11194

CONGRESO NACIONAL
CAMARA DE SENADORES
SESIONES ORDINARIAS DE 2008
ORDEN DEL DIA Nº 891
Impreso el día 3 de octubre de 2008
SUMARIO
COMISION BICAMERAL PERMANENTE DE TRAMITE
LEGISLATIVO -LEY 26.122Dictamen de mayoría en la consideración del decreto 1395/08 del
Poder Ejecutivo por el que se observa parcialmente la ley que declara
de interés la prevención y control de los trastornos alimentarios.. SE
ACONSEJA APROBAR UN PROYECTO DE RESOLUCIÓN. (PE257/08).
DICTAMEN DE COMISIÓN
EN MAYORIA
HONORABLE CONGRESO:
La Comisión Bicameral Permanente prevista en los artículos 99, inciso
3, y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional ha considerado el
expediente referido al Decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nº 1395
de fecha 2 de septiembre de 2008 mediante el cual se observan los
artículos 5, 11, 20 y 21 del Proyecto de Ley registrado bajo el Nº
26.396 sancionado por el HONORABLE CONGRESO DE LA NACIÓN
el 13 de agosto de 2008, referido a la prevención y control de
trastornos alimentarios.
En virtud de los fundamentos que se exponen en el informe adjunto, y
por los que oportunamente ampliará el miembro informante, se
aconseja la aprobación del siguiente:
PROYECTO DE RESOLUCIÓN
El SENADO Y LA CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION
RESUELVEN
ARTICULO 1º: Declarar la validez del Decreto No 1395 de fecha 2 de
septiembre de 2008.-
1
ARTICULO 2º: Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.De acuerdo con las disposiciones pertinentes, este Dictamen pasa
directamente al Orden del Día.
Sala de la Comisión, 17 de septiembre de 2008.
Diana B. Conti – Luis F. Cigogna – Jorge A. Landau – Patricia Vaca
Narvaja – Agustín O. Rossi – Silvia E. Gallego – Nicolás A. Fernández
- Marcelo A. H. Guinle – Luis P. Naidenoff – Miguel A. Pichetto.
Por sus fundamentos:
Marcela Rodríguez
INFORME
ANTECEDENTES
La Constitución Nacional, antes de la Reforma en 1994,
establecía en forma clara y terminante la doctrina de la separación de
las funciones del gobierno, precisando uno de los contenidos básicos
asignados a la forma republicana prevista en su art. 1°.
La clásica doctrina de la división de los poderes, concebida
por el movimiento constitucionalista como una de las técnicas más
eficaces para la defensa de las libertades frente a los abusos gestados
por la concentración del poder, y que fuera complementada con la
teoría de los controles formulada por Karl Loewenstein revestía
jerarquía constitucional y era uno de los pilares elementales sobre los
cuales se estructuraba la organización gubernamental de la Nación.
La Reforma Constitucional de 1994 dejó atrás la discusión
doctrinaria y jurisprudencial que en el marco del paradigma instaurado
por los constituyentes de 1853/60 se planteaba 1 .
A partir de la reforma, la facultad que la Constitución
Nacional le atribuye excepcionalmente al Poder Ejecutivo, más allá de
las posturas doctrinarias ha adquirido “carta de ciudadanía
constitucional, por lo que ya no tiene sentido discutir si la procedencia
de esta clase de reglamentos se apoya en el ensanche, o bien, en la
superación de las fuentes constitucionales. En tal sentido, su validez
constitucional encuentra apoyo expreso en el art. 99 inc. 3° de la
Constitución reformada” 2
En procura de una regulación del poder atribuido al
Presidente de la Nación se establecieron mecanismos tendientes a
resolver el uso y la instrumentación de tres decretos cuyas
características han sido tipificados en nuestra Constitución Nacional:
a) los decretos de necesidad y urgencia, b) los dictados en virtud de
delegación legislativa y c) los de promulgación parcial de las leyes.
1
Joaquín V. González se pronunciaba a favor de la constitucionalidad de los decretos de
necesidad y urgencia siempre que ellos sean sometidos a consideración del H. Congreso de la
Nación. “Manual de la Constitución Argentina”, 1890.
En una postura distinta, se ubica Linares Quintana, siguiendo el criterio ortodoxo de que lo que no
está previsto en la ley no se puede hacer.
