos, se hizo un uso irracional de la posibilidad de reestructurar partidas en función de
la gestión. En el gobierno de Duhalde —que yo no acompañé políticamente— , tampoco se
hizo un uso desmedido de esta herramienta porque se trata de un instrumento de gestión, y
por eso existen en la mayoría de las provincias y municipios.
En realidad, de lo que se ha hecho abuso en este país son de malas decisiones de
gobierno, de malas políticas públicas, de inacción del Congreso de la Nación, de DNU no
controlados y de delegaciones de facultades aprobadas por los partidos mayoritarios, y no
precisamente de estas herramientas de gestión. Por ejemplo, esta herramienta la tiene San
Juan —con un tope— al igual que Jujuy; en Salta —pese a lo que se dice— se pueden
modificar partidas presupuestarias, y si hay superávit la modificación la puede disponer el
Poder Ejecutivo; Córdoba también tiene la facultad de reestructurar partidas pero sin
disminuir los servicios sociales, al igual que Santa Fe, Neuquén y la Municipalidad de
Rosario, dirigida por un socialista. Entonces, ¿qué pasa? ¿Esto termina con la República?
No, simplemente se trata de una herramienta de gestión.
En 2000 presidía la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Ciudad de Buenos
Aires y este no era un tema en debate. Yo defendí y se aprobó con el apoyo de opositores y
del oficialismo la posibilidad de reestructurar partidas, aun con finalidades, con un tope del
5 por ciento. Y este año se aumentó al 15 por ciento, con el voto de los socialistas y de los
radicales, y el miembro informante fue el macrista de pura cepa Diego Santilli, al que se lo
escuchó una hora hablar de las bondades de la posibilidad de reestructurar partidas. Todos
apoyaron la iniciativa salvo Bidonde.
Y esta situación aparece en muchísimos lugares del país. Se hicieron discursos
teóricos acerca de lo que le significó a la Argentina la posibilidad de reestructurar las
partidas, estamos hablando de movimientos del 2, del 1,5 o del 0,5 por ciento del
presupuesto. Pero lo que le significaron a nuestro país miles de millones dólares fueron
decisiones políticas erradísimas, malas y de poca soberanía de sus gobiernos nacionales, la
inacción de un Congreso que no funcionaba, el manejo desmedido de los decretos de
necesidad y urgencia —sin reglamentación— y la desmedida delegación de facultades en
gobiernos que las usaron para endeudarnos y para destruir nuestro aparato productivo. En
cambio, esta es una herramienta de gestión que tienen todas las municipalidades.
Al respecto, se están poniendo en la discusión política —en una campaña electoral
que se anticipa— las palabras “república” y “monarquía”, y la verdad es que se trata de
facultades que no son delegadas. ¿Qué es un presupuesto? Un presupuesto es lo que uno
presupone; se hace un plan, se dice “vamos a presupuestar” y se establece de dónde se
sacarán los recursos, cuáles van a ser, en qué se gastarán, cuánto se recaudará, en cuánto
nos endeudaremos y de qué manera, etcétera. Y después viene el manejo de la realidad —
para eso están el presidente y sus ministros elegidos por el pueblo— y de la coyuntura, el
manejo de lo que uno tiene: hay que atender gastos, una erogación inesperada, lo que fue
mal calculado, etcétera. Y la verdad es que eso nunca ha llevado más del 2 por ciento del
presupuesto.
Por lo tanto, tengamos en claro de qué estamos hablando porque no se trata de la
República. Estamos hablando de manejos que estuvieron entre el 0,5 y el 2,3 por ciento del
presupuesto, Duhalde incluido y también algunas épocas de los gobiernos anteriores. Nadie
se llevó puesta la República con esto porque esto no está llamado a romper ninguna
división de poderes. Para pasar a un agente de un ministerio a otro se sacaba un DNU, y no
es correcto decir “hoy tienen la facultad del DNU” porque el DNU no está para esto. Somos
nosotros —los legisladores— los que con el planteo de que esto se haga por DNU
desnaturalizamos este instrumento. El decreto de necesidad y urgencia está para cuestiones
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
16
de estricta emergencia y necesidad, no para pasar a un agente de un ministerio a otro.
Revisen — yo sé que existen—, hay otros de mayor entidad, de este gobierno y de otros.
Pero la inmensa mayoría de DNU que se dictaron para salvar el artículo 37 —tengo una
lista que bajé de Internet— fueron para pasar agentes de un ministerio a otro. Porque
cuando uno administra —y todos pasamos por algún nivel de oficialismo— se encuentra
con que para cubrir el gasto en un lugar tiene que buscar la partida subejecutada del
programa que no se ejecuta; y estas son las cosas que sumadas durante un año —en un
gobierno o en otro— estuvieron entre el 0,4 y el 2 por ciento del presupuesto.
En ese sentido, me pregunté si solo este gobierno fue cuidadoso en el manejo de las
reestructuraciones presupuestarias. Pero no, también lo fueron los demás, por ejemplo, en el
gobierno de Duhalde creo que se manejó el 1 por ciento. Y en el gobierno actual al máximo
que se llegó fue a aproximadamente el 2, 2 por ciento; y hubo años en que fue del 0,4.
Ahora bien, esto hace a una administración más ágil y eficaz, y también se da en las
provincias y en los municipios. Hago estos comentarios para dejar en claro que no estamos
hablando de la división de poderes sino de administrar razonablemente bien. Además, este
mecanismo fue aprobado por el ARI, el macrismo y por todos a los que ahora parece que se
les pierde la República en todos los distritos, y nunca dijeron que entraban en la monarquía.
En consecuencia, terminemos con esta hipocresía política porque la verdad no es esa.
Para finalizar, aclaro que podemos investigar las brechas o porcentuales, al respecto,
las comunicaciones y las disposiciones administrativas están en Internet. Y el Congreso
tiene además de la facultad primaria de dictar el presupuesto todas las atribuciones del
artículo 75. Por lo tanto, anoticiados de una disposición administrativa que iría en contra de
la vocación del Congreso respecto de su concepto de impugnación, nos reunimos y
podemos tomar las decisiones del caso. Ahora bien, si después reunimos la mayoría —o
no— es otra discusión, en todo caso uno puede enojarse por no tener la mayoría. Yo he
vivido la mayor parte de mi vida en minoría, pero no puedo decir que la República se va
con esto. Hago esta acotación porque eso es lo que no le hace bien al país, es decir, discutir
la República cuando lo que debe debatirse es el manejo de un máximo del 0,2 por ciento del
presupuesto, generalmente vinculado a reestructuraciones que si uno las sigue
individualmente hacen a un manejo más eficaz. Y precisamente, si algo no ha pasado con
este jefe de Gabinete de la Capital fue el uso desmedido de esta facultad. Entonces, no está
en juego la cuestión federal. Plantear que está en juego la cuestión federal es darle un
dramatismo que solo la pelea política puede justificar, pues esta herramienta es aplicada en
los municipios y en las provincias.
