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O.D. Nº 1.662
CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION
1
PERIODO PARLAMENTARIO
2008
ORDEN DEL DIA Nº 1662
COMISION BICAMERAL PERMANENTE DE TRAMITE LEGISLATIVO
(LEY 26.122)
Impreso el día 18 de febrero de 2009
Término del artículo 113: 27 de febrero de 2009
SUMARIO: Declaración de validez del decreto 6 de
fecha 7 de enero de 2009. (6.920-D.-2008.)
I. Dictamen de mayoría.
II. Dictamen de minoría.
I
Dictamen de mayoria
Honorable Cámara:
La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo –ley 26.122– prevista en los artículos 99, inciso 3, y 100, incisos 12 y 13, de la Constitución Nacional ha considerado el expediente referido al decreto
del Poder Ejecutivo nacional 6 de fecha 7 de enero
de 2009 mediante el cual se observa el artículo 3º y el
número ordinal: “...3º,...” en el primer párrafo del artículo 7º del proyecto de ley registrado bajo el número
26.467 sancionado por el Honorable Congreso de la
Nación el 17 diciembre de 2008, a través del cual se
modifica la Ley de Impuestos Internos y sus modificaciones y la ley 19.800 y sus modificaciones.
En virtud de los fundamentos que se exponen en
el informe adjunto, y por los que oportunamente
ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente
Proyecto de resolución
La Cámara de Diputados de la Nación
RESUELVE:
1. Declarar la validez del decreto 6 de fecha 7
de enero de 2009.
2. Comuníquese al Poder Ejecutivo.
De acuerdo con las disposiciones pertinentes,
este dictamen pasa directamente al orden del día.
Sala de la comisión, 16 de enero de 2009.
María C. Perceval. – Miguel A. Pichetto.
– Silvia E. Gallego. – Luis F. J.
Cigogna. – Patricia Vaca Narvaja. –
Jorge A. Landau.
INFORME
I. Antecedentes
La Constitución Nacional, antes de la reforma de
1994, establecía en forma clara y terminante la
doctrina de la separación de las funciones del
gobierno, precisando uno de los contenidos básicos asignados a la forma republicana prevista en
su artículo 1°.
La clásica doctrina de la división de los poderes,
concebida por el movimiento constitucionalista
como una de las técnicas más eficaces para la defensa de las libertades frente a los abusos gestados
por la concentración del poder, y que fue complementada con la teoría de los controles formulada por
Karl Loewenstein, revestía jerarquía constitucional
y era uno de los pilares elementales sobre los cuales se estructuraba la organización gubernamental
de la Nación.
La reforma constitucional de 1994 dejó atrás la discusión doctrinaria y jurisprudencial que en el marco del paradigma instaurado por los constituyentes de 1.853/60 se planteaba.1
A partir de la reforma, la facultad que la Constitución Nacional le atribuye excepcionalmente al Poder Ejecutivo, más allá de las posturas doctrinarias
ha adquirido “carta de ciudadanía constitucional,
por lo que ya no tiene sentido discutir si la procedencia de esta clase de reglamentos se apoya en el
ensanche, o bien, en la superación de las fuentes
constitucionales. En tal sentido, su validez consti-
1
Joaquín V. González se pronunciaba a favor de la
constitucionalidad de los decretos de necesidad y urgencia
siempre que ellos sean sometidos a consideración del Honorable Congreso de la Nación. Manual de la Constitución
Argentina, 1890.
En una postura distinta, se ubica Linares Quintana, siguiendo el criterio ortodoxo de que lo que no está previsto
en la ley no se puede hacer.
2
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tucional encuentra apoyo expreso en el artículo 99,
inciso 3, de la Constitución reformada”.2
En procura de una regulación del poder atribuido al presidente de la Nación se establecieron mecanismos tendientes a resolver el uso y la instrumentación de tres decretos cuyas características han
sido tipificadas en nuestra Constitución Nacional:
a) los decretos de necesidad y urgencia; b) los dictados en virtud de delegación legislativa, y c) los
de promulgación parcial de las leyes.
Estos decretos han sido consagrados expresamente en los artículos 99, inciso 3, 76, 80, y 100,
incisos 12 y 13, de la Constitución Nacional.
El artículo 99 en su parte pertinente establece:
CAPÍTULO TERCERO. Atribuciones del Poder Ejecutivo. Artículo 99. “El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:
”3. Participa de la formación de las leyes con
arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso
bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir
disposiciones de carácter legislativo. Solamente
cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por
esta Constitución para la sanción de las leyes, y no
se trate de normas que regulen materia penal,
tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos,
juntamente con el jefe de Gabinete de Ministros.
”El jefe de Gabinete de Ministros personalmente
y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente,
cuya composición deberá respetar la proporción de
las representaciones políticas de cada Cámara. Esta
comisión elevará su despacho en un plazo de diez
días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada
Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso.”
CAPÍTULO CUARTO. Atribuciones del Congreso. Artículo 76. “Se prohíbe la delegación legislativa en el
Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de
administración o de emergencia pública, con plazo
fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la
delegación que el Congreso establezca.
”La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo
de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa”.
2
Cassagne, Juan Carlos, La configuración de la potestad reglamentaria, “La Ley”, 2004-A, 1144.
C APÍTULO QUINTO : De la formación y sanción
de las leyes. Artículo 80. “Se reputa aprobado por
el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el
término de diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la
parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado
por el Congreso. En este caso será de aplicación el
procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia”.
CAPÍTULO CUARTO: Del jefe de Gabinete y demás
ministros del Poder Ejecutivo: Artículo 100:
”12. Refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarán
sujetos al control de la Comisión Bicameral Permanente.
”13. Refrendar juntamente con los demás ministros los decretos de necesidad y urgencia y los decretos que promulgan parcialmente leyes. Someterá
personalmente y dentro de los diez días de su sanción estos decretos a consideración de la Comisión
Bicameral Permanente.”
La introducción de los institutos denominados
“decretos de necesidad y urgencia” y “facultades
delegadas” en el nuevo texto constitucional de 1994,
implica poner reglas a una situación de excepción
y, por lo tanto, al estricto control que la Constitución Nacional le atribuye al Congreso Nacional.
Sin embargo ella no ha previsto el trámite ni los
alcances de la intervención del Congreso sino que
lo ha dejado subordinado a una ley especial.
La ley 26.122 sancionada el 20 de julio de 2006
regula el trámite y los alcances de la intervención
del Congreso respecto de los decretos que dicta el
Poder Ejecutivo nacional: a) de necesidad y urgencia, b) por delegación legislativa, y c) de promulgación parcial de leyes.
El título II de la ley 26.122 establece el régimen
jurídico y la competencia de la Comisión Bicameral
Permanente y, en su artículo 5º, precisa que ella estará integrada por ocho (8) diputados y ocho (8) senadores, designados por el presidente de sus respectivas Cámaras.
En este sentido, a propuesta de los respectivos
bloques de las Cámaras, los presidentes de la Honorable Cámara de Senadores y de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación han emitido los instrumentos legales correspondientes, designando a
los señores senadores y diputados miembros, integrando formalmente la comisión.
En el ámbito jurisprudencial argentino, la Corte
Suprema de Justicia de la Nación tuvo ocasión de
expedirse antes de la reforma constitucional operada en 1994, elaborando una correcta doctrina acerca de la viabilidad del veto parcial y los requisitos
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que deben cumplirse para declarar la constitucionalidad de la promulgación parcial.