2
CASSAGNE, Juan Carlos, “La configuración de la potestad reglamentaria”, LA LEY 2004-A, 1144.
2
Estos decretos han sido consagrados expresamente en los
artículos 99, inciso 3, 76, 80 y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución
Nacional.
El artículo 99 en su parte pertinente establece:
Capítulo Tercero “Atribuciones del Poder Ejecutivo” Artículo 99.- “El
Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:
…………………………………………………………………………………
…..
3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución,
las promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivo no podrá en ningún
caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones
de
carácter
legislativo.
Solamente
cuando
circunstancias
excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios
previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se
trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el
régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de
necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de
ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de
gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez
días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral
Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las
representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su
despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para
su expreso tratamiento, el que de inmediato consideraran las
Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los
alcances de la intervención del Congreso.”
Capítulo Cuarto. Atribuciones del Congreso. Artículo 76- “Se prohíbe la
delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias
determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo
fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el
Congreso establezca.
La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo
anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al
amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación
legislativa.”
Capítulo Quinto: De la Formación y Sanción de las Leyes. Artículo 80:
“Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto
en el término de diez días útiles. Los proyectos desechados
parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin
embargo, las partes no observadas solamente podrán ser
promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no
altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso.
En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los
decretos de necesidad y urgencia.
Capítulo Cuarto: Del Jefe de Gabinete y Demás Ministros del Poder
Ejecutivo: Artículo 100:
…………………………………………………………………………………
……………
3
“12. Refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el
Congreso, los que estarán sujetos al control de la Comisión Bicameral
Permanente.
13. Refrendar conjuntamente con los demás Ministros los decretos de
necesidad y urgencia y los decretos que promulgan parcialmente
leyes. Someterá personalmente y dentro de los diez días de su
sanción estos decretos a consideración de la Comisión Bicameral
Permanente.”
La introducción de los institutos denominados “decretos de
necesidad y urgencia”, “facultades delegadas” y “promulgación parcial
de leyes” en el nuevo texto constitucional de 1994, implica poner
reglas a una situación de excepción y, por lo tanto, al estricto control
que la Constitución Nacional le atribuye al Congreso Nacional.
Sin embargo ella no ha previsto el trámite ni los alcances
de la intervención del Congreso sino que lo ha dejado subordinado a
una ley especial.
La Ley Nº 26.122 sancionada el 20 de julio de 2006 regula
el trámite y los alcances de la intervención del Congreso respecto de
los decretos que dicta el Poder Ejecutivo Nacional: a) De necesidad y
urgencia, b) Por delegación legislativa y c) De promulgación parcial de
leyes.
El Título II de la Ley 26.122 establece el régimen jurídico y
la competencia de la Comisión Bicameral Permanente y, en su artículo
5º, precisa que ella estará integrada por ocho (8) diputados y (8)
senadores, designados por el Presidente de sus respectivas Cámaras.
En este sentido, a propuesta de los respectivos bloques de
las Cámaras, los Presidentes de la Honorable Cámara de Senadores y
de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación han emitido los
Decretos Parlamentarios N° 43 de fecha 18 de diciembre de 2007 y N°
17 de fecha 25 de febrero de 2008 y las Resoluciones N° 1008 de
fecha 18 de diciembre de 2007 y N° 1171 de fecha 27 de diciembre de
2007 respectivamente, designando a los señores Senadores y
Diputados miembros, integrando formalmente la Comisión.
En el ámbito jurisprudencial argentino, la Corte Suprema
de Justicia de la Nación tuvo ocasión de expedirse antes de la
Reforma Constitucional operada en 1994, elaborando una correcta
doctrina acerca de la viabilidad del veto parcial y los requisitos que
deben cumplirse para declarar la constitucionalidad de la promulgación
parcial.
La primera sentencia data de 1947, en el caso “Giulitta
Orencio A. Y otros c/ Gobierno Nacional” 3 y en ella el argumento de la
parte actora sobre el cual se pronunció la Corte fue el siguiente:
cuando se veta parcialmente una ley y se promulga la parte no vetada,
queda en vigencia toda la ley, porque se ha omitido devolver al
Congreso el texto íntegro de la ley parcialmente observada. Al decidir
la impugnación, el Alto Tribunal no acogió este criterio, y estimó que lo
cuestionado era exclusivamente la facultad de vetar parcialmente, y no
el “efecto” producido por el veto parcial.