Lo que se “llevó puesta” a la República fueron otras cuestiones, vinculadas a cosas
muchísimo más graves. Lo que hizo que la Argentina cayera en un profundo pozo
económico no fue precisamente la capacidad de reestructurar partidas para cubrir una
emergencia; no fue por esta herramienta, sino por delegaciones desmedidas de facultades,
por pésimas administraciones y por inacción del Congreso. Esa crisis no fue producto de
una facultad que todos los gobiernos manejan porque la consideran una buena herramienta
de administración.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el senador Sanz.
Sr. Sanz. — Estoy totalmente de acuerdo en que la cuestión de la reestructuración de
partidas como tema aislado nunca provocó en este país los problemas que hemos vivido.
Cuando la senadora preopinante decía que había que bajar el tono de la discusión, nosotros
nunca —por lo menos en los discursos de los senadores Morales y Curletti— pusimos en
juego la historia del país a través de la reestructuración de partidas.
Comparto absolutamente el criterio de que han sido las malas políticas de gobierno
las que llevaron al país a esa situación de crisis y el proceso de la década del 90. En ese
sentido, debería estar presente hoy alguien que haya aprobado las medidas del gobierno
Menem, pero creo que ninguno de los que estamos acá pasó por esa situación. Por lo
menos, a los radicales no nos pueden hacer cargo de que avalamos las privatizaciones, los
decretos de delegación de facultades ni la conformación de la Comisión de Reforma del
Estado y Seguimiento de las Privatizaciones.
Ahora bien, sin bajar ni subir el tono sino poniéndolo donde corresponde, es verdad
que no estamos discutiendo solamente la modificación de la Ley de Administración
Financiera y la posibilidad de darle flexibilidad a un gobierno —representado en la figura
del jefe de Gabinete— para poder manejarse dentro del esquema presupuestario sin
esquemas rígidos que vayan a perjudicar la gestión. Presentado el tema teóricamente de esa
forma estaríamos de acuerdo; y es más, podría en este minuto preguntarle al oficialismo si
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
17
esto —como lo acaba de decir la senadora preopinante— se reduce a un tema de
porcentajes y si estarían dispuestos a ponerle un tope en función de lo que aquí se dijo en el
sentido de que nunca se aumentó en más del 2 por ciento.
De ser así, yo dejo de hablar y empezamos a discutir y a reflexionar nuevamente
estas cuestiones, agregando —obviamente— lo manifestado por la senadora Escudero en
relación con la otra parte del proyecto, que es la aplicación o no de la Ley de
Responsabilidad Fiscal.
Pero si en materia de reestructuración —para poner el tono justo y no irnos a la
muerte de la República ni minimizarlo— ustedes están dispuestos a discutir criterios de
flexibilidad que no pongan en juego el equilibrio y los contrapesos de los poderes Ejecutivo
y Legislativo, nosotros desde ya que apoyaremos ese debate.
El problema no somos nosotros sino el oficialismo, quien un jueves a la noche
planteó una cuestión que no había sido discutida por nadie. Al respecto, fue muy sincero el
senador López Arias cuando en un reportaje que le hicieron dijo “ yo no tenía ni idea”. Es
más, ese día fuimos cinco senadores a hablar con la ministro de Economía Felisa Miceli y
no nos dijo ni una palabra acerca de esto. Entonces, si el oficialismo está dispuesto a
cambiar esa actitud casi de marido golpeador que tiene —además, en este caso fue “de
prepo”, “el jueves a la noche entra, el martes a la tarde lo tratamos, sacamos dictamen de
mayoría, vamos a la otra semana y chau”— en relación con la modificación de leyes que
son centrales para el país, nosotros nos sentaremos a discutir, ¿o se creen que nosotros no
sabemos lo que es gobernar? El gobernador de mi provincia está en desacuerdo con esto y
quiere discutir el tema, tengan en cuenta de quién estoy hablando. Por lo tanto, no voy a
hacer ninguna connotación política de lo que esto significa. El gobernador de Río Negro
dijo esto a 10 mil kilómetros al lado del canciller. Lo que no sabe —y de esto me acabo de
enterar recién a través de un llamado del diputado Chironi— es que en el artículo 2Ε de la
ley lo dejan a él “embretado” ante la Ley de Responsabilidad Fiscal, y la provincia lo saca
afuera. Y cuando se lo comentaron, dijo “ah, bueno, entonces hubiera declarado otra cosa”.
Estas son las cuestiones en las que hay tanta confusión, “hojarasca” y fuegos de
artificio y a las cuales nosotros también contribuimos, tal como sucedió ayer cuando se nos
tildó de irresponsables por levantarnos. ¿qué quieren?, ¿que también antes de la violación
de nosotros mismos aplaudamos? Por eso nos levantamos con el senador Morales y no
dimos quórum. Y lo hicimos porque el oficialismo debe comprender que con estos
mensajes reclamamos diálogo, debate, seriedad, madurez, racionalidad y reglas de juego
claras a través de las cuales ustedes podrán hacer valer —al final del camino— la mayoría
absoluta y legítima que tienen gracias al voto de la gente. Pero las cosas no funcionan así.
Se va a modificar la Ley de Administración Financiera, la cual fue caratulada por
todo el mundo como un avance; pero hoy se dijo aquí que nadie la usó. En ese sentido, no
quiero caer en algo que pueda interpretarse como una chicana. Estoy en la Comisión de
Presupuesto y Hacienda y me siento como en familia; considero que esta Comisión siempre
ha trabajado bien y no voy a hacer chicanas.
Por lo tanto, respecto de este tema hay que leer lo que dice Lamberto acerca de la
Ley de Administración Financiera, y lo que dijo en 2004 respecto de la delegación de
facultades Y hago referencia a Lamberto porque el oficialismo va siempre en busca de él
cuando tiene que defender algunos de estos temas. Y reitero, si el oficialismo —no
solamente en este tema sino en todos los demás— buscara un debate para solucionar los
problemas de gestión, nosotros estaríamos dispuestos a discutir. El problema surge cuando
se pretende defender esta ley por lo que se ha hecho, pero se omite gravemente. —y este es
un cargo a la senadora preopinante— las cosas que podrían hacerse con dicha norma tal
como está redactada.