La primera sentencia data de 1947, en el caso
“Giulitta, Orencio A. y otros c/gobierno nacional”3
y en ella el argumento de la parte actora sobre el
cual se pronunció la Corte fue el siguiente: cuando
se veta parcialmente una ley y se promulga la parte
no vetada, queda en vigencia toda la ley, porque se
ha omitido devolver al Congreso el texto íntegro de
la ley parcialmente observada. Al decidir la impugnación, el Alto Tribunal no acogió este criterio, y
estimó que lo cuestionado era exclusivamente la facultad de vetar parcialmente, y no el “efecto” producido por el veto parcial.
Y limitando su sentencia a ese aspecto, sostuvo
que el veto parcial era legítimo y constitucional a
tenor del entonces artículo 72, y que ejercido por el
Poder Ejecutivo, suspende la aplicación de la ley
por lo menos en relación a la parte vetada, o sea,
impide el efecto de la promulgación tácita.
Expresamente, añadió la Corte que no tenía, en
esa oportunidad y en esa causa, por qué pronunciarse sobre la posibilidad constitucional de promulgar fragmentariamente la parte no vetada de la ley.
En cambio, al expedirse la Corte Suprema en el
caso “Colella, Ciriaco c/Fevre y Basset y/u otro
S.A.”,4 del año 1967, sobre inconstitucionalidad de
promulgación parcial,5 se impugnó dicha promulgación por ser contraria al artículo 72 de la Constitución Nacional, actual artículo 83 de la Constitución luego de la reforma operada en 1994.
En dicha oportunidad, la CSJN resolvió la invalidez constitucional de una promulgación parcial sosteniendo “que el proyecto sancionado por el Congreso Nacional constituía un todo inescindible, de
modo que las normas no promulgadas no pueden
separarse del texto total sin detrimento de la unidad de éste. El Poder Ejecutivo al actuar de esta forma asumió la calidad de legislador”.
Los principios sentados por la jurisprudencia elaborada por la Corte Suprema de Justicia de la Nacional fueron incorporados al texto constitucional,
determinando la incorporación del instituto de promulgación parcial.
Con el actual artículo 80 de la Constitución Nacional tal y como ha quedado redactado a partir de
la reforma constitucional de 1994, se ha consagrado el principio general de que las partes de la ley
que no son objeto de observación por el Poder Ejecutivo sólo pueden promulgarse si tienen autono-
3
“Fallos”, 189:156, “Giulitta c/Nación Argentina”, 28/
3/1941.
4
En aquella ocasión, el Poder Ejecutivo promulgó parcialmente la ley 16.881.
5
“Fallos”, 268:352, “Colella, Ciriaco c/Fevre y Basset
y/u otro S.A.”, 9/8/1967.
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3
mía normativa y si su aprobación parcial no altera
el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por
el Honorable Congreso de la Nación.
Esta era la pauta que sentó la Corte Suprema en
el caso “Colella, Ciriaco c/Fevre y Basset y/u otro
S.A.”, dictado en 1967.
Vigente ya la reforma constitucional, dio por aplicable el mismo criterio en la hipótesis del artículo
80 de la Constitución Nacional al fallar en la causa
“Bustos, Julio c/Servicios Especiales San Antonio
S.A.” del 20 de agosto de 1996.
Asimismo, luego de operada la reforma constitucional del año 1994, en “Servicio Nacional de Parques Nacionales c/Franzini, Carlos y sus herederos
o quien resulte propietario de finca ‘Las Pavas’ s/
expropiación” 6 la CSJN, examinó y declaró la
inconstitucionalidad de una norma que imponía al
deudor el pago con bonos. Así y según lo expresado por la misma Corte se convalidó la promulgación
parcial.7
Con posterioridad, en el caso “Guillén, Alejandro
c/Estrella de Mar y otros s/Laboral”8 la CSJN, de
conformidad a lo dictaminado por el procurador general de la Nación, convalidó la promulgación parcial de la ley 24.522, doctrina que mantuvo en precedentes posteriores. 9
En síntesis, la doctrina judicial de la Corte reconoció siempre la validez constitucional del veto y
la promulgación parciales, a condición de que las
normas promulgadas pudieran separarse del texto
total sin afectar la unidad de éste.
Conforme el actual texto constitucional, de la lectura del artículo 80 surge la necesidad de interpretar
en forma armónica e integral el texto constitucional y
determinar si la parte no vetada que se promulga parcialmente tiene o no autonomía normativa, y si altera
o no el espíritu y la unidad de la ley.
“No hay duda de que en el momento en que el
Poder Ejecutivo veta una parte de la ley y promulga el resto, es él quien adopta la decisión según su
6
“Fallos”, 318:445, “Servicio Nacional de Parques Nacionales c/Franzini, Carlos y sus herederos o quien resulte
propietario de finca ‘Las Pavas’ s/expropiación”, 5/4/995.
7
Se discutía la constitucionalidad de una norma que autorizaba al Estado a pagar con bonos la indemnización por
expropiaciones. El proyecto de esa Ley de Consolidación
de Deudas del Estado –ley 23.982– había sido sancionado
por el Congreso, excluyendo expresamente a las expropiaciones del pago con bonos estatales. El Poder Ejecutivo vetó,
entre otras, esa disposición y promulgó el resto de la norma, con lo cual las expropiaciones no quedaban exceptuadas del régimen general de ley.
8
“Fallos”, 319:2844, “Guillén, Alejandro c/Estrella de
Mar y otros s/Laboral”, 3/12/1996.
9
“Fallos”, 323:2256, “Famyl S.A. c/Estado nacional s/
acción de amparo”, 29/8/2000.
4
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criterio, y esto nos lleva a reconocer objetivamente
que el criterio para hacerlo pertenece al órgano al
cual la Constitución Nacional le discierne la competencia de vetar y de promulgar”.10
II. Objeto
Se somete a dictamen de la comisión el decreto
del Poder Ejecutivo nacional 6 de fecha 7 de enero
de 2009 mediante el cual se observa el artículo 3º y
el número ordinal: “...3º,...” en el primer párrafo del
artículo 7º del proyecto de ley registrado bajo el número 26.467 sancionado por el Honorable Congreso de la Nación el 17 de diciembre de 2008, a través
del cual se modifica la Ley de Impuestos Internos y
sus modificaciones y la ley 19.800 y sus modificaciones.
II.a. Análisis de los decretos
El Poder Ejecutivo nacional ha dejado constancia en el último de los considerandos de los citados decretos que se dicta en uso de las atribuciones conferidas al Poder Ejecutivo nacional por el
artículo 80 de la Constitución Nacional.
La ley 26.122, en el capítulo III, del título III se
refiere a los dictámenes de la Comisión Bicameral
Permanente respecto de los decretos de promulgación parcial de leyes estableciendo en su artículo
14 que esta comisión debe expedirse expresamente
acerca de la validez o invalidez del decreto de
promulgación parcial respecto de la adecuación del
decreto a los requisitros formales y sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado.
El artículo 80 de la Constitución Nacional establece que, para el caso de los decretos de promul-gación
parcial de leyes, será de aplicación el procedimiento
previsto para los decretos de necesidad y urgencia.