Y limitando su sentencia a ese aspecto, sostuvo que el
veto parcial era legítimo y constitucional a tenor del entonces artículo
3
Fallos 189:156, “Giulitta c. Nación Argentina”, 28/03/1941.
4
72, y que ejercido por el Poder Ejecutivo, suspende la aplicación de la
ley por lo menos en relación a la parte vetada, o sea, impide el efecto
de la promulgación tácita.
Expresamente, añadió la Corte que no tenía, en esa
oportunidad y en esa causa, por qué pronunciarse sobre la posibilidad
constitucional de promulgar fragmentariamente la parte no vetada de
la ley.
En cambio, al expedirse la Corte Suprema en el caso
“Colella, Ciríaco c/Fevre y Basset y/u otro S.A.” 4 , del año 1967, sobre
inconstitucionalidad de promulgación parcial 5 , se impugnó dicha
promulgación por ser contraria al artículo 72 de la Constitución
Nacional, actual artículo 83 de la Constitución luego de la Reforma
operada en 1994.
En dicha oportunidad, la CSJN resolvió la invalidez
constitucional de una promulgación parcial sosteniendo “que el
proyecto sancionado por el Congreso Nacional constituía un todo
inescindible, de modo que las normas no promulgadas no pueden
separarse del texto total sin detrimento de la unidad de éste. El Poder
Ejecutivo al actuar de esta forma asumió la calidad de legislador”
Los principios sentados por la jurisprudencia elaborada por
la Corte Suprema de Justicia de la Nacional fueron incorporados al
texto constitucional, determinando la incorporación del instituto de
promulgación parcial.
Con el actual artículo 80 de la Constitución Nacional tal y
como ha quedado redactado a partir de la Reforma Constitucional de
1994, se ha consagrado el principio general de que las partes de la ley
que no son objeto de observación por el Poder Ejecutivo sólo pueden
promulgarse si tienen autonomía normativa y si su aprobación parcial
no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el
HONORABLE CONGRESO DE LA NACIÓN.
Esta era la pauta que sentó la Corte Suprema en el caso
“Colella, Ciríaco c/Fevre y Basset y/u otro S.A.”, dictado en 1967.
Vigente ya la Reforma Constitucional, dio por aplicable el
mismo criterio en la hipótesis del artículo 80 de la Constitución
Nacional al fallar en la causa “Bustos Julio O. C/Servicios Especiales
San Antonio S.A.” del 20 de agosto de 1996.
Asimismo, luego de operada la Reforma Constitucional del
año 1994, en “Servicio Nacional de Parques Nacionales c/ Franzini,
Carlos y sus herederos o quien resulte propietario de Finca "Las
Pavas" s/ expropiación” 6 la CSJN, examinó y declaró la
inconstitucionalidad de una norma que imponía al deudor el pago con
bonos. Así y según lo expresado por la misma Corte se convalidó la
promulgación parcial 7.
4
5
En aquella ocasión, el Poder Ejecutivo promulgó parcialmente la ley 16881.
Fallos 268:352, “Colella, Ciríaco c/ Fevre y Basset y/u otro S.A.”, 09/08/1967.
6
Fallos 318:445, “Servicio Nacional de Parques Nacionales c/ Franzini, Carlos y sus herederos o
quien resulte propietario de Finca "Las Pavas" s/ expropiación”, 05/041995.
7
Se discutía la constitucionalidad de una norma que autorizaba al Estado a pagar con bonos la
indemnización por expropiaciones. El proyecto de esa ley de Consolidación de Deudas del Estado
–Ley 23.982- había sido sancionado por el Congreso, excluyendo expresamente a las
expropiaciones del pago con bonos estatales. El Poder Ejecutivo vetó, entre otras, esa disposición
y promulgó el resto de la norma, con lo cual las expropiaciones no quedaban exceptuadas del
régimen general de ley.
5
Con posterioridad, en el caso “Guillén, Alejandro c/ Estrella
de Mar y otros s/ Laboral” 8 la CSJN, de conformidad a lo dictaminado
por el Procurador General de la Nación, convalidó la promulgación
parcial de la ley 24.522, doctrina que mantuvo en precedentes
posteriores 9 .