No hemos venido a juzgar al actual jefe de Gabinete respecto de si con las
facultades que ha tenido entre 2004 y 2005 hizo las cosas bien o mal, las usó abusivamente
o no. Lo que queremos analizar profundamente es un proyecto de ley que les permitirá a
todos los jefes de Gabinete que vengan de aquí para adelante —se llamen Alberto
Fernández, Pedro López o el que fuera— hacer lo que quieran. Eso es lo que venimos a
discutir hoy.
Y ahora entraré en la discusión de fondo: aquí sí está en juego el tema de la
República. No estoy de acuerdo con lo que dijo Alfonsín acerca de que esto es la muerte de
la República; no lo es. Sencillamente creo que hay que poner el tono en el lugar exacto, es
decir, se trata de la afectación de uno de los principios de la República, tema que no
solamente abarca la reestructuración de partidas y será discutido mañana. Porque acá hay
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
18
un “combo” antirrepublicano que lesiona el principio de la división de poderes. ¿Por qué
Alberto Fernández ha usado nada más que el 0,2 de estas facultades? Porque tenía en la otra
mano la “bomba neutrónica” —al lado de esta es una bomba neutrónica—, es decir, los
decreto de necesidad y urgencia para modificar el presupuesto. Ahí es donde está toda la
plata. Entonces, si el oficialismo quiere que discutamos esto, pongamos arriba de la mesa
esto y los decretos de necesidad y urgencia.
¿Van a seguir actuando con decretos de necesidad y urgencia para modificar el
presupuesto, violando groseramente la Constitución y la independencia de poderes? Si esto
es así, da exactamente lo mismo lo que firmemos en este dictamen, porque esto es una
“piedra con una gomera” al lado de la “bomba neutrónica” que significa un decreto de
necesidad y urgencia para reemplazar totalmente al Poder Legislativo y hacer lo que se
quiera. Entonces, esta es la discusión que tenemos que dar hoy. ¿O se creen que nosotros
vamos a venir acá a oponernos a esto como si esta fuera la madre de todas las batallas? No,
esa no es la madre de todas las batallas sino el “combo” —la concepción—, el cual debe
analizarse en la Argentina.
He escuchado dos veces las palabras “eficacia” y “eficiencia”, una vez fueron
dichas por el presidente y hace un rato las acaba de mencionar la senadora Ibarra. Estas
palabras son centrales en una discusión —también filosófica— que tiene raigambre
constitucional; por eso hemos pedido el giro a la Comisión de Asuntos Constitucionales.
Además, les recomiendo que lean la exposición de motivos de esta ley. Allí se habla del
artículo 100 y de las atribuciones del jefe de Gabinete, por eso queremos que vaya a la
Comisión de Asuntos Constitucionales —aunque nunca antes haya ido ninguna ley de la
Administración Financiera o de Responsabilidad Fiscal— y, además, porque están en juego
estas cuestiones que estamos hablando. No es casual que estemos discutiendo esta ley —
que entró no por la ventana pero en un momento donde todos estábamos en otra cosa— y el
tema de los decretos de necesidad y urgencia.
En la Argentina se da una discusión que tiene que ver con los roles de los poderes
Ejecutivo y Legislativo, y ahí es donde empieza a jugar la palabra “eficiencia”. Aquí se está
pretendiendo —no como un mensaje subliminal sino escrito, en la ley— hacer una
contrarreforma constitucional diciendo que el único de los poderes capaz de dar repuesta
desde el Estado a los requerimiento de la sociedad es el Ejecutivo, porque es el único
eficiente. Y nosotros seríamos parte de un Poder Legislativo anquilosado, ineficiente, lleno
de tipos “rosqueros”, que discuten temas como el sexo de los ángeles y que no son capaces
de brindarle una respuesta a la gente en ningún lado. Por esos supuestos motivos, nosotros
tendríamos que ir de a poco perdiendo protagonismo porque no formamos parte de este
nuevo esquema de poder en la Argentina. Esto es lo que está en discusión en la República
Argentina: Poder Ejecutivo versus Poder Legislativo. En realidad, no hay que mirar a
ningún filósofo sino leer la Constitución: no se trata de un enfrentamiento sino que es Poder
Ejecutivo “y” Poder Legislativo. Y en este tema en particular también es Poder Ejecutivo
“y” Poder Legislativo, al igual que con los DNU. La representación popular la tiene tanto el
presidente como todos los que estamos aquí sentados. Ese es el principio republicano que
hoy está en juego.
Por lo tanto, en el proceso de formación de las leyes voy a defender a muerte el
siguiente mecanismo: el presupuesto lo formula el Poder Ejecutivo; lo discute, lo consensúa
y lo fija el Poder Legislativo; lo ejecuta el Poder Ejecutivo y lo controla, nuevamente el
Poder Legislativo. Pero con esta modificación se estaría subvirtiendo ese orden, porque con
el argumento de que el único eficiente es el Poder Ejecutivo este se hará cargo de tres de las
funciones: lo va a formular, diseñar y ejecutar, y al final del camino nosotros lo vamos a
controlar, obviamente, con la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas de la
Administración conformada desde que se fundó —y esto anótenlo— por mayoría
justicialista, y que actualmente creo que está analizando la cuenta de inversión de 1998.
Esta es la realidad que estamos viviendo.
En ese sentido, cuando el presidente en el discurso del 1Ε de marzo termina —y les
recomiendo que todos que lo lean— con la exaltación de la palabra “gobernar”. Y les
comento que dentro de nuestra racionalidad —a veces la perdemos— le reconocemos
mucho mérito a esa palabra. Pero parece que el oficialismo cuando utiliza la palabra
“gobernar” quiere decir “gobernar es de nosotros; lo demás institucionalmente en algún
lado está escrito; pero gobernar somos nosotros”. Y sin ánimo de chicanas, me parece que
dentro de “gobernar” está el presidente y un par de ellos, nada más; creo ni siquiera a todo
el oficialismo lo incluyen en esto. El Poder Legislativo en esto tiene un papel secundario, y
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
19
del Poder Judicial hablaremos después. Hoy le preguntaré al jefe de Gabinete por qué
tienen demorada la integración de la Corte Suprema de Justicia. Me gustaría saber si es una
“batallita” que están librando con los jueces —en la que se dicen cosas por los diarios— , o
realmente existe otra cuestión en ello.
Respecto del tema provincial, creo que el senador Jaque manifestó que esto no
afectaría al federalismo porque el federalismo no es solamente una cuestión económica.
Comparto ese pensamiento, ahora bien, ¿cuál es la matriz de la relación Nación-provincia?