La lectura del artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional permite distinguir como requisitos
formales: a) la firma del señor presidente de la Nación; b) la firma de los señores ministros y del señor jefe de Gabinete de Ministros –dictado en
acuerdo general de ministros– y refrendado juntamente con el señor jefe de Gabinete de Ministros;
y c) la remisión del señor jefe de Gabinete de Ministros a la Comisión Bicameral Permanente.
Respecto de los requisitos sustanciales, el mencionado artículo 14 de la ley 26.122 en su parte pertinente establece:
“El dictamen debe pronunciarse expresamente
sobre la procedencia formal y sustancial del decreto. En este último caso debe indicar si las partes
promulgadas parcialmente tienen autonomía normativa y si la aprobación parcial no altera el espíritu o
la unidad del proyecto sancionado originalmente
por el Congreso.”
10
Postura doctrinaria sostenida por el constitucionalista
Germán J. Bidart Campos.
El decreto 6/09 en consideración ha sido decidido en acuerdo general de ministros y refrendado por
la señora presidenta de la Nación, doctor Cristina
Fernández de Kirchner; el señor jefe de Gabinete de
Ministros, don Sergio T. Massa y los señores ministros, de conformidad con el artículo 99, inciso 3,
párrafo 3.
Asimismo, se encuentra cumplido el último requisito formal referido a la obligación del jefe de Gabinete de Ministros de someter la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente dentro
de los 10 días.
Conforme al artículo 99, inciso 3, párrafo 4, se eleva nuestro despacho en cumplimiento del plazo establecido.
La posición adoptada por la comisión tiene fundamento en el artículo 82 de la Constitución Nacional que establece “La voluntad de cada Cámara debe
manifestarse expresamente; se excluye, en todos los
casos, la sanción tácita o ficta”.
Corresponde a continuación analizar el cumplimiento de los requisitos sustanciales en el dictado
del decreto 6/09.
Previamente, debe destacarse que el proyecto de
ley registrado bajo el número 26.467 sancionado por
el Honorable Congreso de la Nación el 17 de diciembre de 2008 modificó la Ley de Impuestos Internos
y sus modificaciones y la ley 19.800 y sus modificaciones.
Cabe precisar que, el artículo 15 de la Ley de Impuestos Internos, texto sustituido por la ley 24.674
y sus modificaciones, establece que los cigarrillos,
tanto de producción nacional como importados, tributarán sobre el precio de venta al consumidor, inclusive impuestos, excepto el impuesto al valor agregado, un gravamen del sesenta por ciento (60 %).
En el mismo orden, el artículo 16 de la citada norma legal, dispone que por el expendio de cigarros,
cigarritos, rabillos, trompetillas y demás manufacturas de tabaco no contempladas expresamente en
el capítulo I del título II de la ley, se pagará la tasa
del dieciséis por ciento (16 %) sobre la base imponible respectiva.
De este modo, mediante el artículo 3º del proyecto de ley citado se incorpora sin número, a continuación del artículo 16 de la Ley de Impuestos Internos, texto sustituido por la ley 24.674 y sus
modificaciones, un artículo por el que se define qué
se entiende por cigarrillos, cigarros con envoltura,
cigarros sin envoltura, cigarritos con envoltura y
cigarritos sin envoltura, a los efectos de la aplicación y liquidación del gravamen dispuesto en los
artículos 15 y 16 de la ley del tributo.
Es dable precisar que, las definiciones contempladas en el proyecto sancionado difieren sustancialmente de las concebidas en el proyecto elevado
al Honorable Congreso de la Nación a través del
mensaje 2.015 de fecha 25 de noviembre de 2008,
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cuya finalidad fue precisar cuáles son las características que debe evidenciar la constitución de los
productos indicados en el considerando precedente en atención al distinto tratamiento tributario que
cabe a los cigarros y cigarritos respecto de los cigarrillos.
Por ello, el Poder Ejecutivo nacional considera
que debe quedar palmariamente sentado que la medida propiciada a través de los referidos mensaje y
proyecto de ley apuntó exclusivamente a evitar que
productos alcanzados a la tasa del sesenta por ciento (60 %) pretendan ampararse indebidamente en el
nivel de tributación establecido por el artículo 16
de la Ley de Impuestos Internos, texto sustituido
por la ley 24.674 y sus modificaciones que se reduce al dieciséis por ciento (16 %).
Al mismo tiempo, deben considerarse los inconvenientes de índole interpretativa que derivan del
texto sancionado toda vez que tanto para cigarros
como para cigarritos con envoltura aquél dispone
que se trata de productos compuestos por una envoltura diferente a la hoja de tabaco natural, sin reconstituir, cuando esta última cualidad requiere de
manera incontrastable que se trate de una capa de
hoja de tabaco natural.
En este sentido, el Poder Ejecutivo nacional deja
constancia en los considerandos del decreto objeto de análisis del presente dictamen que, resulta necesario observar el artículo 3º y el número ordinal
“...3º,...” en el primer párrafo del artículo 7º del proyecto de ley sancionado.
Por lo expuesto ut supra, surge de forma clara e
inequívoca que las observaciones parciales expresadas por el Poder Ejecutivo nacional mediante el
decreto 6 de fecha 7 de enero de 2009, no alteran la
autonomía normativa, la inteligencia, el sentido ni
la unidad del proyecto de la ley 26.467 sancionado
por el Honorable Congreso de la Nación el 17 de
diciembre de 2008, a través del cual se modifica la
Ley de Impuestos Internos y sus modificaciones y
la ley 19.800 y sus modificaciones.
En consecuencia, verificándose el cumplimiento de
los recaudos formales y sustanciales exigidos constitucionalmente para el dictado de los decretos en virtud de las facultades conferidas a través de los artículos 80 y 99, inciso 3, de la Constitución Nacional, y
sin perjuicio de lo establecido en el artículo 15 de la
ley 26.122, se eleva el presente despacho.
III. Conclusión
Por los fundamentos expuestos, encontrándose
cumplidos en lo que respecta al dictado del decreto
6/09, los requisitos formales y sustanciales establecidos en los artículos 99 inciso 3 y 80 de la Constitución Nacional y de conformidad con los términos
del articulo 14 de la ley 26.122, la comisión propone
que se resuelva declarar expresamente la validez del
decreto 6 de fecha 7 de enero de 2009.
María C. Perceval.
5
II
Dictamen de minoria
Honorable Cámara:
La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo –Ley 26.122– prevista en los artículos 99,
inciso 3, y 100, incisos 12 y 13 de la Constitución
Nacional ha considerado el expediente referido al
decreto del Poder Ejecutivo nacional 6 de fecha 7
de enero de 2009 mediante el cual se observa el artículo 3º y el número ordinal: “...3º,...” en el primer
párrafo del artículo 7º del proyecto de ley registrado bajo el número 26.467 sancionado por el Honorable Congreso de la Nación el 17 de diciembre de
2008, a través del cual se modifica la Ley de Impuestos Internos y sus modificaciones y la ley 19.800 y
sus modificaciones.
En virtud de los fundamentos que se exponen en
el informe adjunto, y por los que oportunamente
ampliará el miembro informante, se aconseja la aprobación del siguiente
Proyecto de resolución
La Cámara de Diputados de la Nación
RESUELVE:
1. Declarar la invalidez del decreto 6 de fecha 7
de enero de 2009.
2. Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional.
De acuerdo con las disposiciones pertinentes,
este dictamen pasa directamente al orden del día.
Sala de la comisión, 16 de enero de 2007.
Marcela V. Rodríguez.