En síntesis, la doctrina judicial de la Corte reconoció
siempre la validez constitucional del veto y la promulgación parciales,
a condición de que las normas promulgadas pudieran separarse del
texto total sin afectar la unidad de éste.
Conforme el actual texto constitucional, de la lectura del
artículo 80 surge la necesidad de interpretar en forma armónica e
integral el texto constitucional y determinar si la parte no vetada que se
promulga parcialmente tiene o no autonomía normativa, y si altera o
no el espíritu y la unidad de la ley.
“No hay duda de que en el momento en que el Poder
Ejecutivo veta una parte de la ley y promulga el resto, es él quien
adopta la decisión según su criterio, y esto nos lleva a reconocer
objetivamente que el criterio para hacerlo pertenece al órgano al cual
la Constitución Nacional le discierne la competencia de vetar y de
promulgar”. 10
I.
OBJETO
Se somete a dictamen de la Comisión el Decreto del Poder
Ejecutivo Nacional N° 1395 de fecha 2 de septiembre de 2008
mediante el cual se observan los artículos 5, 11, 20 y 21 del Proyecto
de Ley registrado bajo el Nº 26.396 sancionado por el HONORABLE
CONGRESO DE LA NACIÓN el 13 de agosto de 2008, referido a la
prevención y control de trastornos alimentarios.
II.a. Análisis del Decreto
El Poder Ejecutivo Nacional ha dejado constancia en el
último considerando del citado decreto que él se dicta en uso de las
atribuciones conferidas al Poder Ejecutivo Nacional por el artículo 80
de la Constitución Nacional.
La Ley Nº 26.122, en el Capítulo III de Título III se refiere a
los dictámenes de la Comisión Bicameral Permanente respecto de los
Decretos de Promulgación parcial de leyes estableciendo en su
artículo 14 que esta Comisión debe expedirse expresamente acerca
de la validez o invalidez del decreto de promulgación parcial respecto
de la adecuación del decreto a los requisitos formales y sustanciales
establecidos constitucionalmente para su dictado.
El artículo 80 de la Constitución Nacional establece que,
para el caso de los decretos de promulgación parcial de leyes, será de
aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y
urgencia.
La lectura del artículo 99, inciso 3, de la Constitución
Nacional permite distinguir como requisitos formales: a) la firma del
Presidente de la Nación, b) la firma de los Sres. Ministros y del Sr. Jefe
de Gabinete de Ministros -dictado en acuerdo general de Ministros y
refrendado conjuntamente con el Sr. Jefe de Gabinete de Ministros y
8
Fallos 319:2844, “Guillén, Alejandro c/ Estrella de Mar y otros s/ Laboral”, 03/12/1996
Fallos 323:2256, “Famyl S.A. c. Estado Nacional s/ acción de amparo”, 29/08/2000.
10
Postura doctrinaria sostenida por el constitucionalista Germán J. Bidart Campos.
9
6
c) la remisión del Sr. Jefe de Gabinete de Ministros a la Comisión
Bicameral Permanente.
Respecto de los requisitos sustanciales, el mencionado
artículo 14 de la ley 26.122 en su parte pertinente establece:
“El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre la
procedencia formal y sustancial del decreto. En este último caso debe
indicar si las partes promulgadas parcialmente tienen autonomía
normativa y si la aprobación parcial no altera el espíritu o la unidad del
proyecto sancionado originalmente por el Congreso”.
El Decreto No 1395/08 en consideración ha sido decidido
en Acuerdo General de Ministros y refrendado por la Sra. Presidenta
de la Nación, Dra. Cristina Fernández de Kirchner, el Sr. Jefe de
Gabinete de Ministros, Dn. Sergio T. Massa y los Sres. Ministros, de
conformidad con el artículo 99, inciso 3, párrafo 3.
Asimismo, se encuentra cumplido el último requisito formal
referido a la obligación del Jefe de Gabinete de Ministros de someter
la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente
dentro de los 10 días.
Conforme al artículo 99, inciso 3, párrafo 4, se eleva
nuestro despacho en cumplimiento del plazo establecido.
La posición adoptada por la Comisión tiene fundamento en
el artículo 82 de la Constitución Nacional que establece “La voluntad
de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en
todos los casos, la sanción tácita o ficta”.
Corresponde a continuación analizar el cumplimiento de los
requisitos sustanciales en el dictado del Decreto Nº 1395/08.