¿Es cariño, afecto, simpatía? No, es plata. Y si la plata de un presupuesto la va a manejar
discrecionalmente —o por decretos de necesidad y urgencia, nos guste o no nos guste, haya
hecho Alberto Fernández lo que haya hecho— una sola persona, estamos afectando la
relación Nación-provincia. En consecuencia, aunque sea una vez al año tendríamos que
discutir el presupuesto. Anteriormente, después de cada discusión del presupuesto
comunicábamos en nuestras provincia si estaba “tal” obra o si se habían garantizado los
fondos necesarios para algún emprendimiento. A partir de ahora, cuando volvamos a fin de
año diremos “esto está, veremos qué dice Alberto Fernández durante el año que viene”. En
consecuencia, me parece que esto sí afecta el federalismo.
Yendo a otra cuestión, he escuchado que algunos de los distinguidos colegas
presentes pretenden ser gobernadores, por lo tanto —y permítanme la vulgaridad— me
parece que están “escupiendo para arriba”, pues si alguno de ellos tiene la suerte de llegar a
la gobernación se acordarán de esto que están avalando hoy. Este proyecto profundiza —
con su esquema perverso de “gobernar somos nosotros, la plata la manejamos nosotros”—
la dependencia de todos aquellos que necesitan reglas de juego claras para que sus
municipios y gobernaciones sepan cuánto es lo que van a tener, que es lo que actualmente
en Argentina se está perdiendo.
Para finalizar, quiero decir que tanto este debate como el de los DNU tendríamos
que darlo con mucha profundidad porque el gobierno está detrás de una contrarreforma
constitucional. El gobierno tal vez tenga derecho a plantear este debate, y es probable que
la institucionalidad argentina se deba una profunda discusión respecto de la reforma del 94.
Así como fue cuestionado su origen —el famoso Pacto de Olivos—, luego de la reforma se
han escrito toneladas de papel sobre las bondades de la reforma del 94, al respecto, algunas
cosas han sido buenas y otras no. Pero lo que no puedo permitir es que una contrarreforma
constitucional se haga de esta manera, ya que ese artículo supone una correforma
constitucional al igual que el tema de los DNU, pues ambos van en sentido contrario de la
atenuación del presidencialismo. Si la reforma del 94 tuvo un sentido, fue el de atenuar el
presidencialismo. No sé si se ha logrado, pero era el espíritu de los constituyentes y eso
quedó reflejado en el texto de la Constitución. Entonces, si lo que hoy queremos es
profundizar el presidencialismo en vez de atenuarlo, discutámoslo, estamos dispuestos a
hacerlo por ese tema de la eficiencia. Me encantaría discutir si actualmente ese criterio de
eficiencia es un patrimonio exclusivo del Poder Ejecutivo y no puede serlo del Poder
Legislativo porque incluso nos obligaría a todos nosotros como legisladores a poner en
valor esta cuestión de la eficiencia. Estoy harto de andar por la calle soportando lo que se
dice respecto de que los legisladores somos vagos, “chorros” y demás. Sin embargo, con
estas cosas lo único que hacemos es profundizar esa sensación, y yo quiero ir por la calle
diciendo que soy eficiente en lo que me toca, en lo que la Constitución me dice que tengo
que ser eficiente.
Para finalizar, comparto lo expresado por la señora senadora Ibarra en cuanto a que
ha habido tantos ineficientes y tanta historia de desaguisados en este país que ojalá le toque
a nuestras generaciones dar el ejemplo de que uno es eficiente gobernando y legislando.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor senador Closs.
Sr. Closs. — El debate está bien encaminado, y el señor senador López Arias ha anticipado
un dictamen en minoría, lo cual implica reconocer que hay margen para debatir y
manifestar diferencias.
A partir de las argumentaciones expresadas —muchas acertadas— hay que tratar de
ver cómo uno se ha comportado y visto la evolución de la historia de este país. En la
mayoría de las provincias los gobernadores tienen la facultad de reasignar las partidas de su
presupuesto. Entonces, a la hora de levantar la mano y de acompañar —o no— este
proyecto, cada uno deberá tratar de ser coherente y de ver qué hizo en su provincia cuando
tuvo un rol ejecutivo —como en mi caso— , o qué hizo nuestro líder político cuando fue
gobernador. Asimismo, muchos integrantes del Senado han sido gobernadores y estado
muy cerca de presidentes o, incluso, han sido jefes de Gabinete y tenido facultades
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
20
parecidas a las que estamos discutiendo. De manera que este tema hay que tenerlo en
cuenta. Al respecto, en muchos casos necesité —necesitó el gobierno de la provincia—
tomar medidas de este tipo. Daré tres ejemplos: luego del incendio de Cromañón
empezaron las clases en la provincia de Misiones y al cabo de unos meses nos dimos cuenta
de que no teníamos ningún sistema de seguridad de incendios en las escuelas. Obviamente,
no teníamos la partida presupuestaria. Luego, aproximadamente hace dos años, sufrimos
una época de seca en la que se quedaron sin agua muchos municipios de Misiones; y
tampoco contábamos con la partida presupuestaria. También, tuvimos algunos casos
puntuales: durante la mitad de la gestión de gobierno se nos ocurrió la idea de crear el
seguro provincial de salud para dar cobertura a más de 60 mil misioneros. Pero no teníamos
la partida presupuestaria y no íbamos a esperar quizás un año para implementar ese seguro
que era una solución para muchos misioneros. Entonces, tuvimos que utilizar un elemento
como estos y lo hicimos de manera responsable, como también se lo hace seguramente en
otras provincias y municipios del país. Por eso a la hora de discutir y de argumentar sería
bueno que cada uno de nosotros mire cómo se ha comportado en su municipio o en su
provincia siendo gobernador, legislador, jefe de Gabinete, ministro, etcétera.
Por último, me parece que la discusión sobre la delegación de facultades ha dejado
en un segundo plano la cuestión de la responsabilidad fiscal. Si esta delegación hubiera
venido, en la ley de presupuesto 2006 no hubiera generado semejante debate. Pero sí creo
que es un tema que por lo menos hay que poner en discusión.
Considero que la Ley de Responsabilidad Fiscal ha sido un avance, y también que
terminó siendo un corsé para el funcionamiento de nuestros gobernadores y ministros
colocándolos en el compromiso de terminar siendo responsables por incumplimiento de
deberes del funcionario público.
Hay muchas provincias que en poco tiempo más estarán frente a situaciones
cercanas al incumplimiento. De manera que anticipo mi acompañamiento a la iniciativa
porque es coherente con lo que planteamos y, además, porque existe en casi todas las
provincias —incluida la mía— y municipio de la Argentina.