INFORME
I. Consideraciones generales
sobre la promulgación parcial de leyes
La Nación Argentina ha adoptado para su gobierno la forma representativa republicana federal.11 En
este sentido, y respetando estos principios enunciados, se establece que la sanción de las leyes se
llevará a cabo mediante un proceso complejo en
donde participan dos poderes del Estado: el Legislativo y el Ejecutivo.
Se le otorga al Congreso Nacional la participación
protagónica en la formación de leyes por encontrase en él, los representantes del pueblo y de las provincias. Sin perjuicio de este rol principal del órgano legislativo, el Poder Ejecutivo posee, dentro de
sus facultades constitucionales, diversas atribucio-
11
Constitución Nacional, artículo 1º.
6
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nes: en primer lugar, puede presentar proyectos de
ley para ser tratados en la Cámaras del Congreso
Nacional (artículo 77); en segundo lugar, promulgar
y mandar a publicar (artículo 99, inciso 3); en tercer
lugar, vetar en forma total o parcial (artículo 83) y
por último, también, puede promulgar parcialmente
las leyes (artículo 80).
Previo a la reforma constitucional de 1994, la Corte
Suprema estableció las condiciones para que la
promulgación parcial sea válida: se debe resguardar la autonomía normativa y respetar el espíritu de
la norma.12
La reforma constitucional de 1994 ratificó este criterio y en el artículo 80 plasmó los requisitos de validez de la promulgación parcial:
“Artículo 80. Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de
diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía
normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y
urgencia.
Una lectura sistémica de la Constitución (de modo
que todas sus normas se integren armónicamente)
exige un escrutinio estricto de las promulgaciones
parciales en defensa del principio básico del sistema republicano: es el Poder Legislativo el encargado de sancionar las leyes, pues en él se encuentran
las voces tanto de las mayorías como de las minorías. Es en este espacio institucional donde se logra el consenso político.
La Constitución contiene varias disposiciones expresas en relación con la cuestión que nos ocupa.
El artículo 99, inciso 3, establece la prohibición absoluta de que el Ejecutivo emita “disposiciones de
carácter legislativo”. El artículo 76 de la Constitución Nacional prohíbe la delegación legislativa en
el Poder Ejecutivo, salvo rigurosas excepciones, y
12
En el caso “Collela” resuelto en 1967, se discutía la
validez de la promulgación parcial por parte del Poder Ejecutivo de la ley 16.881. El Máximo Tribunal expresó que
la misma era inválida dado que “...el proyecto sancionado
por el Congreso Nacional constituía un todo inescindible,
de modo que las normas no promulgadas no han podido separarse del texto total sin detrimento de la unidad de éste,
Como regla, las disposiciones que componen una ley están
vinculadas entre sí. No cabe asegurar, pues, que el Congreso
hubiera sancionado el proyecto en caso de excluirse algunas
de sus normas capitales. De ahí que el Poder Ejecutivo no
pudiera, en su momento, proceder como procedió, sin invadir atribuciones propias del Congreso Nacional y sin asumir, en la especie, la calidad de legislador” (considerando
7º). “Fallos”, 281:147.
el artículo 29 establece que “El Congreso no puede
conceder al Poder Ejecutivo nacional, ni las Legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la suma del poder
público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por
los que la vida, el honor o la fortuna de los argentinos quede a merced del gobierno o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable y sujetarán a los que lo formulen,
consienten o firmen a la responsabilidad y pena de
los infames traidores a la Patria”.
Es del juego sistemático de estas normas del que
debe surgir la interpretación correcta de la Constitución Nacional. En esta materia. Así, tanto el artículo 76 como el artículo 99, inciso 3, establecen
un principio prohibitivo expreso en materia de uso
de atribuciones legislativas por parte del órgano ejecutivo. De esta prohibición genérica se desprende
claramente que la interpretación debe ser en un sentido estricto, es decir, que en la duda debe estarse
claramente por la prohibición y no por la habilitación.13
En la reforma constitucional de 1994 se consagró
la voluntad política de respetar este principio constitucional y de atenuar el presidencialismo. Ejemplos
de ello fueron la introducción del Consejo de la Magistratura, las limitaciones para el dictado de decretos de necesidad y urgencia, las condiciones para
la delegación legislativa, la creación de la figura del
jefe de Gabinete, Auditoría General de la Nación,
13
Así lo ha resuelto la Corte Suprema de Justicia. En el
caso “Verrocchi” (CSJN; 19/8/1999; “Verrocchi, Ezio c/Administración Nacional de Aduanas”; “La Ley” 2000-A, 88),
admitió un planteo de inconstitucionalidad formulado contra
el decreto 770/96, que derogó la ley 18.017 y excluyó a quienes ganaban más de mil pesos del goce de los beneficios de
las asignaciones familiares. Los magistrados Fayt, Belluscio,
y Bossert, por la mayoría, sostuvieron que “los constituyentes de 1994 no han eliminado el sistema de separación de las
funciones del gobierno, que constituye uno de los contenidos
esenciales de la forma republicana prevista en el artículo 1º
de la Constitución Nacional [...] Considérese que la reforma
fue fruto de la voluntad tendiente a lograr, entre otros objetivos, la atenuación del sistema presidencialista”. Y agregaron: “El texto nuevo es elocuente [...] la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se
hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias que constituyen una limitación y no una
ampliación de la práctica seguida en el país, especialmente
desde 1989”. Cfr, el voto de Petracchi en “Guida”, y voto de
la mayoría en“Kupchik”. Por último, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos también sostuvo una postura similar
respecto a las facultades legislativas en cabeza del Poder Ejecutivo. Así, expresó que dichos actos son válidos siempre que
“estén autorizadas por la propia Constitución, que se ejerzan
dentro de los límites impuestos por ella y por la ley delegante,
y que el ejercicio de la potestad delegada esté sujeto a controles eficaces, de manera que no desvirtúe, ni pueda utilizarse para desvirtuar, el carácter fundamental de los derechos y
libertades protegidos por la Convención”.
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Sindicatura General de la Nación, la Defensoría del
Pueblo, etcétera.
Respecto de los límites para la validez de la promulgación parcial de normas por parte del Poder Ejecutivo, el nuevo artículo 80 prescribe que: “se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto
no devuelto en el término de diez días útiles. Los
proyectos desechados parcialmente no podrán ser
aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación
parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será
de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia”.
Considerando todo lo mencionado, existen estrictas condiciones sustantivas y procedimentales para
la validez de la promulgación parcial de leyes.
I.1. Condición sustantiva
La condición sustantiva es el respeto a la autonomía normativa, al espíritu y a la unidad de la ley
promulgada parcialmente. De acuerdo con esta condición, “cuando el proyecto constituye un todo
inescindible, de modo que las normas no promulgadas no puedan separarse del texto legal sin detrimento de la unidad de éste, el Poder Ejecutivo no
puede promulgar parcialmente el proyecto de ley sin
invadir atribuciones propias del Congreso Nacional
y sin asumir la calidad de legislador”.14
Así, Carlos Bidegain expresa que si la exclusión de
la parte observada resulta inescindible, puesto que
se desvirtúa el significado de la voluntad legislativa,
la promulgación y aplicación del proyecto mutilado
es inconstitucional; pero, si por el contrario, el veto
afecta cláusulas inconexas o de significación secundaria, la aplicación de la ley parcialmente promulgada
resulta constitucional.15
En la misma línea, Gelli dice que en virtud del artículo 80 de la Constitución Nacional no califica el
14
(CSJN, “Colella”. Considerando 11. Cfr. “Famyl S.A.”