Previamente, resulta pertinente destacar que por el citado
Proyecto de Ley se declara de interés nacional la prevención y control
de los trastornos alimentarios, que comprenderá la investigación de
sus agentes causales, el diagnóstico y tratamiento de las
enfermedades vinculadas, asistencia integral y rehabilitación,
incluyendo la de sus patologías derivadas, y las medidas tendientes a
evitar su propagación.
Asimismo, se determina que debe entenderse por
trastornos alimentarios, a la obesidad, a la bulimia y a la anorexia
nerviosa, y a las demás enfermedades que la reglamentación
determine, relacionadas con inadecuadas formas de ingesta
alimenticia.
Por otra parte, se crea el Programa Nacional de
Prevención y Control de los trastornos alimentarios en el ámbito del
Ministerio de Salud, detallándose los objetivos del mismo.
El artículo 5º del Proyecto de Ley incluye a los trastornos
alimentarios en el Sistema Nacional de Vigilancia Epidemiológica —
SINAVE—, o en el que, en el futuro, corresponda.
Es dable precisar que, el SINAVE tiene por objeto la
detección temprana y monitoreo de brotes o modalidades
epidemiológicas de enfermedades que impliquen un riesgo para la
población y que, por lo tanto, requieran la inmediata intervención para
su control, siendo además, por tales características, de notificación
obligatoria.
Sin embargo, los trastornos alimentarios y las
enfermedades vinculadas mencionadas en la norma sancionada no
7
cumplen con ese criterio, toda vez que el mismo atiende a razones
que se relacionan con la magnitud, gravedad del daño, vulnerabilidad,
impacto social, régimen sanitario internacional y compromisos
internacionales.
En consecuencia, los trastornos alimentarios no
constituyen una modalidad epidemiológica de las que, conforme los
criterios señalados, deben incluirse en el SINAVE.
Por ello, el Poder Ejecutivo Nacional considera que
corresponde observar el artículo 5º del Proyecto de Ley registrado bajo
el Nº 23.696.
Por su parte, el artículo 11 del citado Proyecto de Ley
establece que la publicidad y/o promoción, a través de cualquier medio
de difusión, de alimentos con elevado contenido calórico y pobres en
nutrientes esenciales, deberá contener la leyenda "El consumo
excesivo es perjudicial para la salud".
En este orden de ideas, resulta importante explicar que la
clasificación de "nutrientes esenciales" no es clara ni tiene un sustento
científico, siendo además difícil encontrar ejemplos de un alimento que
por sí solo cumpla con los requisitos de elevado contenido calórico y
pobre en nutrientes esenciales.
En el mismo sentido, el Poder Ejecutivo Nacional deja
constancia en los considerandos del decreto que no existe un valor o
un umbral que clasifique a un alimento como de "elevado o bajo valor
energético", puesto que cada alimento aporta una cierta cantidad de
calorías por porción, y de acuerdo a las necesidades diarias de
energía se pueden consumir más o menos porciones de ese alimento.
Cabe destacar que, el Código Alimentario Argentino (CAA)
expresa en su artículo 221 que "En la publicidad que se realice por
cualquier medio deberá respetarse la definición, composición y
denominación del producto establecido por el presente Código".
Es preciso señalar que, el Código Alimentario Argentino
contiene las disposiciones higiénico-sanitarias, bromatológicas y de
identificación comercial de los alimentos destinados a consumo
humano, armonizado según las modificaciones incorporadas como
consecuencia de la internalización de normas emanadas del
MERCOSUR.
Al mismo tiempo, debe tenerse en cuenta que el Capítulo V
del CAA incorporó, a través de la Resolución Conjunta ex SPRyRS
149/05 y SAGPyA 683/05, el Reglamento Técnico MERCOSUR para
Rotulación de Alimentos Envasados —Resolución GMC 26/03— y el
Reglamento Técnico MERCOSUR sobre Rotulado Nutricional de
Alimentos Envasados —Resolución GMC 46/03—.
De igual modo, la Resolución Conjunta ex SPRyRS 150/05
y SAGPyA 684/05, incorporó al referido Código el "Reglamento
Técnico MERCOSUR de Porciones de Alimentos Envasados a los
Fines del Rotulado Nutricional" —Resolución GMC 47/03—.