También espero que a la hora de la discusión las sólidas argumentaciones
doctrinarias que se brinden tengan coherencia con lo que los senadores han hecho desde la
gestión legislativa o ejecutiva que les haya tocado llevar adelante.
Sr. Presidente.— Tiene la palabra la senadora Perceval.
Sra. Perceval.— Señor presidente: sólo voy a efectuar dos breves reflexiones.
Ante todo diré que coincido plenamente con la senadora Ibarra en su descripción
realista e informada de lo que significa la utilización institucional de una herramienta de
gestión.
Y le haré un breve comentario a mi querido amigo el senador Sanz —con quien
disiento en esto al igual que en muchas otras cosas—: no se trataría de un “marido
golpeador” sino de superar una situación de padres abandónicos, como fue durante décadas
el Estado en la Argentina. Por lo tanto, no hay que confundir los roles de gestión del
Estado.
Después hizo referencia a que no hay que andar mirando a un filósofo. Al respecto
le digo que sí, y no porque venga de la filosofía. Sí hay que mirar algo que a ustedes, los
hombres y mujeres del Derecho, los inspira: la Teoría Pura del Derecho de Kelsen; aunque,
en realidad, habría que mirar a Kant con su “Metafísica de las costumbres” por la lógica
tenida en cuenta para la utilización de esta herramienta —una y otra vez; a veces sí, a veces
no o de cualquier modo— sin un marco legal; en ese sentido, también tenemos la metafísica
de la costumbre de los DNU. Ahora bien, las costumbres no generan per se un
ordenamiento social valioso. Para esto se necesita la otra parte que es la Teoría Pura del
Derecho y el derecho positivo. Por lo tanto, me parece que sí hay que mirar a los filósofos.
Además, pienso que no se trataría del “Mc Combo” sino de una “cajita feliz”,
porque por suerte en el caso de los DNU se va a cumplir con lo que establece la
Constitución respecto de la comisión bicameral, la cual parece que no se extrañaba tanto y
que ahora —que se decide institucionalmente cumplir con la Constitución— provoca tanto
escozor y rechazo. En consecuencia, creo que hay que mirar en sintonía y juntamente con
este proyecto que hoy estamos tratando, la formación y constitución efectiva de la
regulación y procedimiento de la comisión bicameral.
Me importa debatir esta cuestión porque no se trata del federalismo del afecto o de
los dineros sino del federalismo de un proyecto de Nación. Entonces, aquí han salido a la
luz cuestiones muy interesantes no solo para ser tratadas en las reuniones de comisión sino
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
21
también en el recinto, cuando se someta a consideración este proyecto; pero no con tonos
grandilocuentes o demasiados flojitos. Ahora bien, sí me parece que hay una cuota de
responsabilidad nuestra. Estos controles que continuamos pidiendo creyendo que vamos a
ser mirados mejor por el “neo-onegeísmo” que cree que todo se consigue controlando, no
tendrían sentido porque como decía el general Perón, se forma una comisión cuando se
quiere que no pase nada. Realmente, lo que hay que hacer es cumplir con la Constitución
porque el Parlamento cuenta con las facultades y la responsabilidad de controlar.
Como decía la senadora Ibarra, no hay que ser hipócrita.
¿No decía usted, senador Sanz, que desde 1994 se deben los informes de la
Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas de la Administración?
—
Se formula un comentario fuera de micrófono.
Sra. Perceval.— ¿Ahora empezaron a revisar las del período 1994 a 1998? Pido la
aclaración porque estoy esperando el informe.
Para finalizar, creo que no deberíamos pedir más condiciones sino cumplir con las
facultades exigidas y atribuidas.
Sr. Presidente.— Tiene la palabra la señora senadora Curletti.
Sra. Curletti.— Señor presidente: venimos de acumular errores y no quisiera seguir
acumulando culpas.
Si en algún momento invoca algún señor senador la posibilidad de concesiones para
que se garantice la gobernabilidad y la capacidad de respuesta del Estado en un marco de
crisis económica y social —lo que dio lugar a algunas medidas que prácticamente han
adoptado casi todos los gobiernos—, debo decir que en el caso de esta senadora junto con
Margarita Stolbizer no hemos aprobado, en la época del gobierno de de la Rúa, la
concesión de facultades. Es por eso que creo que se ha incurrido en omisiones, y no hay
peor error o culpa que la verdad a medias. Entonces, manejémonos con lo que nos dice el
Poder Ejecutivo nacional porque la trascendencia del tema nos obliga a que veamos qué es
lo que nos pide.
Se hizo referencia a “las facultades delegadas al Poder Ejecutivo nacional en los
sucesivos ejercicios presupuestarios...”. Al respecto, el senador por Misiones manifestó que
cometemos nuevamente un error puesto que en algunas constituciones provinciales también
se delegan facultades. Pero el gobierno nacional dice —y continúo con lo mencionado
anteriormente— “...provinieron de la necesidad de garantizar la gobernabilidad y la
capacidad de respuesta del Estado en el marco de una crisis económica y social”. Por lo
tanto, si esto es reconocido por el Estado nacional, seamos respetuosos y no digamos que
esto invoca a que tengamos una conducta contraria a lo que nos dice el Ejecutivo actual.
El presupuesto no se trata solamente de una herramienta de gestión —no es
necesario que aquí vayamos a lo que significan los términos “herramienta” y “gestión”
porque sabemos perfectamente a qué nos referimos— sino que además es un instrumento
para la dirección de la economía del país. No se trata de una gestión que pueda ser
depositada arbitrariamente en una persona, un jefe del Ejecutivo o un funcionario de turno
porque refleja y da forma a la vida económica de una Nación. Por eso, no es una mera
herramienta.
Cuando signifique un límite de no más del 2 por ciento, aun teniendo mayoría en el
Congreso, y se presenten situaciones que afecten la gobernabilidad, ofrecemos —como
democráticamente lo hemos hecho en otras circunstancias— la participación de la
oposición para que el Ejecutivo indique cuáles serán las reconversiones de los fondos del
presupuesto y para asegurar la gobernabilidad.
Y también nos avenimos a una ley que diga: “Autorízase al jefe de Gabinete de
Ministros a disponer...”. Si lo hacemos es porque en economía siempre se buscan ciclos
económicos y se dice cuál es la media. En este caso la media está en el 2 por ciento.
El disponer del 2 por ciento del presupuesto nacional es a los fines de destinar
partidas para hacer viables el federalismo nacional, los principios de gobernabilidad y,
principalmente, para atender las asimetrías de las regiones NEA y NOA o de aquellas que
tengan una tasa de crecimiento inferior a la media del país con un índice de necesidades
básicas insatisfechas superior a la media del país.