(CSJN, 29/8/2000, “Famyl S.A. c/Estado nacional”). Este
era un caso en donde una empresa prestataria de servicios
de medicina prepaga, dedujo amparo contra el Estado nacional, para que se declare la inconstitucionalidad de la ley
25.063, de impuestos a las ganancias, al valor agregado y
bienes personales, vetada y promulgada parcialmente por
el decreto 1.517/98, y que, en consecuencia, se mantenga
la exención del impuesto al valor agregado de la que gozaba
su actividad. Contra la decisión de la Cámara que hizo lugar
a lo peticionado, interpuso el Estado recurso extraordinario federal. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, por
mayoría, confirmó la sentencia apelada. El dictamen de mayoría erróneamente menciona a este fallo respaldando la
validez de las promulgaciones parciales.
15
Bidegain, Carlos (M.): Cuadernos de derecho constitucional, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1990, tomo IV, página 91 y siguientes. Citado por CSJN, 29/8/2000, “Famyl
S.A.”, ob. cit.
O.D. Nº 1.662
7
tipo de unidad del proyecto al que se refiere, una
interpretación armónica de toda disposición y del
objetivo declarado de la reforma en su totalidad
–en punto de atenuar el poder presidencial– indica
que aquella unidad que no está facultado a quebrar
el presidente, mediante la promulgación parcial, no
puede ser otra que la unidad política, esto es, el
acuerdo general a que llegaron los legisladores aprobando unas disposiciones, porque al mismo tiempo
se sancionaban otras, aunque éstas y aquéllas pudieran dividirse jurídicamente.16
El respeto al espíritu de la norma implica que no
se desvirtúe la lógica interna de la norma, o que se
vulneren los principios generales que la animan.
El objetivo de la estricta regulación constitucional de la promulgación parcial es, que “siendo la
ley el producto de una decisión exclusiva del Poder
Legislativo, le está vedado (al presidente) conferir
obligatoriedad a una norma distinta, de la sancionada, mediante el artilugio de promulgar sólo los aspectos del proyecto que comparte y desechando
aquellos que no merezcan su aprobación”.17
1.2. Condiciones procedimentales. La ley
26.122
El artículo 80 de la Constitución Nacional establece que cuando el Poder Ejecutivo realice una
promulgación parcial, “será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad
y urgencia”. Y el artículo 14 de la ley 26.122 establece que:
“La Comisión Bicameral Permanente debe expedir-se acerca de la validez o invalidez del decreto
de promulgación parcial y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.
El dictamen debe pronunciarse expresamente sobre
la procedencia formal y sustancial del decreto. En
este último caso debe indicar si las partes promulgadas parcialmente tienen autonomía normativa y
si la aprobación parcial no altera el espíritu o la unidad del proyecto sancionado originalmente por el
Congreso. Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez
días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin
embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa
y su aprobación parcial no altera el espirítu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este
caso será de aplicación el procedimiento previsto para
los decretos de necesidad y urgencia.”
Tal como lo sostiene el dictamen del Consejo por
la Consolidación de la Democracia, además del rol
16
Ver Gelli: Relaciones de poderes en la reforma constitucional de 1994. “La Ley”, 1994-D, 1086.
17
Citado en Vítolo, Alfredo (M.): El veto y la promulgación parcial de las leyes; “La Ley”, 2000-D, 1997.
8
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CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION
legisferante del Congreso, “no se debe dejar de lado
otros que tienen mucha trascendencia, como por
ejemplo el rol de control sobre el Poder Ejecutivo”.
Esta función “resulta indispensable para el correcto desarrollo de las instituciones estatales democráticas y las defensas de las garantías individuales”.
Respecto a la función de control de los órganos
de gobierno antes mencionada, el mismo artículo 99,
inciso 3, prevé que “el jefe de Gabinete de Ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar
la proporción de las representaciones políticas de
cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en
un plazo de diez días al plenario de cada Cámara
para su expreso tratamiento, el que de inmediato
considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara regulará el trámite y los
alcances de la intervención del Congreso”.
Por lo que resulta patente que dicho artículo le
atribuye al Congreso Nacional el importantísimo deber de proteger el sistema republicano y la división
de poderes y con esto aminorar la forma hiperpresidencialista de gobierno.
El Congreso Nacional, desoyendo el mandato
constitucional, demoró 12 años la sanción de la norma que reglamenta la Comisión Bicameral Permanente encargada de controlar la legalidad de las disposiciones emitidas por el Poder Ejecutivo. La ley
26.122 merece severas críticas, que ponen en tela
de juicio su constitucionalidad. Debe rechazarse firmemente la idea de que la Constitución ha dejado
amplios márgenes a la ley reglamentaria para fijar el
alcance y el trámite de la intervención parlamentaria. La regulación prevista en la Carta Magna debía
respetar límites muy precisos, determinados por la
división de poderes, el carácter restrictivo y excepcional del reconocimiento de las facultades legislativas al Ejecutivo y la prohibición tajante de todo
tipo de sanción ficta, entre otros principios y reglas
constitucionales.
Por su parte, Cayuso sostiene que “tal tipo de
reglamentación no podría sortear la tacha de inconstitucionalidad.”18
La ley 26.122 adolece de diversos problemas
constitucionales, entre los que se destacan los siguientes:
1. Pronunciamiento de ambas Cámaras
La Constitución Nacional ha establecido que el
Poder Legislativo estará conformado de manera bicameral: por un lado, la Cámara de Diputados y, por
otro, el Senado. Cada una representa por una parte
al pueblo de la Nación y con ello el principio demo18
Susana Cayuso: La delegación legislativa, los decretos de necesidad y urgencia y la promulgación parcial.
Control político real o aparente; “La Ley”, 2006-D, 1435.
crático y a los estados locales resguardando, así, el
sistema federal.19 El bicameralismo permite una instancia de revisión más a las decisiones tomadas e
implica un debate más amplio y representativo, con
lo cual aquellas normas que surjan de esta mayor
deliberación tendrán mayor legitimidad. Así, la Carta Magna establece en el artículo 78 que “Aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen,
pasa para su discusión a la otra Cámara. Aprobado
por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nación para
su examen; y si también obtiene su aprobación, lo
promulga como ley” y en el artículo 82 que “La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción
tácita o ficta”.
Una interpretación armónica de ambos artículos
permite concluir que por un lado, se requiere el pronunciamiento expreso y positivo y por otro, que
ambas Cámaras deben pronunciarse. Pero la ley
26.122 determina que para que un DNU sea rechazado se requiere la voluntad afirmativa tanto de la
Cámara de Diputados como de la de Senadores. Así,
el artículo 220 expresa que “Las Cámaras se pronuncian mediante sendas resoluciones. El rechazo o
aprobación de los decretos deberá ser expreso conforme lo establecido en el artículo 82 de la Constitución Nacional. Cada Cámara comunicará a la otra
su pronunciamiento de forma inmediata”. Y el artículo 24 expresa que “El rechazo por ambas Cámaras del Congreso decreto de que se trate implica
su derogación de acuerdo a lo que establece el artículo 2º del Código Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia”. (El resaltado nos pertenece). Cabe preguntarse qué sucedería
si una de las dos Cámaras se pronuncia a favor de
la validez del decreto y la otra en su contra. La solución que parece aportar la ley en cuestión sería
que dicho decreto es válido, contraviniendo la letra
de la Constitución Nacional.20
19
Gelli (M. A.): Constitución Nacional. Comentada y
concordada; “La Ley”, 2002, página 439.