En efecto, si se estimara necesario actualizar o modificar
algún aspecto del Código Alimentario Argentino, el artículo 6º inciso b)
del Decreto Nº 815/99 faculta a la Comisión Nacional de Alimentos a
proponer la actualización del mismo recomendando las modificaciones
que resulte necesario introducirle para mantener su permanente
adecuación a los adelantos que se produzcan en la materia, tomando
8
como referencia las normas internacionales y los acuerdos celebrados
en el MERCOSUR.
Entonces, el artículo 11 del Proyecto de Ley precitado al
procurar rotular a determinados alimentos con la frase "El consumo
excesivo es perjudicial para la salud", se estarían modificando las
normativas MERCOSUR en materia de rotulado de alimentos tales
como las Resoluciones GMC Nros. 26/03, 44/03, 46/03 y 47/03.
Concretamente, la Resolución GMC N° 26/03 en el Anexo
del REGLAMENTO TECNICO MERCOSUR PARA ROTULACION DE
ALIMENTOS ENVASADOS, en su artículo 3.1.b establece que “
3.1.Los alimentos envasados no deberán describirse ni presentarse
con rótulo que … b) atribuya efectos o propiedades que no posea o
que no puedan demostrarse…”
Por lo expuesto, el Poder Ejecutivo Nacional considera que
corresponde observar el artículo 11 del Proyecto de Ley registrado
bajo el Nº 26.396.
En el mismo orden de ideas, el artículo 20 del Proyecto de
Ley referido establece que el Poder Ejecutivo dispondrá las medidas
necesarias a fin de que los envases en que se comercialicen
productos comestibles destinados al consumo humano que tengan
entre sus insumos grasas "trans" lleven en letra y lugar
suficientemente visibles la leyenda: "El consumo de grasa "trans" es
perjudicial para la salud".
Tal y como ha sido expuesto en los párrafos precedentes,
las normas de rotulación aplicables a los alimentos, mediante las
cuales se actualizó el Código Alimentario Argentino, son normas
MERCOSUR incorporadas por los Estados Partes a sus
ordenamientos jurídicos a través de las precitadas Resoluciones GMC
Nros. 26/03, 46/03 y 47/03, por lo que no es posible modificar las
reglamentaciones sin el acuerdo de dichos Estados Partes.
Resulta preciso aclarar que, dichas Resoluciones
incorporadas al Código Alimentario Argentino por Resoluciones
Conjuntas ex SPRyRS 149/2005 y SAGPyA 683/2005 y ex SPRyRS
150/2005 y SAGPyA 684/2005, respectivamente, fueron elaboradas
por los países del MERCOSUR atendiendo a la preocupación
generada por los efectos del estilo de vida y la dieta que contribuyeron
a la alta incidencia de sobrepeso, obesidad y enfermedades
cardiovasculares.
Al respecto, la Resolución GMC N° 26/03 en el Anexo del
REGLAMENTO TECNICO MERCOSUR SOBRE EL ROTULADO
NUTRICIONAL DE ALIMENTOS ENVASADOS, en su artículo 3.4.3.2.
se establece que “En la información nutricional, se expresará "cero" o
"0" o "no contiene" para el valor energético y/o nutrientes, cuando el
alimento contenga cantidades menores o iguales a las establecidas
como "no significativas" de acuerdo a la tabla siguiente:
Valor
Cantidades no significativas por porción
Energético/Nutrientes
(expresada en g o ml)
Valor energético
Menor o igual que 4 kcal o menor que 17 kJ
Carbohidratos
Menor o igual que 0,5 g
Proteínas
Menor o igual que 0,5 g
9
Grasas totales (*)
Menor o igual que 0,5 g
Grasas saturadas
Menor o igual que 0,2 g
Grasas trans
Menor o igual que 0,2 g
Fibra alimentaria
Menor o igual que 0,5 g
Sodio
Menor o igual que 5 mg
(*) Se declarará "cero" "0", o "no contiene", cuando la
cantidad de grasas totales, grasas saturadas y grasas trans cumplan
con la condición de cantidades no significativas y ningún otro tipo de
grasa sea declarado en cantidades superiores a cero.
En consecuencia, corresponde observar el artículo 20 del
Proyecto de Ley registrado bajo el Nº 26.396, dada la conflictividad
potencial que existiría entre la redacción del artículo 20 del Proyecto
de Ley sancionado y el Código Alimentario Argentino, armonizado
según las reglas emanadas del MERCOSUR.