Creo que esa podría ser una buena alternativa, y estaríamos vigorizando a este
gobierno —fortaleciéndolo— y se invalidarían todos los argumentos que en algún
momento hemos mencionado y que tendían, principalmente, a viabilizar una conducta que
no era sustentada en un federalismo real ni en lo que debe ser una ley de presupuesto.
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
22
También podría convocarse a una reunión con todos los senadores y diputados que
quieran participar, y decir que queremos este instrumento de presupuesto que no se va a
convertir en ley. De esa forma no incurriríamos en una parodia de aprobar o no el
presupuesto, para que después se invalide lo que la ley indica en el sentido de que dentro de
la flexibilidad los contenidos esenciales deben prevalecer.
El senador preopinante de nuestro bloque ha mencionado que estamos dispuestos a
participar en un proyecto que mantenga ese marco de concesiones en un 2 por ciento. Y en
cuanto a la gobernabilidad, creo que el actual es el gobierno que más aceptación tiene, y
que posee un alto consenso social. Por lo tanto, considero que hay que fortalecer la figura
del Ejecutivo y que esta es una buena forma de contribuir para que el Ejecutivo no trabaje
en función de algunas decisiones partidarias sino de un federalismo real comprensivo de
todas las provincias, como medianamente estamos incluidos en el presupuesto nacional.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor senador Jenefes.
Sr. Jenefes. — Señor presidente: recién tomé conocimiento hoy de que íbamos a tratar este
proyecto de ley que ingresó el jueves, y lo leí por primera vez hoy por la mañana.
Luego de escuchar los argumentos a favor y en contra del proyecto de los diversos
senadores creo, en primer lugar, que tenemos que sacar el drama que se intenta instalar en
la opinión pública. Con este proyecto de ley no vamos a convertir al presidente Kirchner en
un monarca ni vamos a terminar con la democracia.
Leyendo la ley 24624 del año 96 descubrí que allí expresamente se daba la facultad
que hoy se pretende fijar para el jefe de Gabinete. Lo mismo ocurrió con las leyes 24764 de
1997, 24938 de 1998, 25064 de 1999, 25237 de 2000, 25401 de 2001, 25565 de 2002,
25725 de 2003, 25827 y 25967 de 2004, y lo mismo ocurrió en 2006 con la ley 26078; en
algunos casos con sujeción al artículo 37 de la ley 24156 y a la ley 25917. Por lo tanto, esta
no es una cuestión novedosa que se va a debatir en el Congreso de la Nación por primera
vez, no es una cuestión nueva. Y desde 1998 a la fecha no hemos caído en una monarquía,
ni en un abuso del ejercicio de esta facultad que se le ha otorgado al jefe de Gabinete, ya
que de acuerdo a lo que he podido recabar y a lo que he escuchado hoy, la vez que más se
utilizó no se excedió el 2 por ciento...
Sr. Presidente. — En el 2001 llegó al 4, 3 por ciento.
Sr. Jenefes. — Así es, omití ese dato.
Por lo tanto, estamos debatiendo una cuestión que ya ha sido anteada
reiteradamente, con la novedad de que ahora vamos a fijar las facultades al jefe de Gabinete
de disponer reestructuraciones presupuestarias —si es que se aprueba este proyecto— en
forma permanente hasta que otra ley del Congreso las derogue.
He escuchado decir a varios senadores que van a firmar este dictamen en disidencia,
y que elaborarán alguna alternativa a este proyecto ya sea creando una comisión encargada
de receptar los informes trimestrales, cuatrimestrales y semestrales que pueda remitir el jefe
de Gabinete, o tratando de fijar un límite al ejercicio de esta facultad.
Sinceramente, creo que no debemos eludir el debate de esta norma porque tiene una
trascendencia importante. En consecuencia, debemos ser amplios y escuchar a cada uno de
los senadores con el propósito de poder dictar una norma que le permita al jefe de Gabinete
reestructurar las partidas presupuestarias dentro de una lógica y de un respeto pleno de la
Constitución y del fortalecimiento de las instituciones.
Considero que la urgencia en sacar un dictamen debería resignarse con el propósito
de debatir profundamente y tener las opiniones de cada uno de los integrantes de cada
bloque. Si esto no fuera así, yo firmaría el dictamen pero —como lo ha planteado el
senador López Arias— en disidencia, lo cual no sería necesaria si escucháramos a todos los
senadores, si viéramos la forma de conseguir la mejor ley y no tratáramos de sacar esta
norma con la urgencia que se pretende.
No va a ocurrir absolutamente nada, no va a ser ni un triunfo ni una derrota del
oficialismo ni de la oposición si debatimos profundamente, nos escuchamos todos y
tratamos de obtener la mejor norma jurídica y la que más se ajuste a la Constitución de la
Nación Argentina.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el senador López Arias.
Sr. López Arias. — En cuanto a las distintas alternativas de solución a la situación entre el
Ejecutivo y el Parlamento, hablé de poner un límite en el porcentaje y de la posibilidad de
considerar a algunas partidas como inmodificables, como se hace en algunos congresos.
Pero esa propuesta no era mía sino que la hizo el actual diputado Lamberto.
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
23
En ese sentido, me parece que lo mejor sería poner porcentajes de disponibilidad.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra el señor senador Morales.
Sr. Morales. — Señor presidente: voy a insistir con el pedido de realizar una próxima
reunión —puede ser para la próxima semana— convocando a la Federación Argentina de
Consejos Profesionales de Ciencias Económicas.
Además de la modificación de atribuciones y de cómo toca la facultad del Congreso
en términos de la formación de una ley central como es la de presupuesto, hemos planteado
un debate doctrinario vinculado con todas las aristas de lo que aquí se ha planteado.
Inclusive —reitero— sería bueno invitar a miembros de la Federación Argentina de
Consejos Profesionales de Ciencias Económicas y a representantes de la Asociación
Argentina de Presupuesto de la Administración Pública, pues a ellas pertenecen varios de
los hombres que realmente pergeñaron el proyecto de la Ley de Administración Financiera,
los que nos dejarán en claro que no hace falta otra norma pues tanto el jefe de Gabinete
como el Poder Ejecutivo tienen facultades no solo por lo establecido en el artículo 39 de la
Ley de Administración Financiera para transferir partidas. Y también habrá que considerar
la cuestión de las erogaciones corrientes y de capital. Además, habrá que tener en cuenta
que los funcionarios del Instituto Nacional de Administración Pública son los formadores
de los profesionales que después administran la hacienda pública y tienen la
responsabilidad de administrar las decisiones que toma la política desde el Poder Ejecutivo.