20
En esta línea, el doctor Carlos S. Fayt en el ya citado
caso “Guida”, sostuvo: “Que el origen y desarrollo descrito
del carácter de responsable político de la Administración
General del país que ostenta el presidente de la Nación (artículo 99, inciso 1, de la Constitución Nacional) y en virtud del cual se encuentra facultado para el dictado de decretos de necesidad y urgencia en casos como el presente, no
ha sido desconocido en modo alguno por el constituyente
de 1994. En efecto, no se ha ignorado que la energía en el
Ejecutivo es una cualidad sobresaliente en la definición de
un gobierno eficaz, y por lo tanto, respetuoso del principio
republicano de gobierno. Es del caso señalar, que el mismo
respeto por este principio ha inspirado la reforma relativa
a la necesaria intervención del Congreso. Así, una vez conjurado el peligro de la ineficacia, su actuación transforma a
este tipo de decretos en un acto complejo en el que forzosamente el Poder Legislativo debe intervenir, a fin de otorgarle la legitimidad necesaria”. CSJN, “Guida, Liliana c/Poder Ejecutivo nacional”, resuelto 2 de junio de 2000.
CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION
En conclusión, la sanción de una ley bajo los procedimientos constitucionales requiere de la aprobación de ambas Cámaras, por lo que el tratamiento
de los decretos de promulgación parcial debe cumplir con los mismos recaudos para ganar validez.
2. El silencio del Congreso Nacional
¿Qué sucede si el Congreso no se pronuncia ni a
favor ni en contra de la validez?
Volvamos a recordar el artículo 82 de la Constitución Nacional: “La voluntad de cada Cámara debe
manifestarse expresamente; se excluye, en todos los
pasos, la sanción tácita o ficta”. La Constitución
Nacional es clara al respecto: el silencio no puede
ser considerado como voluntad positiva. Sostiene
Quiroga Lavié que “La exigencia constitucional de
manifestación expresa de la voluntad de las Cámaras, así como la prohibición de la sanción ficta, se
aplica a toda la actividad que realicen aquéllas dentro de su competencia. Por ello la norma no especifica que se trata de la sanción de las leyes, sino que
lo sostiene para todos los casos”. Las resoluciones de ambas Cámaras o de las comisiones bicamerales, cuando estén habilitadas para ello, especialmente si ejercen la potestad de control de los actos
del Ejecutivo, precisan también de manifestación expresa. [...] Frente a la clara prohibición constitucional de la sanción tácita de las leyes, no podrá inferirse un razonamiento lógico de ninguna naturaleza
dirigido a convalidar una habilitación legal en sentido contrario”.21
Pero la ley 26.122 establece en sus artículos 22 y
24 que “Las Cámaras se pronuncian mediante sendas resoluciones. El rechazo o aprobación de los
decretos deberá ser expreso conforme lo establecido en el artículo 82 de la Constitución Nacional” y
que “el rechazo por ambas Cámaras del Congreso
del decreto de que se trate implica su derogación
de acuerdo a lo que establece el artículo 2º del Código Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia”, respectivamente.
Se puede inferir que la voluntad política ha sido
la de otorgarle al silencio un carácter convalidante,
contrario a la norma constitucional.22 Al respecto
Cayuso afirma que el principio que se desprende
de la regla enunciada en el artículo trascrito, “es que
no habiendo pronunciamiento expreso del órgano
legislativo, sea ratificando o rechazando, los decretos pierden validez y son nulos de nulidad absoluta. La regla constitucional es la invalidez salvo que
se den determinadas condiciones, por lo tanto la
disposición infraconstitucional que invierta el principio general es inconstitucional.23
3. Las limitaciones impuestas al Congreso
Nacional
La ley 26.122, determina en su artículo 23 que “las
Cámaras no pueden introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto del Poder Ejecutivo, debiendo circunscribirse a la aceptación o rechazo de
la norma mediante el voto de la mayoría absoluta
de los miembros presentes”.
Ante los supuestos fácticos que la Constitución
habilita para el dictado de los decretos de necesidad y urgencia, resulta particularmente relevante la
participación activa del Congreso Nacional, por ser
el poder dotado de mayor legitimidad democrática
y encontrarse en él representadas todas las perspectivas de la sociedad. Su intervención sin cortapisas es una barrera contra la discrecionalidad.
Como dice Balbín, “la función del Congreso no
puede quedar circunscrita solamente a la aprobación o derogación de los DNU, ya que como titular
de la potestad legislativa y responsable del control
sobre el Poder Ejecutivo, puede introducir modificaciones en su texto”.26
La participación del Congreso introduciendo enmiendas o modificaciones, constituye la mejor forma de evitar una excesiva acumulación de facultades en el Ejecutivo y contribuye a la atenuación del
presidencialismo exacerbado. Por otro lado es la única forma de garantizar el debido respeto a las minorías parlamentarias. Por estas razones este artículo
es inconstitucional.
Gelli, M. A.: ob. cit., página 697.
Pérez Sanmartino, Osvaldo A.: La reglamentación de
los decretos de necesidad y urgencia. Un remedio peor que
la enfermedad; “La Ley”, Sup. Act. 17/8/2006, 1.
26
Balbín, C.: ob. cit., página 123. En el mismo sentido,
Pérez Hualde: Decretos de necesidad y urgencia, Ediciones
Depalma, 1995, página 252.
25
Quiroga Lavié, H.: ob. cit., página 565.
Millón Quintana, J. y Mocoroa, J. M: ob. cit.
23
Cayuso: La delegación legislativa, los decretos de necesidad y urgencia y la promulgación...
22
9
En esta misma línea, María Angélica Gelli sostiene que el “silencio” de las Cámaras o el rechazo de
alguna de ellas “implicará la caducidad del decreto” ya que “el silencio del Congreso no posee efecto convalidatorio”.24
Por último, es interesante resaltar que la interpretación sobre la validez del silencio como aprobación
ficta o tácita es opuesta a la que rige en las Constituciones de España, Italia y la de la Ciudad de Buenos Aires, por citar sólo unos casos, en las que si
los decretos de necesidad y urgencia no son ratificados en un plazo determinado (en general de 30 o
60 días) pierden vigencia. Este criterio es el único
compatible con el principio republicano de la división de poderes establecido en el primer artículo de
la Constitución Nacional.25
24
21
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10
O.D. Nº 1.662
CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION
II. Subsistencia del control judicial
de constitucionalidad
No está de más resaltar que el Poder Judicial preserva toda su potestad de controlar la constitucionalidad de la legislación objeto de promulgación parcial. Por una parte, los jueces tienen el deber de
someter la legislación en cuestión al escrutinio sobre su concordancia con la Constitución Nacional,
como lo tienen respecto del resto de la legislación.
Por otra parte, la propia ley 26.122 debe caer bajo el
análisis cuidadoso de los magistrados, por tratarse
de una norma que afecta delicados equilibrios de
poder y regula trascendentes disposiciones constitucionales.