Por último, el Poder Ejecutivo Nacional considera que
resulta necesario observar el artículo 21 del Proyecto de Ley
registrado bajo el Nº 26.396, dado que faculta al Poder Ejecutivo, a
dictar las disposiciones de carácter sancionatorio ante el
incumplimiento de la norma, teniendo en cuenta la gravedad de la falta
y la reiteración de la misma.
Al respecto, el Poder Ejecutivo Nacional deja constancia en
los considerandos del decreto objeto de análisis del presente que,
Marienhoff define a los reglamentos delegados como aquellos
reglamentos que " … emite el Poder Ejecutivo en virtud de una
atribución o habilitación que le confiere expresamente el Poder
Legislativo", mientras que agrega “... a la emisión de reglamentos
delegados debe restringírsela o limitársela, en beneficio de las
libertades públicas”; y que "deben limitarse a desarrollar principios
básicos contenidos en la ley que hace la delegación. Tales
reglamentos tienen un doble límite: uno inmediato, que es la ley de
referencia, otro mediato, que es la Constitución, cuyos principios, en lo
atiente a la materia delegada y a la extensión de la delegación, deben
ser respetados por el delegante." 11
"La CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION –
agrega Marienhoff- acepta que el reglamento delegado pueda emitirse
en nuestro país, sin que ello implique agravio a texto o principio alguno
de orden constitucional. Pero supedita la validez de esos reglamentos
a ciertas condiciones: las facultades normativas otorgadas al Poder
Ejecutivo deben serlo dentro de un ámbito cierto y determinado
expresamente. Últimamente, con referencia a materia punitiva
(legislación de policía), circunscribió aún más el ámbito de los decretos
delegados" 12
De igual modo, el referido autor expresa que "...el acto que
emita el Ejecutivo como consecuencia de esta delegación legislativa,
desde que integra la respectiva ley, participa de los caracteres de ésta;
en consecuencia, dicho acto podría ser enjuiciado por los mismos
11
MARIENHOFF, Miguel S, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo Perrot, Tomo I,
pág. 267.
12
MARIENHOFF, Miguel S, Ob. Cit., Tomo I, pág. 269.
10
medios por los que podría serlo la ley que integra (verbigracia, podría
ser tachado de inconstitucional, si existiere tal vicio). Si la ley que
efectúa la delegación se refiere a una facultad indelegable —por
ejemplo, creación de impuestos o configurando delitos, etc.—, y el
Ejecutivo emitiere un acto creando impuestos o configurando delitos,
tanto la ley que contenga esa delegación, como el acto del Ejecutivo
que le dio curso, pueden ser objetados de inconstitucionales". 13
Asimismo, enfatiza "al emitir un reglamento, el órgano
Ejecutivo debe respetar la llamada "reserva de la ley", en cuyo mérito
ha de abstenerse de estatuir sobre materias reservadas a la
competencia del legislador. En ese orden de ideas, no podría
establecer impuestos, configurar delitos y establecer penas..." 14
"Las autoridades administrativas, nacionales o provinciales,
-destaca Marienhoff- cualquiera fuera su jerarquía o rango, carecen de
imperio para configurar o crear figuras contravencionales o faltas. Tal
configuración o creación debe ser, indefectiblemente, obra del
legislador: el Poder Ejecutivo —y con mayor razón sus subordinados—
tan sólo podrá reglamentar esa ley, a los efectos de su ejecución o
cumplimiento, pero cuidando siempre de no alterar su espíritu." 15
En materia jurisprudencial, la CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA DE LA NACION, en el caso "Mouviel, Raúl Oscar y otros" ha
expresado: "... esta Corte también ha establecido en causas que
versaban sobre materias análogas que es una de las más preciosas
garantías consagradas por la Constitución la de que ningún habitante
de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior
al hecho del proceso" (Fallos 136:200); que "toda nuestra organización
política y civil reposa en la ley. Los derechos y obligaciones de los
habitantes así como las penas de cualquier clase que sean, sólo
existen en virtud de sanciones legislativas y el Poder Ejecutivo no
puede crearlas ni el Poder Judicial aplicarlas si falta la ley que las
establezca" (Fallos 178:355); y que "la configuración de un delito, por
leve que sea, así como su represión, es materia que hace a la esencia
del Poder Legislativo y escapa de la órbita de las facultades
ejecutivas. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni
privado de lo que ella no prohíbe (art. 19 de la CN). De ahí nace la
necesidad de que haya una ley que mande o prohíba una cosa, para
que una persona pueda incurrir en falta por haber obrado u omitido
obrar en determinado sentido. Y es necesario que haya, al mismo
tiempo, una sanción legal que reprima la contravención para que esa
persona deba ser condenada por tal hecho (art. 18 de la CN). Estos
dos principios fundamentales y correlativos en el orden penal, imponen
la necesidad de que sea el Poder Legislativo quien establezca las
condiciones en que una falta se produce y la sanción que le
corresponde, ya que el Poder Ejecutivo solamente puede reglamentar
la ley, proveyendo a su ejecución, pero cuidando siempre de no alterar
su sentido (Fallos 191:245).” 16
"Que conforme a esta doctrina, la "ley anterior" de la
garantía constitucional citada y del principio "nullum crimen, nulla
13
MARIENHOFF, Miguel S, Ob. Cit., Tomo I, pág. 274.