En consecuencia, insisto con el pedido de invitar a los representantes de estas tres
instituciones para que hagamos un debate de fondo sobre este tema.
Y abundando en lo que ha planteado nuestro presidente de bloque, sería necesaria
remisión a la Comisión de Asuntos Constitucionales. No importa que las leyes de
Contabilidad y de Administración Financiera no hayan pasado por allí. Nosotros pedimos
en esta ocasión el giro a la Comisión de Asuntos Constitucionales porque es la que
entenderá si en este proyecto de ley se da un grave incumplimiento de la Constitución. Por
eso advertimos que estamos preparados para ir a la Justicia, motivo por el cual pasaré a leer
el artículo 76 de la Constitución Nacional: “Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder
Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con
plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso
establezca”. Es decir que tiene que tener un plazo determinado.
Por lo tanto, los argumentos brindados por la Presidencia y la senadora Ibarra —que
por cierto ha efectuado la mejor defensa del proyecto— olvidan o soslayan el planteo que
hacemos. Y comparto el criterio muy razonable del senador Jenefes, de quien nadie puede
dudar su apoyo irrestricto al gobierno nacional; yo no lo pongo en duda porque lo veo todos
los días en mi provincia. Pero sí está haciendo un planteo racional en el sentido de que a un
tema de tanta envergadura hay que debatirlo bien.
Por lo tanto, reitero mi pedido para que sin apuro nos tomemos una o dos semanas
para hacer un análisis profundo de este tema central que afecta la división de poderes, y de
que se invite a representantes de las tres instituciones que mencioné.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra la señora senadora Escudero.
Sra. Escudero. — Insisto en que yo no puedo delegar la responsabilidad de cuidar los
intereses de mi provincia. Entonces, no puedo delegarle al jefe de Gabinete la
responsabilidad de cuidar los montos que le corresponde a mi provincia.
La senadora Ibarra decía que el uso de estos poderes especiales no excedían el 2 por
ciento del presupuesto. En oportunidad del debate del presupuesto de este año
recordábamos —de acuerdo con las facultades acordadas al jefe de Gabinete en el
presupuesto de 2005— que hasta el 5 de diciembre de 2005, a través de 72 decisiones de
cambio de partidas se abarcaron créditos por 5.171 millones de pesos, y mediante 6
decretos de necesidad y urgencia se dispusieron de más de 8.560 millones de pesos, los
cuales no estaban previstos originariamente en el presupuesto. De modo que cuando aquí
parece vislumbrarse un cierto consenso para ponerle un tope de un 2 por ciento, yo no sé
cuánto implicará dicho tope pero a lo mejor puede llegar a los 3 mil millones de pesos.
Es por eso que me gustaría que se ponga otro límite, y que no sea detrayendo
recursos que están previstos en el análisis del presupuesto para aplicar y ejecutar en las
provincias, ya que si se observa el monto de los recursos que se coparticipan la torta es cada
vez más chica. Solamente el 19 por ciento de los recursos que se recaudan se coparticipan.
Entonces, no vaya a ser que esta sea una vía por la cual al jefe de Gabinete se le ceda otro
pedazo de la exigua torta de recursos a ser aplicados en las provincias, tema que suele
causar una fuerte puja en los debates del presupuesto.
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
24
Sr. Presidente. — Tiene la palabra la señora senadora Ibarra.
Sra. Ibarra. — Para finalizar este debate quiero plantear mi oposición respecto del giro a
la Comisión de Asuntos Constitucionales, no solo basándome en el fundamento de que las
leyes de Contabilidad y de Administración Financiera no pasaron por allí. En ese sentido,
pareciera que estamos tratando de inventar lo que nunca fue inventado porque no
corresponde. Esto lo digo para sincerar situaciones que han vivido otros sanadores.
Acá se sancionó la Ley de Emergencia Económica —la cual no acompañé ni aprobé
sus prórrogas— en la que sí se delegaban facultades —lo que no sucede con este
proyecto— y nadie pidió que fuera a la Comisión de Asuntos Constitucionales. Y en cuanto
a los presupuestos en los que se tomaron medidas para que pudieran reestructurarse partidas
—pudiéndose afectar finalidades y cambiar la fuente de inversión—, jamás se pidió que
fueran a la Comisión de Asuntos Constitucionales.
Esa es la novedad actual, pero la realidad es que esto no es un tema de Asuntos
Constitucionales. En ese sentido, comprendo que lo pidan por una posición política, y mi
oposición a ello se basa en que tengo la misma coherencia que tuve en 2000, cuando era
legisladora de la Ciudad y no era oficialista de este gobierno. Es decir que adopto la misma
posición que tuve en su momento: considero que esto no es una delegación de facultades
sino una herramienta de gestión similar a la que tienen los municipios y las provincias y
que han utilizado históricamente desde la recuperación de la democracia hasta la actualidad
todos los gobiernos. Por lo tanto, no estamos delegando ninguna facultad propia que nos
reserve la Constitución Nacional a nosotros.
Simplemente se trata de un esquema que fijan todas las gestiones, vinculado con la
posibilidad de reestructurar partidas para poder encarar una gestión eficaz en la realidad
que les toca vivir. Además, eso se ve reflejado en los resultados de los movimientos; dicho
sea de paso, en 2002 fue del 0, 41 por ciento; en 2003 —gestión de Duhalde— del 0,04 por
ciento; en 2003 —con otra gestión— 1,16 por ciento, y el total de dicho año fue del 1, 20
por ciento; en 2004 fue del 0, 40 por ciento, y en 2005 yo tengo el 2, 43 por ciento, en todo
caso habrá que preguntarle al jefe de Gabinete ese dato.
Finalmente, ¿por qué al jefe de Gabinete? Porque según la Constitución Nacional es
quien ejerce la administración general del país, es decir, está llamado por la Carta Magna a
ejercer la administración general del país y la ejecución del presupuesto que, por supuesto,
es parte de la administración.
Y voy a permitirme corregir a la señora senadora Curletti: la diputada Stolbizer de
la Unión Cívica Radical sí votó favorablemente en el año 2001 la facultad de delegación de
facultades, la cual era muy superior a la actual de reestructurar partidas. Al respecto, la
senadora Curletti —que en ese entonces era diputada— no estuvo presente en esa sesión. Y
reitero, tanto la diputada Stolbizer como los diputados Jesús Rodríguez y el actual senador
Giustiniani votaron favorablemente esa iniciativa. Caso contrario, decimos discursos que
después no los creemos y no es así. Pero en esa oportunidad el Partido Justicialista votó en
contra —ciegamente— porque se trataba del gobierno de la Alianza. Entonces, hay que
pensar que esta ley no solo será para este jefe de Gabinete sino también para los que vengan
después, ya sean del radicalismo o del partido político que fuera. Se trata de una ley para
poner en orden la posibilidad de administrar eficazmente en el marco de los controles que
tiene el Poder Legislativo.