III. Consideraciones particulares
acerca del decreto en tratamiento
Este decreto no supera los rigurosos requisitos
de validez que establece la Constitución Nacional
y la pacífica jurisprudencia en la materia, por lo que
corresponde su rechazo. El decreto aniquila la unidad y el espíritu de la norma.
III.1. El decreto aniquila la unidad y el espíritu
de la norma
A través de esta promulgación parcial se excluyen las definiciones establecidas por el artículo 3º
del proyecto de ley sancionado como ley 26.467.
Esto implica un recorte enorme respecto del espíritu de los representantes del pueblo, que expresamente optaron por realizar una modificación del
mensaje presidencial que había remitido el proyecto de origen, y fue uno de los puntos a través de
los cuales se alcanzó el consenso necesario para la
aprobación de la norma, independientemente del
acierto o desacierto de la voluntad política de los
legisladores plasmada en dicha disposición. Lo que
es claro, es que éste no es un tema que no haya
sido objeto de análisis y discusión en el Congreso,
sino por el contrario, fue una de las cuestiones solicitadas por representantes de distintas bancadas
e introducida por el señor diputado Marconato, explicando claramente la necesidad de realizar esta modificación al proyecto original. Es por ello que no
cabe duda que esta promulgación parcial altera el
espíritu del legislador.
Ello surge palmariamente de los propios considerandos del decreto en cuestión. Así, se afirma:
“Que las definiciones contempladas en el proyecto sancionado difieren sustancialmente de las concebidas en el proyecto elevado al Honorable Congreso de la Nación a través del mensaje 2.015 de
fecha 25 de noviembre de 2008, cuya finalidad fue
precisar cuáles son las características que debe evidenciar la constitución de los productos indicados
en el considerando precedente en atención al distinto tratamiento tributario que cabe a los cigarros
y cigarritos respecto de los cigarrillos.
Esto es, el propio Poder Ejecutivo nacional reconoce que existió una diferencia sustancial entre su
proyecto y el texto finalmente aprobado por el Congreso de la Nación. Ahora bien, esta diferencia es
producto de un consenso arribado por los bloques
qua demuestra la voluntad política y por ende el espíritu del legislador de impulsar estas modificaciones, plasmado en el texto aprobado. Es este espíritu el que es alterado por la promulgación parcial,
en violación a los requisitos constitucionales que
exigen que no se altere ni la unidad ni el espíritu
del legislador. El Poder Ejecutivo nacional podrá estar en desacuerdo con el resultado del texto aprobado, pero no puede realizar una selección de aquellas disposiciones con las que está de acuerdo y
aquellas que reprueba, a los fines de poder promulgar la norma cuando ello implica una violación lisa
y llana de la voluntad del legislador. En último caso,
era resorte del Poder Ejecutivo nacional el veto total de la norma, pero no jugar con la voluntad de
los representantes del pueblo a los fines de poder
promulgar la norma, cuando en realidad si no se hubieran realizado las modificaciones introducidas en
el artículo 3º que ahora se observa, muy probablemente la norma no hubiera sido aprobada, conforme se infiere de la propia versión taquigráfica, a la
que nos referiremos.
Esto no implica abrir un juicio de valor sobre el
contenido del artículo observado, simplemente ratificar que esa fue la voluntad y espíritu del legislador que la presidenta no puede alterar ni desconocer sin violar los fundamentos más básicos del
sistema republicano y representativo de gobierno.
III.2. No se trata de una cuestión incidental,
secundaría o de detalle
En efecto, como señaláramos, la cláusula que se
pretende observar fue objeto de extenso y expreso
tratamiento. No se trató de un descuido, sino que
fue el resultado de una decisión política expresa de
reformar las normas sobre los productos que se aplicarán los impuestos previstos en la ley.
En este sentido, la propia versión taquigráfica de
la sesión en la Cámara de Diputados en la cual se
trató el proyecto en discusión,27 no permite albergar duda alguna del espíritu del legislador que esta
promulgación parcial altera.
Así, luego de que la señora diputada García hiciera uso de la palabra para introducir modificaciones
en el texto, solicitó el uso de la palabra el señor diputado por el Frente para la Victoria, Carlos Marconato.
Conforme surge de la versión taquigráfica:
“Sr. Marconato. Señora presidenta: vamos a
proponer una incorporación al artículo 3º, en la
categoría de cigarrillos dice ‘Cigarros con envol27
Sesión de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, día 10 de diciembre de 2008 (14 y 32 horas). Reunión 37. www.hcdn.gov.ar
CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION
tura’. Cuando termina el párrafo proponemos
agregan ‘Cigarros sin envoltura: el producto elaborado con hojas de tabaco natural, o
reconstituido. Su peso neto de tabaco por millar
debe ser superior a los dos mil (2.000) gramos’.
”El artículo continúa diciendo ‘Cigarritos con
envoltura’ Cuando termina este párrafo proponemos agregar: ‘Cigarritos sin envoltura: el producto elaborado con hojas de tabaco natural, o
recons-tituido. Su peso neto de tabaco por millar
debe ser inferior o igual a dos mil (2.000) gramos’.
”Estas modificaciones tienen que ver con solicitudes formuladas por los señores diputados para
continuar fijando las tasas que hoy tienen estas
categorías.” (El destacado es nuestro.)
Preguntada por la vicepresidenta 1ª, la comisión
aceptó la modificación. Por su parte, el señor diputado Giubergia, por la Unión Cívica Radical expuso:
“Señor Giubergia. Señora presidenta: desde el
bloque de la Unión Cívica Radical hemos firmado
una disidencia parcial. Atento a las modificaciones,
propuestas por la comisión, solicitamos que se pase
a votar directamente el proyecto de ley y que se
autoricen las inserciones en el Diario de Sesiones
respecto de las disidencias que han sido planteadas.” (El destacado es nuestro.)
A su vez, el señor diputado Galvalisi preguntó:
“Sr. Galvalisi. Señora presidenta: simplemente, deseo tener en claro cuáles son las modificaciones.
En el artículo 3º teóricamente se consignaba hasta
cigarritos con envoltura y agregaron los sin envoltura, es decir, los artesanales. Quisiera que me confirmaran si es así.”
A lo cual el diputado Marconato le responde:
“Sr. Marconato. Para explicarle al señor diputado
quiero aclarar que antes las categorías eran: cigarrillos, cigarros con envoltura y cigarritos con envoltura; con las modificaciones quedarían: cigarrillos,
cigarros con envoltura, cigarros sin envoltura,
cigarritos con envoltura y cigarritos sin envoltura.”
Por su parte, en el tratamiento en el Senado, en
la sesión del día 17 de diciembre de 2008, la senadora Duhalde preguntó si se iban a aceptar modificaciones a los artículos 2º y 3º del proyecto en discusión, a lo cual el senador Jenefes respondió que
no iban a aceptar ninguna modificación del texto remitido por la Cámara de Diputados.
El senador Jenefes expresó:
“Sr. Jenefes. –Yo quiero destacar aquí que como
consecuencia de esta recomposición del Fondo Especial del Tabaco, los productores van a obtener
un incremento de 320 millones de pesos, lo que
constituye una ayuda importante para que los productores tabacaleros puedan levantar su cosecha
de tabaco. Asimismo, constituye, sin duda alguna,
una respuesta importante que está dando el gobier-
O.D. Nº 1.662
11
no de la Nación a economías regionales productoras de tabaco que son vitales en cada una de las
provincias argentinas.