MARIENHOFF, Miguel S, Ob. Cit., Tomo I, pág. 282.
15
MARIENHOFF, Miguel S, Ob. Cit., Tomo IV, pág. 560.
16
Fallos 237:626, “Raúl O. Mouviel y Otros”, 17/05/1957.
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poena sine lege", exige indisolublemente la doble precisión por la ley
de los hechos punibles y de las penas a aplicar, sin perjuicio de que el
legislador deje a los órganos ejecutivos la reglamentación de las
circunstancias o condiciones concretas de las acciones reprimidas y
de los montos de las penas dentro de un mínimo y máximo (Fallos
148:430). En el sistema representativo republicano de gobierno
adoptado por la Constitución y que se apoya fundamentalmente en el
principio de la división de los poderes, el legislador no puede
simplemente delegar en el Poder Ejecutivo o en reparticiones
administrativas la total configuración de los delitos ni la libre elección
de las penas, pues ello importaría la delegación de facultades que son
por esencia indelegables. Tampoco al Poder Ejecutivo le es lícito, so
pretexto de las facultades reglamentarias que le concede el art. 99,
inc. 2 de la CN, sustituirse al legislador y por supuesta vía
reglamentaria dictar, en rigor, la ley previa que requiere la garantía
constitucional del art. 18 de la CN". 17
Es importante recordar que, la PROCURACION DEL
TESORO DE LA NACION se ha pronunciado en el mismo sentido en
el dictamen 244:833 al señalar que "Esta Procuración del Tesoro ya ha
señalado antes de ahora la improcedencia de plasmar conductas
punibles penalmente por medio de normas administrativas, en mérito a
la flagrante trasgresión que ello supone a la garantía del artículo 18 de
la Constitución Nacional (v. Dictámenes 188:85)".
Por todo lo expuesto ut supra, surge de forma clara e
inequívoca que las observaciones parciales expresadas por el Poder
Ejecutivo Nacional mediante el Decreto N° 1395 de fecha 2 de
septiembre de 2008, no alteran la autonomía normativa, la inteligencia,
el sentido ni la unidad del Proyecto de Ley Nº 26.396 sancionado por
el HONORABLE CONGRESO DE LA NACIÓN el 13 de agosto de
2008, referido a la prevención y control de trastornos alimentarios.
En consecuencia, verificándose el cumplimiento de los
recaudos formales y sustanciales exigidos constitucionalmente para el
dictado de los decretos en virtud de las facultades conferidas a través
de los artículos 80 y 99 inciso 3° de la Constitución Nacional, y sin
perjuicio de lo establecido en el artículo 15 de la Ley N° 26.122, se
eleva el presente despacho.
III. CONCLUSION
Por los fundamentos expuestos, encontrándose cumplidos
en lo que respecta al dictado del Decreto No 1398/08, los requisitos
formales y sustanciales establecidos en los artículos 99 inciso 3 y 80
de la Constitución Nacional y de conformidad con los términos del
articulo 14 de la Ley No 26.122, la Comisión propone que se resuelva
declarar expresamente la validez del decreto No 1395 de fecha 2 de
septiembre de 2008.
Diana B. Conti.
17
Fallos 237:626, “Raúl O. Mouviel y Otros”, 17/05/1957.
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