En la historia de este país nunca hubo tanta obra pública en el interior…
Sr. Morales. — Pero se lo hace discrecionalmente.
Sra. Ibarra. — Nosotros decidimos las aplicaciones en el presupuesto. Revisemos las
exposiciones administrativas y veamos si alguna obra pública se dejó de hacer en una
provincia en función de esto.
Sr. Presidente. — Tiene la palabra la señora senadora Curletti para una breve interrupción.
Sra. Curletti. — Solamente deseo manifestar que mantengo una conducta. Si alguna vez
cometí un error, no lo volveré a cometer. No lo cometí, pero supongamos que haya sido así,
no acumulemos errores dictando culpas que tal vez no fueron nuestras. Ninguno de
nosotros, en función de lo que hayan hecho nuestros partidos, puede seguir cometiendo
errores. Las culpas acumuladas no significan redención. Por el contrario, las culpas
acumuladas significan rectificación de conductas. Y en eso estamos.
Sr. Presidente. — Señores senadores: dado que ha sido extremadamente extenso el debate
y que muchos argumentos de la oposición fueron rebatidos por miembros del oficialismo,
seré muy sintético sobre este tema en función de que recibiremos al jefe de Gabinete a las
15 y 30 y seguramente este tema será motivo del debate público.
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
25
Solo plantearé tres consideraciones básicas respecto de lo que manifestaba
oportunamente el señor senador Morales y otros señores senadores de la oposición. En
primer lugar, no se da un cambio doctrinario desde el punto de vista del sistema de
administración financiera porque el enfoque sistémico permanece, es decir, están los
diversos subsistemas desde el punto de vista de los sistemas de control: control interno y
externo, presupuesto, control de gastos, etcétera De manera tal que eso se mantiene.
En segundo término, desde el punto de vista de las afectaciones en materia de
erogaciones de capital, este es un gobierno que a partir de 2003 ha invertido desde 3.300
millones de pesos hasta casi 14.500 millones de pesos de inversión pública. Por lo tanto, si
hay algo que no se afecta son las erogaciones de capital.
Y en tercer lugar —y respecto del sistema comparado— , la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires es un tema interesante desde el punto de vista de la afectación en porcentaje.
Y les brindaré una información de carácter general. La Comisión Parlamentaria
Mixta Revisora de Cuentas de la Administración está avanzando en la regularización de las
aprobaciones a efectos de que el 2007 pueda ser el primer año en el que el Congreso
deseche o apruebe una cuenta de inversión para el presidente en ejercicio. Ese trabajo se
está realizando de un modo sistemático y creo que es justo reconocerlo públicamente,
porque si el Congreso tenía una mora era respecto del tratamiento de las cuentas de
inversión.
Hay un tema que creo que surgirá en el debate de mañana. En la Convención
Constituyente de 1994, el único convencional constituyente que tengo registrado que
planteó una oposición global a los decretos de necesidad y urgencia y a su reglamentación
en el marco del artículo 99, inciso 3), fue Cornet de la UCD Córdoba. Él planteó la
posibilidad de que el artículo 99, inciso 3), tenga aparte de sus cuatro limitaciones
originales —en materia penal y de los sistemas de partidos políticos, electorales y
tributarios— dos más: en materia presupuestaria y de relaciones internacionales o
exteriores. En definitiva, esto no fue aprobado porque no estaba en el Núcleo de
Coincidencias Básicas. De manera tal que la materia presupuestaria —que es una facultad
que tiene el presidente a través de los decretos de necesidad y urgencia— no fue afectada o,
por lo menos, no fue motivo del debate para que los partidos políticos mayoritarias
establezcan limitaciones en materia presupuestaria. Creo que es un tema importante que
seguramente lo debatiremos mañana.
Y quiero transmitir que el bloque oficialista ha habilitado el tratamiento de este
tema, que tiene la voluntad de cumplir con un cronograma de tratamiento a efectos de
elaborar un dictamen en mayoría. No obstante, me parece importante remarcar que fueron
planteados cuatro temas desde distintas posiciones los cuales podríamos debatir
profundamente en el seno de nuestro bloque antes de emitir el dictamen correspondiente.
Los temas serían, en primer lugar, el informe de carácter trimestral. Con el objeto de
fortalecer la publicidad de los actos de gobierno en el sistema republicano algunas
iniciativas están planteando la posibilidad de que se remita un informe trimestral por parte
del jefe de Gabinete de Ministros a ambas cámaras del Congreso en relación con las
decisiones administrativas. Eso podría introducirse en la ley, sin embargo, las decisiones
administrativas se publican en el Boletín Oficial en el marco del cumplimiento de la
publicidad de los actos de gobierno; en consecuencia, sería algo redundante.
En segundo término, en cuanto al porcentaje existe una especie de tradición por la
cual nunca se superó, en promedio, el 2 por ciento. No obstante ello pueden haber dos
modalidades, o se establece una regulación expresa en la ley o se da una autorregulación
tácita por parte del propio Poder Ejecutivo. O sea, puede haber una herramienta para
optimizar la gestión o el propio Poder Ejecutivo puede plantearse un criterio de
autorregulación.
En tercer lugar tenemos el tema de los plazos. Esta es una cuestión vinculada a la
factibilidad de utilizar una regla de carácter permanente en la ejecución. Y, por último, está
la posibilidad de las limitaciones por conceptos. En este caso existen tres conceptos:
finalidad, erogaciones de capital con erogaciones corrientes y aplicaciones financieras.
También, en el marco de la modificación del proyecto de ley puede plantearse solamente
que se afecte uno de estos conceptos y no todos.
Simplemente les comento que está habilitado el tratamiento en el ámbito de la
Comisión, que el bloque oficialista tiene la factibilidad de emitir el dictamen
correspondiente y que le informaremos a nuestro bloque sobre esta decisión.
05/07/2006
Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
26
En ese sentido, el dictamen de comisión está redactado pero nos pareció muy
interesante debatirlo. Al respecto, considero que la discusión que se dio fue de un gran
nivel.
En consecuencia, consideraremos en el ámbito del bloque todo lo que aquí se ha
planteado a efectos de tener una posición formada para la próxima semana.
No habiendo más asuntos que tratar doy por finalizada la reunión de comisión.
— Son las 14 y 55.