”Si bien éste no es el proyecto ideal que hubiésemos querido sacar, es el proyecto posible.
”Es el proyecto que se ha logrado a través del
consenso, del diálogo, con el Poder Ejecutivo, con
la Cámara de Diputados, con los senadores y con
las instituciones tabacaleras. Por lo tanto, es un
proyecto que, por lo menos, merecerá el apoyo de
mi bancada. Fundamentalmente es un proyecto
que mira a la producción, que mira a una actividad agrícola. Esta es una respuesta concreta que
da el gobierno de la Nación.
”En este sentido, debemos recordar que en este
Senado de la Nación, por unanimidad, se aprobó un
proyecto que significó entrar a debatir en serio la
posibilidad del incremento del Fondo Especial del
Tabaco. Como consecuencia de ello, el Poder Ejecutivo remitió a la Cámara de Diputados el proyecto que hoy se encuentra en tratamiento. En la Cámara de Diputados se introdujeron modificaciones
que tienen el consenso por lo menos de la mayoría de los senadores, y del Poder Ejecutivo.
”En consecuencia, señor presidente, hoy estamos
sacando un proyecto que es muy bienvenido por
la producción tabacalera y por el que debemos agradecer a nuestro gobierno nacional, a los gobiernos
provinciales de las provincias tabacaleras y a todos los senadores que fueron solidarios y que siempre son solidarios cuando hablamos del Fondo Especial del Tabaco.
”También debemos agradecer a la Cámara de
Diputados, que ha hecho un esfuerzo para acercar posiciones y encontrar una salida que dejará
satisfecha a la producción tabacalera.” (El destacado es nuestro.)
Consideramos que las expresiones de los señores legisladores de ambas Cámaras del Congreso
de la Nación no dejan lugar a dudas de cuál fue su
voluntad. Queda claro que la modificación introducida por el artículo 3º que se observa era parte
fundamental del espíritu de los representantes y
que esta promulgación parcial, altera y viola, así,
los requisitos esenciales que la Constitución exige
para reconocer validez a la promulgación parcial de
normas.
Por todas las razones expuestas se aconseja el
rechazo del decreto en análisis.
Marcela V. Rodríguez.
ANTECEDENTE
Mensaje del Poder Ejecutivo
Buenos Aires, 7 de enero de 2009.
VISTO el expediente S010534596/2008 del Registro
del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y
12
O.D. Nº 1.662
CAMARA DE DIPUTADOS DE LA NACION
el proyecto de ley registrado bajo el número 26.467
sancionado por el Honorable Congreso de la Nación el 17 de diciembre de 2008, y
CONSIDERANDO:
Que el proyecto de ley registrado bajo el número
26.467 sancionado por el Honorable Congreso de
la Nación el 17 de diciembre de 2008 modificó la Ley
de Impuestos Internos y sus modificaciones y la ley
19.800 y sus modificaciones.
Que el artículo 15 de la Ley de Impuestos Internos, texto sustituido por la ley 24.674 y sus modificaciones, establece que los cigarrillos, tanto de producción nacional como importados, tributarán sobre
el precio de venta al consumidor, inclusive impuestos, excepto el impuesto al valor agregado, un gravamen del sesenta por ciento (60 %).
Que el artículo 16 de la citada norma legal, dispone que por el expendio de cigarros, cigarritos, rabillos, trompetillas y demás manufacturas de tabaco
no contempladas expresamente en el capítulo I, del
título II de la ley, se pagará la tasa del dieciséis por
ciento (16 %) sobre la base imponible respectiva.
Que mediante el artículo 3º del proyecto de ley
citado en el VISTO se incorpora sin número, a continuación del artículo 16 de la Ley de Impuestos Internos, texto sustituido por la ley 24.674 y sus modificaciones, un artículo por el que se define qué se
entiende por cigarrillos, cigarros con envoltura, cigarros sin envoltura, cigarritos con envoltura y
cigarritos sin envoltura, a los efectos de la aplicación y liquidación del gravamen dispuesto en los
artículos 15 y 16 de la ley del tributo.
Que las definiciones contempladas en el proyecto sancionado difieren sustancialmente de las concebidas en el proyecto elevado al Honorable Congreso de la Nación a través del mensaje 2.015 de
fecha 25 de noviembre de 2008, cuya finalidad fue
precisar cuáles son las características que debe evidenciar la constitución de los productos indicados
en el considerando precedente en atención al distinto tratamiento tributario que cabe a los cigarros
y cigarritos respecto de los cigarrillos.
Que debe quedar palmariamente sentado que la
medida propiciada a través de los referidos mensaje y proyecto de ley apuntó exclusivamente a evitar
que productos alcanzados a la tasa del sesenta por
ciento (60 %) pretendan ampararse indebidamente
en el nivel de tributación establecido por el artículo
16 de la Ley de Impuestos Internos, texto sustituido por la ley 24.674 y sus modificaciones que se
reduce al dieciséis por ciento (16 %).
Que a lo expuesto deben sumarse los inconvenientes de índole interpretativa que derivan del texto sancionado toda vez que tanto para cigarros
como para cigarritos con envoltura aquél dispone
que se trata de productos compuestos por una en-
voltura diferente a la hoja de tabaco natural, sin reconstituir, cuando esta última cualidad requiere de
manera incontrastable que se trate de una capa de
hoja de tabaco natural.
Que en virtud de lo expuesto, resulta necesario
observar el artículo 3º y el número ordinal “...3º,...”
en el primer párrafo del artículo 7º del proyecto de
ley sancionado.
Que la medida que se propone no altera el espíritu ni la unidad del proyecto de ley sancionado por
el Honorable Congreso de la Nación.
Que la Dirección General de Asuntos Jurídicos
del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas ha
tomado la intervención que le compete.
Que el presente decreto se dicta en uso de las
facultades conferidas al Poder Ejecutivo nacional por
el artículo 80 de la Constitución Nacional.
Por ello,
La presidenta de la Nación Argentina en acuerdo
general de ministros
DECRETA:
Artículo 1º – Obsérvase el artículo 3º del proyecto de ley registrado bajo el número 26.467.
Art. 2º – Obsérvase en el primer párrafo del artículo 7º del proyecto de ley registrado bajo el 26.467 el
número ordinal: “...3º,...”.
Art. 3º – Con las salvedades establecidas en los
artículos precedentes, cúmplase, promúlgase y téngase por ley de la Nación el proyecto de ley registrado bajo el número 26.467.
Art. 4º – Dése cuenta al Honorable Congreso de
la Nación.
Art. 5º – Comuníquese, publíquese, dese a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese.
Decreto 6
CRISTINA FERNÁNDEZ DE KIRCHNER.
Sergio T. Massa. – Aníbal F. Randazzo. –
Carlos R. Fernández. – Aníbal D.
Fernández. – María G. Ocaña. – Julio
M. De Vido. – Jorge E. Taiana. – Lino
S. Barañao. – Débora A. Giorgi.
Buenos Aires, 7 de enero de 2009.
A la Comisión Bicameral Permanente del Honorable Congreso de la Nación.
Tengo el agrado de dirigirme a esa comisión en
virtud de lo dispuesto por el artículo 100, inciso 13
de la Constitución Nacional y por la ley 26.122, a
fin de remitir copia autenticada del decreto de
promulgación parcial del proyecto de ley registrado bajo el número 26.467.
Mensaje 1
Sergio T. Massa. – Carlos R. Fernández.